農民平等權法律保障問題論文

導語：農民平等權法律保障問題論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：我國農民應享有與其他社會主體平等的權利，但從整體上看，他們的政治平等權、經濟平等權和社會平等權均缺乏法律保障。正視農民在以上三個方面遭受的種種不平等際遇，進一步采取切實措施促進和保障農民的平等權利，使他們在新的歷史條件下同其他社會階層一起更好地發展，這是建設法治國家和法治社會的應有之義。

關鍵詞：農民，政治平等權，經濟平等權，社會平等權，法律保障

保障公民權利是法治建設的核心要求，隨著依法治國的方略載入莊嚴的《憲法》之中，標志著我國公民權利正邁向新的時代。而在我們這個農村人口占多數的國度內，農民權利的充分實現無疑是法治建設不可回避的問題。鄧小平同志在分析農村改革的經驗時指出：“我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性。”［1］這里的自主權主要有兩個方面：一是通過建立以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，使農民有了生產經營自主權，農民成為了市場經濟的主體；二是隨著的解體，在農村實行村民自治制度，農民的民主權利得到落實和保障，農民成為了政治生活的主體。通過擴大農民的自主權，大大激發了他們的積極性和創造性，推動了農村和農民生活面貌的歷史性轉變，開創了我國改革開放的新局面。但是，從整體上來看，當前農民的權利仍是欠缺的不完整的，與其他社會主體相比，農民更缺乏的是平等權利。農民平等權利的欠缺，已成為農村和農民邁入市場經濟的重大障礙。因此，用法律保障農民的平等權利不僅能體現現代民主社會對農民的關愛，更是建設社會主義法治國家的基本要求。

一、農民政治平等權的法律保障問題

在我國長期的封建歷史中，農民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農民沒有也不可能通過制度化的途徑表達其意愿。農村的矛盾在農民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農民起義風起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農民獲得了政治上的解放，他們與工人階級一起結成政治上的聯盟，共同執掌人民民主的國家政權。但是，我國農民在實際政治權利的占有和利益表達機制方面與城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農村與城市每一代表所代表的人口數作了不同規定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續到1995年，新《選舉法》才統一把各級人民代表選舉中的農村與城市每一代表所代表的人數改為4∶1；在直轄市、市、市轄區，規定農村每一位代表所代表的人口數，應多于市區每一代表所代表的人口數。從歷屆全國人大的構成來看，第一屆有農民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆與工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農民所占的份額與其有80％多數人口的事實極不相稱。而且即使按農村與城市的每一代表所代表的人口數為8∶1的理論模型設計，假設農村人口占80％，城市人口占20％，則農村選出的代表也應占到33.3％，這與實際出入也很大。如果考慮到非農民代表也能代表農民的利益，那似乎能理解這一現象，但這樣一來，對農村與城市每一位代表所代表的人口數作出不同的規定就沒有意義了。對照少數民族的政治平等權，國家則給予充分的尊重。少數民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實現各民族的大團結發揮了積極的作用。在另一個社會各階層參與國家生活的重要場所-人民政協中，農民委員就更少了，在七屆全國政協的一千多名委員中僅有2名是農民。與其他社會成員相比，農民也缺乏統一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯，青年有共青團，私營企業主都有個協會，這些群眾組織能在一定程度上保護該社會成員的利益。由于政治參與渠道的殘缺，各自承包經營、分散的農民很難抗衡現代政治國家中不法權力的侵害，以至各種坑農、傷農、卡農的事件不斷發生，各種攤派、集資名目繁多，雖經中央三令五申，農民負擔問題卻難以得到有效解決。在市場經濟條件下，應當逐步取消對農民政治權利不平等的法律規定，盡管農民可能因為行為能力等原因不能充分行使民主權利，但法律卻不能因此作出不平等的規定。

作為農民政治權利最重要表現形式的選舉權，理論界有兩種觀點：由于工人數量遠遠小于農民數量，如果農民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權的領導地位得到應有的體現；［4］如果城鄉都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變為農民代表大會了。［5］筆者認為這兩種觀點都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領導地位，但工人和農民的法律地位仍應是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業化之初，工業化是符合農民的長遠利益的，實際上我國廣大翻身農民也懂得這個道理，他們積極為工業化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災害的影響，農村出現了大批農民餓死的情況，他們仍然交“愛國糧”，沒有出現歷史上農民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經或初步實現工業化后，就應當反哺農民，而由于代表農民利益的代表比例被過分壓低，就很難實現農民當年支持工業化期望的那部分長遠利益。這就是政治權利的潛在影響，政治權利的不平等待遇也容易使“領導”的性質發生改變。而那種怕把人民代表大會變成農民代表大會的思想前提無非有二：一認為農民是二等公民，這顯然不對；二認為農民素質低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里如果弄清代表農村人口的代表和農民代表的區別后，就不應該有這種顧慮了。代表農村人口的代表不一定必是農民，也可以是素質高、參政能力強的專家，只要他能代表農民的利益，又何嘗不可以做代表。實踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權作出不平等的規定客觀上只會使農民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉之間的差別進一步擴大，與社會主義縮小進而消滅城鄉差別的目標相沖突。

二、農民經濟平等權的法律保障問題

從計劃經濟走向市場經濟，是中國社會發展不可逆轉的潮流，農村和農民也不例外。然而實行市場經濟體制以來，城鄉收入差距呈不斷擴大趨勢。［7］收入差別固然有多方面的原因，但農民經濟平等權利的缺乏無疑是其中的重要方面。

先看農民的資源分配權利。從理論上講，國有資產屬于全體國民，但實際上，國有資產帶來的收益幾乎為城市階層所壟斷。從我國工業化的過程來看，幾十年來農民提供了大量的原始資金積累，是我國國有企業的原始股東。據統計，農民通過工農業產品“剪刀差”向國家提供的積累，從1952年到1986年是5823.74億元，加上收繳的農業稅1044.38億元，兩項合計6868.12億元，約占農民所創造價值的18.5％。以后每年繼續增加，到1994年工農業產品“剪刀差”為670億元，加上農業和鄉鎮企業上交的稅收，每年直接或間接為國家提供1000億元的積累資金。國家對農業的投資卻逐年下降，在“六五”期間占投資總額的10％，“七五”期間占5％，到1993、1994年分別下降為2.2％和1.9％，僅及同期國有企業用于房地產投資的13％左右。農業投資用于水利方面的很大一部分還是解決城市和工業用水的。［8］值得指出的是，農民為國家提供的積累相當一部分直接轉化成了城市居民的生活福利，“一旦成為城市人口，每年便可從國家取得120元的糧油補助，國家財政每年為城市人口提供食物補貼500多億元，占國家財政總支出的近1／4.”［9］國家資源分配的不平等，使農業在為工業化進程承擔積累重負的同時失去了自身的發展機會，即從傳統農業轉變為現代農業的機會。在發達國家，當工業產值已經超過或接近農業產值時，政府便開始對農業實行愈來愈強的扶助政策，將國民經濟其他部門的積累用于農業的發展。如日本，財政收入中農業一般只占1％，但農業投入卻占總預算的10％。90年代，日本對農業投資額的年遞增率達13.4％。美國政府則把農業作為一項公共事業，對農業生產給予大量的投資和補貼。［10］因此，在實行社會主義市場經濟體制的今天，國家理應在資源宏觀分配上向農村和農民傾斜，回報為社會主義建設作出巨大貢獻的農民，扶助先天不足的農民參與市場競爭。

再看農民的市場交易權。平等交易是農民參與市場經濟的必要條件，但目前從整體上來看，農民在市場交易中是處于劣勢的，受非經濟因素的影響較多。首先，我國農業尚處在由傳統農業向現代農業轉化的時期，處在用黃牛耕地的生產力發展階段，把這種狀況的農業完全推向市場，其優勝劣汰的結果是可想而知的；其次，農業產品出售時，不但沒有得到有效的保護，還要遭到人為的控制，如低價定購、禁止自由交易（由糧食部門獨家購買、禁止跨地區銷售等），或者出現過度的競爭，使農產品的預期利潤難以實現；再次，農民在購買農用生產資料（如化肥、農藥等）時，面對的卻是賣方壟斷市場，分散的農民沒有能力去參加談判，影響市場價格，他們進行的是不平等的交易。據國家統計局統計，僅1995年國產尿素價格即比上年上漲50％，農藥上漲18％，農膜上漲31％。［11］所以在當前龐大的傳統農業與比較發達的現代工業并存的情況下，國家對農業實施保護，使農民獲得平等交易的權利，是國家為建設社會主義市場經濟所必需支付的社會費用和發展成本。

三、農民社會平等權的法律保障問題

“人類社會產生以后，任何人都不由自主地被卷入社會生活之中。他們必然要為社會作出特定的貢獻，也必然要從社會享受一定的利益和待遇。”［12］城市和鄉村是構成社會兩個密切不分的組成部分，城市居民和農村居民同是歷史的創造者，但由于城鄉的二元結構，使得農民在社會生活的基本權利方面往往處于不平等的地位，其主要表現在以下三個方面。

1.勞動權利不平等

我國《勞動法》第3條規定勞動者有平等就業的權利，第12條卻限制解釋為：“勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。”因此，勞動者就業，因出身而受歧視屢見不鮮。其中最主要的是對農民身分的歧視。農民除自身很難變換職業外，其子子孫孫也只能做農民，除非通過高考進國家正規院校或參軍提干變更其身分。盡管理論界人士反復呼吁平等就業、公平競爭、勞動力自由流動，以推動市場經濟所必需的勞動力市場的盡快形成，但限制農民的部門規章和地方性法規卻紛紛出現。如1994年11月，勞動部頒布的《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》第5條規定：“當本地勞動力無法滿足需求，并符合下列條件之一的，用人單位可跨省招用農村勞動力。（一）經勞動就業服務機構核準，確屬因本地勞動力普遍短缺，需跨省招收人員；（二）用人單位需招收人員的行業、工種，屬于勞動就業服務機構核準的，在本地無法招足所需人員的行業、工種；（三）不屬于上述情況，但用人單位在規定的范圍和期限內，無法招到或招足所需人員。”在青島，該市將對外來勞動力的招用數量控制在市屬企業職工總數的14％以內，并規定每使用外來勞務一人需交納50元費用，而每吸收一個本地待崗6個月以上且女在35歲或男在40歲以上的人員則可獲得3000元補貼。上海市則對本市勞動者統一實行《勞動手冊》制度，并以“先城鎮、后農村，先本市、后外地”的用工原則，頒布了一系列政策、法規。它們規定，凡能安排下崗和待工人員的工種崗位，企業不能使用外來勞動力；依法可以使用外地勞動力的用人單位或個體工商戶必須申請《務工證》，交納務工管理費，接受勞動監察，或在使用外地勞動力時按一定比例招收本市城鎮勞動力，不準擅自使用、聘用或未到指定的勞動力市場進行招收，或招用自行來滬尋找工作的外地勞動力；合法招收外地勞動力時須通過市勞動服務公司職業介紹中心或指定的職業介紹服務機構登報公開招聘，招聘不足后方可按一定程序聘用外來勞動力。在武漢，《武漢市勞動力市場管理條例》（1999年1月22日）一方面在第5條規定勞動者有平等就業的權利；一方面在第7條規定外來勞動者求職須辦理許可手續，第13條規定用人單位招用本市失業、下崗職工的，按規定享受有關待遇，在第14條規定用人單位招用外來勞動力的，應符合本市外來勞動力計劃和行業工種目錄要求，實行職業保留制度。盡管各地就業政策向本地城鎮偏斜，但“貴族化”的城市就業者似乎并不領情，不少人寧愿坐在家中領社會保障金也不愿去干“臟、累、差、重”的工作。據報載，南京市環衛部門共用了2000多農民工，為解決下崗職工再就業問題，計劃“騰籠換鳥”，卻僅有50名下崗職工報名，真正上班的只有10人。［13］顯然，一些地方對勞動就業的不平等規定，使農民成了城市里的“二等公民”。平等就業權是國家對公民生存權平等保護在勞動權上的反映，歧視農民工的政策，人為地強化了城里人與鄉里人的身分等級色彩。

2.教育方面權利的不平等

教育是一種特殊權利，保證農民與城市居民一樣享有平等受教育的權利，是社會主義市場經濟公平競爭的基礎。然而長期以來辦學政策對農民的歧視，使農民沒有享受平等的受教育權。從教育經費上看，國家每年幾百億的教育經費幾乎全部用于城市，而廣大農村則依靠農民自己的力量辦教育。從1985年起，國家財政還取消了對農村每個中學生31.5元、小學生22.5元的教育撥款，改為農民在“三提五統”中支出，農村學校只能依靠農民自己出錢集資建設和改造。從師資力量上看，那些經過正規培訓、具有較高教學能力的教師被優先安排在城市，而農村地區，尤其是落后山區，師資奇缺，民辦教師仍被委以重任。此外還有戶籍制度限制農民子弟對教育資源的選擇，以及在升學中城鄉不同分數線的設定，使得農民子弟在教學質量更低的情況下還要去跨越更高的升學門檻。據統計，1998年我國小學適齡兒童入學率為98.9％，初中入學率為87.3％，小學學生和初中學生的輟學率分別為0.93％和3.23％。［14］從實際情況來看，不能入學和中途輟學的基本上都是貧窮的農民子弟，且數字有可能更大。在某大城市郊區，還出現過本有百余名學生的村辦小學，因大多交不起學費，只有10多人上學的現象，［15］更不用說那些進城打工的農民的子女是如何背著書包找學堂的。［16］農民的文化素質低是農村社會的主要問題之一，而教育跟不上則是直接原因。它使許多農民難以接受科技知識，農業生產率難以提高。保護農民教育權利的平等對解決我國農村與農民問題具有不可估量的意義。

3.社會保障權利的不平等

長期以來，城市居民享受了“高就業、高福利、高補貼”，國家每年為城市居民提供幾百至上千億元的各類社會保障，城市職工可享受退休養老保險、最低生活保障等多項社會福利，農村只有少量貧困人口享受一點微薄的社會救濟。我國《憲法》第44條關于公民退休權的規定也只限于企事業單位職工和國家工作人員，農民不得不養兒防老，使農村的計劃生育政策推行艱難，更加深了農村的貧困。據統計，1990年全國社會保障支出1103億元，其中城市保障支出977億元，占88.6％，農村僅126億元，城市人均413元，農村人均14元（包括特困救濟、優扶軍烈屬等），相差29.5倍。［17］即使是進城工作的農民，也不可能與城市職工享受同等社會保障待遇，他們地位低微，常常被叫做“打工仔”或“打工崽”。根據1999年1月國務院頒發的《失業保險條例》，失業主體僅限城鎮企事業單位職工，農民工連續工作滿一年后失去工作的，只由社會保險經辦機構支付一次性生活補助，不能享受城鎮職工的失業保險待遇。因此，我國農民幾乎處在社會保障體系之外，正如一位社會保障專家指出：“至今為止，中國社會保障制度的研究和建立，都是面向城鎮居民的，對于占人口70％的農村，基本上沒有考慮。”［18］在公共基礎設施建設方面，國家每年拿出幾百億元用于城鎮，農村幾乎享受不到分文，一些農村為了興辦公益事業，不得不在農民頭上攤派、集資、收費。長期國家政策偏斜導致的城鄉差別，使得一些人在戶口問題上大做文章、“挖掘潛力”，到1992年上半年，全國幾乎每一個省份都出現了“買戶口”的現象。據公安部對全國17個省區950個市（縣）的不完全統計，共辦理收費農轉非戶口248萬人，每個戶口收費2千元到2萬元不等，僅1992年各地賣戶口所得金額超過100億元，有可能達到200億元之巨。［19］這是對農民赤裸裸的剝奪。

4.缺乏受社會尊重的權利

在我國有悠久的重農傳統，“鋤禾日當午”是農民生活的真實寫照，內陸型的地理條件使農耕成為華夏文明萌生和延續的基礎。因此，農民首先是一種職業，專指從事農業生產活動的人口，和其他勞動者一樣，都理應得到全社會的尊重，不勞而獲才是羞恥的。但在當代卻有一種奇特的現象，人們看不起農業勞動，更鄙視農民，農民進城被稱為“鄉里人”、“土巴子”甚至“打工崽”，其中不乏侮辱性的歧視。社會普遍的“賤農”意識使得農民千方百計“跳農門”，并形成浩浩蕩蕩的“民工潮”，此時，才讓一些人驚慌失措，一些地方縣一級還常設“遣返站”，采取各種措施甚至非法堵截和遣返進城農民工。有的“專家”還建議，“應想辦法讓農民呆在家里不出來”。農民在我國日益成為一個身分概念，而不是一個職業概念，它與“非農”嚴格對應。無論是在鄉務農，還是在城打工，農民在社會上實際處于“二等公民”的地位。

四、結語

應當看到，我國的城鄉差別是長期歷史形成的，而不是社會主義制度所固有的。“消滅城鄉之間的對立，是社會統一的首要條件之一，這個條件又取決于許多物質前提，而且一看就知道，這個條件單靠意志是不能實現的。”（注：《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第57頁。）消滅城鄉之間的對立，消除城鄉差別，充分實現農民的平等權利需要一定的物質前提，但絕不能簡單一句“權利受經濟基礎的制約”，把一切存在都當成合理的，否定農民的平等權利。廣大農民如果在政治、經濟、社會、文化生活中不能與城市居民一樣享受事實上的平等權利，這些“特殊公民”久而久之必然會產生不平等感，影響他們對政府的認同，甚至出現隔閡和抵觸，使人民民主專政政權的基礎-工農聯盟受到傷害，不利于社會的穩定發展。城鄉差別雖然是歷史造成的，但縮小乃至最終消滅城鄉差別畢竟是社會主義的重要目標，而且是共產主義社會的重要特征之一，要求在社會主義初級階段一下子充分實現農民的平等權利是不現實的，卻至少是要朝這個目標努力，不能人為地擴大城鄉差別。考慮到我國城市長期對鄉村的“抽血”和鄉村長期落后于城市的狀況，單靠鄉村的自然發展已不能改變鄉村貧窮落后的面貌和實現農民的平等權利，甚至會陷入更貧窮落后的“馬太”效應窘境中，必須在政治上支持農民積極參與國家生活，在經濟上積極扶助農民，在法律上確認農民的平等權利。盧梭有一句名言：“恰恰因為事物的力量總是傾向于破壞平等，所以，法律的力量就應該總是傾向于維護平等。”（注：［法］盧梭：《社會契約論》，商務印書館1980年版，第70頁。）在建設法治國家作為我們直接目標的時代，在立法、執法等方面采取切實措施，促進和保障農民的平等權。從長遠的觀點看，這是關乎中國民主法制建設之根本，關乎法治國家、法治社會最終能否建成的大問題，應當引起法學界、法律界的高度重視。

注釋：

［1］《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第242頁。

［2］參見《人民日報》1999年9月15日。

［3］參見《人民日報》1999年9月15日。

［4］參見魏定仁主編：《憲法學》，北京大學出版社1995年版，第250頁。

［5］參見郭道暉：《法的時代呼喚》，中國法制出版社1998年版，第385頁。

［6］據專家估計，在1958～1961年的三年饑荒期，有1650萬人餓死。參見萬安培：《制度重構和觀念轉變》，《江漢論壇》1996年第11期。

［7］根據《中國統計年鑒》測算，1983年城鄉居民的收入差距為1.6∶1，到1997年擴大到2.7∶1.如果城市居民的收入再計入各種福利收入，而農民的收入則扣減各種負擔和不能進入社會交換的實物收入，實際城鄉居民的收入差距是5∶1，甚至更多。參見楊宜勇等：《公平與效率》，今日中國出版社1997年版，第343頁；楊宜勇：《什么妨礙了共同富裕》，《長江日報》1999年9月13日。

［8］參見郭書田：《再論當今的中國農民問題》，《農業經濟問題》1995年第10期。

［9］徐國棟：《遷徙自由與城鄉差別》，《中外法學》1992年第5期。

［10］參見李衛寧等：《發達國家建立農業投入機制的要點》，《中國農業經濟》1996年第11期。

［11］參見楊宜勇等：《公平與效率》，今日中國出版社1997年版，第95頁。

［12］何華輝：《比較憲法學》，武漢大學出版社1988年版，第219頁。

［13］參見《南京環衛難留下崗工》，《人民日報》1999年4月19日。

［14］國家統計局：《中華人民共和國1998年國民經濟和社會發展統計公報》，《中華人民共和國國務院公報》1999年第8號。

［15］參見李利民等：《高價學費嚇跑學生伢》，《長江日報》1998年2月26日。

［16］參見魯平：《打工人家小兒郎背著書包找學堂》，《中國輕工報》1999年2月6日。

［17］參見程國有：《試論當前農民問題的實質及對策》，《農村經濟問題》1994年第12期。

［18］楊帆：《社會保障體系改革的題中之義》，《長江日報》1999年3月12日。

［19］參見殷志靜等：《中國戶籍制度改革》，中國政法大學出版社1996年版，第30頁。