我國檢察改革研究論文

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[內容提要]本文提出，我國從整個司法系統的角度深入研究和推進檢察改革，還面臨很多課題，但可以通過分析我國檢察改革中應當處理好的四大關系來透視我國檢察改革的問題和方向。文章分析了在檢察改革中檢察體制與憲政體制的關系；隱形程序與明確法律規則的關系；打擊犯罪與維護公正的關系；檢察一體與檢察官獨立作用的關系；檢察機關與偵查機關的關系。

[關鍵詞]檢察改革憲政體制隱形程序客觀義務檢察一體化

我國的檢察改革是在司法改革的大背景下展開的，而且暗合了世界法律演進的潮流。上世紀70年代末的美國進行了檢察制度改革，英國80年代初進行了刑事司法改革無不是在完善和發展自己的法律制度，通過改革之路來完善本國的法律制度是各國在不斷探求后得到的共同的經驗。我國自上世紀90年代就被司法改革的浪潮所席卷，檢察改革是司法改革的重要組成部分，是法學界和實務部門普遍關注的話題。改革目標之一在于促進法律自身完備和發展，以適應社會政治經濟和文化發展的需要。其最終目標是實現法律能量的最大釋放，使法律在整個社會規范中具有極大的權威。然而如何以中國法治化進程為背景，從整個司法系統的角度深入研究和推進檢察改革，還面臨很多課題。近幾年來檢察機關加大了改革的步子，力圖把檢察改革向縱深發展。其中有的改革是向西方發達國家學習的結果，有的改革則是從我國司法實踐中得到的啟發，部分改革項目在試點運作中更是取得了良好的效果。改革的思路和路徑的選擇是值得稱道的，在改革的過程中不僅關注道理宏大的價值的實現，更注意把它與不棄微末的制度與程序結合起來。筆者欲通過我國檢察改革中應當處理好的四大關系來透視我國檢察改革的問題和方向。

一、檢察體制與憲政體制的關系

英美法系以權利為主線的檢察制度模式，英美國家重視個人權利和自由，其憲政的核心是限制國家權力，檢察制度也滲透著以公民權利制約司法權力的基本價值取向。主要表現在以下幾個方面：第一，檢察官當事人化，檢察機關在行使職權時的法律地位與公民對等；第二，檢察機關的職能和職權受到較大的限制，主要職能是進行公訴；第三，檢察機關的組織體系較為松散，檢察官制度的職業化建設有限。在大陸法系國家，其檢察制度是以權力為主線的。國家主義觀念占據了主導地位，國家至上的理念成了國家積極全面的介入刑事訴訟的理論根據。檢察制度也體現出了突出國家權力的特點：第一，檢察機關的地位高于當事人；第二，檢察機關的職能、職權廣泛，擁有對罪案的偵查職能，也有權指揮司法警察的具體偵查活動。檢察官永擁有對偵查、審判行為的監督職能；第三，檢察機關的住址體制事實上形成了一體化的領導體制。前蘇聯社會主義法系以監督權為主線的檢察制度模式。這種檢察制度的特征是：第一，檢察機關在國家憲政中具有獨立的憲法地位，其根本職責是為了維護法制統一而進行法律監督；第二，檢察機關享有廣泛的法律監督權，不僅享有在刑事訴訟中的偵查監督、審判監督、執行監督，在民事訴訟中也享有監督權；第三，檢察機關建立獨立的組織系統并實行上下垂直的體制。[①]

由上述分析可見，不同的憲政制度下檢察制度也存在明顯的不同。我國的檢察制度改革必須站在本土化的基點，借鑒國外的檢察制度亦必須考慮與本土憲政結構和法律文化的兼容與整合，尋求普遍性真理和我國本土資源的最佳結合點。我國檢察改革必須在社會主義政治制度和人民檢察制度的框架內進行。視我國憲政體制于不顧，而奉西方“三權分立”為圭臬，必將使我國檢察制度背離其設立的初衷，而使社會主義法律制度產生沖突，甚至淹沒于西風東漸的狂潮，而且這樣的改革本身必然會夭折。眾所周知，任何一項制度只有具有合憲性才具有合法性。要想正確把握檢察機關的性質和職能必須從憲法的高度探求。當然有人從訴訟構造的角度還有訴訟職能的角度認為應當取消檢察機關監督的職能，筆者認為檢察機關的該項職能是憲法明確規定的，要想發生變化僅從下位法規定是不合適的，應從憲法的角度來認識。在憲法沒有做出修訂之前，檢察改革應在現有的憲法框架之下進行，擅自超越憲法的做法是不值得稱道的。

檢察機關和檢察權的性質問題是檢察理論研究的一個根本性問題，它決定著檢察改革的方向。對檢察機關的正確定位關乎整個檢察改革的方向，因此必須厘清。學術界對檢察機關的性質有四種觀點：

第一種觀點認為檢察權是一種司法權，檢察機關是司法機關[②]。第二種觀點認為檢察權是一種行政權，檢察機關是行政機關[③]。第三種觀點認為檢察權具有司法權和行政權的雙重屬性,檢察機關具有司法機關和行政機關的雙重屬性[④]。第四種觀點認為檢察權是一種法律監督權[⑤]。

上述四種觀點都對檢察權在我國現有的法律體制下的實際狀態做了各自的分析，雖然看起來大家對檢察權的性質是莫衷一是，但實際上從上述各種觀點的依據的標準來分析，不難看出雖然對檢察權有著行政或者司法的爭論，但它們都是以“分權學說”為其理論邏輯的起點，在檢察制度的理論基礎這個問題上大都著眼于權力的分立和制衡。具體而言，有“大制衡”和“小制衡”理論之分，“大制衡”理論認為檢察制度是行政權對司法權的制衡產物，“小制衡”理論認為檢察制度是司法權內部分權制衡的結果。也正因為對制衡的角度理解不同，對檢察權性質的定位也是迥異的。由此可見，在“三權分立”的政治思想指導下才有了前兩種觀點的對立。上述兩種觀點難以厘清檢察權的性質是因為這三種學說均違背了哥德爾不完全性定理，哥德爾第二定理認為：“一個包含數論的形式系統的一致性，在系統內部是不可證明的。”企圖在三權分立的系統內來證明檢察權性質這一系統的核心命題之一，而這在邏輯上是注定必然是艱難的。而第三種觀點更多的是對前兩種看法的歸納和綜合。

第四種觀點是在我國現有的憲政體制下提出的，側重對現有制度的論證，更多筆墨著眼實然的分析而非應然的探究。從憲法規定來論證一項憲法性權力的合理性，顯然邏輯上是難以完成的，正確的方法是在憲法規定之外找到理由。也有學者從法律本土資源的角度出發，分析我國檢察制度與古代監察制度的相似，認為把監察權定義為一種監督權很有道理。近而將分權制衡理解為實際上是靠人民代表大會制度下的“四權分立”實現的，這四權是：立法權、行政權、司法權、監督權。[⑥]這樣的論證方式確有一定道理，但是筆者以為應當古代監察制度不具有現代意義檢察制度的特點，檢察制度是我們從西方泊來的，兩者的內在機理是不同的，不可同日而語。近年來比較流行的觀點是對檢察機關的法律監督權做狹義的理解：第一，從憲法確立的法院和檢察院的法律地位看，二者是平等的，檢察機關并沒有凌駕于法院之上的地位和權力，在訴訟中也不存在檢察機關最終否定法院裁判的權力，檢察院的法律監督屬于平行機構之間的防錯機制，比如檢察院抗訴后最終裁決權仍然由法院行使。第二，檢察機關的法律監督是一種有限的監督。其監督效力僅限于刑事、民事和行政訴訟之中，而重點是對刑事違法和刑事訴訟程序的監督。第三，檢察機關的監督是一種程序性監督，主要是提起、啟動法律程序，是一種建議和啟動程序權，以糾正違法行為，而不是直接糾正違法行為或作出最終裁決，不具有終局性或實體處理的效力。第三，檢察機關的法律監督具有事后性，只有當法律規定的違法行為出現以后，檢察機關才能啟動監督程序，這種監督既不是超前的，也不是同步的。筆者以為雖然關于檢察監督有不同的觀點，但是其共同的邏輯起點是一致的。都是以現行的憲法為基點進行研究的。一方面從憲法的高度規定了檢察機關是法律監督機關的專門地位，具有對法院、公安機關、監所的刑事司法監督權，即對偵查、審判、執行行為是否合法具有監視、監督、評判的權力；另一方面，在刑事訴訟法中規定了公檢法三機關在刑事訴訟中分工負責、相互配合、相互制約的原則，把檢察機關主要行使典型的公訴權即傳統的檢察權的主要權能。這樣對檢察監督制度和檢察權制度的模糊化的認識，導致了對檢察制度的妨礙。現行的檢察監督制度與刑事公訴制度存在著理論上與制度上的必然沖突。[⑦]正確行使刑事公訴權就是把檢察機關作為控方來定位，而行使檢察監督權則要求檢察機關高于公安、審判機關。這兩者是難以協調的。我國目前的刑事訴訟模式中引進了控辯式的訴訟機制，這一機制要求檢察機關作為公訴方獨立地承擔控訴責任，審判方獨立行使審判權，當公訴人兼有法律監督者身份時很容易使審判權的行使陷入非常尷尬的境地。所以，筆者以為把檢察權定位為法律監督權尚值得商榷。

筆者以為從政治科學和法律科學對國家權力的一般分類來看，立法權、行政權和司法權這種“三分法”是比較科學的，這種劃分方式有助于我們沖破表面的幻象，準確理解檢察權的性質和其行使規律。把檢察機關定位為司法與行政雙重屬性比較符合檢察權特點，但在法制上將其定位為司法機關，把檢察官定位為司法官比較好。至于這樣亦此亦彼的理解能否揭示事物本質，筆者以為真理并不具有唯一性，我們應從角度主義的立場出發看待檢察權。在肯定檢察權雙重屬性的同時，把其主要定位為司法權，把檢察官主要定位為司法官的理由如下：第一，檢察官與法官的近似性和接近度第很大，正如德國教授洛克信所言：“證諸檢察官之法律守護人的地位，對檢察官及對法官而言，事實之究明與法律之判斷，應依同一目標行事，因此，此乃兩者得相提并論的強烈論證。”[⑧]檢察官除了負責啟動法官的審判權之外，還要負責監督或指揮這之前的偵查程序，這之間的出庭公訴程序，這之后的上訴和申請再審程序。因此，即使檢察權本身不是第三權，但至少可以認定檢察權是第三權不可缺少的“附件”。[⑨]基于此，就刑事訴訟程序而言，獨立的司法只有在檢察官也得到相應保障的前提下才可能達到。第二，從我國檢察機關的特殊法律地位看，“一則在法律上尚擔當法律監督職能，二則在體制上脫離行政系統，成為相對獨立的另一類司法權”。[⑩]這樣的定位在當前的制度框架下具有較好的容納性。第三，可以防范行政不當干預司法。如果檢察官在職務活動中一味屈從于行政指令的話，那么，可罰性與刑事追訴將不再取決于法官的裁判，而取決于行政權的操縱。第四，從世界范圍看，強調檢察權的司法性并由此而強化檢察機關的獨立性，應當說具有普遍的趨勢。但是，另一方面也應注意檢察機關的行政性，在重新構建檢察制度時從檢察權本身的規律和本性出發來完善檢察制度。

二、隱形程序與法律規則的關系

所謂隱形程序是指在司法機關內部通行或者認可的但未向外界公布的辦案規則與程序。之所以稱之為“隱形”，是因為這些辦案規則與程序未經有權機關正式予以頒布，外界既無法查閱也無從知曉；之所以稱其為“程序”，是因為其在訴訟中幾乎與國家頒布的訴訟規程有著同等的效力和功能，甚至有時成為辦案的首選規則。這些“隱形程序”在靜態上主要是以內部紅頭文件、請示、批示、指示、通知、講話、經驗總結、慣例等形式表現出來；在動態上，主要表現為“暗箱操作”。隱形程序實際存在于司法運行程序中，因此，盡管在明文的法律中沒有規定，在檢察改革的過程中也應把這些因素納入考慮范疇，也唯有如此，檢察改革才具有實際意義，而不僅是空泛的構想。

隱形程序除了具有不言自明的秘密性、非法性之外，還具有以下基本特征：第一，隱性程序具有單方性。在隱形程序中，“單方面接觸問題”比較嚴重。第二，隱性程序具有多樣性。由于隱形程序是看不見、摸不著的、缺乏監督與制約的“地下活動”，因此，何人在何時何地出于何種目的采用何種方式開啟該程序都存在極大變數，因而具有多樣性。第三，隱性程序具有隨意性。規范性是訴訟活動的基本特征，它要求訴訟的進行應嚴格依照訴訟法規定的程序進行，而不能由司法機關、訴訟參與人隨心所欲、恣意妄為。由于隱形程序的多樣性、非法性的特點，使得辦案人員、訴訟參與人的訴訟活動不受程序的多樣性、非法性的特點，使得辦案人員、訴訟參與人的訴訟活動不受程序法的調整和約束，常常游離于法律規定的訴訟程序之外，沒有統一的行為模式，至于是否啟動、如何啟動該程序完全取決于實施者，因而隱形程序具有較強的隨意性。[11]在當今中國的刑事訴訟中，隱形程序與正當程序結伴而行、相伴而生，在我國司法實踐中普遍存在，它作為一種異化的訴訟程序所展現出來的負面效應十分明顯。隱形程序不僅容易滋生司法腐敗和司法不公，還是降低司法效率的誘因，隱形程序的出現大大增加資源消耗，從而降低司法的效率。

從前文的分析不難看出，隱形程序已成為我國司法改革道路上的一大障礙。為確保司法改革的順序進行，必須找到渠道通暢的路徑。筆者認為，當前的司法改革，除了繼續積極穩妥地進行政治體制改革、經濟體制改革以改善大環境以外，還應當明確從隱形程序走向公開的改革思路，具體說來應當做到以下兩點：第一，改革司法管理體制、領導體制、人事制度、財政制度，理順司法權與黨的領導、行政權、司法權之內在關系，確保司法獨立，樹立司法權威，重塑程序自治性。如果不解決權力配置的問題，檢察機關人微言輕，即使檢察改革把具體的制度設計的再怎么精致也難免會在隱形程序的影響下夭折。第二，加大檢察人員的培訓力度，把好檢察隊伍“入口關”，提高檢察隊伍的整體素質。只有加強檢察隊伍的建設才會業務過關、政治過硬，抵制各種腐敗現象，公正執法。

現行法律的規制所形成的約束使檢察改革處于這樣一種窘境：要么系統地修改法律，實行真正意義上的“變法”；要么只能在法律框架范圍內進行局部性的調整。近年來，司法機構在倡導改革的同時，又不得不謹慎地把“在現行法律范圍內進行改革”、或“不違反現行法律規定進行改革”作為改革的一項原則。對這一原則的遵從，一方面可以理解為司法機構的一種政治態度；另一方面也是為了避免改革過程中無序、失控局面的出現。但是，完全以現行法律為基礎，檢察改革的全面、深層次推進是不可想象的。事實上，司法機構目前所提出的一些改革設想和方案，已屬“紅杏出墻”，溢出了現行法律的規制范圍。比如2000年撫順市順城區推出的“零口供規則”包括兩方面主要內容：其一是當偵查機關將犯罪嫌疑人的有罪供述即口供呈至檢察機關提請批捕時，檢察機關將視其有罪供述不存在，即為零，應通過在案的有關證據進行推論，證明其有罪。其二是在審查起訴時，犯罪嫌疑人對檢察官的訊問應允許其做無罪、罪輕的辯解，允許其保持沉默。這明顯違反刑事訴訟法第42條、第46條的規定。2001年3月27日，撫順市順城區人民檢察院對《主訴檢察官零口供規則》進行了第5次修改，“零口供”也被重新定義為：認定犯罪事實可不依賴犯罪嫌疑人的有罪供述而獨立存在，使有罪供述對犯罪事實認定的影響降低到零。修改后的《規則》與原來最大的區別在于不再把口供視為零，而是把對口供的依賴降到最低點。犯罪嫌疑人在接受審訊時不再允許其保持沉默，原來的絕對“零口供”演變成現在的相對“零口供”，修改后的規則仍然與刑訴法規定有沖突。再比如對于當前各地檢察機關對輕罪實行的暫緩起訴，就沒有法律依據，屬于“違法實驗”。理由是，我國刑事訴訟法對審查起訴后作出的決定只規定了提起公訴、不起訴等處理方式，并沒有規定可以暫緩起訴。許多檢察機關推行的普通程序簡易審與刑訴法第154條、第159條、第160條等條文的規定直接相違背；黑龍江牡丹江鐵路運輸檢察院推行的“辯訴交易”與憲法和刑訴法許多規定相沖突。

雖然改革的出發點是好的，但是擅自突破現有法律體系帶來如下問題：首先，它違背了法制的統一性和司法的統一性原則。各地司法機關的訴訟活動依據只能是憲法、法律以及相關的司法解釋，而不是地方各搞一套，把國家制定的憲法、法律置之一旁。其次，如果任憑所謂“良性違法”發展下去，就會給長期陣痛剛剛步入正軌的法治建設添加絆腳石。擅自突破法律的規定往往會抑制人們法律信仰的生成。地方司法機關最重要的任務在于嚴格實施法律而不是“創造”法律，司法機關越權改革將會對一個正在培養公民法治信仰的國家造成災難性的后果。因為司法機關自身的行為會對民眾起到巨大的示范作用。其結果往往導致法律虛無主義的盛行，法治之路更加舉步維艱。當然我們不能絕對排除局部先期實驗。通過試點降低改革的風險，節約改革的成本；為進行系統的改革提供一種范例，積累經驗，但是先期的實驗應當受到規范，而不是盲目的改革。當改革設想和方案比較可行時，無疑必須修改法律使其合法化，然后在全國范圍推行。真正意義上的改革必定突破現有的法律體系，在改革時應伴隨修改相應法律，將改革的成果通過正當渠道合法化、制度化。因此，檢察改革不應采取由上而下的局部擴展方式，而應當采取由上而下的整體推進模式，避免各地方自行其是，破壞法制統一性，走合法改革的道路。

三、打擊犯罪與維護公正的關系

為了在檢察改革中避免陷入盲目而保持清醒理智的認識，我們在進行檢察改革之前就必須回溯到檢察制度的產生源頭來認識檢察制度的獨特性。一方面可以把握檢察制度的內在機理；另一方面也可以使檢察改革不僅僅限于對個別改革措施的研究和論證，而可以在一個較為宏觀的高度來認識檢察制度，便于整體性的思考和整體改革方案的設計。

檢察制度發展的歷史較短，其雛形是14世紀法國的國王制度，18世紀法國大革命以后，才產生了現代檢察制度。檢察制度的產生與發展伴隨著一系列社會發展的現象：第一，檢察制度的產生與法院的職能由“全能法院”向“裁判法院”的轉變有關。裁判法院要求訴審分離，法院奉行不告不理原則，在這種情況下，專門的起訴職能以及行使這種職能的官員即檢察官就產生和發展起來了。第二，追訴制度向強化公訴制度的發展。追訴制度由私訴向公訴的轉化體現了國家對犯罪的控制和打擊力度的加強。起訴的專業化呼喚著檢察制度的發展。第三，司法由“任意司法”向“程序司法”的轉變。程序司法要求司法權力的行使受到嚴格的程序制約，檢察制度因其限制和制約警察的權力警察的權力，制約法官的權力而成為保障司法的“程序性”的最有利的制度設計。第四，檢察制度的產生發展與“分散法制”向“統一法制”的轉變。檢察官主要通過刑事追訴的手段，維護國家的法制。

設置檢察制度目的是監督警察濫用警察權侵犯人民合法權益，防止法官法自由擅斷。檢察制度的產生是和訴審分離的原則的確立、摒除糾問制弊端緊密聯系的。在糾問制中法官集追訴權、審判權與一身，往往會進行擅斷，缺乏有效的制約機制。在分權思想的指引下，在刑事訴訟程序中由不同機關分別負責偵查和審判工作，但是這種做法又產生了警察權膨脹可能危及公民權利的顧慮。為了達到更為理想的效果，同時制衡警察權和審判權，在歐陸史上便出現了追求“一石兩鳥”之計，即以新創的法律官（檢察官）監督法官裁判，控制警察活動，以法治國改造糾問國、防范警察國。[12]雖然偵、訴具有天然的親和性，在追訴犯罪這一點上警察與檢察官的具有同質同向性，有的國家還實行警檢一體，但一般來說是業務上一體，而非組織上一體。通過受過嚴格法律訓練和法律拘束的公正客觀的官署賴控制并引導警察的活動。所以，從檢察官的產生我們可以看出，檢察官從產生的時刻起就肩負著重要的歷史使命，在制度構建中起著獨特的作用。

由此可見，檢察官不僅是與警察分工不同，各管一段的，是負有監督警察活動合法性的義務；基于不告不理、訴審分離、訴審一致等原則，檢察官對審判工作也起到了一定的制約作用。檢察官不僅是為了片面追求打擊犯罪而產生，更是法律的守護者，檢察官也負有保護犯罪嫌疑人、被告人的人權。正如臺灣林鈺雄先生說：歐洲自創立檢察機關以來，一直處在法官與警察兩座高峰之間的谷間帶。檢察官既不愿做侏儒的法官，也不愿做高級的警察。由此可見從產生之初，檢察機關雖然地位尷尬，但是作為“革命之子”，檢察官就具有客觀公正義務。所謂客觀公正義務，指的是檢察院負有義務，應當不偏袒、公正地采取行動，特別是要全面地偵查事實真相，檢察院不得單純謀求證明被告人有罪。檢察官所承擔的客觀公正義務使得檢察官在刑事訴訟中的角色不僅是原告當事人，而且具有司法官或準司法官的屬性，從而區別于民事訴訟中的原告。在法國，檢察官和審判官都是司法官，檢察官俗稱“站著的法官”或“立席司法官”，因為他們在法院開庭發言立而不坐，而審判官俗稱“坐著的法官”或“坐席法官”。檢察官的客觀公正義務主要體現在以下幾個方面[13]：第一，在證據收集方面，客觀公正義務要求檢察官在進行證據收集時，不僅應當收集對被告人不利的有罪證據，也應當收集對被告人有利的無罪證據。第二，在證據開示方面，客觀公正義務還要求檢察院在進行證據開示時，不僅應當開示有罪證據，而且應當開示無罪證據。第三，在訴權行使方面，檢察機關是社會的代表，是以社會的名義進行訴訟活動。由于檢察機關不是這種訴權的所有人，因此不能像民事訴訟中的原告那樣有權任意處分公訴權，而必須基于客觀公正的立場行使公訴權。檢察官發現被告人不應當起訴的，就不應提起控訴；已經提起的控訴有錯漏的，檢察官應當及時通過撤回起訴、追加起訴或變更起訴的方式予以矯正。

四、檢察一體化與檢察官獨立作用的關系

檢察機關在其內部關系上實行“檢察一體制”。所謂檢察一體制是指，獨立行使檢察權的每一個檢察官通過上級對下級的指揮監督權，形成的全國統一、等級有序的組織系統，作為一個整體處理檢察事務。檢察一體制的基礎是每個檢察官的獨立。檢察一體制是保障恰當地行使檢察權，而不是為了限制檢察官固有的獨立性。而另一方面，根據檢察一體制，上級檢察官對下級檢察官享有指揮監督權、事務調取權和移轉權、權等，以防止個體檢察官恣意或錯誤地行使職權。每個檢察官都是檢察組織的一個有機組成部分。可以說，公訴的提起實質上是檢察廳這一組織整體的決定。

檢察一體制體現了檢察權行使方式的行政性，有利于發揮檢察機關的整體優勢，組織協調檢察機關統一行使檢察權，保證辦案質量和效率。但同時，檢察官執行任務時也具有相對獨立性。各國對檢察權的配置方式是不同的：有的國家將檢察權完全賦予檢察官，并根據檢察官的不同級別賦予其不同的職權；有的國家將檢察權直接賦予檢察長，檢察長再將部分檢察權委托給檢察官行使；有的國家將檢察權直接配置給檢察機關，檢察長可以將部分檢察權委托給檢察官行使。不管配置方式如何，其共同點是，檢察官是行使檢察權的主體，具有相對獨立性。

關于檢察官相對獨立行使檢察權的理論基礎，有三種觀點：一是授權論。檢察官的權力產生于檢察長的授權。二是獨立主體論。一般檢察官與檢察長同為檢察權行使的主體。三是

論。檢察官對外行使權力時檢察院的首長。

我們認為，論主要是就外部關系而言的，并未解決內部權力和權力來源問題，因此不能作為檢察官權力來源的理論依據。而授權論和獨立主體論都可以作為檢察官權力來源的依據。我們主張授權與獨立主體的結合論。[14]過去檢察官公訴部門一直遵循的“個人承辦、集體討論、檢察長或檢察委員會決定”的辦案制度。在過去的這種辦案機制中，普通檢察官只是案件的承辦人。檢察官承辦案件，部門負責人有審核權，決定權則由檢察長和檢察委員會集中行使。這一機制具有極為典型的上命下從的行政性特點，便于強化對承辦人員的監督，有利于保障刑事追訴的統一性，但在實踐中越來越暴露出明顯的弊端：第一，審而不定、定而不審，違背司法活動的規律。第二，造成承辦人員對領導的依賴，不利于發揮檢察官的積極性、主動性、創造性，不利于培養專家型檢察官。第三，審批環節過多，程序繁瑣，造成辦案效率低下，浪費司法資源。第四，權責分離、責任不明，在發生錯案時容易造成推諉責任，錯案責任難以落實到個人。第五，影響了公訴效果。針對以上問題，應當建立、健全檢察官辦案責任制，健全、落實檢察業務工作中的主訴、主辦檢察官辦案責任制，依法明確主訴、主辦檢察官承辦案件的程序和職權。從2000年起，在起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責任制，由最高人民檢察院對主訴檢察官的條件、選任、職責、管理、考核、獎懲、監督及工作機制作出統一規定。其他各業務部門也要結合本部門的職責和具體情況，逐步實行符合本部門業務工作特點的主訴、主辦檢察官辦案責任制。推行和堅持檢察長、副檢察長、各業務部門負責人親自辦案制度。擔任領導職務的檢察官要定期承辦具體案件，包括主持偵查工作、出庭支持公訴等，加強對業務工作的指導。

主訴檢察官辦案責任制作為實踐中創立的一項具有法制意義的辦案制度，其存在的合理性不僅要接受實踐的檢驗，同時也需要進行法理上的分析。這主要是指，分析這種制度是否符合檢察制度、司法制度的一般原理（公理），是否符合檢察活動的特性和基本要求，是否符合刑事訴訟活動的內在規律。主訴檢察官辦案責任制的改革在法理上是合理性的，這種辦案制度符合檢察活動的特征與要求，符合司法的規律。首先讓我們分析一下什么是司法的特征和規律。

國家機關的活動大致可分為行政、司法和立法三種方式。行政權以命令、統籌和執行為特征；司法權以協調、中立和判斷為特征；立法權以議事、決策和立制為特征。這里著重從司法權與行政權的比較中具體分析司法的特性。

司法的第一個特性，也是司法的內在的本質特性，即判斷性。司法之司乃動詞，有掌管、操縱之意。而掌管或操作法律者當然是對事實和法律進行判斷者。英語中稱法官為judge，就是判斷人，即判斷是非功過之人。司法活動，是根據證據判斷個案實情并在此基礎上決定法律適用的活動，司法最重要的功能就是對個案爭訟中的是非曲直進行判斷，作出結論。而行政權是一種具有管理性質的權力，判斷是一種“認識”，而管理是一種“行動”。

司法的第二個特性，即司法的判斷性的外部表現和保障條件，是獨立性，是司法官與司法行為的獨立。法官除了法律沒有上司，他只根據自己對法律的理解以及對事實的把握作出判斷。德國學者拉德布魯赫關于這一點有一個解說：“司法的任務是通過判決確定是非曲直。判決為一種‘認識’，不容許在是否真假問題上用命令插手干預。”而行政的特征是命令和執行，即上命下從，縱向關系。

司法的第三個特性，與司法的判斷性直接相關并作為判斷基礎的，是親歷性。即親身經歷程序，直接審查證據和事實。訴訟法中的直接原則、言詞原則、審理不間斷和法官不可更換原則，就是保證司法親歷性的程序原則。而親歷性所貫徹的直接審查原則，是建立正確的內心確信，作出合理判斷的基礎，同時也是正確及時地處理程序推進中的法律事項的基本條件。而行政行為并不具有親歷性這一特征，將軍可以運籌帷幄而決勝千里之外，總統統領一國行政，總理日理萬機，難以親歷實際過程，體驗具體運作。

司法的第四個特性，是其法律適用的目的性。司法活動本身是為了適用法律規范，具有法適用的目的性。行政的特征是追求特定的社會目的，如調節經濟、抗洪救災。查出犯罪人等，具有行為本身的目的性，而法律只是為其提供一個行為的框架。

此外，有的學者還從法律適用性與判斷性出發，概括了司法的另一些特點，如終局性、被動性、中立性、公平優先性等等。

檢察官具有司法與行政雙重屬性，而建立主訴檢察官辦案責任制，最重要的理由，就是這種辦案制度符合檢察官活動的雙重屬性，而檢察官的公訴活動正集中反映了檢察官的司法屬性。其一，這種活動是為了適用法律維護法制，即具有以法律適用為目的這一特征。其二，公訴活動以直接性和親歷性為基礎，即要求公訴官員親身經歷程序，直接審查事實，從而建立內心確信。這一活動必然是個體化的，這種個體操作特征突出體現于法庭訴訟活動。公訴檢察官在法庭上的舉證、質證和辯論，包括在庭上采取公訴權范圍內的各種訴訟行為，都只能是一種個體性操作，其他人想幫忙也幫不上。其三，由于直接性和親歷性以及個體操作特性，公訴檢察官行使其職權應當相對獨立，有權抵制不法干涉。

主訴檢察官辦案責任制，是對檢察權的重新配置，其實施關鍵是“放權檢察官”，或者說是“還權檢察官”。過去我們辦理案件，長期實行的制度是“檢察人員承辦，部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定”。這一辦案責任制的有利之處在于有利于強化對辦案人員的監督并保證刑事訴訟的統一性。但由于它具有“審而不定，定而不審”的特點，因而與司法的一般規律不合，同時也難以充分調動檢察官的積極性與責任感。在目前迫切要求加強檢察機關公訴職能的形勢下，這種辦案制度已顯得不適應。對此進行改革，就要求使檢察官從缺乏自主性和獨立性的案件承辦人員成為有職有權的檢察權行使主體。我們承認，為了有效地打擊犯罪，并保證追訴權行使的統一性，檢察官有必要服從上級的指令，也就是說檢察權及其行使還具有一定的行政性特征，這一點與“除了法律沒有上司”的法官是有所區別的，但我們決不能以檢察官具有一定程度的行政性而抹煞其司法獨立性，如使檢察官完全成為聽命于上司指令而沒有獨立權限因而在業務活動中謹小慎微的公務員，就違背了檢察活動的規律。

五、檢察機關與偵查機關的關系

一般認為，大陸法系國家普遍實行檢警合一的關系模式。所謂檢警合一，并不是強調檢察院和警察機關在組織上的合二為一，而是意味著檢察院集偵查權和控訴權于一身，檢察院是法定的偵查權主體、形式上的偵查機關，而警察機關作為實質上的偵查機關，僅是為幫助檢察院行使偵查權而設的“輔助機關”，警察機關的任務就是協助檢察院偵查犯罪或受檢察院的指揮、命令偵查犯罪。在偵查程序中，承擔控訴職能的檢察院是主導和中心，檢察院不僅可以自行偵查，而且可以命令、指揮警察機關偵查犯罪。

對于“檢警一體”機制的運行狀況，許多學者在深入研究的基礎上提出了不同意見。陳光中教授指出：“就外國立法例考察，也很少有國家真正實行警檢一體。英美國家偵檢在偵查階段基本分離，檢察機關一般只在審查起訴時審查偵查機關提交的證據是否達到對被告人有定罪希望的程度；大陸法系的德國，法律雖然規定在偵查過程中檢察官領導和指揮警察的偵查，警察只是檢察官偵查的輔助機關，但司法實踐中，檢察官很少實施具體的偵查行為，因為現實中他們并沒有足夠的人員。偵查機關的獨立性傾向在逐漸加強。在日本，檢察官只是在認為必要的時候偵查犯罪案件。因此，警檢一體并不是大多數國家的通行做法，也不符合警檢關系發展的大趨勢。”[15]謝鵬程博士也指出：“檢警分離”這是一個發展的趨勢，檢警各司其職，也是一個必要的分工。現在在大陸法系國家，在我國的臺灣地區，也在探索有關方面的改革。這方面改革的趨向，他們基本的取向并不是要“檢警一體化”，而是要把原來的訴訟法中規定的“檢察機關擁有全部的偵查權而由警察部門來具體執行偵查權”這種法律和實踐不符合的現象改變過來，也就是還是由司法警察來進行偵查，由檢察機關來進行監督和起訴，并且把這種關系法律化。[16]而龍宗智教授則對檢警分離的趨勢作了全面的論述，他認為：一、檢警一體在現行刑事司法體系中基本不存在。第一，警察是大部分偵查活動的實際主導者，警察機關是各國刑事偵查的主導力量。由警察負責一般刑事案件的偵查，本來是一個法律的常識問題。但有的國家的法律規定使這個問題復雜化了。例如德國以及我國的臺灣地區等具有大陸法傳統的一些國家和地區的法律規定，檢察機關是偵查機關，而警察機關只是輔助機關。然而，這里存在一種法律與實際脫節的現象：檢察機關是法律上的偵查機關，而警察機關才是實際的偵查機關。刑事案件大部分是由警察機關獨立偵查完成的。檢察官的基本作用是在法律上作“過濾”和監督，如決定法定搜查扣押手段的使用，提請逮捕，尤其是決定起訴或不起訴。第二，檢察與警察具有不同的隸屬關系，并未形成“一體化”。……檢察官和警察在組織和體制上互不隸屬，但在刑事司法業務上則可能相互協作，而且由于偵查服從起訴需要，通常檢察官對偵查官員有一定的監督和指導乃至指揮的權力。但這只是一種工作關系而不是檢、警一體化要求的組織關系。二、檢警一體化將損害刑事司法的合理性與效率。第一，從現代檢察制度設立的意義看，需要保持檢警的適當分離以形成必要“張力”，從而維持對偵查進行“過濾”以及對偵查活動實施法律控制的機制。第二，將刑事警察從警察機關剝離，將大大損害刑事警察的偵查能力。第三，由檢察官全面負責偵查在一定程度上是強人所難，不利于保證偵查的專業化和實現偵查的效能。這是由檢察官的學養、思維方式、心理障礙造成的。[17]

與大陸法系國家不同，英美法系國家在觀念上并不將檢察機關視為國家或政府的代表，而是將其視為民眾的訴訟人。[18]因此，在觀念上認為檢察機關與作為政府代表的警察機關具有不同的性質，兩者不存在合一的基礎。據此，在英美國家，偵查犯罪被認為是警察機關的職權。檢察機關一般不直接行使偵查權，偵查權和控訴權相對獨立，檢察機關與警察機關也相對獨立，由此形成了一種檢警獨立的關系模式。

對于以英國為代表的檢警分立模式，我們不能作膚淺表面的認識，認為這種模式絕對沒有偵控職能合一的基礎。實際上從英國公訴制度產生的歷史考察，它原本并沒有公訴制度，而是在美國影響下建立起來的。在英國，長期以來實行的是以警察追訴為主的私訴制度。警察不但負責偵察犯罪，而且負責在偵查終結后的起訴工作。因此，從這個角度來說，警察機關集偵查和控訴職能于一身，同樣實現了偵控職能的合一。只不過在大陸法系國家是偵控職能合于檢察院，而在英國是合于警察機關而已。可見，在英國，同樣存在于偵控職能合一的基礎，英國式的檢警分立模式實際上仍然是一種偵控合一的關系模式，這與我國的檢警分立模式是存在根本區別的。[19]

從警察、檢察官之間的關系看，越來越多的國家開始在檢警關系模式折衷化。因為實踐證明，完全的檢警分立或完全的檢警合一都不是一種好的體制。雖然從立法上來看，大陸法系國家希望通過檢警合一體制的運作使警察、檢察和預審法官之間互相結合，形成一個強有力的偵控主體，但司法實務中的情況卻是：警檢兩家常常因分工不明而互相推諉責任，以致嚴重地影響到犯罪的偵控效率。如意大利在1988年修改刑事訴訟法時加強了檢察機關對警察機關的偵查的控制，規定偵查活動由檢察機關負責，結果導致警察在實踐中認為，在接受檢察機關的批示以前不需要做任何調查工作，以致警察失去了許多本應在案發后即刻收集的重要的案件信息。并且由于檢察官通常缺乏在犯罪偵查方面的專業訓練，其的偵查指令通常發生錯誤，這使警察和檢察官之間經常發生沖突。[20]因而在司法實踐中，包括德國在內的許多大陸法系國家，對與中等以下的刑事案件，均由警察獨立進行偵查，案情基本確定以后，才交給檢察官，亦即在實際操作中，傳統上實行檢警合一體制的國家有由合一式向分立式發展的趨勢。

與此同時，值得注意的是，司法實務同時證明，警檢完全分立，也不是一種理想的體制。因為檢察機關進行的偵查活動最終是為了檢察機關提起公訴服務的，警檢完全分立，缺乏配合和制約，不利于警察機關在偵查時就按檢察機關控訴犯罪的需要來收集確實、充分的證據。因而傳統上許多實行檢警分立的英美法系國家也出現了要求給予檢察機關以一定的偵查建議和監督權的呼聲。

在檢警關系上越來越趨接近，走向折衷化的典型代表是美國。[21]美國雖為英美法系國家，在檢察制度的設置上卻受到大陸法系國家特別是法國和荷蘭的影響。因此，在檢察官的權利配置上與英國不同，而介于大陸法國家的檢警合一模式和英美法國家的偵控分離模式之間。在美國，為準備起訴，檢察官有時需要先為偵查工作。因此，盡管警察機關是獨立的偵查機關，有權獨立行使偵查權，[22]但檢察官也享有偵查權，有權自行偵查，而且根據美國學術界的通說，偵查權是檢察官的權利，而不是義務。檢察官是否親自進行偵查，由檢察官自行決定。一旦檢察官決定親自進行偵查，其偵查工作并不因此而受到其他偵查機關如警察機關的任何限制和拘束。在美國的司法實踐中，在鄉村地區，全部偵查工作之進行，通常都是由檢察官親自進行。但在都市地區，除了特殊案件以外，檢察官為了避免麻煩，一般不愿意于案件發生之初，就介入麻煩且費時的偵查工作，而只是在警察的初期偵查工作有不充分的地方時，進行補充偵查。但在特定案件中，如在有暴力團體或地痞流氓牽涉在內的案件，或者警察人員因受不正當的利害關系所牽制，而不能進行公正的偵查時，如果公眾希望檢察官積極承擔偵查工作，那么檢察官就會親自承擔起偵查工作，自行偵查。這主要是因為，一方面，檢察官被視為是民眾人，應為民眾謀福利；另一方面，更為現實的原因是，美國的檢察官是由選舉產生，如果無視民眾的呼聲，將導致檢察官在競選中失利。為履行偵查職能，有的檢察機構有自己的專門偵查人員，還有些機構從當地的警察機構抽調偵探組成偵查隊伍。從檢察官有權進行偵查的角度說，美國區別于英國。但是，由于美國的警察機關與檢察機關相對獨立，因此從法律上來說，檢察官雖可以指導警察機關進行偵查或提出建議，但卻不能指揮、命令警察。對此，警察沒有服從的義務。這又是美國區別于大陸法系國家檢警合一模式的地方。

如前所述，現在世界各國檢警關系模式上已經越來越趨向于接近，走向折衷。在我國的體制背景和歷史傳統之下，“檢警一體”的可行性甚低。[23]有些學者提議改變現階段我國的刑事訴訟構造，實行以審判為中心、檢警一體化的訴訟模式是最根本、最徹底地解決問題的辦法。在此，我們先不說此方案本身的合理性，單說這是一種涉及到一系列司法制度甚至是憲政體制的重大變革，在中國現在這種體制和環境之下，要進行這樣大的變革也沒有現實性。

所以，筆者認為，檢警關系的重新建構，只能從我國的現有國情出發，在現有檢警關系框架內，推行“檢察引導偵查”這種循序漸進式的改革方法，這是目前一種相對合理、現實可行的做法。這是由我國檢察機關的性質決定的：它不但是公訴機關，它同時也是法定的法律監督機關。我國憲法和法律規定檢察機關是法律監督機關，它通過運用自身職權來追訴犯罪、糾正法律適用中的違法行為，來保障國家法律在全國范圍內統一正確實施。我國檢察機關在刑事訴訟活動中既要承擔國家公訴人的角色，追訴犯罪，又要依法履行法律監督職能，防止和糾正刑事訴訟活動中可能發生的違法情況，維護國家、刑事被害人以及犯罪嫌疑人的合法權益，使刑事訴訟活動按法定的程序進行。這是我國檢察制度的特色，與其他國家檢察制度的根本區別所在。在司法實踐中，檢察機關只在追訴犯罪這一點上與公安機關的目標是一致的，除此之外，檢察機關還要承擔對整個訴訟活動進行全面監督的職責。那些特別強化檢察機關對偵查機關指揮關系或者使檢警合一的做法，顯然與法律監督者所應有的相對中立的角色特征是不相符合的，法律監督的內在要求決定檢察機關只能引導偵查機關對刑事案件的偵查而不能對其指揮。因此，在目前的訴訟模式和立法框架下，我國不可能建立像德國、日本那樣的檢察官擁有絕對權力，檢察機關指揮偵查的一體化體制，但可以從那些檢察官對偵查控制力較弱的國家，如英國的做法中吸收一些成功的經驗，在不違背現行立法精神的前提下，加強與偵查機關的協調與合作，探索并建立一種檢察對偵查有適當影響的引導偵查機制。檢察引導偵查是我國現階段一種相對合理的檢警模式。

檢察引導偵查是檢察機關近年來開展機制創新、推進檢察改革的一項檢察實踐。從實踐上看，它密切了檢察機關和公安機關在追訴犯罪活動中的配合與聯系，有利于形成打擊犯罪的合力，提高了偵查工作的效率和質量；它促使檢察機關積極參與到偵查活動中去，改變了偵控分離的狀況，實現了檢察機關對偵查活動過程的動態監督，便于及時發現和糾正偵查活動中的違法行為，為促進司法公正和提高司法效率發揮了積極的作用。同時，這一機制在緩解現有檢警關系的矛盾中，已發揮了殊途同歸的促進作用，推動了檢察改革的向前發展，為重塑我國檢警關系邁出了令人欣喜的一步。

雖然檢察改革取得了不少成績，但是我們也應看到檢察改革的道路還有很長的路要走。積跬步才可以行千里，畢竟我們已經開始邁出了堅實的腳步，但愿檢察制度邁出的一小步能夠帶動中國司法改革的一大步。檢察改革不能脫離國情，尤其是議行合一、一府兩院的政治制度以及中國法制建設和法律制度運行的文化根基。只有把影響我國檢察改革的特殊因素搞清楚了，才能克服“言必稱英美，談必話接軌”的毛病，不脫離國情，不割裂歷史，考慮中國特色形成的歷史條件和社會基礎，理性地搞檢察改革。

[①]參見孫謙：《檢察理念、制度與改革》，載孫謙主編：《檢察論叢》第8卷，第69－74頁。

[②]倪培興：《論司法權的概念與檢察機關的定位》，載《人民檢察》，2000年第3期。

[③]夏邦：《中國檢察院體制應予取消》，載《法學》，1999年第7期。

[④]龍宗智：《論檢察權的性質與檢察機關的改革》，載《法學》，1999年第10期。

[⑤]張智輝：《法律監督辨析》，載《人民檢察》，2000年第5期。

[⑥]參見曹呈宏：《分權制衡中的檢察權定位——以本土資源為中心》law-/detail.asp?id=1160。

[⑦]洪浩：《檢察權論》，武漢大學出版社2001年版，第150頁。

[⑧]參見林鈺雄：《檢察官論》，中國臺灣學林文化事業有限公司1999年版，第86頁。

[⑨]參見孫謙：《檢察理念、制度與改革》，載孫謙主編：《檢察論叢》第8卷，法律出版社2004年版，第77頁。

[⑩]龍宗智：《論檢察權的性質與檢察機關的改革》，載《法學》1999年第10期。

[11]參見王超：《試論隱形程序》，載《中國刑事法雜志》2002年第1期。

[12]參見林鈺雄：《檢察官論》，中國臺灣學林文化事業有限公司1999年版，第73－74頁。

[13]謝佑平、萬毅：《檢察官當事人化與客觀公正義務》，載《人民檢察》2002年第5期。

[14]夏風：《主訴檢察官問題研究》，寶安檢察網。

[15]陳光中汪海燕：《論刑事訴訟的"中立"理念——兼談若干刑事訴訟制度的改革》，《中國法學》，2002年第2期，第34—35頁。

[16]謝鵬程：檢察引導偵查學術研討會上的發言——/main/mainxueshuhuiyi715

[17]龍宗智：《評“檢警一體化”兼論我國的檢警關系》，《法學研究》，2002年第2期

[18]陳樸生著：《刑事訴訟法專題研究》，第129頁。

[19]毛建平、萬毅：《我國檢警關系的反思與定位》，《檢察論叢》第？卷，第？頁。

[20][意]馬可·法布里著：《意大利刑事司法體制改革：理論與實踐的悖反》，載《訴訟法論叢》第2卷，法律出版社1998年版，第290頁。

[21]毛建平、萬毅：《我國檢警關系的反思與定位》，《檢察論叢》第？卷，中國檢察出版社2003年出版，第？頁。

[22]根據美國法的規定，司法執行官和驗尸官也有權進行偵查。

[23]張利兆、謝如程、王英著：《檢察引導偵查探索》，載劉建國主編：《刑事公訴的實踐探索與制度構建》，中國檢察出版社，2003年版。第60—61頁。