公益經濟訴權研究管理論文

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[內容提要]本文試圖從憲政的角度入手，分析公益經濟訴權的憲法權利屬性，從而為其在憲法體系中獲得制度安排。公益經濟訴權具有憲政所追求的民主﹑法治和人權的理念，因而是一種憲法權利。因此，在現有憲法權利體系下對經濟公益訴權進行制度安排，既是社會經濟生活的客觀需要，也是憲政自身發展的必然要求。

[關鍵詞]訴權，公益經濟訴權，憲法權利，社會經濟權利

我國正處在社會經濟轉型尤為明顯的時期，社會經濟的發展、不同利益的沖突和整合以及社會結構的變遷，直接導致了各種新型權利的勃興。社會經濟權利（或者稱為“公益經濟權利”）和公益經濟訴權就是這種新型權利勃興的突出表現。我國傳統憲法權利體系僅包括公民權利和國家權力兩大塊，已經不能完全適應中國走向現代法治的客觀要求，憲法權利的殘缺現象已成為中國憲政現代化的重大障礙。法學界尤其是經濟法學界和訴訟法學界對社會經濟權利和公益經濟訴權并未引起高度的重視。本文試圖以公益經濟訴權為著力點，以憲政為視角，探討公益經濟訴權的權利屬性，從而為憲法對公益經濟訴權作出相應的制度安排，為完善憲法權利體系，為憲法的完善，為創制一部“活的憲法”提供理論依據。

（三）以學理分類與立憲例結合的標準，將基本權利分為六類的分類：1.平等權、2.政治權利、3.精神、文化活動的自由、4.人身的自由與人格尊嚴、5.社會經濟權利，包括財產權、勞動權、休息權、生存權、受教育權。6.獲得救濟的權利。[6]《憲法》要求個人不得侵犯任何《憲法》規定的國家利益和社會公共利益。例如，《憲法》第10條第4款規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”；第12條第2款第2句規定：“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產”。又如，國家建設征用土地，修建鐵路、公路、公共設施，水利、防洪、基礎設施建設，需要征用公民、法人和其他組織的合法財產，并給予適當的補償。對此，《中外合資經營企業法》（1979年）第2條，《外資企業法》（1986年）第5條，《臺灣同胞投資保護法》（1994年）第4條，《城市房屋拆遷管理條例》（1991年）均作出了具體的規定。這里的“社會經濟權利”顯然不只是財產權利與私權，對私人財產權的限制，在一定意義是是對社會經濟權利的認可。通稱的社會經濟權利，它和傳統的人身權、財產權有區別也有聯系。傳統的人身權、財產權是從“自然”意義上講，人自身應具備的權利。社會經濟權利則是現代社會發展的集體主義產物，是政府給予公民的權利或福利?？梢哉f，社會經濟權利的賦予要求既對傳統的人身權、財產權加以擴充和保障，又必然加以一定的限制。所以，我們可以把社會經濟權利看作是傳統的人身權、財產權在現代民主法治國家之下的發展和延伸，這種以發展和完善人權為目標而產生的新的集體主義的人權觀，既保障傳統的人權，又提高現代工業社會之下的公民物質文化和生活水平，是社會公平的體現。

從訴權的一般理論來看，訴權是一切社會沖突最終進入司法領域并得到解決的根本前提，是一種當事人基于特定利益受到損害的事實，要求司法機關進行裁判的權利?！霸V訟法學界普遍認為，訴權，是國家賦予社會主體在其利益受到損害和與他人發生爭執時，請求司法機關通過審判方式保護其合法權益的權利”。[7]因此，公益經濟權利受到損害時，能否通過訴訟程序加以保護，關鍵就在于是否存在相應的訴權。我們把這種在特定的侵害公益經濟權利的事實發生后，特定權利主體（法律所授權的一切公民、團體和機關）要求法院依法進行裁判的權利，權且稱為公益經濟訴權。但是，公益經濟權利的實現卻沒有得到應有的重視。因為，在現有憲法制度框架下所安排的三大訴訟的傳統模式，只將民法、刑法、行政法上所需要的保障性權利——訴權，細化到具體的訴訟法律制度中。而經濟法上的基本權利——公益經濟權利，卻因為其自身價值取向迥異于其它傳統部門法權利，在現行的審判體制里找不到對應的訴權，無法通過訴訟的方式得到最后的救濟，而成為一種宣言性的權利。近年來，損害公益經濟權利的現象時有發生，卻得不到有效的遏制。因此，賦予公益經濟權利相應的訴權，就尤為必要。

二、公益經濟訴權與人民主權的關系

“訴權是一種救濟權，是一種一切公民所平等享有的憲法性權利。而且，訴權也是給予每一個公民從制度上表達自己意志的途徑”[8].憲法和法律所賦予公民的權利，如果得不到有效的保障，那么權利就形同虛設。任何權利的設定，都要求訴訟的最后保障。訴權作為一種保障性人權，正在受到世界各國和國際社會的關注，國外已有不少國家將訴權憲法化?！妒澜缛藱嘈浴返?條規定：“任何人當憲法和法律所賦予他的權利遭受侵害時，有權由合格的國家法庭對這種侵害行為作有效的補救”。公益經濟訴權的確認，符合訴權憲法化的趨勢，對于憲法和法律所確認或所應確認的實體性權利而言，屬于保障性、程序性權利，屬于基本人權。雖然有人認為，“公民提起經濟公益訴訟的權利是一種程序性權利，它對于保護公民的實體權利——管理國家事務的權利是必不可少的，……”[9]但是，公益經濟訴權在正常狀況下以靜態的形式存在，因為它作為一種實體權利（民主權利）時，只保留對這種權利行使的可能性；當它呈現為動態時，就是啟動訴訟使它作為一種民主權利的屬性得以實現。因此，公益經濟訴權是一種與眾不同的權利形態。它的行使，使它同時在同一行為中實現同一權利外殼下的不同權利內容。它不僅以一種實體的民主權利的形式存在，而且以一種實現這種權利的程序性權利的形式存在。經濟公益權作為一種實有的權利，是客觀存在的。然而，公益經濟權利的保障卻遠遠沒有達到人民設定這種權利的最初目的。權利實現可以通過不同的途徑，但權利的保障，只有借助國家權力的力量，通過國家司法機關適用法律這種它律方式，經過司法這一中介環節，才具有切實性?！霸诂F代法治社會中，公民所享有的訴權是國家為保證憲法和法律所設定的權利具有‘實然性’而設定的權力救濟權，沒有訴權的存在，憲法和法律所規定的其他權利就不可能成為一種現實權利。相對于基于基本民事契約關系而產生的請求權而言，訴權對抗的是國家權力，是一種憲法性權利?！盵10]公益經濟訴權是公益經濟權的保障權利，是在人民的經濟公益遭到損害，從而使個人利益在共同利益受到破壞的情況下不能實現時，使人民有權提起訴訟，通過保護公益的途徑來保護個人利益在公益下順利實現的權利，是公民應當有的基本權利。

民主是憲政的根本前提和基本原則，人民主權是其核心內容，人民是國家權力的真正擁有者。我國憲法第2條就規定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民?！嗣褚勒辗傻囊幎ǎㄟ^各種途徑和方式，管理國家事務和經濟文化事業，管理社會事務?！编囆∑街赋觯骸耙獜闹贫壬媳ＷC黨和國家政治生活的民主化，經濟管理的民主化，整個社會生活的民主化”。[11]顯然，推進民主政治，不僅要賦予人民管理社會經濟事務的權利，而且，更要為實現這種民主權利尋找廣泛而適當的途徑。公益經濟訴權的確立，將是我國民主政治的一次重大發展，將為人民以一種全新的方式行使民主權利提供權利支撐。人民主權是公益經濟訴權的最初來源?！叭嗣裰杂薪洕嬖V權，從根本上來說，就是因為人民是國家的主人，有權管理國家事務”。[12]在我國，民主的內核就是人民當家作主，因此，最廣泛的動員和組織人民群眾依法管理社會經濟事務，是推行憲政的首要任務?！耙袑嵄Ｕ先嗣裰鳈啵捅仨氋x予人民公益訴權，使人民管理國家事務的權利通過司法途徑得以實現”。[13]公益經濟訴權的確立，使得人民在損害公益經濟權利的行為發生后，可以以自己的名義，通過自己的訴訟行為，要求人民法院對損害經濟公益權利的行為加以裁判，使遭到損害的經濟公益權利得以恢復，從而使得社會程序得以正常運行。人民通過經濟公益訴訟的方式，直接進行對社會經濟事務的管理。在一定意義上說，公益經濟訴權本身就是一種民主管理的權利，是一種公民以訴訟方式直接參與國家社會經濟事務管理的權利，因而，公益經濟訴權是一種民主權利。

人民主權內涵的另一方面就是人民對其代表的監督。因為，人民雖然是一切權力的真正擁有者，但不可能是一切權力的直接行使者。在現代民主政治下，人民的權力通常以代議制民主的形式實現。在這種制度下，人民把一部分權力委托給民主選舉產生的代議機構及國家和其公職人員行使，權力的實際行使者應當向人民負責。但是，這種由權力代表管理社會經濟事務的方式并不總能符合權力的最終所有者——人民的根本利益，并使社會公益得到有效的保護。由于代議制民主制自身的缺陷，權力代表濫用權力、玩忽職守、貪污腐敗、權力尋租等現象時有發生。在現實法律生活中，我國的經濟管理機關由于種種原因而不愿行使自己的職權，例如，在部門利益或地區利益的驅動下，甚至濫用職權，放縱對公益經濟的破壞行為。主權在民的理論認為，人民有權對權力使用者行使權力的情況進行監督，在其不能正當使用權力時，有權采取必要的措施來要求其正當運用權力直至取消對他的委托。我國的憲法和法律賦予人民廣泛的民主監督的權利，當公益經濟遭到損害時，公民在沒有公益經濟訴權的情況下，對負有管理責任的主體的不當行為的監督權利就很難實現。只有公民擁有公益經濟訴權，使其在公共權力錯位時，有權以訴訟的方式直接制止損害公益經濟的行為或要求有責任制止損害經濟公益的組織行使其職權。公益經濟訴權是一項切實的、可以行使的監督權利，為監督相應職權部門正當履行自己管理社會經濟事務的職責提供了現實的權利基礎，使公益經濟訴訟成為實現監督的一種方式，因此，公益經濟訴權是一種新型的民主監督權利，是一種實實在在的憲法權利。

三、公益經濟訴權與國家權力的關系

傳統的憲政理論無不表明了人民對權利的無限關懷和對國家權力的無比警惕。傳統立憲主義認為，憲法作為一種針對公權力的法，其功能在于控制國家。孟德斯鳩曾經說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”因此“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”這種傳統的民主理論的局限在于把公民權利與國家權力看成天然的，格格不入的死敵，把對國家權力的防范當作憲法的唯一目的，從而忽略了國家權力和人民權利的聯系?！皬膽椃ǖ囊饬x上來說，憲法是用來調整公民與國家之間沖突的法律規范，權利和權力關系的協調問題貫穿于憲法的始終，二者的有機協調是憲政秩序得以型構的前提基礎。如果國家權力過大，勢必招致專制，從而背離憲政的意義；反之，如果公民的權利過大，國家的控制趨于弱化，必將導致社會的無政府狀態?！盵14]顯然，憲政一方面要求彰顯公民權利，另一方面也要建設一個強有力的國家。所以，除了強調個人權利免受國家濫用權力和權力無限擴張之害之外，還要必須容納一個強有力的﹑能夠有效的履行許多重要的對內外職能的國家。這種國家應該有能力維護國家安全﹑獨立與統一；能夠為社會提供必要的法律與秩序；能夠在一定范圍內對社會財富進行再分配，從而實現某種社會正義的職能。因此，我們在從保障人民權力的角度對公益經濟訴權的權利屬性進行考察后，再從加強國家權力的角度來進行分析，對我們進一步確認公益經濟訴權的權利屬性是很有助益的。

公益經濟訴權的確立是加強國家依法治國職能的重要手段。依法代表人民行使主權，管理國家事務是國家的根本職能。正如貢斯當指出：“任何主權都必須由具體個人行使，抽象的主權者本身并無法行使這一權力。他必須將權力委托給其他社會主體，否則人民主權就會成為空談?！盵15]人民把權利授予國家，由國家依法行使權力是人民主權的題中之意。我國憲法第我五條規定：“中華人民共和國實行依法治國。國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。”依法治國的內涵是在憲政體制下，國家得到人民的授權，代表人民行使權力。這要求：有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必糾。然而在我國大量損害經濟公益的案件存在，卻因為沒有相關的法律賦予相應的訴權，導致了這種現象的日益猖獗和國家的遏制不力。一方面，損害公益經濟的行為不能得到相應的法律的制裁，對損害公益經濟的行為的最終處理沒有相應的法律，出現了無法可依的尷尬局面；另一方面，無法可依導致了對損害公益經濟的行為的放任，明明違法卻不會招致法律制裁，從而出現違法不糾。公益經濟訴權的缺位，嚴重的削弱了國家權力，尤其司法權對國家事務的合法參與，最終導致了人民賦予國家的權力不能為全體人民所掌握，部分人通過損害公益滿足了私益，而更多的人的利益則受到損害。國家權力的運行的另一方面，是國家權力的分工和制約。國家權力在分工和制約中得到平衡，從而使國家權力得以健康有效的運轉。立法﹑司法和行政的平衡制約是國家權力正常運行的根本保障。由于沒有相應訴權，對于損害公益經濟的行為的制裁往往傾向于由行政機關解決，這種解決方法最終導致的是行政和司法的嚴重混同。使由損害經濟公益的行為引起的糾紛的最后解決偏離了司法軌道。判斷權向行政機關的轉移事實上意味著司法權的分解，這一分解明顯消解了司法應有的職能和完整性。這就導致了兩種后果的產生：（1）由于處理權在行政機關，致使行政權在處理公益經濟受損案件中，一家獨大，一方面可能由于權力過大，而出現權力的不當使用，從而損害國家權力的合理行使；另一方面，則可能因為權力范圍的過于寬泛，使得國家向行政機關投入大量新的成本，而浪費其他權力資源，比如司法資源。更何況還有可能因行政方式自身的局限，根本不可能徹底解決因損害公益經濟所引起的糾紛。（2）司法權在保障公益經濟領域的旁落是其導致的另一后果。這里又可能出現兩種情形，首先，由于在一般情況下，沒有起訴，法院就不可能對某一案件有審判權。因而，對公益經濟受損案件的無能為力，導致了司法權的軟弱無力。其次，司法權由于缺乏相應的權利基礎，從而不能實現對獨大的行政權的制約，權力制衡無從實現。很明顯公益經濟訴權的不明晰，既導致了國家權力的失衡，也導致了國家權力資源的浪費。要建設符合正當性的國家權力來保證人民主權的真正實現，就必須完善憲法權利體系，公益經濟訴權對于經濟領域的國家權力來說，是一種不可或缺的基本權利，具有憲法權利屬性。

托馬斯·杰弗遜曾經說過：“我并不提倡經常修改法律和憲法，但是，法律必須和人類的心智一道攜手并進。隨著時移境遷，只要人的心智變的更為發達，更為開明，只要有了新的發現揭示了新的真理，行為方式和輿論發生了變化，制度就必須保持與時代同步向前發展。”[16]顯然，推進憲政要求憲法對新的權利作出某種制度安排。在新時期，由于新型權利的興起以及憲政理念的發展以及公益經濟訴權之憲法權利屬性的揭示，要求在憲法的權利框架下對其加以制度安排。確立公益經濟訴權基本權利地位，符合憲政的根本要求，有利于憲政的推進。因為，民主﹑法治和人權是憲政的三大基本理念，民主是基礎，法治是條件，人權保障是目的。

參考文獻

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[6]參見許崇德主編：《中國憲法》，中國人民大學出版社1999年版，第147-184頁。

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[10]莫紀宏，張毓華：《訴權最現代法治社會第一制度性權利》，《法學雜志》2002年第4期。

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[12]韓志紅，阮大強：《新型訴訟——經濟公益訴訟的理論與實踐》1999年版，第89頁。

[13]顏運秋著：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第64頁。

[14]劉志剛：《憲法的哲學之維》，《政治與法律》2003年第1期。

[15]李強：《貢斯當與現代自由主義》，《公共論叢》第四輯，三聯書店1998年版，第84頁。

[16]杰弗里·賴曼：《憲法權利和正當性的條件》，[美]阿蘭·S·羅森鮑姆編，鄭戈、劉茂林譯：《憲政的哲學之維》，三聯出版社2001年版，第103頁。