法官的保障制度研究論文

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司法的獨立與公正需要從身份、職務、經濟等各方面保障法官的獨立。按照美國學者普郎克（ThansE.Plank）的觀點，司法獨立乃是指“制度性的獨立（InstitationalIndependence），即需要靠一系列制度予以保障和落實。他認為這些制度應包括法官的終身制和退休制、固定的和充足的收入、任職資格的要求，有限的司法豁免。缺乏任何一項制度，司法的獨立都是難以實現的。[1]我認為，為保障法官嚴格執法、獨立公正地審判案件，需要建立法官的身份保障和經濟保障制度。

一、法官的身份保障

所謂法官的身份保障，是指為解除法官后顧之憂，使其免受外部干擾而依法行使職權，法律規定法官一經任命，便不得隨意更換，不得被免職、轉職或調換工作、只有依據法定條件，才能予有彈劾、撤職、調離或令其提前退休。[2]實行身份保障制的目的，在于免除法官不受免職和調離等的威脅，使其能獨立地依據法律進行審判，確保裁判的公正。

法官的身份保障制度始于英國。在17世紀，英國著名大陸官柯克（Coke）為維護司法的獨立與公正，不愿完全聽命于國王，而與國王時常發生沖突，后被詹姆士國王一世解職。以后查爾士一世（1625—1649），查爾士二世（1660—1685），詹姆斯二世（1685—1688）經常解除不按王室意見作出裁判的法官。[3]在1688年光榮革命以后，詹姆士二世被廢黜，威廉（1689—1702）和瑪麗（1689—1694）先后被邀請擔任國王，英國的法官開始實行身份保障制，即只要行為良好（goodbehavior）即可以繼續擔任法官，而不必屈從于國王意志。1701年英國議會正式制定了《王位繼承法》（ActofSettlement，1701）其中規定，法官行為良好便繼續留任，其收入固定，除非由議會基于合法理由彈駭。1760年的《喬治三世法》（ActofiGeorgeⅢ）重中，法官在履行職責期間，只要行為良好，即應繼續留任并享有充分的職權。而國王依據議會提出的合法的理由可以解除法官的職務，至此以后，英國一直實行法官身份保障制度。1876年英國的《上訴管轄法（AppellatejurisdictionAct）和1981年的《最高法院法（SupremeCourtAct1981）均規定法官行為良好即應留任，除非議會提出合法理由，才應將法官免職。

英國的法官身份保障制度為美國所接受。1776年的美國《獨立宣言》曾宣布英殖民者的暴行之一是：“他把法官的任期，薪金數額和支付，完全置于他個人意志的支配之下”。[4]1787年的美國憲法第3條規定：“最高法院和低級法院的法官如行為端正，得繼續任職，并應在規定期間得到他們的服務報酬”。根據該條，一般解釋為只要法官不犯有“重罰及輕罰（highcrimeandmisdemeanor）”并遭彈劾，則應繼續留任。

大陸法國家也完全采納了法官的身份保障的制度早在877年，德國著名法學家耶林在其名著《論法的目的》一書中，提出立法應保障法官職位的不可侵害性、法官不可被任意免職、調職、減薪及應給法官作出適當的報酬，還以使法官充分實現其良知，并對抗個人或國家權力的干預。在第一次世界大戰以后，威瑪共和國的法律已承認法官不是一般的行政官員，而是“從事審判的公務員”，其職務應保持穩定。第二次世界大戰以后，西法基本法特別將法官與公務員區分開，認為“法官應獨立行使職權，并僅服從法律，”法官原則上實行終身職。如基本法第97條規定：“正式任用的法官，非經法院判決，并根據法定理由，依照法定程序，在任職屆滿前，不得違反其意志，予以免職、永久或暫時停職、或轉任或令其退休。法律得規定終身職法官的退體年齡。遇有法院的組織或其管轄區域變更時，得轉調法官或令其停職，但須給予全額工資?！备鶕痉ǖ囊幎?，法國法官法第8條進一步規定“可以被任命為終身職法官者，須于取得法官任用資格后，至少已從事審判工作三年?！钡聡ü俪幱谠囉煤蛡溆闷诘姆ü僖酝?，原則上都為終身職，只有到達法定退休年齡才能退休。

在日本，憲法沒有明確規定法官的終身制，而僅規定最高法院法官在任期10年后，要交付國民審查，如未經多數國[5]民投票罷免時，應繼續留任。下級法院的法官任期為10年，并可以連任。按照日本學者的一般見解，法官雖有一定的任期，僅在任期屆滿以后，無正當理由不得拒絕其再任。

盡管各國大都采納了法官身份保障制度，但對法官仍有退休年齡的限制。如德國法官法第48條規定：“任職于聯邦各終審法院之終身職法官，自年齡68歲開始退休，其他法官自年滿65歲開始退休”。日本“法院組織法”第50條規定：“最高法院的法官于年滿70歲時退休，簡易法院的法官于年齡70歲時退休”。其他大陸法國家也大都設有退休年齡的規定。[6]在美國，1937年國會專門制訂了退休法，規定了法官的退休問題，其中規定聯邦法官年齡70歲可以退休，而美國各州的法律也大都有退休的規定，如加州規定，法官年齡70歲且任職10年以上，或年滿65歲而已任職20年以上者，可以退休并領受全薪。值得注意的是，美國與大陸法國家所不同的是其并未采取到達法定年齡便強制退休的辦法，而是采取自愿退休的制度，即達到退休年齡以后，是否退休由法官自己決定，任何人不得命令其退休，退體后的法官被稱為資深法官Seniorjudge），仍然可以選擇案件進行審理，法院可以邀請其參與一些案件的審理。由于存在著退休制度，所以盡管國外的法律大都聲稱其采納了法官終身制，實際上終身制只是指在一定期限內非依法定的原因而不被免職，并不意味著法官必須永遠留任。

還需要指出的是，實行法官身份保障制，并不意味著法官在任期間，絕對不得被免職。事實上，在特殊情況下，依據法律的規定，也可以對法官予以免職。德國法官法將免職分為“當然免職”和“應予免職”二類。該法第12頁規定：“法官有下列情事之一者，當然免職：一、喪失……德國人之地位者；二、未經最高主營機關之許可而在外國設定住所或久居外國者；三、非依法律規定擔任其他公法人之公職或官職者；四、被任命為職業軍職或定期性之軍職者。又依同條第二項：法官有下列情事之一者，應予免職：一、拒絕為法官之宣誓者；二、任命時為職邦議會議員或邦議會議員，而未于最高主管機關限定之相當期間內放棄民意代表之地位者；三、任職時已達法官退休年齡者；四、法官本人以書面請求辭職者；五已達退休年齡或已不堪勝任職務而其任職關系未因開始退休而終了者”。根據日本戰后憲法第78條“法官，除經裁判決定，因身心障礙，致不能執行職務之情形以外，非經正式彈劾，不得罷免”。可見法官身心障礙而無能力承擔職務也是被免職的原因。在英國根據《上訴管轄法》和《最高法院法》法官實行身份保障制，然而1971年的法院法（CourtsAct1971）第17條允許大法官（lordChancellor）對于行為不端（misbehaviour）的巡回法院的法官予以免職，業余法官也可以被大法官免職。不過，自從1701年的《王位繼承法》頒布以來，在英國僅有一名法官（SirJonahBarrington）被罷免。[7]在美國，罷免法官必須經過彈劾程序，而且必須確認該法官已構成犯罪。比較兩大法系的經驗，可以看出，大陸法系大都規定了判決命令退休制或免職制，即規定法官因身心障礙，不能勝任職務時，根據該法官所屬法院院長的聲請，由有關法院經一定的程序進行審理，并作出判決決定是否命令該法官退休。采納法院判決方式也是為了防止行政干預司法的人事。而英美法中并沒有關于判決法官退休的規定。比較而言，大陸法的規定似乎更好管理。因為法官如確因為心神喪失、不能勝任職務，如繼續擔任法官，對國家和個人并無益處。在出現此種情況以后，如本人不主動提出提前退休，則應當采取強制其退休或免職的措施。

我們目前并沒有設立法官的終身制，從實踐來看，盡管法官的職業仍然是“鐵飯碗”，但法院的改革已不斷引入競爭和淘汰機制，在許多地方法院內部已采取法官職位的競爭上崗制度，這是否與法官職務的終身制和穩定性要求不相符合？我認為，從中國的實際情況出來，通過競爭上崗、考核選拔等淘汰機制，使一批高素質的法官脫穎而出，而素質較低甚至根本不能勝任法官工作的人離開沒官的工作崗位，或在法院從事其他工作，這是十分必要的，也是對我們多年來因缺乏嚴格的法官任職資格制度所造成的問題而采取的一種補救措施。如果通過這些制度的推行，真正能夠建立一批具有較高素質的法官隊伍，在此基礎上實行終身制，應當是順理成章的。

下面討論一下法官的免職和辭退制度。在我國，憲法和有關法律均規定了法官的任職權由全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委員會行使，免除法官的職務也必須依照憲法和法律規定的任免權限和程序辦理，然而，與國外的法官身份保障制度相比，我國免除法官職務的事由是很寬泛的。例如根據法官法第13條，法官下列情形之一的，應當依法提請免除其職務：（1）喪失中華人民共和國國籍的；（2）調出本法院的；（3）職務變動不需要保留原職務的；（4）經考核確定為不稱職的；（5）因健康原因長期不能履行職務的；（6）退休的，（7）辭職、辭退的，（8）因違紀、違法犯罪不能繼續任職的；（9）因其他原因需要免職的。其中一些規定缺乏明確的標準和解釋，例如因違紀不能繼續任職、“因其他原因需要免職的”，需要作出明確的解釋，否則標準過于寬泛，法官將缺乏足夠的身份保障。根據法官法第38條“法官有下列情形之一的，可以予以辭退：（1）在年度考核中，連續兩年確定為不稱職的；（2）不勝任現職工作，又不接受另行安排的；（3）因審判機構調整或者縮減編制員額需要調整工作，本人拒絕合理安排的，（4）曠工或者無正當理由逾假不歸連續超過15天，或者一年內累計超過30天的；（5）不履行法官義務，經教育仍不改正的”，這一規定顯然將辭退法官的理由規定的較寬。

應當指出的是，我國現行法律關于免除法官職務和辭退法官的決定，與國外的法官身份保障制度相比較，因免除、辭退法官的理由過寬、而不利于法官的職務的穩定。例如，國外的法官身份保障制度不存在著所謂因法官“經考核確定為不稱職的”而應被免職的規定，也不存在“不勝任現職工作、又不接受另行安排”而應被辭退的規定，更不存在因法官曠工等原因而予以辭退的規定。從這個意義上，我國并未實行法官身份保障制度，當然，從實際情況來看，由于法官整體質不高，確有可能時常出現某些法官考核不合格，不勝任現職工作的情況，這主要是因為我們嚴格掌握法官的任職資格和條件、未能對法官予以嚴格挑選的原因所造成的，由于進入法院任法官容易，某些人也對自身崇高職業不夠珍惜，法官的一些違紀違犯行為難免發生。所以，總體來說，我國法官法的上述規定仍然是符合我國目前法院的實際情況和法官的整體素質的。

然而，從依法治國，實行司法的獨立和公正，保障裁判質量和裁判正義考慮，借鑒國外的法官身份保障制度仍然是十分必要的。一方面，這一制度有利于法官的職務的穩定，從而有利于法官職業的專業化和整體素質的提高。很長時間以來，我們一直將法官等同于一般的干部，強調其政治表現、注重行政級別的安排，而忽視了法官職業的專業性和技術性。因此，在各地法院特別是基層法院，院長、副院長時常被調進或調出，新調進的院長和副院長經過一段時間剛熟悉了法律知識和審判業務，又因各種原因而被調出法院，從而使法官的職務極不穩定。事實上，法官應當實行合理流動，但職務應當保持穩定和固定，無法定的原因不得隨意將法官調出，否則極不利于法院法官職業的專業化。另一方面，這一制度有利于保障司法獨立，使法官不受任何外來的威脅或干涉，依法獨立行使審判權。從實踐來看，許多地方的法院的法官聽命于行政領導的指導，偏袒本地當事人，其中一個重要原因便是法官身份上缺乏保障，如果膽敢違抗指示，便極有可能被調離、降級、撤職。可以說沒有完備的法官身份保障制度，司法的獨立和公正是不可能實現的。當然建立法官身份保障制度的前提是必須嚴格法官的任職資格，對法官實行嚴格挑選，一旦按照嚴格的選任程序選定某個法官，則應對其實行充分的身份保障。

二、法官的經濟保障

為了保障法官依法獨立行使審判權，保障司法的廉潔公正、國外的法律普遍實行了法官的經濟保障制，這一制度包括如下方面：

1，法官高薪制。在法制發達國家，法官的收入一般都較為豐厚，法官收入高于公務員，是世界大多數國家的通例。之所以這樣，一是因為法官的職業及其審判行為被視為一種復雜勞動，法官是糾紛的最后裁判者，理應獲得較高的物質補償；二是高薪制更有助于養廉。[8]法官職業的特點決定了法官應盡量避免以營利為目的的活動，因而不可能從其他途徑獲得收入，薪金幾乎是其唯一的收入來源。這樣，國家就必須保證法官享受高薪，以保證法官生活安定富裕，免去生活上的后顧之優，從而不受金錢、物質和利益的誘惑，例如，1996年，美國聯邦最高法院法官年收入約177500美元，聯邦巡回法院法官的年收入約133600美元。美國各州的法官收入了比較高。如紐約州法官年收入為115000美元，加州的法官年收入為121207美元，阿肯色州的法官年收入為105.872美元。[9]英國法官在1997年初法官和地區法官年收入為64889英鎊，巡回法官為79669英鎊，高級法院官的年收入為108425英鎊，上訴法官年收入為121062英鎊，大法官年收入為127680英鎊，首法官年收入為136906英鎊。[10]英國大法官的年薪高于首相。日本最高法院院長的薪金與內閣總理大臣，國會兩院的議長相等。

第二，工資收入不得減少的制度。大多數國家規定法官在職期間，其收入不減少，如美國憲法第3條規定，“最高法院和低級法院的法官如行為端正，得繼續任職，并應在規定期間內得到他們的服務報酬，該項報酬在他們繼續任職期間不得減少”。[11]即使因緊縮政策或通貨膨脹而對公務員的薪金采取減額政策時，也不得減少現任法官的報酬。根據法國法官第33條，如果因法院的組織或基管轄區域有變更時，可以對法官進行轉調或停職，但在轉調或停職期間，仍應支付原來的工資。

第三，優厚的退休金制度，國外法律一般都規定法官在退休以后，應獲得優厚的退休金。在美國，根據1937年的《退休法》，如果聯邦法院的法官服務期超過10年，或作為法官服務期超過15年其退休后的收入與其在退休前一年的收入相等。由于美國聯邦法官在退休大都能達到上述服務期，因此其退休后可以領取全額薪金。日本也規定法官依大正十二年的《恩給法》第六十條之規定，法官退休時，應獲得優厚的待遇。

又依1958年的國家公務員共濟組合法之規定，如法官退休時參加的“共濟組合”期間達二十年以上者，給與“退職年金”，至其死亡時為止。該項“退職年金”之金額，為其年俸給額之百分之四十。參加組合期間滿二十年以后，每增一年，加發年薪的百分之一點五。由于實行法官退休后薪金不減少的制度，使法官在退休后可獲得優厚的退休金，從而可以解除其后顧之憂，有助于其在職時保持公正廉潔。

在對法官實行經濟保障的同時，國外的法律一般都明確規定法官不得兼職，如不得兼任行政職務，不得兼任議員，尤其是不得兼任律師，美國律師協會制訂的《司法行為條例》禁止法官在政府部門擔任職務或兼任營利的職務。

我國法官法中也專設了“工資保險福利”一章，其中規定“法官實行定期增資制度，經考核確定為優秀稱職的，可以按照規定晉升工資；有特殊貢獻的，可以按照規定提前晉升工資”。（第35條）?！胺ü傧硎車乙幎ǖ膶徟薪蛸N、地區津貼、津貼以及保險和福利待遇”（第36條）。可見，我國已經實行了法官在職期間收入不減少的制度。尤其需要指出，我國長期以來，法官沒有自己的獨特的工資系列，而只是適用行政人員的工作序列。為此，法官法第34條專門規定，法官的工資制度和工資標準，根據審判工作特點，由國家規定。從而將法官工資與行政人員的工資序列相互分開，在法律上建立了法官獨特的工資制度，這顯然是符合審判工作的特色和規律的。然而，我國并沒有對法官實行高薪制。究其原因，一方面是因為我國法官隊伍龐大，人數過多，實行高薪制，則使國家支出過大，另一方面，我國法官在人事管理，工資待遇等方面，與一些行政干部無異，在公務員整體工資水平未得到提高的情況下，單方面提高法官的待遇必然會遇到來自各方面的阻力。此外，我國法官普遍素質較低，也是其未能獲得較高待遇的一個原因。

我認為，從保障司法的獨立、廉潔和公正的迫切需要出發，借鑒國外普遍采取的法官高薪制，是十分必要的。其必要性在于：

第一，高薪制有利于司法隊伍的反腐倡廉。目前，盡管全國絕大多數法官是好的，但司法腐敗問題十分嚴重，少數法官吃拿卡要、索賄受賄，貪贓枉法、貪圖享受、欺壓百姓等問題時有發生，司法腐敗也直接導致了許多裁判的明顯不公，廣大人民群眾對此反映強烈。造成司法腐敗的原因是多方面的，除了制度不健全，監督機制不完善，法官素質偏低等原因以外，法官待遇差也不失為一個重要原因。正如肖揚院長所指出的：“從辯證唯物主義的觀點看，個別法官的違法違紀行為的客觀原因，與法官的待遇低下不無關系。因此，我們要貫徹落實法官法，努力提高法官待遇，這是廉政的物質基礎。既要嚴厲化律，又要關心法官物質生活，形成一種不能貪、不愿貪、不敢貪的局面?！盵12]為此，需要通過薪俸豐厚的制度解除法官生活上的后顧之優，使其不受經濟利益的誘惑，不至于貪圖一時的私利而甘冒丟失高官厚祿的風險，做到潔身自好，嚴格執法，保證裁判的公正。

第二，高薪制度有利于吸收優秀人才、穩定法官隊伍，提高法官的整體素質。長期以來，由于法官待遇不高，不少優秀的法官轉化律師或從事其他職業，造成法官人才的流失。也有一些優秀法律人才不愿進法院當法官，從而影響法官的整體素質。近年來，此種情況有所好轉，但問題依然存在。因此，只有通過高薪制才能保證法官隊伍的穩定和整體素質的提高。

第三，高薪制有利于促使法官珍惜自身的職業，培養敬業精神，嚴格執法、公正裁判，尤其應看到，高薪制也有利于從整體上提高法官的地位。由于法官掌握著最終解決紛爭的審判權和裁判權，其地位和權限應比一般公務員優越，不可將一般公務員的標準適用于法官，所以，法官的收入高出一般公務員的收入是正常的，是世界各國普遍采納的制度。也只有使法官獲得高出一般公務員的收入，才能更凸顯出法官地位的崇高。而突出法官的地位，對增進司法的權威性也是有利的。

當然，實行高薪制的前提條件是要全面提高法官素質，精減法官隊伍，嚴格法官任職資格。從國外的經驗來看，法官高薪制能夠為社會各界所接受，一個重要原因是法官大都是道德品行，法律素質較多的人士，可以說是社會的精英，嚴格的任職資格和挑選程序使擔任法官極為不易，因此法官獲得高收入也是順理成章的事情。如果法官任職資格要求不高，擔任法官十分容易，則實行法官高薪制，恐怕難以被社會各界所接受。從我國實際情況來看，法官的隊伍過于龐大，也是障礙法官實行高薪制的原因。在這方面，我們應當借鑒國外的經驗，法官隊伍應當少而精，在此基礎上才能順利地實行高薪制，否則，對如此龐大的隊伍實行高薪制，國家財政也會感到負擔沉重。

還需要指出的是，實行高薪制只是廉正的一種方式，絕不是廉政的唯一保障。高薪有助于養廉，但不一定必然實現廉政。在我國某些經濟較為發達的地區，法官的收入和待遇已較為優厚，但腐敗現象仍然發生，由此表明培養法官的廉潔作風不能只憑高收入，畢竟法官這種職業往往“被看作是超脫狹隘的自身利益的一切考慮的?！盵13]嚴格紀律、培養職業道德和對職業的珍惜感更為重要。對法官實行高薪制，僅應作為整個改革措施中的一個重要環節加以考慮。實踐證明，為了使法官隊伍穩定發展，使更多的優秀的法律人才進入法院擔任法官，并使其能抗拒腐蝕，首先應不斷加強對其進行職業道德教育，與此同時，還應在國家經濟發展的基礎上，不斷提高他們的物質待遇，充分認識以俸養廉的必要性和重要意義。

順便談談法官的退休制。建國以來，法官退休制基本沿用國家行政人員的退休制度，即男年滿60歲、女年滿55歲退休，為了建立適合法官職業特點的退休制度。法官法第40條規定：“法官的退休制度，根據審判工作特點，由國家另行規定。”從而在法律上首次確立了法官退休制度。這是考慮到；法官所從事的審判工作不同于其他國家機關工作的特點而作出的規定[14]從前述國外對于法官的退休年齡的規定來看，法官的退休年齡原則上確實高于公務員的退休年齡。在英美國家還采取自愿退休制度。即法官到達退休年齡以后，如不愿退休，也可以繼續留任，所以美國歷史上法官任期在30年以上者并不罕見。聯邦最高法院的法官有一半以上的人死在任上。還有些國家對退休的法官予以充分尊重，如法國稱退休法官為“退職法官”，官職不變，美國稱退休法官為資深法官（Seniorjudge）。之所以對法官在退休方面予以優待，主要是考慮法官的勞動是一種復雜勞動，既需要有深厚的法律知識，又要有豐富的不斷累積的實踐經驗。水平較高、經驗豐富的資深法官本身是社會的一種財富。據此我認為，我國法官法的上述規定是有必要的。在我國法院中，對一些德才兼備、經驗豐富的資深法官可以適當放寬退休年齡，或者在退休以后也可以邀請其參與某些案件的審理，但這樣的法官必須真正具有良好的政治素質和業務素質，法學學養精深且具有豐富的審判實踐經驗。

[注釋]

[1]ThomsE.Plank：theEssentialElementsofJudicialIndependence，WilliamMaryBillofRightsJournalVol.5，P10.

[2]參見肖揚主編：《當代司法體制》第4頁。

[3]SeeW.Holdsworth，AHistoryofEnglishLaw509-14（2ded.1924）；ColinR.Lovell.EnglishConstitutionalandLegalHistory333-35（1962）；BernardSchwartz，TheRootsofFreedom：AConstitutionalHistoryofEngland121-23，150，190-91（1967）；ShimonShetreet，JudgesonTrial：AStudyoftheAppointmentandAccountabilityoftheEnglishJudiciary2-9（1976）。

[4]《美國的歷史文獻》，三聯書店1989年版，第19頁。

[5]參見肖揚主編《當代司法體制》第54頁。

[6]如法國規定一般法官退休年齡為65歲，首席法官為68歲，比利時規定的67至70歲，巴西為70歲，希臘為65或67歲，荷蘭為70歲，波蘭為65—70歲。值得注意的是，法官退休后，許多國家規定，其職位也不改變。

[7]HenryJ.Abraham：TheJudicialProcess，P52.

[8]參見柴發邦主編：《體制改革與完善訴訟制度》第130頁。

[9]HenryJ.Abraham：JudicialProcessp43.

[10]HenryJ.Abraham，JudicialProcessP52.

[11]1976年，美國140名聯邦地區和巡回法院法官對美國政府提起訴訟，聲稱由于通貨膨脹，其根據憲法所應獲得的收入不減少的保障制沒有實現，但受理這一訴訟的法院（courtofClaim）駁回了其請求。參見AtkinsV.UnitedStates，556F.2d1028（1977）

[12]肖揚：“建立、健全制度是加強法院隊伍建設的保證”，載《人民司法》1998年5期。

[13]科特威爾《法律社會學導論》第262頁。

[14]周道鸞：“法官法是對現行法官制度的重大改革”，載《中國法學》1996年第2期。