財政學角度分析論文

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內容提要:申奧成功為北京和中國帶來了無限的機遇和挑戰，尤其在未來的8年中，挑戰大于機遇。特別是我國正處于一個體制轉軌時期，市場運作機制、市場開發手段和市場環境都還很不健全，北京奧運會所需的創紀錄的資金如何籌集、運用也必將在一定程度上向我國的財政管理提出新的挑戰。

關鍵詞：奧運會；財政預算；政府采購；奧運國債

北京獲得2008年奧運會主辦權。對于正在走向世界的中國，這無疑是一件期盼已久的盛事，也必將對整個中國的社會經濟發展起到極大的推動作用。歡慶之余，如何利用我國有限的財力舉辦一屆符合奧運精神的廉潔、公正和民主的奧運也是我們急需思考的問題。

一、北京奧運的財政支出預算分析

在申奧代表團的陳述中，在北京市政府發言人的談話中，都明確提出了北京舉辦奧運在交通建設、環境治理、信息化發展和水電氣熱改造等方面存在大量的資金需求，七年總計1800億元（見下表），平均每年250多億元，相當于北京去年全年地方財政收入的73％。這樣龐大的資金供給來自何處，如何運用？是申奧成功后必須面對和解決的問題。

奧運預算支出由三部分組成。其一、直接用于奧運比賽場館和服務配套設施的投入，共計160億。我們必須考慮到，奧運會是最大規模的體育盛會，在以后的相當長一段時間內，北京都不會再舉辦奧運會，因此，在場館建設中，應當盡可能避免比賽場館及其配套設施，在完成30天的使用期之后的閑置或低使用率所造成的投資浪費，給財政背上沉重的負擔。其二、為了改善舉辦奧運城市的環境。交通等基礎設施而進行的投入，共計1350億，這其中的總量和增量我們無從掌握。例如，為了改善北京市的環境，不僅需要在北京市進行環境治理工程，也需要在北京市周邊地區，以及上游流域和沙塵暴源區進行相應的治理和投入，其支出具有不可預見性。這就為將來的財政預算的執行埋下了隱患。其三、舉辦奧運會的直接投入，共計290億，包括開幕式、閉幕式，租用比賽場館和配套服務設施，以及比賽期間的各種服務。如何呈現出富有新意的開幕式、閉幕式和提供高質量的服務，而不僅僅只是在高投入上下功夫，對于財力并不寬裕的我國來說更是急需思考的問題。如對于開幕式和閉幕式，關鍵在于有新意，突出我國的特色而不在于一定要多豪華。有必要在設計上多下工夫，而不是一味追求大投入。

二、申奧成功對我國財政管理的沖擊

《北京申辦報告》第五主題“財政”中的相關內容中指出，北京奧運會將得到中國政府和北京市政府的財力保證，這是中國政府和北京市政府的承諾。這些財政支持包括：①奧運會組委會如出現超支，將負責予以彌補；②在組委會的收入實現之前，將采取預支方式保證組委會的各項支出；③進行北京的城市基礎設施的建設，滿足舉辦奧運會的需要；④進行奧運會所需體育場館和設施的建設。毫無疑問，以上的聲明充分表明了我國政府辦好奧運的信心。但同時這些聲明的落實也將給我國正常的經濟發展和財政管理帶來巨大的沖擊。

首先，從預算的執行上分析。奧運會所蘊含的財政風險卻不得不讓人三思。歷史的教訓歷歷在目，加拿大的蒙特利爾是1976年第21屆奧運會的主辦城市。1970年該市決定申辦時，市長德拉波（JeanDra－peau）曾宣稱：“我們承諾在加拿大，在蒙特利爾，我們將向世界推出一個真正符合奧林匹克精神的，既簡樸又有品位的奧運會?！弊畛醯念A算為1.25億美元，這個預算后來完全失去控制。組委會大興土木，在城北地區開辟奧林匹克中心，新建大型主體育場、游泳館泥行車場、奧運村等，這些豪華的基礎設備耗費了巨額財政資金。據魁北克政府估計，這屆奧運會實際開支為24億美元，有1.6億美元將直接由蒙特利爾市納稅者交納奧運特別稅負擔。其余的債務5.12億美元由魁北克政府財政負擔。一個“簡樸”的奧運會最后變為吞食巨額資金的無底洞，成為加拿大經濟的“陷阱”。如何防止北京奧運成為新的一個“蒙特利爾陷阱”，給我國的落后的預算管理提出了新的課題。

其次，從投資分析，申奧成功對我國財政管理的沖擊至少存在于兩個方面，一個是所謂的“虹吸效應”，即承辦奧運的城市將別的地方的投資吸引過來，從而導致“堤外的損失”。對此，中國西部城市最為擔心。在西部人士看來，政府剛剛提出開發大西部，近兩年投資開始向西部傾斜，現在北京辦奧運，投資1800億，等于說馬上就又來了一個東部大開發，大規模的投資建設（這意著資源的重新分配）和注意力的轉移（這意味著關注的降低），對西部大開發會不會有影響？何以體現對西部的傾斜？如果東西部同時傾斜的話，政府有這么大的財力嗎？如果東西部不能同時傾斜，那么很顯然，奧運是“國際大事”，是“硬缺口”，其投資將首先得到保證，將置西部于何處？第二，奧運會通過直接投資對經濟的拉動作用越大，在奧運投資周期結束時（通常是在奧運會閉幕之后），對主辦城市和主辦國的經濟帶來的沖擊就越大。奧運投資的這一特性在國外被稱作“低谷效應”。“低谷效應”曾經出現在許多主辦奧運會的城市，上屆奧運會東道主悉尼現在就處于“低谷效應”的壓力之中。這樣的“低谷效應”會不會也出現在未來的北京呢？這也是我們在奧運投資中必須注意的問題。

其三、從工程建設上分析，奧運會涉及近幾百項大型工程，如體育場館、道路等，留有的尋租機會和制度上的縫隙也相應增多。會有一些機會讓擁有權力的人借此以權謀私。腐敗問題都是跟一定的公共工程和政府公共物品的采購相聯系的，如果奧運會的公共工程項目成為導致腐敗新記錄產生的母體，將無疑是一種悲哀。對此，我們必須考慮當這么多公共工程、公共采購大量發生的時候，如何在政府采購制度上加以防范。

最后，從一些情況看，“興奮勁”正在使一些人頭腦發熱，以為只要辦好了奧運會，就什么問題都解決了；或者以為只要為了辦好奧運會，什么代價的付出都是值得的。現在經常聽見有人說，奧運會要多算政治帳，少算經濟帳。其實洛杉磯奧運會之后，那有不算經濟帳的！就象我們過去曾經有過的那樣，不算經濟帳，光算政治帳，如果那樣北京奧運會很可能成為中國新的不良資產的開始，奧運過后留下的是一堆爛攤子。想一想我們過去的不良資產，我們怎么能不對奧運產生的財政負擔平添幾分擔心呢？

三、可行性對策思考

最關鍵的問題當然是“模式”的問題。奧運“模式”的選擇猶如經濟運行模式的選擇，直接關系到奧運會的財政后果。要使奧運成為新的歷史發展的起點而不是泡沫發展的最高點，關鍵就在于選擇好奧運運作模式，而能夠做到這些的唯一途徑是采取市場經濟的模式，決不能再采取過去那種計劃經濟的模式。

第一、強調奧運預算的民主程序。所謂奧運預算的民主程序，主要包括三部分內容。首先是制定奧運預算的民主過程，這個奧運預算應當體現全國人民的利益；不能因為舉辦了北京奧運，就減少對其它地區發展的財政投入。其次，在實施北京奧運工程時，當然應通過政府采購落實。這包括采取國際招標，國際人才的引進，開放建設項目，增加透明度，強化制約、監督機制等市場化的一系列作法從而強化財政管理職能，提高財政資金的使用效益。最后，應當加強審計監督，保證奧運預算的切實執行，避免預算執行的不確定性，使整個奧運成為一個廉潔的奧運。

第二、辦最好的奧運會要投入巨資，既然我們不諱言辦奧運會要賺多少美元，為何承辦奧運的投資不多利用商業運作手段？而不僅僅是依靠政府的補貼。這樣也就相應地減少“虹吸效應”和“低谷效應”所造成的沖擊，如承辦奧運的資金籌集可增加一些經濟措施——比如發債券。由北京市政府發行奧運特別債券，向全社會籌集資金。奧運特別債券可以在本市發行，也可向全國和海外發行，可以根據建設進度和需求情況分數年發行，發行后可以流通，可以貼現，到期后用舉辦奧運增加的收入還本付息。目前，我國各省、自治區和直轄市雖是一級獨立財政，但無發債權，往往是中央發債，地方使用。這種集中舉債分散使用的安排不僅是一種最無效率的辦法，而且造成了系統性風險的集中。為此，就要突破現行不準地方發行債券的體制和政策限制，賦予北京市獨立的發債權。這樣做的好處在于，一是減輕了中央財政負擔；二是增大了北京市政府的責任，市政府要為自己的舉債行為負責，要承擔還本付息的責任，從而促使其更有效地使用借來的錢；三是其他省市區也會。動服口服，舉辦奧運北京直接受益，且受益最多，是由于其承擔了相應的債務和風險；四是探索出一條地方發行債券的路子，有利于推進財政體制改革和金融市場發育；五是有利分散債務風險，保持局勢的穩定。

第三、吸引民間資本，廣開財源，減輕國家財力負擔。如可以建設一系列有意義的紀念設施，如在奧運公園建一碑林，或一組石刻，由私人出資購買。二是市政府公開拍賣特許權，把一部分項目交由民間建設經營，政府監督。對于外資也一視同仁，持歡迎態度。如果能夠這樣做，我們就會看到，公共產品的私人供給也是可以實施的。這對于推動政府財政體制的改革將會起到很大的作用。