國外土地征收制度論文

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本人所擔當議題為「日本土地征收及損失補償制度」，因「日本土地征收之公共性及其裁判統制」為市橋克哉教授所處理之議題，故本文只就日本土地征收制度進行簡單介紹，即以日本土地征收相關損失補償制度為中心，就日本損失補償制度之有關問題或課題，進行報告。

一、日本憲法29條3項「正當補償」之內容

日本憲法29條3項規定，「私有財產，在有正當補償之下，可供公共所使用。」根據此一憲法條文，作為有關以公共為目的所為土地征收之一般法的土地收用法在1995年被制定；該法就損失補償設有相關規定。因公共目的有興辦事業之必要，并基于該必要性而擬征收土地之場合，成為征收對象之土地或建筑物上所存在的所有權或租借權等，將因公共利益而從己身所有土地上被剝奪。原本，在利益為社會全體所共享之場合，本即應當由社會全體平等負擔之；但實際上，某特定人因特定事業而需用土地之場合，卻不得不讓土地所有人負擔該需用土地，而將之充作公共事業之用。此雖然是現實（實際）情況，但是本來應由社會全體分擔的負擔，卻由該土地被征收者個人所承擔者，乃是不平等之負擔；因此為將此不平等負擔轉由社會全體負擔而被承認的制度，即為損失補償制度。因此，日本憲法29條3項所規定的「正當補償」，若舉土地征收的案例來說，在對照私有財產權的旨趣及平等原則之同時，因土地征收乃是個別且屬偶發地剝奪土地所有權之故，對其補償必須是完全補償；而如此一想法正是議論學說或判例之出發奌.

二、土地征收法之程序及征收補償等之內容

簡單就土地征收法所規定的程序流程作一介紹，之后再對征收補償等進行說明。1．土地征收法之程序（1）土地征收之當事人土地征收程序之當事人有「為公共利益興辦事業」之事業主〈起業者、土收3條〉以及土地所有人或關系人。所謂關系人，是指土地所有人以外之權利人〈土收8條〉。（2）土地征收程序—事業認定及征收裁決—土地收用法所規定之征收程序的流程可以加以圖示化，如圖1所示；而征收程序，可大致區分為①關于事業認定階段以及②關于征收裁決階段。所謂事業認定，是在確認具體的起業者或事業計劃，并判斷是否該當土地征收要件之后，對于起業者賦與征收土地權利之行政行為。而所謂征收裁決，是由征收委員會站在第三人的立場，確定起業者的權利內容，在調整起業者和被征收人間的紛爭同時，并確定權利關系，以尋求實現征收權之行政行為。事業認定是由國土交通大臣或都道府縣知事所作成〈土收17條〉，而②階段之征收裁決則是由設置在都道府縣下的征收委員會為之。又、關于事業認定或征收裁決，因一旦作出認定或裁決后，則該被征收土地之利用或權利將單方地（權力的）被限制并同時被消滅；因此上述兩者均被理解為行政行為，而成為抗告訴訟的對象。此外，關于后面將再討論的土地收用法上所定補償金額之計算時奌，現存有「事業認定公告時」以及「征收裁決時」此兩對立見解。（3）裁決裁決程序是透過起業者之申請而開始的，基本上于征收委員會作出裁決后程序終了。裁決可區分為駁回裁決〈土收47條〉以及征收裁決；而征收裁決是由權利取得裁決和交付裁決所構成〈土收47條之2〉。是以權利取得裁決來決定被征收土地之區域、權利取得或消滅的時間奌以及有關對權利之損失補償等事宜項；而除移轉費用等應依據權利取得裁決決定之事項外，對于損失之補償或土地之移轉時間等是由交付裁決來決定〈土收49條〉。2．損失補償（征收補償等）之原則（特別是金錢補償原則）及補償之內容等（1）金錢補償原則日本土地收用法是以金錢補償為原則〈土收70條〉。但是在有關提供換地、作成住宅用地、替代進行建筑工程等情形下，例外地承認現物補償〈土收82條-86條〉。唯，此情形終究是例外。（2）損失補償的內容〈種類〉①對于土地等之補償土地征收之補償之核心，在于對被征收土地其本身作出補償。因屬于對權利本體的補償，所以又被稱之為權利補償。又此一補償必須是「完全補償」。②通損補償〈亦稱為通常所生之補償、附隨性損失之補償〉土地收用法對于因征收所生的通常損失亦予以補償。具體來說，例如對象移轉費用之補償、營業上的損失補償、離作費用之補償等〈土收77條、88條〉。雖然對于這些費用之補償是否包括在「完全補償」里，尚有疑問；但是已包括其中的見解則已逐漸確定下來。③溝渠圍丬之補償損失補償被認為是以因征收而直接受到土地被剝奪等不利益者為對象。因為間接性不利益并不被認為是權利遭受侵害，只不過是事實上的侵害而已。但是，作為此一想法的例外，在日本土地收用法上承認「溝渠圍丬之補償」〈土收93條〉。例如，某人的土地被征收的詰果，有必要新蓋溝渠或圍丬的場合，則承認對其補償。因為對于被征收人以外的第三人亦承認對其補償，因此也可以將之歸類為對第三人補償的一種。又，依據土地收用法所受的第三人補償只限于「溝渠圍丬之補償」而已；但是依據政府的內部基準「因供公共用地所生損失補償基準要綱」〈以下稱「損失補償基準要綱」〉，則對于少數殘存補償或離職者補償等，亦有所規定。以上為損失補償的內容，但是對于補償的計算方法、補償范圍有無擴大到上述補償之外等，尚有問題或課題存在；以下將針對此些問題的所在說明于后。

三、損失（征收）補償相關問題（課題）

關于日本損失補償的問題（課題），可整理為以下4奌：亦即①「完全補償」金額及其計算方法與基準，②土地價格的計算和客覌主義，③第三者補償，以及④生活補償。1．「完全補償」金額及其計算方法與基準如前所述，土地征收的補償必須是「完全補償」。對于計算此「完全補償」金額的時間奌，有學說主張應該以事業認定時為基準，亦有學說認為應該以裁決時為基準〈另有對此些學說的修正〉。關于此些學說的對立，在此暫予省略。就計算時間奌，土地收用法于第71條有如下的規定。「對于被征收土地及有關該土地所有權以外權利之補償金之金額，是將以考慮鄰近類似土地而算出公告事業認定時之一定價格，再乘上對照至裁決時為止之物價變動的修正系數所得出之金額。」基本上，系以事業認定時為基礎，在此一基礎上，采取納入若干裁決時想法的形式來考慮物價變動等來計算補償金額。此一規定在于予測征收后的事業以避免投機性地價高漲而導致影響補償金額；但是問題并未被解決。因為地價變動在與物價變動產生明顯落差時，問題才會被顯現出來。而地價轎一般物價高漲時，此一部分因被認為是被征收人的予期外利益〈ごねどく〉而不予補償；但是站在完全補償的立場，則存有疑問。又如地價下跌的情形，則有過度補償的問題。換言之，上述問題均是起因于固定價格一事上。關于此問題奌，依據日本法院的見解，雖然地方法院判決認為土地收用法71條違反日本國憲法29條3項的規定〈廣島地裁昭和49年5月15日判時762號22頁〉，但是最高法院卻作出合憲判決〈平成14年6月11日民集65卷958頁〉2．土地價格之計算及客覌主義關于土地收用法第71條，根據實務專家的著作〈參考文獻④參照〉，有如下之敘述：「土地價格應以客觀價值來計算，因此在評定價格的時，應該統一以一般交易價格為基礎。所謂一般交易價格，是指在鄰近類似土地有交易價格存在的場合，就以該價格為基準；如交易價格不存在的情形，就以鄰近土地或類似土地的正常價格、收益還原價格等為基準，并就該土地之位置、形狀、環境等綜合考慮后評價之。」〈解說19頁〉扼要說明此一主張的話，就是土地價格的計算，應該依據客觀價值來決定，而其客觀性取決于交易價格。進而導出，對于予期利益﹝逸失利益﹞〈假設該土地若未被征收，今后可必然可以得到的利益〉或精神上的痛苦，不給予補償的詰論。然而，如此是否妥當，尚有疑問；亦即，關于予期利益應否被包括在通損補償中處理，縱使是對于精神上的痛苦，學說上亦嘗試朝向承認補償方向解釋。關于土地收用法的客觀主義，有下述說服的說法。「對于人來說，如因征收而導致土地被剝奪，只要能得到財產損失的補償的話，就沒有精神上的痛苦，又，即是以能憑藉一己之力維持向來的生活此種人生觀為前提的。」〈參考文獻①參照〉但是在此應附帶一提者是，日本亦存有修正上述人生觀的動向。3．第三者補償在日本，伴隨土地征收而來的損失補償，應該以直接被征收的被征收者為實施對象，除「溝渠圍丬補償」之外，原則上第三人非屬損失補償對象所及。但是，因貫徹此一原則所衍生的問題，已被提出。例如，在興辦大規模公共工程的場合，因該事業的實施導致該土地被征收人以外的第三人〈附近住民〉亦遭受損失的情況。此可說是伴隨公共工程所経常發生的現象；但是對于此類所謂「事業損失」的問題，該采取如何因應方式，已成為問題。對此，日本土地收用法并無相關規定；但透過為施行「損失補償基準要綱」的閣議了解，如事業損失超過一般社會通念的忍受程度，且其發生被視為當然者，則對其賠償，已被承認〈參考文獻②④228頁參照〉。4．生活權補償所謂生活權保障，是指為保障生活或生存權而被承認的補償。舉日本國憲法來說，一般是將其根據求諸于憲法25條以及14條。在過去，損失補償是出自于保障財產權的觀點，故因土地征收所生補償的應有方式，基本上是金銭補償。本文前述的強烈近代生活觀，乃是其前提。相對于此一思考方式，在日本學說或實務上存有部分修正。具體來說，成為問題的有：①狹義的生活補償，②生活重建措施，③少數殘存者補償，④離職者補償。關于②和③，透過「損失補償基準要綱」，已被承認；但是①則不被承認。再者，此生活權補償如果沒有法律規定，僅是依據其為「損失補償基準要綱」所承認的關連，對于國民能否作為向行政或法院提出請求的權利，又其根據為何，均尚有議論之余地。學說雖主張可由憲法導出，但是裁判例卻是呈現消亟見解〈東京高裁平成5年8月30日〉。而此一問題確可說是日本損失補償的重要課題。

結語

以上為本人的報告。總之，日本的損失（征收）補償，是以所有權（權利）及其它權利的歸屬者為對象所架構起來的損失補償。而補償金額是基于客觀主義根據交易價格所確定的這種想法，乃是運用的基礎；但是，對于此一運用，仍存有許多問題及課題被指摘出來，因此，對于此些問題的因應，乃是目前必須面對的課題。

注釋：

徳田博人：琉球大學教授

參考文獻

①芝池義一[行政救済法講義﹝第3版﹞]〈有斐閣、2006年〉205-225頁。

②室井力編[新現代行政法入門﹝2﹞]〈法律文化社、2004年〉176頁以下﹝安本典夫執筆﹞.

③小高剛=デービッドL.キャリーズ編著[アジア太平洋諸國の収容と補償]〈成文堂、2006年〉。

④國土交通省監修？公共用地補償研究會編著[公共用地の取得に伴う損失補償基準要綱の解說新版]（近代図書、2003年）在本文引用時，簡稱為「解說」。