我國公法變遷論文

導語：我國公法變遷論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[內容提要]：國家與社會的分離和公法體系的產生、變遷之間，有著內在的關聯。中國國家與社會關系的轉型，深刻地體現在公法體系的變遷中，而一個權力與權利平衡互動的公法體系必將推動國家與社會良性互動關系的實現。

[關鍵詞]：中國政治國家公民社會公法變遷

作者郁建興，1967年生，浙江大學公共管理系教授、博士；劉娟，1977年生，浙江大學公共管理系研究生。（杭州310027）

一、公法與公法變遷

現代意義上公法與私法的劃分，是與資產階級興起，國家與社會、公域與私域、公權力與私權利的分離相伴隨的，它主要從規范權力、權利兩方面來維護公民的權利，明確劃分政府享有自由裁量權的領域與政府不能插手的領域，并從制度上維持這種劃分。

公法是以公共服務為核心，以公共利益為目的，以強制性的公共權力為后盾，調整個人與國家關系以及規范政府組織與行為的法律分支。大英百科全書就公法定義為“關于調整個人與政府的關系以及政府自身組織與行為的法律分支，區別于私法”。日本著名公法學家美濃部達吉認為：“公法可說是以國家的組織，國家與其他國家或國內人民（包含個人及團體，又于本國人民外，并包含外國人）的關系為規律之直接對象的法。”①公法的內容包含了對政府權力的限制和對公民權利的維護，主要指憲法、行政法、刑法、訴訟程序法。

相對于社會變遷，公法既是反應裝置又是推動裝置。如果以變動的起源和結果為標準來考慮對應于社會變遷的公法變遷，它們之間的關系存在著四種基本類型。第一，起源于圍繞公法系統的外部環境的社會變遷影響到公法系統，并且與此相應的法制變遷僅僅限于公法系統內部。第二，起源于公法系統的外部環境的變遷，通過法律制度最終仍然作用于外部環境，即僅僅把公法作為媒介的社會變遷；第三，不是由社會變遷引起的法制變遷，即變動的原因及變動的影響都只發生在公法體系內部，外部環境的影響可以忽略不計；第四，由于法制變遷而引起的社會變遷，即起因在公法系統內部，但影響卻波及外部環境。②而在這四種類型中又以由社會變遷所引起的公法變遷最為常見。國家與社會的分離和公法體系的產生、變遷之間，有著直接的表里關系。在《公法的變遷》的開篇，萊昂？狄驥寫道：“從某種意義上講，國家的變遷也就是法律的變遷。”③公法就其內容來說是公民社會與政治國家力量對比的一種反映，公民社會的發展必然在公法中得到反映，而公法的發展也會帶動作為公法主體的政治國家的發展，并制約和影響公民社會的價值取向。

我國改革開放20多年來，伴隨著向社會主義市場經濟和法治社會的轉變，公法和公共行政的改革獲得了重大進展。中國國家與社會關系的轉型，既推動著公法體系的變遷，又深刻地體現在公法體系的變遷中。建國初期，我國力圖建立一個全能政府治理下的國家，它的特征是“國家通過意識形態、組織結構以及有效的干部隊伍實現了對社會生活所有方面的滲透與組織”④。在這種以中央集權為主要特征的計劃經濟體制和全能主義政治體制下，國家與社會之間不存在界分，國家幾乎完全吞沒了社會的自主領域。改革開放后，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立，國家與社會分離，公法與私法在概念和制度上開始界分，公法體系出現了變遷。通過公法變遷，使公民社會力量符合經濟、社會發展的要求不斷得到加強，公法本身也因此不斷趨于完善。

二、公民社會的興起

公民社會是當代國際社會科學中的熱門概念。使用這一概念的領域大體上可以分為兩類，一類是政治學意義上的，一類是社會學意義上的。前者強調“公民性”，即公民社會主要由那些保護公民權利和政治參與的民間組織構成；后者強調“中間性”，即公民社會是介于國家與企業之間的中間領域⑤。在這里我們把公民社會當作是國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織（NGO）、公民志愿性團體、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等。

改革開放以來中國公民社會的興起，主要表現在國家對社會資源控制的減弱、公民自主性的提升以及公法對于公民基本權利的有效保障等方面。

（一）國家對社會資源控制的減弱

在20多年的經濟改革過程中，國家通過契約法（特別是承包和租賃的合意關系）使所有權流動化；在界定產權結構的過程中，所有與占有、經營的分離變得更加徹底；通過縮小政府的規模，行政權力逐步撤離市場，并通過股份制等形式使公共所有權的主體褪去具體的職能和特性而更加抽象化，全能主義的國家逐步退出直接經營活動的分權讓利過程⑥。這就使得社會資源的占有與控制逐漸呈現多元化態勢，社會很大程度可以利用這些自由流動資源和自由活動空間發展出獨立于國家的物質生產和社會交往形式。

（二）公民自主性的提升

我國的改革率先從農村開始。廣大農民在實踐中創造了家庭聯產承包責任制這一集體經濟組織的新型經營方式，極大地提高了農民的生產積極性和自主性。1993年憲法修改時，根據黨中央的建議，將家庭聯產承包為主的責任制寫入憲法。1999年憲法修改時，將憲法第八條第一款中“農村中的家庭聯產承包為主的責任制”一句，修改為“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，從而使這一創造得以長期穩定下來并不斷完善。

1978年黨的十一屆三中全會提出個體經濟是社會主義公有制經濟的必要補充部分。這一內容嗣后寫入了1982年憲法。到80年代中期，個體經濟經過一定的積累和發展，有些逐漸發展為私營經濟；同時，外商獨資企業開始出現。黨的十三大總結實踐經驗，明確提出私營經濟是公有制經濟的必要的和有益的補充，并在1988年七屆全國人大一次會議修改憲法時，將這一內容寫入憲法。1997年黨的十五大進一步提出：“非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分。對個體經濟、私營經濟等非公有制經濟要繼續鼓勵、引導、使之健康發展。”這標志著我們黨對非公有制經濟認識的進一步深化。1999年憲法修改，根據黨中央的建議，在憲法第十一條增加了：“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。”鑒于這一提法是從社會主義市場經濟這一概念，而不是從所有制性質出發的，因此相應刪去個體經濟、私營經濟是“社會主義公有制經濟的補充”的提法，同時將本條的其他文字修改為“國家保護個體經濟、私營經濟的合法權利和利益、國家對個體經濟、私營經濟實行引導、監督和管理。”

這樣，50年代末期形成的農村集體經濟框架和城市原有單一化的公有制逐漸解體了。公民個體開始擺脫計劃經濟條件下的“高度同質化”社會的束縛，其身份不再被統一的行政關系（在城市是“單位”制，在農村是制）高度固定化，并向彈性的身份體系轉變。一方面，各種所有制所代表的社會身份的可能性加大；另一方面，社會成員的社會流動的可能性也隨之加大，而且，他們在選擇身份類別上的自主性加強了⑦。市場價值的評判對公民（包括農民在內）的影響力開始增強，公民越來越依據市場的需求來選擇職業以

及謀生的領域，由此公民的遷徙自由權地位日益凸顯。在實際生活中，作為否定自由遷徙的法律存在之基礎的糧食配給制度已被廢除；戶籍制度已大為松動；大量勞動力實際上已在全國范圍內流動，各地方政府都采取了積極措施增加農民人口的進城機會；取消了曾課加給進城的農村人口和調入的外市人口的城市增容費等⑧。這些社會變遷已為遷徙自由的實現創造了充分的條件。1998年10月5日我國加入了《公民權利和政治權利國際公約》。可以相信，在不久后我國會把遷徙自由權利體現為內國法，社會關系從身份到契約的轉變將走得更快、更遠。

隨著產權社會化，個體公民直接占有的社會資源越來越多，社會成員的主體利益感進一步強化。無論是鄉村農民，還是城市市民，社會個體擁有了越來越多的自主性，公民個人的自治意識、權利意識和參政意識被進一步喚起，這就必然要求中國公法變遷與公民的基本權利有效保障相適應。憲法權利司法化、行政聽證制度和“無罪推定”原則的確立，就是中國公法有效回應的集中體現。

對公民的憲法權利，亦即公民的基本權利給予特別的保護與促進是當代憲法與憲政的一個重要發展趨勢。其表現之一，就是憲法權利司法化，即公民最重要的或基本的權利，無論是所謂的消極保護，還是積極促進實現，越來越倚重于或托付給國家權力結構和體系中的司法機關，而司法機關通過間或交替應用積極進取或消極避讓的心態與步驟，以司法判決或違憲、合憲審查的形成實現對公民憲法權利的保護，或者以判例法的形式實現對公民憲法權利革命性的促進。⑨

新中國成立以來，一方面制定和修改出一部又一部的根本大法，另一方面在公開場合全國上下又好像都不存在違憲行為，沒有一件憲法訴訟案件，也沒有建立憲法訴訟制度。憲法淪為一種政治性的綱領、口號式的文件，其大部分內容在司法實踐中被長期“虛置”，沒有產生實際的法律效力，也就無法保障公民的基本權利的實現，不能真正進入法治社會。

最高人民法院于2001年8月13日公布了法釋（2001）25號《關于以侵權姓名權的手段侵犯憲法保護的公民受教育的基本權利是否應承擔民事責任的批復》，開創了法院保護公民依照憲法規定享有的基本權利之先河。《批復》中說：“陳曉琪等以侵犯姓名權的手段，侵犯了齊玉苓依據憲法規定所享有的受教育的基本權利，并造成了具體的損害后果，應承擔相應的民事責任。”

此外，我國在刑事立法、司法、行政執法領域中人權保障制度所取得的進展，也令世人矚目，如大規模地修訂了《刑法》，首次確立了“罪行法定原則”，取消了原刑法中規定的類推制度；修改后的《刑事訴訟法》首次吸收了“無罪推定”原則，規定未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪，規定犯罪嫌疑人第一次被審訊后即可聘請律師提供法律幫助，刑事訴訟采用抗辯式審理模式等。我國還重新制定了《民事訴訟法》。聽證制度作為行政程序的核心制度也被逐步推廣，政府在進行重大決策和制定規章時通過聽證會聽取公民的建議、意見，公民通過查問了解政府情報或直接旁聽行政機關的有關會議而對政府進行監督，從而使公民直接參與行政管理，促進行政過程的民主化。2002年1月的鐵路價格聽證會就是中國推行聽證制度，保障公民基本權利的一個有益嘗試。

（三）公民組織的興起

對公民基本權利的有效制度保障因回應公民自主性的提升而產生，又對它產生巨大的反作用。當各類企業、農民與市民個體成為合法的利益主體時，公共權力無疑也是一種社會資源，在利益最大化原則的驅動之下，為了促使國家承諾更多自主發展的空間，賦予自身更多權益，國家政策向其傾斜，他們自然會集合起來，自發形成社團組織，向國家權力運行滲透來爭取權益，影響公共政策，以多元社會對權力構成一種“社會的制衡”，在政府行政組織之外民間社會的組織化進程開始了。經濟、社會、文化領域的非贏利性團體和非行政化的贏利性經濟組織日益成為國家不能忽視的社會團體。

公民組織的興起，不僅體現在數量和種類上的激增，更重要的是這些新產生的民間組織在性質上有別于改革前所存在的“社會團體”，它們的自主性和合法性都得到了極大的增強。當然，在現有的改革進程中社會已獲得的自主空間基本上是國家通過法律主動讓與的。中國公民組織的興起，雖然反映了逐漸具有組織性的社會尋求更多獨立和參與國家權力運行的一種內在動力，但社會獨立自主的傾向，并不只由社會內部推動。在自上而下的立憲改革背景下，更主要的是國家在尋求整合越來越自主的社會的新途徑，力圖通過制度的創新來緩解社會轉型時期在國家與社會之間不斷增長的張力。

1998年，國務院頒布了新的《社會團體登記管理條例》，規定了社會團體應有相應的業務主管部門的監管責任。與此同時，1996年頒行的《中華人民共和國律師法》和1998年頒行的《中華人民共和國證券法》成為了將行業性社團組織納入正式制度體系，發揮社團的自我監控功能并協助政府實施監管的一種行業立法嘗試。

除了上述行業自治這一領域，中國目前試行的公民自治更體現在農村的村民自治和城市的社區自治。按照憲法（第111條）及《中國人民共和國居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，城市的居民委員會和農村的村民委員會都不是一級政權機構，也不是政府的派出機構，而是城市社區居民和農村村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。“居民委員會和村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出提議。”

伴隨著中國公民社會的興起，重建政治制度合法性、理順國家與公民關系、革新經濟體制、增進社會活力的進程也相應展開。

三、憲制建設與黨政分離

1978年頒布的第三部憲法，雖經1979年和1980年兩次局部修改，但仍未擺脫“”以階級斗爭為綱的指導思想，從總體上說仍不能適應新時期的要求。1982年12月4日，五屆人大五次會議通過了新中國的第四部憲法，即現行的1982年憲法，它重新構建國家的政治結構，健全和完善人民代表大會制，加強權力機關的地位和作用；同時，重新調整了國家與公民之間的關系，更加強調公民自由和權利的價值⑩。它還賦予憲政與法治崇高的地位，憲法的序言中說：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的結果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”由此，政府治國的主導思想由人治向法治轉變，1982年憲法為國家與公民之間的基本關系以及公共權力的運行提供了一種“憲法秩序”，對國家政治經濟制度的基本結構給予了確認。

隨后，1988、1993、1999年的三次修憲如實地反映了我國改革開放和現代化建設的現實狀況，體現了新歷史時期對憲政制度提出的新要求，總結了有中國特色社會主義建設的新經驗，從而不僅鞏固了我國改革和發展的成果，而且從政治、經濟、思想等方面為今后的改革和發展提供了憲法依據。在此基礎上，國家進行了一系列政治、經濟體制變革以及法律制度的基礎建設，使得1982年憲法確立的憲制基本框架成為一個政治社會的現實框架。憲制在國家生活中的作用不斷得到抬升，憲法之根本法地位，不僅在理論上得以重申，而且在現實中也逐漸得以確立和鞏固。同時，憲法秩序的發展和演變制約著國家政治經濟的基本結構在政體范圍內變化的速度和方向。這預示著中國社會主義改革和建設將通過立憲改革的方式進行，同時也預示了全能主義政府治理模式的式微。

從憲制建設的角度看，公民社會與政治國家的真正分立，國家權力與公民權利的相互制衡的一個關鍵點，還在于執政黨-中國共產黨的法定地位的確立。

1954年憲法使中國共產黨在憲法框架中的權力空前加強，它“事實上已構成了一種社會公共權力，相當于國家組織而又超越了國家組織”。“以黨治國”成為“全能主義體制”的一個突出表現。從法理上看，人大對黨的監督權是人民主權這一最高憲法原則的體現，但是在實踐中“多數狀況是在強調黨對人大的領導的同時，自覺不自覺地忽視了人大對黨的監督。”[11]與此同時，由于缺乏必要的制約機制，直接行使國家權力的黨處于超越憲法和法律之上的地位。黨的紅頭文件替代了公開頒行的法律、法規等規范性文件的作用，國家權力的運行幾乎處于一種“暗箱操作”的狀態。

因此，黨的自我改革成為全能主義體制轉型的關鍵，是建構新憲制的前提條件。1978年的十一屆三中全會和1982年的十二大，為解決此問題邁出了關鍵性一步：在政治體制中應當實行黨政職能分開。十二大通過的新黨章進一步明確了“黨必須在憲法和法律范圍內活動”。十二大報告中強調這是一項極其重要的原則，從中央到基層，一切黨組織和黨員的活動都不能同國家的憲法和法律相抵觸。黨同國家和人民的關系被規定為：黨通過法定的程序領導人民制定憲法和法律，憲法和法律一經國家權力機關通過，就要同全國人民一起共同遵守和保證實施。與此相應，1982年憲法也明確規定：一切政黨、社會團體和個人必須遵守憲法。十三大更是明確把黨政分開看作政治體制改革的關鍵。1989年政治風波后，黨對這一問題的提法發生了變化，但是，“黨必須在憲法和法律范圍內活動”依然被作為重要原則寫入十四大、十五大黨章。這表明黨開始自覺接受憲法和法律的監督，從習慣于階級斗爭和政治運動的黨轉變為以經濟建設為己任的黨；從計劃經濟條件下運作的黨轉變到市場經濟下運作的黨；從人治環境中運行的黨轉變到法治的黨；從習慣于全能體制的黨轉變到以民主制為基礎的黨。黨的十六大召開前夕，同志在中央黨校發表的重要講話中說：“黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一性，是社會主義民主政治的重要優勢。發展社會主義民主政治，最根本的是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機結合和辯證統一。”這就確立了黨、民主和法治在有中國特色社會主義民主政治基本框架中的地位。

四、政府改革

社會主義市場經濟的發展促進了公共領域和私人領域的分離，為限制政府干涉私人領域提供了社會前提。在此過程中，政府實施了大規模的制度改革，逐漸改變了干預經濟和社會領域的方式，公共權力從許多社會領域中退出。

（一）職能轉變

1993年憲法修改案將社會主義市場經濟確立為國家的基本經濟體制，以根除計劃經濟體制“企業行政化、政府企業化”的弊端。政企分開無疑成為確立市場經濟體制最重要的環節之一。政府不再是經濟的直接管理者，而是充當市場經濟充分健康發展的促進者和管理者。由此，政府必然要相應地轉變職能，尤其是轉變政府的經濟管理職能。與此同時，根據建立和完善市場經濟體制的具體要求與立憲和立憲改革的要求，政府要大大提高其提供公共物品、制定抽象規則、彌補市場缺陷等方面能力，以達成“強政府、強社會”的目標模式。

隨著政府職能的轉變，行政機構體系巨大變革全面啟動，集權與分權之間關系變革及行政機構改革便是其中最為關鍵的內容。

（二）集權與分權

像中國這樣的發展中國家，在從傳統社會向現代社會轉變過程中，資源配置、經濟調整、社會控制等問題，都離不開行政權力的集中。但是計劃經濟體制帶來的高度中央集權嚴重束縛了公民社會的進一步發展，因而立憲改革選擇了限制政府權力過多干預社會的市場經濟體制-在這種體制下的分權，既包括科學的橫向分權，劃政的不同職能，理順行政機關與黨組織、人民代表大會、司法機關、群眾團體、企事業組織以及其他各種社會組織之間的關系，并進一步理順行政機關內部之間的關系，使之逐步走向制度化；也包括科學的縱向分權，劃清中央、地方、基層各自的職權，明確各級行政機關及其人員的職責權利，理順上下級之間的關系，調動各方面的積極性。

我國憲法規定“中央和地方的國家結構職權的劃分，遵循在中央統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。根據憲法精神，我國先后制定了《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》、《中華人民共和國國務院組織法》、《中華人民共和國各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國民族區域自治法》、《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，基本上確立了適合中國國情的中央與地方基本格局。

（三）機構改革

要有效實現市場經濟體制下政府職能轉變，就需要進行配套的行政機構改革：裁減、合并市場經濟體制下不再需要行使計劃經濟管理職能的機構，防止其繼續行使不應當行使的權力；加強、健全行使宏觀調控或經濟管制職能的機構，使其充分發揮為市場經濟體制服務的功能。同時有待解決的類似問題有：機構重復、領導多頭、部門分割、政出多門、程序不明、職責不清以及人員管理機制落后、缺乏法治等等。

自80年代起，政府進行了四次大規模的行政機構改革（1982、1988、1993、1998），都取得了較大成效。國務院組織法、地方人民政府組織法與公務員暫行條例的頒布、修改，在一定程度上確保了機構改革遵循法律規定與程序，鞏固了改革所取得的成果。

（四）依法行政

1999年憲法修正案明確規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，這將對政治權力的限制提高到了憲法層面。如何正確處理“依法行政”與“社會主義市場經濟”、“依法行政”與“依法治國”、“依法行政”與“憲制”三對關系，成為亟待解決的理論和實踐問題。

中國行政法近二十年的變遷，包括行政法治的歷史進程，公共行政組織的法治化，行政程序法治化及行政訴訟法治化等，反映了對這一問題不斷探索的過程。第一，依法行政原則的確立。80年代前期，我國開始制定法律、法規，逐步以依法辦事取代行政權依政策、領導人指示辦事。1979年到1984年間，全國人大和全國人大常委會共通過法律、決議、決定約80件，其中有關行政管理的約39件；據截止1998年10月的統計，國務院制定了818部行政法規，其中現行有效的646部，依法行政原則在中國逐步形成并最終正式確立。第二，行政監督體系的確立與完善。政府和政府工作人員從監督他人到自己也接受立法、司法與社會監督。1989年的七屆全國人大二次會議通過的行政訴訟法，建立了司法權監督和制約行政權的司法審查制度，“民告官”成為可能；1990年國務院頒行的《行政復議條例》建立了公民、法人和其他組織不服行政行為可向行政機關申請復議，由行政機關內有相對獨立性的復議機構進行審查和向相對人提供救濟的行政內部監控制度；1999年由全國人大常委會通過的《行政復議法》，廢止了《行政復議條例》，進一步強調了行政審查程序的“司法性質”，突出了“行政公正”的基本精神。不僅如此，該法還在申請行政復議的范圍上做出了突破性的規定，公民、法人和其他組織如果認為行政機關的具體行政行為所依據的國務院部門的規定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定，鄉鎮人民政府的規定不合法，在對具體行政行為申請復議時，有時可一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請。2000年全國人大實施的《中華人民共和國立法法》賦予了所有公民行政監督建議權，有利于充分發揮權力機關對行政體系的監督作用。第三，國家賠償制度的建立。1994年，八屆全國人大常委會第七次會議通過了《國家賠償法》，建立了政府對其侵權行為承擔賠償責任的國家賠償制度。第四，行政程序制度的完善。1996年八屆人大四次會議通過的《行政處罰法》在行政處罰領域建立了體現現代行政法基本原則和權力制約原則的行政程序制度，對行政權的控制從只注重實體制約開始轉向同時注重程序制約。第五，公務員制度的建立與完善。國務院于1993年8月通過《國家公務員暫行條例》，開始建立以競爭考試、擇優錄用、職位分類、功績晉升制等為原則的現代公務員制度。[12]

五、走向權力與權利平衡互動的公法體系

從黨政分離、政企分開到政府職能轉變，從集權與分權關系調整到行政機構改革，從人治行政到法治行政，我國憲制框架內的政治結構發生了巨大的變化。值得指出的是，這些改革雖然順應社會的客觀需求，有廣泛的社會基礎，但都是由黨和政府自上而下推行的，制度變遷的政府主導型特征非常明顯。這樣，來自社會的反應尤為重要。變革全能主義體制，僅僅重塑政府是不夠的，更重要的是，必須重建國家（政府）與社會的關系，促進國家與社會的良性互動。公民社會的發育成熟與全能政府向有限、有效政府的轉變，必然是同一過程。而將這一過程納入正常的制度體系，整合國家與社會，發達、完善的公法體系必將起到極其重要的作用。

公法不再僅僅是政治國家對于公共事務的一種管理手段和管理方式，而更應成為“一種服務或一群公務人員的組織規則”[13]，立足于普遍利益與特殊利益、公共領域和私人領域、個性與共性、權力和權利的互動均衡關系而非二元對立關系的基礎上，其主要的功能在于促使國家權力有效地發揮作用的同時，為公民的發展提供廣闊的空間，由此推進整個社會的前進。為實現此目的，公法應當不斷調整國家與公民之間的關系，促進國家權力與公民權利的配置達成一種相對平衡良性互動的狀態-這種平衡既指程序權利上的分配平衡亦指實體權利上的分配平衡。

在當前政府自上而下地推進改革的大背景下，我們在推進公法體系創新時，還應清醒認識到，一個良好的公法體系必須與其復雜的運行環境存在著契合性，尤其是隨著我國加入WTO，我國的立法進入了“后立法時代”。加入WTO，將WTO規則轉化為國內法，并不只是一般性的經貿法律問題，同時也是關涉憲法解釋乃至憲法修正的憲法性問題。對于行政立法，“變法”更應成為“關鍵詞”，現行的有關法律、法規及規章必須通過變法的路徑與WTO的規則及中國對外承諾保持一致[14].由此，我國公法的變遷應朝向“開放、創新”模式發展。它既不能走過去政治國家吞沒公民社會，以公法代替私法的老路，也不能像自由主義者那樣，用公法將政治國家擺在公民社會特殊利益的守夜人的地位，而應該在更高起點上重新確立作為公法主體的政治國家的權責。我國的政治國家首先應為作為公民社會基礎的社會主義市場經濟的正常運轉提供所必需的制度、規則和安排，維護競爭，保持經濟穩定；其次，應盡可能的以最小社會成本為公民社會提供最大量、最優質的公共商品和服務，扶助公民、公民團體的均衡發展，扶助弱者生存，緩和、解決社會中的沖突、維護正義、秩序和穩定；最后，應建立、完善責任體系，服從公民社會的選擇，接受公民社會的監督，有效保障公民社會特殊利益的實現。我們相信，公法體系的變遷反映了中國國家與社會關系的轉型，而一個權力與權利平衡互動的公法體系也必將推動一種可欲的國家與社會關系的實現。

注釋：

[①]美濃部達吉：《公法與私法》，商務印書館1937年版，第34頁。

[②]季衛東：“社會變革與法的作用”，：2002年4月6日。

[③][13]萊昂·狄驥：《公法的變遷法律與國家》，遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第7、211頁。

[④]李強：“后全能體制下現代國家的構建”，《戰略與管理》2001年第6期。

[⑤]俞可平：“中國公民社會的興起及其對治理的意義”，清華大學公共管理學院第二屆“公共政策與管理國際研討會”（2002.5.14-16），北京。

[⑥]參看季衛東：“中國憲法改革的途徑與財產權問題”，《當代中國研究》1999年第3期。

[⑦][⑩]董炯：《國家、公民與行政法》，北京大學出版社2001年版，第195、183頁。

[⑧]徐國棟：“平等與修憲及其他”，：2002年4月6日。

[⑨]陳云生：“憲法權利司法化及私法保護”，《法制日報》（京）2001年8月19日。

[11]金太軍：“新世紀中國政治體制改革若干重大問題的思考”，《江蘇行政學院學報》2001年第3期。

[12]此處部分論述參考了詹滿福：“行政的法治與法治的行政-姜明安教授行政法學初探”，《當代法學》2001年第10期。

[14]劉武俊：“WTO與‘后立法時代’的中國立法”，《經濟學消息報》2001年12月28日。