行政公益訴訟

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前些日子，媒體報道了這么一個事件：2006年4月3日，湖南省常寧市蔭田鎮爺塘村農民蔣石林以一個普通納稅人的身份，以“財政局超預算、超編制購買豪華轎車”為由，將常寧市財政局告上法庭。4月10日，經審查，常寧市人民法院立案庭作出了《行政裁定書》并送達蔣石林。《行政裁定書》說“起訴人蔣石林所訴事項不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，不符合起訴條件，故法院不予受理。”

蔣石林的勇氣可嘉，表明了公民意識的逐漸覺醒，并為探索行政公益訴訟邁出了可喜的一步，這些都得到公認。然而現在媒體對于這一事件的討論焦點，已經轉向為對于財政支出這種行為能否以訴訟的方式提出并且是否可以納入行政公益訴訟的范疇。

從實然角度也就是從現行法律規定上講，根據行政訴訟法規定，原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織，也就是說原告與行政機關具體的行政行為有直接利害關系的人，所以說我們國家并沒有建立為國家利益、社會公共利益而對行政機關起訴的行政公益訴訟制度，因此，法院駁回蔣石林是合法的。但存在并不見得是合理的，從世界各國的法律制度來看，行政公益訴訟是一種通例，西方法治國家中的大多數國家如英國、美國、德國、日本都建立了行政公益制度，在英國行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟；德國于1960年頒布的《德國法院法》專門確立了公益代表人制度，即由聯邦最高檢察官作為聯邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權和變更權。因此，從應然的角度也就是從合理性上講，行政公益訴訟是有先例可循的，是可行的。現在的問題是，公民個人提起國家機關違規使用財政資金此類的行政公益訴訟合理嗎？在筆者看來，提起這種行政公益訴訟值得商榷。

從訴訟經濟的角度上講，是不支持公民個人提起國家機關違規使用財政資金此類的行政公益訴訟。司法是需要成本的，而司法資源總是有限的，因此，在訴訟中必須講究成本與效率，講究訴訟經濟，司法資源要盡可能地運用到最需要保護的地方。從這個意義上講，行政公益訴訟應當主要運用于那些對社會公共利益、國家利益有直接而迫切的危害的行政機關的行為，并且往往是公民窮盡其他形式無法得到救濟的訴訟中。比如：一是行政機關的行為危害社會公共利益、國家利益而公民無任何救濟手段，這時可以直接對該行政機關提起訴訟；二是公民針對行政機關本身或者其的監督者提出了建議，該行政機關或者監督者不作為，公民可以針對該行政機關或作為監督者的行政機關提起訴訟。比如前些年浙江省余杭農民陳法慶為了讓家門口的河水免遭污染，讓礦區居民擺脫粉塵、噪聲的困擾，在向有關部門提出建議無效的情形下，兩次把當地政府和環保部門告上法庭，這種行政公益訴訟值得期待。而國家機關違規使用財政資金的此類行為，是一種對國家利益不是有直接而迫切的危害的行為，不是不馬上糾正就無法挽回損失的行為，并且針對這種行為有相應的監督者---如審計機關，那么公民完全可以向審計機關提出要求審計的要求，當審計機關不作為或者公民認為審計行為違法時，可以針對該審計機關提起行政公益訴訟。

從公民監督政府的形式上講，現代民主國家基本都是代議制民主國家，就是人民選舉人民代表，由人民代表產生政府和監督政府，人民對于監督政府的形式主要依靠議會來進行監督。政府的財政開支行為是否合理、行政行為是否合法都要受到議會的監督，這也是一種強有力的監督，公民正常的監督政府形式往往應當通過人民的代表來進行，通過輿論來進行。公民對于行政機關的訴訟通常是要在維護一種自身權利或者社會公共利益下進行，“無權利就無救濟”，在救濟權利的同時達到監督政府的附帶作用。所以，提起行政公益訴訟的前提通常應當是行政機關的外部行政行為，是直接損害公共利益與國家利益的法律行為，因此，任何公民都可以針對行政機關的有損于包括公民個人權利在內的公共利益的外部行政行為提起公益訴訟，而不宜直接針對國家機關違規使用財政資金這種內部事實行為提起行政公益訴訟，這些國家機關的內部管理行為、施政行為，留給人大與人大代表以及專門的監督機關進行審查、評議和監督更為妥當。否則，任何公民都可以對政府任何行為提起訴訟，無異于直接民主、“廣場民主”的現代翻版，人人都可以一不高興就起訴政府，法院必將陷入于公民訴訟的大海。所以，我們看到，盡管在美國早在上世紀五六十年代，聯邦最高法院就開始承認了納稅人的訴訟原告資格，日本也在1962年制定的《行政案件訴訟法》中確立了民眾訴訟制度，但納稅人一般不能僅以監督者的身份起訴，其在起訴時，應多少證明自己的利益比其他納稅人的利益更多地受到了不利影響，其性質主要是救濟性的，其監督性是第二位的。

從行政權與司法權力的分立角度上講，也是不支持公民個人提起國家機關違規使用財政資金的此類行政公益訴訟。西方國家主張“三權分立”，我們國家盡管是實行人民代表大會制，但對于政府與司法機關也強調權力的分離與監督。行政與司法權需要制約與監督，這是毫無疑義的，但是制約與監督的前提是分立。司法權不能過度涉及到行政權中，因此，在行政訴訟中，法院堅持“合法性”審查，一般不審查行政行為的合理性，這是司法留給行政的一定自由裁量權，以方便行政機關執法。那么對于國家機關使用財政資金這種行為是否違規，往往是行政機關的內部管理事務，標準也是行政機關內部制定與判斷，法院也不宜過多地涉入，事實上有時法院也很難作出正確的判斷，應當交由行政機關內部監督與人大的監督。法院如果確實要介入，也應當以有權的行政機關不作為而公民對其不作為提起行政公益訴訟時，責令有關機關進行調查處理。

所以，行政公益訴訟堅持合理的邊界是必要的，公民不宜通過訴訟直接監督財政支出。在我們國家，之所以出現農民蔣石林狀告常寧市財政局“超預算、超編制購買豪華轎車”的事件，事實上本質并不在于沒有行政公益訴訟就無法解決這類問題，而是有關人大、人大代表及相關行政機關監督不力的問題，是公民向人大、人大代表及相關行政機關提出批評、建議的渠道不暢通的問題，是公民有力地監督人大、人大代表及相關行政機關依法履行職責缺乏有效程序的問題。