國內成立憲法監督機構的重要性及可行性

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憲法監督，是指為實施憲法而進行監督的制度和活動的總稱，它包括對違憲的審查和處理，對憲法的解釋，以及對地方性法規、自治條例、單行條例的批準和備案等制度。憲法監督是憲法能夠得到確實有效地貫徹實施的主要保障，在民主憲政國家的政治生活中占有極其重要的地位，因而探討我國建立憲法監督專門機構以保障憲法實施的必要性與可行性，不僅是一個重大的理論問題，而且是一個重要的實踐問題。

一、憲法監督專門機構的域外考察

近代違憲審查制度起源于美國1803年的“馬伯里訴麥迪遜”一案。在此之前，1799年法國憲法確定的“護法元老院”擁有撤消違憲的法律、法令的權力，可以說這是西方國家最早的一個司法審查機構，但由于這個機構無論是對本國還是外國影響都不大，所以并不認為是違憲審查的典型代表。美國最高法院首席法官在“馬伯里訴麥迪遜”案中明確宣布：“違憲的法律不是法律”；“闡明法律的意義是法院的職責”。從此，開創了美國聯邦最高法院在整個十九世紀審查國會法律的先河。美國的違憲審查，即司法審查對歐美和世界其他一些國家產生了很大影響。1931年，西班牙共和國建立“憲法保障法院”，其主要職權是監督憲法實施。二次世界大戰后，又有五十多個國家建立了由法院進行的司法審查制度，有二十多個國家設立憲法法院，審理違憲案件。

縱觀違憲審查制度的起源及其在資本主義國家的發展歷程，我們不難得出以下結論：第一，資本主義國家的憲法監督制度是以違憲審查為主要表現形式的，其目的是維護資產階級立法權、行政權、司法權的制約和平衡。西方國家的違憲審查又主要由掌握權力相對微弱的司法機關即法院來行使，本身就體現了權力制約、平衡原則，因此西方國家的違憲審查制度一般又稱為司法審查制度。這種司法審查制度又可分為普通法院審查制度與憲法法院審查制度，后者又可稱為專門機關審查制度。第二，資本主義國家違憲審查的主要形式有三種：一是“抽象的原則審查”，或叫“預防性審查”。這種審查由憲法法院依照法定程序對某項法律、法令進行預防性的原則審查，確定其是否符合憲法。如法國憲法第6l條規定：“各個組織法在公布前，議會兩院的規章在施行前，都必須提交憲法委員會，憲法委員會應就其是否符合憲法作出裁決”；這一法條同時還規定：“為了同樣的目的，各個法律在公布前，可以由共和國總統、總理、國民議會議長、參議院長、六十名國民議會議員或者六十名參議員提交憲法委員會”。二是通過審理具體案件對有關法律、法令進行審查，并在判決書上宣布有關法律法令是否符合憲法。如美國、意大利都是這樣。三是憲法控訴，即任何公民都可以根據憲法所保障的基本權利或其他權利受到侵犯為理由，對某一項法律法令向憲法法院提起控訴。這種控訴是德國憲法法院所獨有的一種審查方式?？卦V的提出不一定基于具體案件的發生，也不一定涉及本人利益，只要認為某一項法律侵犯了憲法所規定的公民權利，就可以提出。第三，資產階級的違憲審查制度大多在本國憲法中有明文規定。如法國憲法第七章專設一章規定了“憲法委員會”的產生、組成、職權、地位；德國憲法第九章用相當大的比重規定了聯邦憲法法院的組成、權限；意大利憲法中則專列“憲法的保障”作為一章；其他如日本、奧地利、盧森堡、加拿大、希臘、瑞典、西班牙等國家的憲法也有明文規定。由此可見，憲法監督極受重視。

社會主義國家同樣也有憲法監督制度，1918年的俄羅斯社會主義聯邦蘇維埃共和國憲法規定，由國家權力機關——全俄蘇維埃中央執行委員會行使憲法監督權。其他社會主義國家大多采用權力機關或專門機關監督的制度。

二、我國建立憲法監督專門機構的必要性

中國制定憲法的歷史同時也是中國人民反對階級壓迫，爭取民主自由的歷史。自1908年中國近代史上第一個成文的欽定憲法性文件誕生以來，中國已有近百年的制憲歷史，其間出現了近二十部憲法或憲法性文件，但我國的憲法監督機構并不是隨憲法的產生而同時存在的。第一部憲法性文件《欽定憲法大綱》中沒有關于憲法監督的內容。1911年頒布的《憲法重大信條十九條》第十六條雖然規定“皇室大典不得與憲法相抵觸”。但此項規定過于簡單。未能真正起到約束作用。辛亥革命勝利后，南京臨時政府頒布了《中華民國臨時約法》，其第五十四條對此憲法性文件的效力作了規定：“中華民國之憲法，由國會制定；憲法未實施前，本約法之效力與憲法相等”。然而此規定過于簡單，不可能使之得到確實執行。1913年中華民國國會憲法起草委員會通過了《中華民國憲法(草案)》，又稱《天壇憲草》，雖然未發生效力，但這部憲草在第十一章規定了“憲法修正及解釋”，明確規定“國會得為修正憲法之發議”，“憲法有疑義時，由憲法會議解釋之”，“憲法會議由國會議員組織之”等一系列規定，從而在中國制憲史上第一次將憲法監督中的憲法解釋部分寫進憲法內容。因而有著重大意義，但因未付諸實施，同樣使憲法監督胎死腹中。1923年的《中華民國憲法》對憲法監督有了進一步的規定，第一百零八條規定：“法律與憲法抵觸者無效”，還規定了憲法修改、解釋制度，但仍未對違憲審查作出明文規定。后來，1936年的《五五憲草》與1946年的《中華民國憲法》雖規定了司法院的解釋憲法權和違憲審查權，但并未明文規定負責監督憲法實施的機關。同時期中國共產黨的幾個憲法性文件也未對此作出規定。

中華人民共和國成立后，先后制定了四部正式憲法，即1954年、1975年、1798年和．1982年憲法。這四部憲法關于憲法監督的規定各不相同：1954年憲法規定全國人大有權“撤消國務院的同憲法、法律、法令相抵觸的決議和命令”；1795年憲法只規定了全國人大有權修改、解釋憲法，并未規定監督憲法實施的權利；1798年憲法規定了全國人大有權“修改憲法”、“監督憲法和法律的實施”，而全國人大常委會只有權“解釋憲法和法律”；1982年憲法規定全國人大有“修改憲法”、“監督憲法的實施”的權力，而全國人大常委會則有解釋憲法、監督憲法的實施的權力和“撤消國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”的權力。

回顧中國制憲史，在憲法監督方面我們不難得出以下幾點結論：第一，憲法監督制度在憲法內容中沒有應有的地位。無論是北洋軍閥統冶時期和國民黨統治時期的憲法，還是中華人民共和國成立后制定的四部憲法，關于憲法監督的規定往往只用很少條文一帶而過，有的憲法甚至根本未涉及這一內容，所以根本不可能象意大利憲法那樣專設“憲法的保障”一章，這樣導致憲法實施不可能得到應有的重視。第二，憲法監督沒有專門的機構。n在新中國成立前，主要有兩種方式，一種是《天壇憲草》規定的“由憲法會議解釋之”；另一種是國民黨統治時期《中華民國憲法》規定的“由司法院解釋之”，所確定的機關不是專門監督憲法實施的機關。新中國成立后，除1975年憲法外，都規定了由全國人大常委會行使“監督憲法實施”的權力，這就以根本法形式確認了最高國家權力機關或其常設機關的監督憲法實施權。通過對憲法監督制度的歷史回顧和對中國制憲史的分析，筆者認為，我國應在憲法中規定，設立專門機構監督憲法實施。其主要原因如下：

第一。設立憲法監督專門機構有利于更好地保障憲法的最高地位和效力。憲法是國家的根本大法，是廣大人民根本利益的集中體現，具有最高的地位和法律效力，如果不對其實施予以必要的監督，必然不能保障廣大人民的根本利益得到實現。同時憲法還是其它一切法律的立法基礎，其它任何法律必須依據憲法而制定，不能與憲法相抵觸，否則抵觸的部分或全部無效。我國現行憲法在序言中規定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。這就從廣義上賦予一切機關、團體、組織和公民有“保證憲法實施的職責”。但是，要真正使憲法得到有效地貫徹實施，保證憲法的最高地位和效力。發揮憲法的最大作用，就必須有專門機構負責監督憲法實施，因為廣大人民、一切機關、社團組織，不可能以監督憲法作為專門職責。

第二。設立憲法監督專門機構有利于保障我國的民主政治制度和廣大人民當家作主的地位。我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。憲法還規定了全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其它國家機關實行民主集中制的原則。人民代表大會制度是中國人民在長期革命斗爭中產生和發展起來的政治制度，全面反映了我國的國家本質，代表了我國政治生活的全貌，提出了國家權力的來源，憲法對此加以具體規定，就以根本法的形式確認了人民當家作主的地位。但只有憲法得到確實有效地實施，這種民主政治制度和人民當家作主的地位才能得到保障。從這個意義上說，建立專門機構來監督憲法實施是十分必要的。

第三，建立憲法監督專門機構有利于加強國家橡力的相互制約和監督。資產階級憲法中違憲審查制度產生的最初的一個重要原因，是為了體現和保障“分權和制衡”的原則。許多西方學者認為，司法機關或立法機關審查違憲正是這些原則的體現和保障。我國是實行“議行合一”制度的國家，沒有必要使立法權、行政權、司法權相互分權和制衡，但是對于資產階級國家權力中的制約、監督機制則可以借鑒，因為我國的行政機關、檢察機關、審判機關都必須向權力機關負責，并受權力機關的監督。權力機關對于行政機關、檢察機關、審判機關的監督是憲法賦予的權力，同時憲法的規定也是監督的基本依據。如果通過權力機關設立監督憲法實施的專門機關，無疑更有利于在憲法規定的范圍內對行政機關、檢察機關、審判機關的權力予以必要的制約與監督。

第四，建立憲法監督專門機構有利于更好地保障公民的基本權利、自由不受侵犯。規定公民的基本權利和自由是憲法的重要任務。．為了保障公民的權利和自由，國家機關不能以任何理由侵犯由憲法所規定的公民權利和自由，不能隨意限制公民的權利和自由。保障公民的人權是憲法的主要職責之一。法國1789年憲法的序言《人權宣言》指出：凡權利無保障的地方，都沒有憲法。對于經歷了十年內亂之苦的中國人民來說，這一點更為重要。由此可見建立憲法監督專門機構的必要性。

第五，建立憲法監督專門機構是歷史上正反經驗教訓和憲政實踐的必然要求。我國建國以來通過的四部正式憲法，除了1975年憲法以外，對憲法的監督實施都作了規定，都規定由最高權力機關或其常設機關來實施這一權力。但在國家政治生活中，這一權力并未真正得到有效實施。其主要原因有：一是國家權力機關是人民代表機關，行使一切國家權力，事務繁雜，特別是其常設機關每兩個月左右開一次會，組成成員大多都是兼職委員，顯然不利于行使監督憲法實施的權力，難以制止不斷發生的違憲現象。二是我國憲法和法律對憲法監督包括違憲審查、憲法解釋、對法律法規合憲性審查缺少應有的程序上的規定，因而一旦違憲現象發生，權力機關卻不知用何種程序予以監督、審查和處理。三是憲法監督往往受到來自各方面的干擾和影響，特別是執政黨的某些個別領導沒有法律意識和護憲、守憲意識，習慣于以權代法，阻礙了憲法監督的正常進行。由以上分析我們可以看到，只有真正設立憲法監督專門機關才能使這項權力有效行使。

第六，設立憲法監督專門機關是民主憲政發展的趨勢。監督憲法實施的主管機關，目前已出現了專門化的趨勢，全世界已有南斯拉夫、法國、意大利、德國、埃及、智利、捷克斯洛伐克等三十多個國家設立了專門機關主管監督憲法實施工作，其中既有資本主義國家，又有社會主義國家，社會主義國家大多都有憲法監督的專門機關。我國設立監督憲法實施專門機關，既符合我國民主憲政實踐的要求，又符合世界民主憲政發展的趨勢。綜上所述，建立憲法監督專門機構勢在必行。

三、我國建立憲法監督專門機構的可行性

筆者關于建立憲法監督專門機構的設想是：在我國憲法中對憲法的監督保障作專章規定；在全國人民代表大會下設憲法委員會，獨立行使憲法監督權，它只對全國人民代表大會負責并受其監督，不受其它任何行政、檢察、審判機關以及政黨、社會團體的干預；憲法委員會的地位、性質、職權、產生、組成、監督憲法的方式程序等，都應有專門規定。第一，關于憲法委員會的性質問題。筆者認為，憲法委員會的性質應該是最高國家權力機關中專門設立的負責監督保障憲法實施的機關。它既不是司法機關、也不是行政機關，也不同于最高國家權力機關的常設機關，它以監督保障憲法實施作為自己的唯一職責。有的學者主張，我國的監督保障憲法實施權應由人民法院行使，理由是有利于審判機關與檢察機關、行政機關之間權力的制約、監督，可以避免行政機關對審判工作的過多干擾和保證監督行政行為的合憲性。筆者認為，這種觀點有可取之處，但不符合我國國情，不能在我國適用，其原因有以下三點：一是與我國“議行合一”的制度相矛盾。我國審判機關必須向權力機關即立法機關負責，如果讓審判機關監督憲法實施，包括違憲審查的權力，必然導致審判機關制約權力機關，從而影響立法權的正確統一行使。二是與我國政治生活實踐不相符合。在我國，法院行使審判權，只服從法律。如果法院擁有監督憲法實施權，一般采用兩種方式：事前審查和事后審查。然而無論哪一種方式都不符合其本身的需要。若采用事前審查，必將導致法院的主要職權由行使審判權轉為行使憲法監督權；如果象西方國家那樣采用事后審查或附帶性審查，又不能適應我國民主憲政實踐的需要。三是所有的違憲爭議都提到憲法法院，這意味著我國要建立具有相當規模的憲法法院體系，這顯然不實際。因此由人民法院行使監督憲法實施權不可取，但仍有可借鑒之處。人民法院在審理案件中，對一定范圍的法律在是否合憲方面有疑問時，可以提交憲法委員會由其裁決。

第二，關于憲法委員會的地位問題。筆者認為，既然憲法委員會是最高國家權力機關的特設機構，那么其地位必高于國家行政機關、檢察機關、審判機關，同時也不受常設機關即全國人大常委會的制約，憲法委員會行使憲法賦予全國人大的“監督憲法實施”的職權，對除全國人大以外的一切國家機關、政黨、武裝力量、社會團體、企事業組織、公民的行為是否合憲予以監督，因此行政機關、檢察機關、審判機關，包括全國人大的常設機關的行為都要受其監督。有的學者曾提出在全國人大常委會下設一個專門委員會——憲法委員會來負責監督憲法的實施。筆者認為，這種觀點有可以借鑒之處，但也有不可避免的弊病。其一，不利于對行政機關、檢察機關、審判機關進行有效的監督。根據法律規定，全國人大常委會一般兩個月開一次，一年中只開六、七次會。每一屆常務委員會全體會議的次數有限，但是每一次全體會議要討論、審議、決定的議案、決議、法律又很多，事務繁雜，即使有專門的憲法委員會，也不可能對其進行有效監督。其二，在全國人大常委會內部設立專門機構往往會染上常委會自身的弊端，即對行政機關、檢察機關、審判機關限于聽幾次報告，通過幾項決議，并不能真正保障憲法實施的監督，同時，由于全國人大常委會大多數委員并非專職化，其素質還有待于進一步提高。因此對憲法的監督往往流于形式，缺少權威，對憲法的解釋有時會違背立法原意，影響憲法的有效實施。其三，在全國人大常委會下設憲法委員會監督憲法實施，不利于對全國人大常委會進行監督。全國人大常委會是最高國家權力機關的常設機關，但是也不可避免有時會出現違憲行為，而把憲法委員會作為全國人大常委會一個從屬的專門委員會，必然不利于對常設機關的行為予以監督．而全國人民代表大會每一年只舉行一次全體會議，會議上議程又極多，對常設機關的監督只是聽聽工作報告而已，這種形式不利于民主政治發展的需要。而設立憲法委員會作為全國人大的特設機關則可解決這一矛盾。

第三，關于憲法委員會的權限問題。從上文我們可以看到，憲法委員會作為全國人大的特設機關以行使“監督憲法實施”為唯一的職權。具體包括以下幾方面：一是解釋憲法。憲法作為國家的根本大法，其規定具有原則性和概括性的特點，因此在憲政實踐中，憲法解釋占有重要的地位。我國憲法一向把“解釋憲法”的權力賦予全國人大常委會，這樣有時會導致一方面憲法解釋的工作開展太少，另一方面有時憲法解釋與立法原意不盡相符。而把解釋憲法的權力賦予全國人大的特設機關——憲法委員會則是恰當的，這樣會使解釋憲法權得到充分有效的行使，同時又有較高的權威性。所以，國家行政機關、檢察機關、審判機關、以及全國人大常設機關或一定數量的公民、政黨團體，可以就憲法某一條文的含義及適用時的疑義提請憲法委員會作出專門的解釋，這種解釋具有法律效力，同時每次應向下屆人大會議報請備案。二是違憲審查權。憲法委員會有權審查全國人大常委會通過的法律法規、國務院通過的行政法規、國家主席的命令、人民法院和人民檢察院的司法解釋，對其是否合憲予以裁決。一般來說，憲法委員會并非對每一部法律、法規以及每個國家機關的所有行為是否合憲都予以裁決，而是有憲法明確規定的限定范圍。三是接受有關憲法實施中的控訴，并對此進行裁決。一般來說，國家機關在依法執行職務、行使職權時，往往會與當事人(包括公民、法人)發生一定的關于法律理解的沖突和糾紛。當這種沖突、糾紛直接涉及對憲法及其實施的具體理解時，當事者雙方應可以直接向憲法委員會控訴，憲法委員會認為依法可以受理時，應受理并作出裁決。四是其它的與憲法實施緊密相聯、應由憲法委員會實施的權力。如監督各國家機關領導人的選舉，審查各國家機關的權限爭議等。

第四，關于憲法委員會的組織問題。憲法委員會作為全國人大的特設機關，其產生和組織應由全國人大專門通過法律予以規定。按筆者的設想，以下幾個方面應予以注意：一是憲法委員會應由全國人大選舉產生。擔任憲法委員會的委員一般應有必要的條件，如年滿三十五周歲以上，必須從高等政法院系畢業，有豐富的閱歷、經驗，長期從事法律教學研究、法庭審判或從事律師職業的人員，而且必須德高望重、公正無私等，只有這樣，憲法委員會行使職權才能具有權威性。二是關于任期。以六到十二年為宜，不宜與全國人大每屆改選相重合。三是關于憲法委員會人數。以二十到三十人為宜，另外還可以有四至五個在全國各地的巡視小組，監督地方區域內的憲法實施情況，保證憲法確實得到貫徹實施。

第五，關于憲法委員會行使職權的方式和程序。既然憲法委員會以“監督憲法實施”為專門職權，那么其行使職權時應注意以下幾點。一是不宜干擾其它國家機關由憲法規定的固有職權。如全國人大常委會的立法權、國務院行政法規的制定權、人民檢察院的檢察權、人民法院的審判權，只有當這些機關行使職權與憲法相矛盾，以及對憲法的條文理解有爭議時，才提請憲法委員會予以裁決。在一般情況下，憲法委員會不應提前介入其它國家機關依法行使職權的活動，除非在法律有明確規定的情況下才可主動介入。二是關于對其它國家機關的行為以及國家主要領導人的行為是否合憲的監督。應由法律明確規定，不宜過多的干預，否則不僅增加憲法委員會監督的負擔，而且不能保證憲法監督的權威性，還干擾了其它國家機關的權力行使。三是關于與司法機關的關系與區別。憲法委員會不是司法機關．沒有審判權和審判監督權，因此它不能干擾、限制最高司法機關的最高審判權和最高法律監督權。最高人民法院終審的案件，除明顯直接涉及對憲法的適用、理解問題，且由最高人民法院提請裁決的案件外，憲法委員會不應介入。四是關于憲法委員會接受憲法控訴問題。也應由法律作明確的規定，必須嚴格執行。

最后需要指出的是，憲法委員會是我國在人民代表大會制度下，為了保障憲法實施而設立的專門機關，它的設立不僅不會違背我國的國體、政體，而且會大大促進我國政權的加強和完善。只有憲法切實得到有效實施，國體才會鞏固，政體才能真正發揮作用，人民當家作主的地位才會得到保障，公民的民主自由權利才能不受非法侵犯，最終使憲法的目的得到實現。