精準扶貧立法分析

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摘要:2018年我國農村貧困人口減少1386萬，精準扶貧工作成效卓著。在看到成績的同時，扶貧政策恣意修改、貧困戶認定和退出缺乏可行標準等問題亦不容小覷。相比于以政策來進行規范，完善我國精準扶貧立法，是引導扶貧開發健康發展更為有力的保障。應分析我國扶貧開發規范體系存在的問題，以加強立法的方式將精準扶貧工作納入法制化軌道。

關鍵詞:扶貧開發;規范;地方性法規;中央立法

近年來學者對于農村基層法制建設的討論不在少數。而貧困村屬于特殊類型的村落，不僅應在農村基層法制建設中予以重視，還應對精準扶貧進行特別的規范，對此學界給予的關注度并不高。國務院刊發的《中國農村扶貧開發綱要(2011－2020年)》中明文規定:“加強法制建設。加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。”加強精準扶貧立法已是共識。

一、扶貧規范的現狀

通過北大法寶以“扶貧”為標題對“中央法規司法解釋”“地方法規”數據庫進行精確檢索，對于現行有效的扶貧法律法規以及政策性規范進行量化分析，以得出對于扶貧開發規范體系現狀的宏觀認知:(一)概念界定。由于本研究所采取的檢索工具對于規范文件的分類較為細致，同時為了突出本文所研究的“地方與中央”、“政策與法律”兩個對立面，有必要對以上分類進行界定。本文以“是否全部屬于我國法律的正式淵源”為標準將司法解釋、行政法規、部門規章、地方性法規四類文件區分了狹義與廣義。作為中國法的正式淵源的司法解釋、行政法規、部門規章、地方性法規本文界定為狹義。而本文所界定的廣義不僅包含了相對應的同名狹義法律文件，也包含了其他制定部門相同、規范性性質相似但不具有法律效力的文件或命令。如廣義的部門規章不僅包含了狹義的行政法規，也包含了同樣由國務院及其各部門制定，同樣對行政事務有規范效力，但是不具有法律強制力的行政批復許可、部門工作文件和部門規范性文件，以此類推。法律與政策皆為規范社會生活的行為準則，我國扶貧開發工作的規范體系亦包含這兩個部分。除具有法淵意義的法律規范外，表中所列司法解釋性質文件、兩高工作文件、國務院規范性文件、部門工作文件、部門規范性文件、行政批復許可、地方政府規章、地方工作文件、地方行政許可批復、地方規范性文件等，不是當代中國法的正式淵源，其標題以“意見”“通知”“批復”居多，具有鮮明的行政色彩，本文將其界定為政策規范。(二)現狀及其原因分析。通過對于數據分析得出以下結論:1．政策化取向明顯、法制化程度低由表中數據可以得知，法律規范僅占扶貧開發體系的0．52%，而政策規范所占比例可達99．48%，形成強烈的反差。可見我國目前主要以政策對扶貧開發活動進行規范，法制化程度低，行政化色彩濃厚。在工作開展前期，扶貧活動“摸著石頭過河”，在探索合適路徑中不斷發展變化，可以“朝令夕改”的政策文件自然更具靈活性，扶貧開發政策化取向在這樣的時代背景下有其應然性。2．地方性法規走向完善，而中央立法遲滯我國共有34個省級行政區，截止至2018年，全國共17個省級行政區②通過了地方性扶貧開發條例。農村貧困率超過3%的省級行政區中③，未立法的省級行政區僅有山西省和西藏自治區。地方性法規已能覆蓋大部分農村貧困發生率超過3%的地區。且廣義的地方性法規所占扶貧開發規范體系的比例高達91．37%，可以說我國地方對于扶貧開發工作的規范及立法工作已逐漸完善。恰恰相反的是，中央立法卻較為遲滯。早在2014年，確立《農村扶貧開發法》就已列入十二屆全國人大常委會立法規劃，但時至2019年仍遲遲未出臺。中央扶貧立法的呼聲日漸高昂，卻因一些因素陷于遲滯:一是中央法律難以調整扶貧開發中較為具體的社會關系。精準扶貧講求“精”與“準”，各地貧困狀況千差萬別，扶貧開發中要處理的關系更加復雜、具體。最顯而易見的例子即為貧困戶的識別標準難以統一。2014年，扶貧辦印發《扶貧開發建檔立卡工作方案》，明確貧困戶識別標準為2013年農民人均純收入2736元(以2010年2300元不變價)，很顯然這種僵化的標準并不能適用于人均收入千差萬別的大江南北。二是扶貧開發是一種覆蓋面較廣的社會活動，出臺專門扶貧開發法律易出現法規競合。扶貧開發是由多主體所共同參與的社會活動，涵蓋農田水利、醫療衛生、公共文化等多個方面，由特定的民事行為和行政行為組成，各個方面可找到對應的現行法律來規制，如《合同法》《勞動法》《農業法》等。在立法中若只是對于已有法律的簡單重復，《農村扶貧開發法》也就失去了可操作性和確立的意義。拿捏好法律規制的“寬嚴度”、通過立法創新填補空白并防止簡單重復，都是中央立法需要解決的難題。法律不可避免地存在滯后性，良法的構建難免需要時間和經驗。

二、中央立法的必要性與可行性

我國扶貧工作是不斷動態發展著的，政策化、地方化的規范已經不能適應貧困地區法制建設的需求，上述中央立法的歷史困境也逐漸消解，扶貧開發中央立法是時局所趨:(一)確立扶貧開發法是法治化取向的要求。在扶貧開發初期，政府全面主導工作，政策、行政命令無疑起到了很好的引導作用。隨著扶貧工作的不斷發展，扶貧公司、扶貧基金等越來越多的主體參與到工作中來，扶貧工作的民意呼聲增高、貧困區人民權益意識不斷增強。此時仍然選擇政策化取向，行政單極的政府將國家意志政府化、政府意志社會化的權力運行邏輯，導致高尚的扶貧因為“居高臨下的單向度給予與施舍”而失去民間活力，甚至產生貪污、挪用、傲慢、偏見的異化的扶貧。④有必要將政策法律化，讓政策通過民主程序的上升為國家意志，使其能夠更好地反映民意、吸收民智。(二)扶貧開發規范零散化狀態亟待改善。采取政策文件與地方性法規的規范方式具有靈活性強的優點，但難免會出現各地對于基本問題的規定千差萬別、規范體系陷入零散化狀態的弊端。以幫扶對象為例:廣東省給出明確定義:農村扶貧開發對象中的貧困戶，是指年人均純收入低于農村扶貧標準、有勞動能力和勞動意愿的農村家庭。而湖南省貧困戶中卻包含無勞動能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒。⑤對于規范主體、權利義務關系等基本問題中央層面應予統一，防止出現“群龍無主”狀態。目前扶貧開發中央規范主要是以《國家八七扶貧攻堅計劃(1994－2000年)》，《中國農村扶貧開發綱要(2001－2010年)》和《中國農村扶貧開發綱要(2011－2020年)》等政策性文件為依據，還未達到國家法律效力，在上位法缺失的情況下以其作為地方性法規的規范，難免給人一種“政策優于法律”的主觀感受。既然采取先試點后推廣的立法進路，試點成功后就應及時出臺中央法律以增強法律體系的統一性和規范性。(三)扶貧開發活動走向特定化。隨著我國扶貧開發活動的不斷推進，扶貧開發已于普通的行政行為、民事行為脫離開來，逐漸成為一種特定化的社會保障活動。其中所涉及的主體、權利義務關系已逐漸明晰。當前，社會保障法律體系已經有《社會保險法》《社會救助暫行辦法》《慈善法》等相關的法律法規，但不可忽視的是，我國缺少一部真正意義上的法律來規范涉及4000萬貧困人口的扶貧工作。因此，我國亟需制定一部扶貧法，完善社會保障基本法律體系。(四)地方性法規的確立為中央立法積累了寶貴經驗。從1995年一部扶貧開發的地方性法規《廣西壯族自治區扶貧開發條例》通過至今，全國各地方已制定過33部扶貧開發地方性法規，從最先試水的《廣西壯族自治區扶貧開發條例》和《黑龍江省農村扶貧開發條例》僅羅列條文、不分章節，到后來各地方相互借鑒、不斷創新，各省級行政區扶貧開發條例基本形成(或類似分為)了以“總則、扶貧開發對象、扶貧開發措施、扶貧開發資金、監督管理、法律責任”的章節化編纂模式。隨著新時期扶貧工作的不斷發展，云南、湖北、廣西等地區的扶貧條例還進行了修改。地方性扶貧開發立法的試點已為中央立法提供了較為充足的經驗，中央立法時機已經成熟。

三、扶貧開發中央立法的建議

扶貧開發中央立法呼之欲出，為貫徹政策精神，吸收地方立法的試點經驗，反思現行規范體系的不足之處，中央立法應著力于以下幾點:(一)基本問題統籌化統領地方立法，限制政策的恣意性，做好“規范的規范”是中央立法應有的主要功能，縱然扶貧開發更多地要因地制宜，中央立法也應確立好基本原則，規范好基本問題。首先對于扶貧開發的定位、性質、任務、地位、作用等最基本的問題有必要由中央作出統一規范。其次面對貧困戶認定、扶貧開發資金、監督管理等較為具體的問題，更要發揮立法智慧靈活統籌。以貧困戶認定問題為例，中央法律難以給出明固定的標準，但可以通過明確規范化申報流程、統一評定程序的方式統籌全國識別工作。做好頂層設計，統籌好目前處于零散化狀態的規范體系，是中央立法應特別注意的重點。(二)扶貧開發規范精細化。既要發揮中央立法的統籌功能，也應避免中央法律過于原則化，中央立法應制定精細化的規范，增加扶貧工作的可操作性。切不可以空喊口號、空頭倡議來落實“精準”的要求。精細化立法，應充分總結現有實踐經驗，對于實踐中所反映出的特殊問題也應進行規制。例如，家庭成員一場嚴重疾病，也可以使正常收入家庭傾家蕩產。“貧困戶的進口鋼琴”事件引發社會廣泛關注，因病致貧的特殊貧困戶初入公眾視野。衡量一個家庭要不要幫扶，不能僅從是不是“家徒四壁”。來判斷，在一些曾為小康的貧困戶里，有一兩件體面甚至貴重的家具也不足為奇。扶貧工作需要一套更細化的標準。中央立法理應進行列明并給予特別的規制。(三)貧困戶權利義務能動化精準扶貧不是簡單的救助給予，而是旨在提升貧困戶的自我發展能力，“授之以漁”而非“授之以魚”，提升貧困戶脫貧的主觀能動性，增強脫貧內生動力，恰是目前現有地方性法規所相對缺失的點，也是中央立法所應體現的價值取向:1．鼓勵勤勞思富貧困戶、貧困村身份意味著接受國家補貼和政府扶持。于是很多人不思致富，只待向政府“等靠要”。《廣東省扶貧開發條例》中創新性地規定:“對勤勞思富的貧困戶和貧困村，應當優先予以扶持。”但此條文實際操作性較差。“造血式扶貧”的價值導向需要在中央立法中貫徹。建立完善的對勤勞思富貧困戶的激勵制度，有利于增強脫貧內生動力，也能夠保障扶貧工作的公平與效率。2．增強貧困戶的程序性權利賦予精準扶貧對象程序權利，有利于實現精準扶貧對象與精準扶貧行政主體之間全方位的溝通和交流，比如，賦予精準扶貧對象行政了解權和請求權，從而確保從精準扶貧制度起始階段，精準扶貧對象就能知曉并參與進來，實現與精準扶貧行政主體之間直接的對話，增強扶貧對象主動脫貧的能動性。⑥

四、結語

在單一制國家結構形式下，國家治理的一大傳統，就是各層級的政府治理活動都依賴于國家的頂層設計與成熟的制度建構。故而從法制到法治的道路上，先有“法”有“制”才有“治”。⑦全面建成小康社會僅意味著我國絕對貧困的消除，消除相對貧困依舊是一個長期的任務，需要有一個完善的法律體系進行常態化的規制。加快推進精準扶貧的中央立法，細化扶貧開發的頂層設計，是促進扶貧事業持續有序發展的基石。

作者:陳逸群 單位:華北電力大學法政系