國內排污權交易制體制建立

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排污權交易（又稱排污指標交易、環境容量使用權交易），是在污染物排放總量控制的前提下，利用市場機制和環境資源的特有性質，在環境保護主管部門的監督管理下，通過污染者之間交易排污權，實現低成本污染治理，它在控制環境污染方面兼有環境質量保障和成本效率的特點，成為總量控制目標下最具潛力的環境政策。排污權交易實質是環境容量使用權交易，是環境保護經濟手段的運用，是一種典型的私法手段。它以追求最大的成本效益為原則，在價值取向上較好地把握了公平與效益這一對矛盾的平衡，可以刺激環境保護工作的發展。

一、排污權交易制度在我國的實踐狀況

我國關于排污權交易制度的實踐主要集中在大氣污染和水污染領域。上海市是我國實行排污權交易的先驅，從1987年至今，已有60多家企業開展了排污指標交易，并取得了較好的效果，一些經濟效益差、污染嚴重的企業從經濟成本考慮，逐漸讓出排污指標、退出了水源保護區，被效益好、污染少的企業取代。為有效控制與削減大氣污染的主要因素二氧化硫的排放總量，我國加大了探索排污權交易制度的步伐，1991年國家環保總局將包頭、開遠、柳州、太原、平頂山等城市作為試點，實施了大氣排污交易政策。2001年國家環保總局與美國環境保護基金會簽署了“研究如何利用市場手段，幫助地方政府和企業實現國務院制定的污染物排放總量控制目標的合作協議備忘錄”，確立了“利用市場機制控制二氧化硫排放的中美合作研究項目”，由美國環保協會提供技術、人員及資金等多方面的支持，在江蘇南通與遼寧本溪試點實施該項目。2002年國家環境保護總局又選擇在山東、山西、江蘇、河南、上海、天津、柳州等七省市開展“二氧化硫排放總量控制及排污交易試點”項目以尋求改善空氣質量。

我國對排污權交易尚無系統的法律規定，但一些地方法規和行政規章的規定已經涉及到排污權交易問題。1985年上海市為保證自來水水質，上海市人大頒布的《上海市黃浦江上游水源保護條例》，劃定了從淀山湖到龍華港，面積為1058平方公里的上游水源保護區，規定新建項目增加的排污量必須控制在保護區允許的排污總量指標之內，總量指標可以經環保部門同意在企業之間有條件地調劑余缺、互相轉讓。1994年頒布的《上海市環境保護條例》明確規定，可以進行排污指標有償轉讓。1998年3月國家環保局頒布的《水污染物排放許可證管理辦法》第2l條規定：“水污染物排放指標，可以在本地區的排污單位之間互相調劑。”1998年9月太原市頒布的《大氣污染物排放總量控制管理辦法》第21條規定：“總量控制內的指標可以有償轉讓。”第24條規定：“排污單位通過治理使大氣污染物實際排放量低于政府下達的允許排放量指標的，其剩余的允許排放量指標可以留作本單位發展使用或者轉讓給其他排污單位。”2000年4月修訂的《大氣污染防治法》確立了大氣污染物總量控制和大氣污染物排放許可證制度，明確了劃定大氣污染物排放總量控制區，正式核定大氣污染物排放總量和核發大氣污染物排放許可證。

通過上述分析可以看出，我國的排污權交易制度還處于探索中，尚未形成統一的法律制度，但實踐中的成功進行，地方立法的零星規定，國家立法關于污染物排放總量和污染物排放許可證制度的確立已經為完整地建構我國排污權交易制度奠定堅實的基礎。

二、我國排污權交易制度的實施基礎

（一）總量控制的確定

1.總量控制的確定須以一定的環境容量為前提

總量控制是指對在一定區域和時間范圍內的排污量的總和和一定時間范圍內某個企業的排污量之和予以控制。由于環境容量是有一定限度的，超出環境容量的自凈能力將會對環境質量造成不良影響，因此，總量控制的確定須以環境容量為上限。

2.環境容量的確定是和區域劃分緊密聯系的

環境容量的確定須在符合相關國際條約的基礎上，在全國范圍內統籌規劃，以環境要素為單元，把全國作為一個整體，明確各種環境要素的全國總量控制目標，然后根據各環境要素的特征，采取不同的分配原則。對水污染的總量控制，應把流域作為一個整體規定總量控制目標，再以流經行政區域為單位，分配排污指標；對空氣污染的總量控制，可以直接以行政區域為單位分配排污指標。值得注意的是，由于我國東部、中部、西部經濟發展的不平衡，排污指標的分配，應照顧中西部地區的實際情況，在中西部地區環境容量許可的范圍內適當多分一些排污指標，以便不同地區之間進行排污權交易，為中西部地區的經濟發展和環境保護以市場手段爭取更多資金。

（二）初始分配的實施

1.確認合法的排污權是初始分配的前提

（1）排污權的物權化趨向

排污權屬于環境資源使用權，即人們對環境容量的使用權，該權利包括利用權、收益權和請求保護權等。要建立排污權交易法律制度和排污權交易市場，首先必須從法律上確認排污權，只有在法律確認排污權的前提下才能進行排污權交易。排污權是指單位和個人在正常生產和生活中向環境排放污染物的權利。排污權是由國家對環境的所有權派生出來的，是一種他物權。

（2）排污許可證是排污權的公示方式

排污權作為所有權的派生，要與環境容量所有權適當分離就須以證券化的形式表現出來，這既是排污權獨立于環境容量所有權的象征，也是排污權在市場上流轉的象征；既可以此對抗環境容量所有權的代表機關，又可以獲得交易相對方的信賴。為了確立可用于排污權交易市場的排污權，應該完善現行法律規定的排污許可證制度，排污許可證應當規定排放污染物的主體、種類、濃度、數量、期限、地點和方式。

2.初始分配的方式選擇

在初始分配的方式選擇上，有公開拍賣、固定價格出售和免費分配三種方式可供選擇。在我國，學者一般堅持兩種主張：其一是借鑒美國二氧化硫排污指標交易制度的做法，按照排污企業以往排污的數量按比例無償分配。但這一做法的不合理之處也是十分明顯的，無償分配方式無疑等同于向排污企業根據以往排污數量的多少發放補貼——企業無需生產，將指標出售就可以獲得一筆收入。另外，無償分配指標實質上是對其他試圖進入同一生產領域的新企業設立障礙（除非政府部門為新企業預留了足夠數量的排污指標），違反了市場經濟的市場主體平等原則。其二是應當有償分配排污指標，并且采用拍賣的形式進行。以拍賣方式分配排污指標還具有以下優點：公開競價有助于使排污指標的價格反映其公平市場價值；糾正我國目前排污收費制度的不足——收費標準嚴重偏低，排污費不僅遠遠低于對環境造成的實際損失，而且也低于企業治理污染設施的運轉費用；拍賣所具有的公開性還可以防止私下交易、權錢交易，有效地杜絕腐敗現象的發生。

筆者主張按照采用固定價格出售方式，理由在于：免費分配方式不利于企業之間的公平競爭，而拍賣方式則會導致企業之間的過度競爭，污染大戶本身大多屬于傳統產業，本已面臨困境，若采用拍賣方式很可能致使企業由于政府分配起點的不公平提前淘汰出局。固定價格出售方式既保證了企業之間在起點上的公平競爭，又能克服公開拍賣和免費分配的弊端，我國應當采用此種分配方式。

（三）政府監管和市場運行的合理界分

排污權是一種財產權，排污權交易行為是一種民事法律行為，必須遵循民法尤其是合同法的相關規則，而意思自治是民法的基本原則，合同自由是意思自治原則在合同法領域的運用，當然應當是排污權交易必須遵守的一項基本原則。因此，應當允許企業進入市場自由交易排污權，排污權的價格應由市場決定，應當堅持競爭和公開、公平、公正的市場交易規則，應當使排污權交易市場成為排污權交易體系的核心。

排污權交易主要通過市場機制對污染物排放權利進行配置，但仍擺脫不了盲目性和滯后性，尤其在排污權交易市場的培育階段，需要政府“立規則，當裁判。”政府的職能除包括上文提到的準確確定總量控制目標，并適時作出調整，以適當方式對排污指標進行合理的初始分配，發放和管理排污許可證外，還應當做好調控排污權交易市場工作。排污權交易市場的建立首先在于排污企業切實對排污指標產生需求，即尋求排污權交易主體。為此，政府必須以先進的技術與設備為基礎，持續監測企業的排污量，促使企業在獲得的排污指標幅度內排污，并在需要時通過市場購買排污指標。而當企業超量排污時，應當嚴格處罰。排污權交易市場建立及正常運作，有賴于交易規則和管理機構的確立。排污權市場的交易規則主要在于確定交易主體、交易標的、交易范圍、交易體系以及相應的處罰措施等。交易市場中的排污權融通公司、排污權承銷商、排污權經紀商、排污權投資顧問公司等中介機構需要政府指定專門的部門集中管理。考慮到我國排污權交易制度還剛剛起步，一些重要的交易信息和數據也需要環境管理部門提供，部分排污交易還須經政府環保部門安排進行。

三、我國排污權交易制度的體系建構

（一）交易對象

排污權交易對象，是指排污權交易制度中法定的進行交易的當事人所排放的問題污染物質。由于企業依照法律規定進行排放的污染物質多種多樣，因而決定了享有合法排放污染物質的排污權的范圍也十分廣泛，凡是已為現代科學技術證明的對水污染和大氣污染有害的物質都應成為排污權交易的對象。

（二）交易指標

用以交易的指標必須是由于企業技術進步而在初始分配范圍內節余的富余指標，同時，該企業還應向環保部門提交詳細報告論證有持續削減的真實可靠的技術力量。

（三）交易的主體

排污權交易的主體是指有資格進行排污權買賣的人。排污權交易的主體除了排污者外，政府、社會組織和個人等非排污者同樣也應包括其中。政府直接以民事主體的身份購買排污權，調節排污權市場的供求變化，可以避免命令——控制模式的僵化；熱心公益事業的環保組織和個人，進入排污權交易市場購買排污權，不僅有利于排污權市場的發育，且有利于環保組織和個人參與環保事業積極性的提高。

（四）交易期間

由于總量控制目標需要依據環境容量的變化適時作出調整，政府發放的排污許可證也應有一定時間段，排污權交易只能在許可證的有效期內進行，超出排污許可證許可的期間進行排污權交易，應是無效交易行為。

（五）交易區域

排污權交易實施區域越廣，越能在更大范圍內促進排污權的優化配置，進而節省污染治理成本。我國應建立全國統一的市場，在環境容量可承受的范圍內，允許不同地域、不同流域甚至東西部地區進行排污權交易。全國統一市場的形成對于減少政府對排污權市場的不適當干預，人為的操作排污權市場等會起到有效遏制作用。

（六）交易方式

排污權交易的方式是指排污權交易雙方所采取的交易形式。在法律上明確交易方式，有利于排污權交易市場正常化，有利于交易當事人順利進行交易。對此，可以借鑒美國的做法。美國《清潔空氣法》規定了儲蓄和轉讓交易等交易方式。所謂儲蓄，即排污者可以將被分配的年度沒有使用完的容許排出量儲存起來，以備將來使用。所謂轉讓交易，即規定排出削減對象設施的指定代表、容許排出量的保有者或其他人之間，可以自由地轉讓容許排出量，但容許排出量的轉讓，必須經美國環境保護廳長官對交易當事人雙方已簽名的轉讓證明書進行記錄后，才發生效力。

（七）交易中介機構

在實際的排污權交易中客觀存在著各種交易成本，如信息成本、談判成本等，如不能有效地控制這些交易成本，就會抵消企業參與交易可能獲得的節約污染治理成本的利益，影響排污權交易市場的正常運行。因此，必須鼓勵排污權交易中介機構的設立，其具體業務包括提供交易信息，進行交易經紀，辦理排污權的儲存、借貸等。

（八）交易程序

1.申請

指排污權出售方與購買方向環保主管部門提出交易的申請，應提供雙方的詳細情況介紹資料、交易的必要性及可行性說明。

2.審核

排污權交易必須經環保主管部門審核后方可進行。環保主管部門最好在對交易雙方有所了解的前提下進行審核，審核包括對交易雙方的審核和對交易本身的審核。

3.協商

交易雙方就排污交易的交易數量、交易價格、交易時間等具體內容進行協商，達成協議并簽訂書面合同。

4.發證

交易雙方就交易達成的初步協議需上報環保部門審查。若符合要求，環境保護主管部門批準交易協議，給交易雙方頒發特殊許可證，監督交易的正常進行、排污交易費用的合理分配使用和交易的環境效益。待交易完成后，收回特殊許可證，變更交易雙方的排污權分配，重新納入排污許可證的日常管理工作中。