監察立法權運行邏輯及規范體系研究

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［摘要］2019年10月26日，全國人大常委會《全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》，將監察法規制定權授予國家監察委員會，產生了立法權、監察權的子權力———監察立法權。作為新生事物，監察立法權的基本內涵、運行邏輯、規范監督亟待闡明。對監察立法權概念的界定需要從行權主體、行權依據和行權結果三個角度來分析，對監察立法權授予之必要性需要從國家權力結構完善、法律體系健全、監察效能發揮三個視角來探討。權力會產生恣意，因此需要建立科學有效的監察立法權規范體系以監督權力的運行。要形成以黨的全面監督為引領、人大監督為主導、司法監督建議協同、社會公眾參與兜底的自上而下的立體化監督體系，以推進權力的法治化、規范化運行。

［關鍵詞］監察立法權;行權范圍;運行邏輯;規范體系

一、監察立法權概念之界定

黑格爾認為，某一事物以非哲學的、形式的方法展現時，第一反映即為這一事物尋求本身所蘊含的定義［1］。按照人認識的一般邏輯，對新生事物的理解需要從這一事物的衍生體或母體出發，在同一次序事物的比較過程中，形成對該新生事物的基本認識。在法學領域內，對監察立法權內在機理的厘清須對其母體權力———立法權、監察權，同一次序權力———行政立法權、司法解釋權進行本質探究。在我國一元立法體制中，對本源性、母體性權力的認知即對立法權的認知。立法權是其他一切權力的淵源，社會的任何成員或社會的任何部分所有的其他一切權力，都是從它獲得和隸屬于它的［2］。從此角度看，行政權、司法權、監察權都屬于經過立法權確認與授權的國家權力。因此，行政機關享有的行政立法權、執法權、管理權，司法機關享有的司法解釋權、審判權、執行權都是立法權的子權力。監察立法權是立法權派生的附屬立法權，不是獨立的、完整的立法權，不具有最高性［3］。在監察權領域，由于其較行政權、司法權起步晚，尚未對其權力體系形成系統性、整體性架構，隨著實踐與認識的逐步深入，監察機關在行使監督、調查、處置三項職權時逐步暴露出法律依據不完整、授權不充分的弊端，因此，需要由國家立法機關以授權的方式，賦予國家監察委員會監察立法權。2019年10月26日，全國人大常委會《全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》(以下簡稱《決定》)授予國家監察機關監察立法權，即監察法規制定權。監察立法權在目前并非法律術語，其是學者對行政立法權、司法解釋權等進行觀察比較后得出的概括與總結。同時，隨著全國人大常委會的授權，監察立法權將長期存在，逐漸成為現代法治國家立法的一種類型。在《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)修改之前，尚未出現關于監察立法權的相關論述，筆者以行政立法權、司法解釋權為參考，在對監察立法權基本含義進行分析的基礎上，試圖從立監察之法與監察之立法二者之間的區別入手厘清監察立法權之定義。立監察之法，與立行政之法、立司法之法相對應，是對所立之法種屬的確認，是一種廣義的監察立法權，主要包括國家立法機關制定法律以及國家職能機關制定監察法規的行為。監察之立法是在確定監察領域法或監察部門法之后，由監察權行權主體———國家監察委員會所立之法，與行政機關之立法、司法機關之司法解釋相對應，意指國家監察機關依法律規定或依職權進行的監察法規立法行為，是狹義的監察立法權，是對所立之法位階、效力的確認。根據《決定》的內容，筆者認為，需要對監察立法權的定義進行限縮，即從監察之立法角度進行界定。因此，監察立法權應當是指國家監察機關依法律或國家權力機關授權，在法定程序內制定監察法規的過程和結果。其內在機理如下。一是從行權主體來看。其行政主體是國家職能機關即國家監察機關，排除了國家權力機關———全國人民代表大會及其常務委員會。對制定主體的嚴格限定，是為了將國家立法權與監察立法權進行區分，二者在本質上存在根本區別。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)明確了國家立法權的行權主體乃全國人民代表大會及其常務委員會。這是對行使國家立法權主體的明確限定，即國家立法權只能由國家最高權力機關及其常設機構行使，由其制定的法律在效力位階上僅次于《憲法》。監察立法權，是由國家權力機關常設機構依照國家監察機關申請批準授權而形成的權力。《決定》第一款載明:國家監察委員會根據憲法和法律，制定監察法規。據此可知，監察立法權由國家監察委員會行使，由其制定監察法規以及配套實施的其他規范性文件。區分國家立法權、監察立法權的行權主體，重點在于不同語境下分析監察立法權的含義，對于厘清監察立法權概念具有基礎性作用。二是從行權依據分析。形成于美國司法判例之中的禁止授權立法原理，以社會契約論為理論基礎對授權立法進行了嚴格限制［4］。禁止授權立法，基本內涵是國家機關決定對社會秩序進行調整或對私人自由進行控制、制裁性剝奪時，必須以立法機關授權作為其限制或剝奪行為合法性的保障，授權方式必須可以有效制約國家權力的成文的形式開展［5］，即立法機關需要用規則、法律或令人信服的原則，來指引經授權產生的權力的行使［6］。其目的是為了保證人民自由參與國家治理以及合法權益不受限制或侵害，本質上拒絕國家立法機關擅自授權國家行政機關、司法機關、監察機關行使立法權。關于國家監察機關行使監察立法權的行權依據，筆者認為主要包括以下幾個方面。首先，《憲法》第一百二十四條規定監察委員會的組織和職權由法律規定，第一百二十五條規定中華人民共和國國家監察委員會是最高監察機關。此是從《憲法》角度對國家監察機關監察立法權的授權性規定，為監察立法權提供了合憲性支撐。其次，《決定》雖然授予國家監察機關制定監察法規的權力，但是現階段《立法法》尚未修改，對國家監察機關制定監察法規的具體職權未作明確規定，隨著監察體制改革的深入，由于其極度抽象而在實踐中的實施顯得困難重重，因此，由《立法法》授予國家監察機關制定監察法規的重要議題必然會被提上議程。根據《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)第十一條規定，監察機關依照本法和有關法律規定行使監督、調查、處置職權。此款以規定監察機關職權的方式對其監察權行使方式進行了細化，為監察機關行使職權提供了法律授權。《監察法》作為監察領域效力位階最高的法律，對國家監察工作起統領性和基礎性作用。三是從行權過程和結果分析。監察立法權是國家監察機關制定監察法規的動態過程，以及最終出臺監察法規的靜態結果的綜合立法過程的呈現。一方面，制定監察法規，需要經過報請立項—起草—審議—公布—30日內報全國人大常委會備案共五大步驟，是一個動態的立法過程;另一方面，最終呈現的監察法規是一個靜態的立法結果，即經過動態的立法過程所形成的監察法規。無論是從動態還是靜態來看，監察法規的制定必須按照法定程序進行，其效力位階僅次于法律，內容上是對《監察法》相關內容的細化與補充，并形成憲法—監察法—監察法規三級規范體系，可有效彌補領域法學體系不強的缺陷。

二、不同視角下監察立法權授予必要性之探討

指出，要制定同監察法配套的法律法規，將《監察法》中原則性、概括性的規定具體化，形成系統完備、科學規范、運行有效的法規體系［7］。隨著國家監察體制改革的逐步深入，《監察法》中關于監察機關職責權限的規定逐漸暴露出概括性強、具體適用不便的弊端，而與之配套實施的監察法規的缺失無疑將此問題放大，致使實務部門對于復雜情況難以把握。正是在此背景下，監察立法權應運而生，以彌補法律在適用過程中抽象性、概括性過強的缺陷。依法制定監察法規是國家監察委員會履行憲法規定的法律職責以及進一步深化反腐敗工作所需要的職權和手段。筆者認為，監察立法權授權之必要性，可從完善國家權力整體配置、構建獨立的監察法律體系以及國家監察委員會職權細化三個視角分析。(一)國家權力整體性視角下的配置結構完善。根據國家權力的屬性和職能，對每一種權力的結構配置成為彰顯國家治理能力的前提，對權力進行科學的結構配置有助于實現治理體系和治理能力的現代化［8］。治理體系與治理能力現代化最重要的是治國理政方式的制度化、程序化、合法化，形成完整、合理、高效的制度體系，并通過該制度的良性運轉提升對國家和社會的治理能力與治理水平［9］。國家監察委員會的成立，使我國國家機構變更為“立法、行政、監察、司法”四足并立的框架體系。授予國家監察委員會監察立法權，也是順應國家機構改革、完善國家公權力配置的必然結果。事實上，在監察體制改革之前，國務院下屬的監察部本身就有立法權，可以制定部門規章，因此，新設成立、職權調整后的國家監察委，當然更應該享有與其職責對應的立法權［10］。監察立法權的授予，不僅符合其他國家權力配置的基本模式與慣例，而且是對監察權內部要素完善與補充、實現權力配置的均衡化的需求，提升了監察權構造體系的科學性。(二)領域法學獨立性視角下的監察法體系構建。領域法學，是以問題為導向，形成獨特的理論體系、學科體系和話語體系，以特定經濟社會領域全部與法律有關的現象為研究對象，其與傳統部門法學同構而又互補。在我國，監察法已然形成了自己獨立的研究對象和研究領域，成立了獨立的監察法域。監察立法權的授予對于建立完整、科學的監察法律體系具有重大意義。現行監察權大致形成了憲法—監察法兩級法律體系以及黨內法規配套適用的規范系統。《憲法》是監察體制改革的根本依靠，為國家監察機關設置提供了頂層設計;《監察法》為國家監察機關開展職權活動設計了規范，對監察權行使的對象、程序、范圍作了基本性規定。在全國人大常委會未授權之前，國家監察委員會并無監察法規制定權，因此，大多是與中央紀律檢查委員會共同相關法規，其效力級別一般屬于黨內法規。筆者在北大法寶、中國紀檢監察網、中國人大網等官網逐一查詢，均未查詢到與監察法規有關的內容，涉及監察主要是以黨內法規的形式呈現，如中央紀委、國家監察委員會于2018年4月16日頒布的《公職人員政務處分暫行規定》，中央紀委、國家監察委于2018年8月24日印發的《國家監察委員會特約監察員工作辦法》等。對比與監察權處于同一權力層次的行政權發現，行政權經過長期的發展，形成了憲法—行政法、行政訴訟法—行政法規—部門規章的四級法律體系，其效力位階逐級遞減。反觀監察權，由于屬于新生權力，國家權力機關在進行授權時持一種謹慎的態度，并未直接授予監察法規制定權，因此形成了監察權的法律效力及法律體系的斷層。配套法規要跟上，即其他與監察法配套實施的法規、規章應當以實施監察法為目標，內容體例上形成向監察法聚攏、集中的趨勢，而非《監察法》向其他法規靠攏。因此，必須認清《監察法》在反腐敗法律體系中的引領性、源頭性地位［11］。授權監察立法權，將監察法規納入監察法律體系對繼續深化監察體制改革具有重要作用。首先，彌補現行監察法律體系不完整的弊端，形成合理、優勢的法律制度框架。其次，使監察法規制定權明確化、合法化，打消了改革前期對于監察立法權授權的顧慮，完善了監察權配置體系與配置模式。再次，矯正了黨內法規與監察法規混用的錯誤方向，助推監察機關獨立行使監察權。(三)監察效能視角下監察功效發揮的必行路徑。監察體制改革正在進行，其效能是否完全釋放，是否存在監察功效發揮不完整、不深入的問題必須重視。授權監察立法權是發揮國家監察權內在威力、促進監察功效發揮的必行路徑。此次監察體制改革將監察權從行政權中剝離，明顯提高了監察權在國家權力架構中的等級，使之成為與行政權、司法權并列的國家權力［12］。改革之初，在外觀上形成了監察體制改革的宏偉氣勢，國家各級監察委員會集中力量辦了一批轟動全國的“老虎案”“大案”。然而，隨著改革的逐步深入，僅依靠《監察法》的概括性規定難以適應復雜的監察實務，逐漸出現在面對復雜問題時發力不足的問題。因此，各地相繼出臺了一部分規定，但在適用對象、適用程序等方面各有不一，逐步出現了一些問題。授權立法權也為現有監察委員會的良性運行提供了充足的制度供給。授權之前，監察委員會享有的監督、調查、處置三種職權中監督權是最常規的手段，監察委員會通常以派駐監察員、巡察的方式進行監督;調查權是適用范圍最廣的權力，監察委員會以調查的方式展開對被調查人、問題線索的核實，對于查清監察對象職務違法、犯罪的事實具有重要作用;處置權是終局性權力，監察委員會對于違法、犯罪事實清楚，證據確實充分的被調查人依法給予政務處分或移送檢察院審查起訴。但由于之前監察立法權的失位，既不能對《監察法》中的概括性規定進行解釋細化，也不能對實務部門反饋的法律漏洞進行彌補，因而三種職權的實施、運行方面呈現窘境。監察立法權的授予明確了監察委員會制定監察法規的正當性與合理性，促進了國家監察職能的細化和落實。

三、監察立法權授權范圍之解析

《決定》規定“監察法規可以就下列事項作出規定:(一)為執行法律的規定需要制定監察法規的事項。;(二)為履行領導地方各級監察委員會工作的職。責需要制定監察法規的事項”;同時規定，“監察法規不得與憲法、法律相抵觸”。筆者認為，就監察立法權的授權范圍可從不抵觸原則底線約束、細化執行法律規定、履行工作領導職責三個角度分析。(一)不抵觸原則底線約束。憲法的控權本質是現代法治治權本質的體現［13］。《決定》以補充規定的形式，明確了監察立法權的行使不得與憲法、法律相抵觸原則。之所以將不抵觸原則作為監察立法權授權范圍解析的第一要點，是因為該原則為監察立法權的行使劃定了邊界和范圍，要求行權過程中，必須以憲法設定的制度性框架為邊界，同時遵守《監察法》中的基礎性規定。不得與憲法、法律相抵觸原則，又稱不抵觸原則，具體包含法律優位與法律保留兩個方面。法律優位原則作為彰顯“法律”地位的一個原則，在行政法領域突出體現了法律與行政之間的關系，因而具有行政法上的特殊性［14］。其內涵是指一切行政行為均不得與法律抵觸，行政機關不能采取與法律相抵觸的任何措施［15］。將其適用于監察法領域，其基本內涵是嚴格依照《監察法》開展監察行為，不得抵觸現行有效的法律。在監察立法領域遵循法律優位原則，目的是確認法律與監察法規的效力、位階關系［16］。堅持法律優位原則能夠防止權力行使過程中的肆意，形成一定的活動領域和限制邊界，使監察立法權在合理的范圍內行使。法律保留原則指國家機關只能在取得法律明確授權的情況下才能實施相應的行政行為，可簡稱為“法無授權即禁止”。監察法學領域的法律保留主要涉及監察對象人權保障與懲罰犯罪二者的平衡問題。《監察法》規定了如查封、凍結、扣押及留置等限制人身權利和財產權利的措施，在監察立法權行使過程中，對于約束、限制被調查對象人身自由和財產自由的措施，應當嚴格遵守《憲法》《立法法》《監察法》中關于法律保留原則的相關規定，不得作出增設種類、增加強度、延長期限限制或剝奪監察對象基本權利的措施。雖然授予監察立法權的目的之一是促進監察機關履行監察職能，但其權力運行還需遵循既有法律制度的設計，以保證監察體制改革遵循法治之軌道，在懲罰犯罪與保障人權之間尋求最佳平衡。(二)細化執行法律規定。第一，細化執行《監察法》相關規定。《監察法》共計九章，除第一章總則、第九章附則部分之外，細化的重點是第二章到第八章的內容，具體如下。首先，在監察范圍和管轄方面，目前存在的主要問題是監察對象、范圍的概括性太強，實務中對于涉案人員是否為監察對象的判斷尚未出臺明確、統一的標準及意見。如農村基層自治組織中的村民小組長，在村民與村委會之間充當“聯絡員”的角色，但此類人員在涉嫌侵占、虛報、冒領相關資助、涉嫌犯罪時是否屬于監察對象存在爭議。其次，在監察權限方面，主要問題是，將調查作為最常規手段，違背了調查權作為監督權保障性權力的本質;調查措施未按照其對財產、人身自由的限制強度進行遞進式區分，調查階段可采取措施的強度與案件重大程度、社會危害性存在不對稱、不適應現象，容易侵犯被調查人人身自由和財產自由。再次，在監察程序方面，目前，《監察法》《政務處分法(草案)》調整的范圍涉及行使公權力人員的一般違法行為、職務違法、職務犯罪三類行為，但是，調查階段對三種行為的調查程序處于一種混合狀態，未對立案程序、調查程序、處置程序進行明顯分離。在此情形下，極易造成監察人員濫用調查權、隨意適用調查措施的亂象，出現侵犯被調查人合法權益的問題。最后，在國際反腐敗合作方面，主要是細化規定、程序銜接，針對涉案外逃人員如何啟動國際合作程序進行調查協作、我國已接受的國際反腐敗條約及相關條款的精細化解讀等。其中主要涉及反腐敗執法、引渡、司法協助、被判刑人的移管、資產追回和信息交流等領域［17］。第二，法法之間的銜接適用。《監察法》與其他法律的銜接適用，主要涉及《刑事訴訟法》《刑法》以及黨內法規三個部分。與《刑事訴訟法》銜接的重點是調查程序中調查措施、證明對象、證明標準、證據規則的適用等，如決定限制出境、通緝、留置等調查措施適用與公安機關執行二者之間的銜接;證明責任的分配是否應當嚴格遵守《刑事訴訟法》中的相關規定，對與職務犯罪案件的證明標準應當達到何種程度;非法證據排除規則在監察調查程序中能否適用，排除的證據范圍等具體規定。與《刑法》銜接的重點是關于職務犯罪的身份、主體問題。《刑法》中關于職務犯罪的主體既包括自然人，也包括法人單位，而在《監察法》中，針對機關單位犯罪并未進行規定。如此一來，《監察法》并沒有把所有的職務犯罪主體都囊括進監察機關的監察范圍之中，這是“集中高效反腐”之下存在的明顯缺漏［18］。與黨內法規銜接主要體現在雙立案制度設計之下，對監察對象的處置與監察機關作出政務處分決定、移送審查起訴之間的銜接。其銜接重點是職務違法、犯罪事實清楚，證據確實、充分的被調查人，給予黨內處分與政務處分、移送審查起訴、法院審判各程序之間的銜接。(三)履行工作領導職責。《監察法》中，關于監察機關及其職責的內容分布在第二章，共八條。按照條文內容進行分類處理，第七至第十條規定的內容包括監察機關設置、人員產生與任職、領導體制，第十一條規定的內容為監察機關的三種職權以及開展監督、調查、處置的情形，第十二、十三條主要規定監察工作開展的方式。筆者認為，監察立法權在設計國家監察機關履行工作領導職責的規定時也應當以上述三個層次的內容為基礎進行細化規定。首先，領導體制方面，必須堅持《監察法》中規定的監察機關上下級之間的垂直領導體系，突出領導體制與行政機關、法院之間的不同。進一步明確國家監察委員會與地方各級委員會之間、地方各級監察委員會之間、各級監察委員會與對應的本級人民代表大會之間的關系，以排除監察機關辦案的地方干擾因素。關于監察機關及監察人員設置，本部分內容應限于《憲法》《監察法》規定的體系框架之內進行說明性規定，或者待監察官法、監察機關組織法等相關配套法律制定出臺后進行細化規定。因為監察機關的設置、監察人員的產生與任職屬于原則性、基礎性事項，不宜以監察法規的形式另行規定。其次，在監察機關開展監督、調查處置的情形方面必須進行細化。如對違反道德操守、權力輸送、浪費國家資財的情形結合地方實際現狀以指導性案例形式進行匯總列舉，以便為基層監察機關辦案提供依據或標準。再次，在監察工作開展的方式方面，除細化《監察法》現有規定以外，需要對派出監察機構的基本設置、監察專員的產生條件、過程等進行明確。除此之外，在國家監察職能向基層群眾自治組織的延伸方面，也需要做出相關規定。原因在于，《監察法》對監察機構的設置限于區縣一級，在鄉、鎮以及基層自治組織中并未涉及，而此區域內行使公權力的人員不僅屬于監察對象，而且在缺少監督的環境下的腐敗風險極高。在監察實務中，各地的探索模式各有不同，對于派出機構的領導體制、人員產生、監督范圍等各方面還存在一定的誤解，亟待監察法規的進一步細化。

四、監察立法權運行的內在邏輯

監察委員會是實現黨和國家自我監督的政治機關，不是行政機關、司法機關，其依法行使的監察權，不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加［19］。監察立法權的授予，正好契合了深入推進監察體制改革的要求，完善了監察權內部配置結構。對于監察立法權內在邏輯的梳理而言，有助于其運行的規范化、合法化。作為監察權的子權力，監察立法權將在監察領域帶來一系列變化。筆者認為，應當從明確權力源流、劃定行權范圍以及確定效力位階三個角度對其動態運行的內在邏輯展開探討。(一)以《憲法》、法律明確權力源流。《憲法》是一切立法活動的邏輯起點，是人民意志的集中體現。現代國家立法權的正當性主要來源于《憲法》及該領域的基本法。從權力來源看，人民權利的讓渡和民主的集中形成了《憲法》，成為經濟、政治、文化、社會等各種制度設計的基礎。因此，由《憲法》、法律設定或權力機關授權國家機關的立法權，本身就是在實現人民主權，同時也是將人民意志轉化為法律的過程［20］。宣布國家監察委員會根據《憲法》和法律制定監察法規，符合授權立法之源起。基本法是某一權力領域內的小憲法、龍頭法。監察權域內所有的權力架構、體系構建、制度設計都必須圍繞《監察法》展開。因此，監察立法權也應當符合《監察法》域內的所有規定。監察立法權運行的直接結果是產生監察法規，制定監察法規的目的是與日益深化的監察體制改革的實踐相適應，進一步促進監察法律體系的完善，解決監察實踐中暴露出的深層次問題，實現和強化國家監察權。因此，監察立法權的授予不僅符合《監察法》域內的立法目的，也有利于國家監察制度的設計與完善。(二)以內容、對象劃定行權范圍。監察立法權屬于立法權的一部分。就監察立法權的內容而言，法律保留部分不得觸及，任何無限制、無界限的授權都會導致其初始目的正當性的喪失。我國《憲法》和《立法法》針對授權立法的內容進行了嚴格限制，如《立法法》第八條、第九條規定了制定法律的事項以及有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度相關內容。授權之后的監察立法權，成為監察權力體系的一部分，如果不對其加以限制，就極有可能超越國家立法權作出限制或排除公民主要權利的規定。前文提及，監察立法權運行的直接效果是制定監察法規，其內容必須與《監察法》的基本框架、范圍保持一致，即嚴格按照《監察法》的體例與內容進行詳盡、細化規定，不得出現違反基本法或者超出基本法授權范圍之外的事項。同時應當切實保障公民、法人和其他組織的合法權益，在規定其應當履行的義務時，應當對相應的權利和保障權利實現的途徑進行規定［21］。只有這樣，監察立法權行權內容和對象的正當性才能得到保證，才更有利于保證監察制度的法律供給。(三)以位階、層次確定地位效力。關于監察權的性質，目前學界基本形成一致意見，從監察權生成過程、國家權力構成及辦公模式與體制三個角度認為監察權是一種新生權力形態。全國人大常委會授予國家監察委員會監察立法權，實質上是將立法權中的法規制定權下放至國家監察委員會，這樣一來，不但節省了立法資源，同時解決了紛繁復雜的監察實務法規依據不足的問題。當前，我國的立法權可以劃分為國家立法權和地方立法權，而國家立法權又可進一步劃分為權力機關立法權、行政機關立法權、監察立法權三部分，其中權力機關的立法權具有效力最高性，而行政機關立法權、監察立法權從屬于國家立法權，具有從屬性，受第一位階國家立法權的調整與制約。其從屬性主要表現在兩個方面:一是監察立法權來源于國家立法權，受《憲法》或法律的調整;二是法律對監察立法權進行了嚴格的規定與限制，法律保留范圍內不得設定監察立法權，不得用監察法規進行增設、限制《憲法》《監察法》尚未規定的內容。就監察立法權運行所產生的監察法規的位階而言，目前可以參考《立法法》中關于行政法規的規定。《立法法》規定了“特別法優于一般法”“新法優于舊法”和“上位法優于下位法”等技術性規則。是故，如何處理配套立法與《監察法》的關系，直接關涉法律的適用和實施［22］。《監察法》作為監察領域的基本法由全國人大制定，而監察法規的制定主體是國家監察委員會，因此，其效力位階應位于《監察法》之下，形成《憲法》—《監察法》及相關法—監察法規這一效力逐級遞減的梯級構造。

五、監察立法權規范體系構建

監察立法權的授予，能夠為國家監察機關依法行使監察權、強化監察監督的效果以及完善監察法律體系提供必要方法與可行性路徑。對權力的運行過程和結果進行強有力的規范與監督是合法行權的重要保障。《決定》中明確規定“監察法規應當在公布后的三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案”，“全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的監察法規”。這不僅是對全國人大常委會是監察立法權監督主體的明確，而且是對監督內容、監督方式以及行權結果的確認與評價。由于監察法學領域研究起步較晚，對于監察立法權的監督規范機制尚未形成一套完備的體系，因此，單由全國人大及其常委會對監察立法權進行監督，無法完全防止監察立法權的肆意擴張。為了實現立法者授權時的立法目的，構建切實有效的監察立法權監督規范體系，筆者認為，應當從黨的全面領導、權力機關監督、檢法監督建議和社會公眾參與四個維度構建監察立法權的立體規范機制。(一)黨的全面領導:中央紀律檢查機關引領。黨的四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，集中闡明了黨在推進國家治理體系和治理能力現代化中的領導核心作用。《中國共產黨章程》和黨的報告闡明，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。《憲法》第三十六條規定:中國共產黨的領導是中國特色社會主義的最本質特征。以上是從黨內法規、國家法律角度對黨統攬全局、協調各方的領導地位的明確。因此，對于監察體制改革過程中授權立法之事實，必須堅持黨的全面領導，接受黨的監督。國家監察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公，為黨的領導決策創造了實踐基礎。筆者認為，黨的中央紀律委員會的監督建議可以具體到備案審查機制、協調銜接機制、立法評估機制三個方面。一是備案審查機制。備案審查主要通過事前、事后兩種審查模式開展，在發現問題后由黨內審查機構與國家立法機關相關專門委員會進行對接，同時審查黨內法規符合上位黨內法的狀況以及監察法規的合憲性、合法性現狀，最終依據審查結果提出解決方案或辦法。二是協調銜接機制。在黨內法規、監察法規以及其他規范性文件存在差異或分歧時，中央紀律檢查委員會要發揮領導協調作用，找出現行規定中存在的問題，與國家監察委員會、國務院、最高人民檢察院或最高人民法院商議，并依法提出意見或建議。三是立法評估機制。其是黨的紀律檢查機關在監察法規、規章制定并實施以后，對其實施產生的政治效果、法律效果和社會效果進行的綜合性評判。立法評估機制是對黨內法規轉化為監察法規甚至法律后實施效果的綜合評價，對于反映立法成效以及反映某一具體規定是否需要修改、變動具有重要意義。(二)權力機關監督主導:人大常委會審查備案。公權力天然存在濫用與擴張的可能。將公權力約束在一定范圍內，是現代法治國家良性運行的基礎。從權力來源看，國家權力來自權力機關的授權，即全國人大及其常委會的授權。因此，對于經授權產生的立法權，理應由國家權力機關進行監督。在我國現有國家權力機關設置背景下，由憲法和法律委員會承擔對行政機關、司法機關、監察機關立法權監督職責。其監督的方式主要是對立法結果———監察法規、司法解釋、行政法規、規章以及其他規范性文件的審查與備案展開，以明確其合憲性、合法性。憲法和法律委員會對監察立法權的規范監督應以備案審查制度為中心展開，從事前立法規劃、立法計劃中涉及《憲法》解釋的內容，向有關機關解釋開始，到事中法規、文件草案中某個條款的合憲性問題的咨詢提出意見，最后對已經頒布的法規、文件進行綜合性的合憲性、合法性審查。對于合憲性、合法性審查制度的構建具體可以分為三個層面:一是修改相關法律，使審查監督有法可依;二是發揮憲法和法律委員會作為負責法規、規章、其他規范性文件的合憲性、合法性監督審查的主體作用;三是明確監督效果，并作出明確處理。(三)司法建議協同:檢法監督建議。在我國，并不存在司法機關對立法活動的審查機制，但是人民法院能夠對其他機關行使權力的依據提出司法建議，對行政立法權、監察立法權起到間接的規范與制約作用。《中華人民共和國行政訴訟法》在第五十三、六十四條確定了司法機關對行政規范性文件提出司法建議的權利。對應于監察權領域，筆者認為，法院在實際辦案過程中提出司法建議的權利應當參照行政領域進行設置。監察機關行使監察立法權制定監察法規，其在形式上形成了具有法律效力的文件，并且會成為后期監察機關開展監察監督工作的依據，其是否完全與監察實務相符，需要由監察實踐進行檢驗。監察領域法院提出司法建議的權利設計應當遵循以下理念。首先，監察領域的司法審查的根本目的是為了通過訴訟活動實現國家對被調查人的刑罰權，因而司法審查活動具有附帶性。其次，司法機關只能通過提出司法建議的方式向行使監察立法權的監察機關提出相關建議，進行事后的附帶性審查。再次，出于懲罰犯罪與保障人權相平衡的理念，需要認識司法建議在促進法律體系完善、彌補法律漏洞方面的積極作用，進而構建監察立法權直接、間接兩種規范監督機制。司法監督被認為是保障行政立法正當性的最有效的監督機制［23］。同理，司法監督也是保證監察立法權正當性的重要環節。在司法監督中，需要發揮最高人民檢察院法律監督機關的作用。《憲法》明確了中華人民共和國檢察院是國家法律監督機關，最高人民檢察院具有最高檢察機關的法律地位。因此，在級別、地位相對應的前提下，需要發揮最高人民檢察院的法律監督作用。監察機關在調查終結之后，對于涉嫌職務犯罪的被調查對象需要移送審查起訴，此時案件由監察程序進入訴訟程序。檢察機關可以對監察程序中作出的各種行為進行合法性評判，從而得出調查行為或調查措施是否合法的結論，對于調查行為或調查措施存在違法可能性的，由最高人民檢察院行使監督職能，向國家監察機關或全國人大常委會憲法和法律委員會提出意見，以達到間接規范監察立法權的目的。(四)社會監督兜底:社會公眾參與。在傳統意義上，國家立法權由全國人民代表大會及其常務委員會行使，從本質上看，立法機關的立法與授權立法相比具有邏輯及事實上的正當性。但由于國家立法機關資源的有限性與管理的便利性等因素，立法機關將監察法規制定權、行政法規制定權授予監察機關、行政機關，產生了監察立法權與行政立法權。授權以后，其權力來源的正當性基礎稍有不足，對于民意的反映程度未能達到立法機關立法的標準。因此，必須以社會公眾參與形式作為提升法規反映民意標準的途徑，達到對監察立法權間接的規范與監督。國家監察機關被授予監察立法權成為監察法規的制定主體，在行使權力時應當對各種意見和主張給予同等重視和關注，要注重發現每一種意見背后的深層次原因［24］。筆者認為，社會公眾的規范監督主要體現在以下幾個方面。首先，立法規劃階段，應當廣泛征集群眾意見，確定監察法規、規章制定的民意基礎。其次，在起草階段，應當吸收實務部門、法學專家、社會公眾參與起草，聽取相關案件受害人的意見，論證具體條款的規定范圍與方向。再次，在草案形成以后，應當向社會公布，并召集部分群眾進行聽證，集中聽取社會公眾的意見和建議。最后，在法律實施階段，應當保持群眾建議渠道暢通，對社會公眾關心的事項及時予以回應，如有評估、修改之必要，需要啟動相關程序。只有社會公眾全程參與，才能改善監察立法權行使過程中民意不足的狀況，進而達到間接制約監察立法權的目的。

六、結語

監察立法權的授予，在一定程度上反映了深入推進國家監察體制改革的客觀需要，對于完善國家權力配置結構、健全法律體系、發揮監察權效能具有重要作用。在監察立法權行使過程中，應當以細化執行法律規定、履行國家監察機關工作領導職責為主要范圍，嚴格遵循法律優先與保留原則。應當從《憲法》、法律的規定出發確定行權邊界，以《監察法》《刑事訴訟法》和黨內法規為內容，從《憲法》《立法法》《監察法》既有規定明確監察法規的效力地位，把握授權范圍及法律體系的宏觀架構。當然，為防止公權力行使過程中的恣意，需要從立法權的來源、黨的領導、司法機關建議以及社會公眾參與等多角度論析監察立法權的規范體系的構建。因此，探討監察立法權的運行邏輯及其規范體系的構建，不僅能保證監察工作的有序開展，而且能在反腐敗斗爭中實現懲罰犯罪與保障人權雙重目的的平衡，推進國家治理體系和治理能力現代化。

作者:馬方 張升魁 單位:西南政法大學