精準扶貧和精準脫貧法律關系

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從社會法治意義上說，精準扶貧和精準脫貧之間的關系是幫扶主體與被幫扶主體的扶貧義務與脫貧權利的精準對應關系。精準扶貧和精準脫貧的法治，就是建構并調整這一關系。關于建構精準扶貧和精準脫貧的扶貧義務與脫貧權利的精準對應關系并使精準扶貧和精準脫貧全面法治化，法學界是有共識的。（1）對精準扶貧法律制度的實質進行深度解析。以往通行的理論，將扶貧分為經濟扶貧、能力扶貧、權利扶貧。由于經濟扶貧只解決“輸血”問題，因而，近些年來，學界越來越重視對具有“造血”功能的能力扶貧和權利扶貧的研究。近期，有學者認為，能力扶貧和權利扶貧的關鍵在于扶貧和脫貧要具有充分性，因為精準扶貧的關鍵在于扶持對象具有脫貧的能力及權利，扶持對象有了充分的脫貧能力及權利，才會具有越來越強的致富本領和保障，從根本上解決“返貧”和“致貧”背后人的因素和保障因素問題。（2）提出精準扶貧的法律制度建議。學者多強調精準扶貧對精準脫貧的“先行”制度：其一，多以社會福利理論為依據，認為在精準扶貧法律制度構建的設計過程中，應不斷擴大和增加國家的公共職能，凸顯政府的給付義務，通過規范行政給付先定實現扶貧的目標；其二，借鑒外國反貧困立法經驗，特別是在借鑒英、美、日及東南亞等發達國家或地區以及巴西、印度、泰國、墨西哥、委內瑞拉、孟加拉等發展中國家的反貧困法立法經驗的基礎上，規范救濟制度，強化福利制度；其三，針對地緣條件改善、基本生活維持、弱者素質關愛三種精準扶貧類型，學者們對生態搬遷扶貧、精準扶貧的生活救助（包括支持就業、實行低保、醫療救助）、精準扶貧的弱者素質促進（包括基礎教育、醫療服務、關愛服務）等法律制度進行了不同程度的探討；其四，多從政府職權的界定出發，包括政府在精準扶貧制度設計、扶貧資金投入、提供必要的保障以及監督等方面的職權界定，認為專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧的制度構建基礎是政府職權的確定。（3）關于精準脫貧法律制度的長遠意義。隨著對精準扶貧制度化的研究不斷深入，多數人認同精準扶貧是一項長期的事業，其根據是致貧和導致返貧的背后諸多因素特別是人的能力因素長期存在，所以需要法律制度促使這些因素的改善，以此建立可持續機制，尤其強調建立具有賦予脫貧權利、判斷扶貧精準性、規范精準扶貧義務履行等作用的精準扶貧法律制度，以形成長效機制。關于扶貧精準性與扶貧機制長效性法律制度保障問題，學者們認為精準扶貧的目的是精準脫貧，只重視扶貧手段并不能從根本和長期解決脫貧充分性問題。

早先，我國精準扶貧的法律制度，涉及包括民商法、行政法、經濟法等在內的諸多法律部門，這在許多省份有關扶貧的地方立法中表現得十分明顯。近年來，精準扶貧和精準脫貧著重解決我國精準脫貧的“質量”問題：（1）扶貧長效性問題。扶貧的運作多以扶貧義務的履行為中心，不斷強化給付義務，其對應的脫貧權利多集中于解除后顧之憂方面（如社保、搬遷、修路等），但在提升扶持對象能力素質方面缺少有效措施。（2）整體公平性問題。對不同脫貧權利進行評價的系統和標準比較紊亂，不同扶貧主體運用不同標準評價不同的脫貧權利，使得扶貧義務對接各個“權利”只能“各吹各的號”，致使出現“大量的標準差異”“評價難以精準”的現象。（3）權利義務對接的效率問題。即使有一些扶持對象的脫貧權利評價“精準”了，也在項目安排、資金使用、措施等方面，對接緩慢甚至對接不上。進一步突出社會法律關系，要在兩個方面下功夫。（1）使精準脫貧法律制度的理論得以深化和具體化。首先，將“提高脫貧質量”的總要求，具體化到“脫貧能力提升”的權利實現的體制機制上來。應用“扶權”理論，包括脫貧能力提升權利的類型化理論和“量”化理論，履行精準扶貧義務，提升扶持對象的脫貧能力。其次，將精準扶貧義務和精準脫貧權利的落實納入國家治理（如精準扶貧的政府主導、促進、給付）和社會治理（如對精準脫貧權利的社會評價、社會服務）相結合的軌道，將“治理”與法律制度相契合，建構精準扶貧和精準脫貧治理體系法制化理論。（2）使精準脫貧充分性的制度體系得以具體構設。首先，抓住我國當前乃至今后在精準脫貧方面存在的“扶權”不充分問題的“關節點”，一方面解決脫貧能力提升權利的精準分類及“量”化問題，另一方面解決扶貧義務精準對接脫貧能力提升權利的體制機制問題。這是落實關于精準脫貧的講話以及中國共產黨第十九次全國代表大會關于“注重扶貧與扶志、扶智結合起來”“真扶貧、真脫貧”等“能力提升”要求的深層次問題和關鍵。其次，運用精準脫貧法治的理論成果，對精準扶貧義務和精準脫貧權利關系中“扶權”不充分的現象進行更加全面的梳理，更加系統地分析并深刻地揭示“扶權”不充分的原因，特別是在脫貧權利分類及評價方面不充分的深層次原因，進一步和具有創造性地提出并闡釋解決“扶權”不充分的深層次問題的制度體系。“扶權”關系涉及調整精準扶貧義務和精準脫貧權利，其內外結構比較復雜。以精準扶貧的社會評價主體制度及其權利、義務配置與各方面制度對接的法律制度為例。不僅要確認其中的評價主體資格、招標投標規程、評價主體的操作規程，而且要明確政府、評價主體與被評價主體之間的權利、義務關系，如“政府購買的脫貧權利評價的項目和標準的確定”“中標后評價主體與被評價主體的對接和工作展開”“政府與公眾對評價數據的評價”等，還要特別考量社會組織作為評價主體展開精準扶貧評價的社會成本（精準扶貧評價的重疊性）和有效性的節點以及精準脫貧的內生動力、實施脫貧的法律制度與各方面制度的具體對接機制，最終建立與精準脫貧權利對接的、具體的、有操作性的制度體系，以保障脫貧權利實現的充分性。

要全面落實“扶權”關系中的精準扶貧義務和精準脫貧權利，必須堅持以新時代中國特色社會主義思想為指引，特別是以關于精準脫貧攻堅的系列重要講話，包括2018年2月12日在四川成都市打好精準脫貧攻堅戰座談會上的講話精神為指引，將精準脫貧攻堅納入“五位一體”總體布局、“四個全面”（特別是全面依法治國）戰略布局，落實中國共產黨第十九次全國代表大會關于國家治理和社會治理及法治的現代化精神。針對“以往學界過多強調精準扶貧義務‘本位’，輕視精準脫貧權利內涵，使精準扶貧義務對接精準脫貧權利產生不充分”的問題，我們在近些年的研究成果中開始突出了對如何平衡、調整精準脫貧權利和精準扶貧義務之間關系這個問題的研究，主張脫貧權利“本位”，強調脫貧權利實現充分性的價值，主要觀點有三：第一，基于社會法的“扶權論”，提出扶貧義務以脫貧權利為基礎來履行的理論，強調精準扶貧義務的“扶”與精準脫貧權利的“權”是“扶權”關系，主張通過建立法律制度來確立和調整這種義務和權利的關系，以保障“調整”充分性的需要；第二，脫貧權利是“脫貧能力提升”的權利，包括減少后顧之憂的能力提升的權利和脫貧素質提升的權利，扶貧義務應當對應這些權利來展開，形成精準性的“扶權”關系；第三，精準扶貧義務對應的脫貧權利應當“量”化并建立相應的制度，使不同的脫貧權利具有不同的“標準”并得到精準實施，以此保障“精準”的充分性需要。脫貧權利類型化和“量”化的制度，應當是近期理論研究的重點。以往的精準扶貧類型，多集中在地緣扶持（扶貧搬遷、基礎設施）、勞動保障（就業等）、公共服務（教育、醫療和對弱勢群體關愛）等扶貧義務方面，較難適應對接精準脫貧權利體系分類的脫貧攻堅需要。以往的扶貧對象、數量、方式，主要是由分散的各級國家機關以及基層組織的工作人員確定的，至于不同對象因何貧困、貧困程度多大、適用哪種扶貧方式，則缺乏具體的分類，進而難以具體對接不同的脫貧權利。盡管實施精準脫貧攻堅，增加了對致貧原因進行摸排和確認的要求，但由于缺乏一致的分類標準，以致“精準性”大打折扣。因此，要解決脫貧權利的“充分性”問題，對不同致貧原因帶來的具體脫貧權利進行分類數量評價，并建立相應的制度體系，就成為關鍵。

作者:湯黎虹 單位:溫州大學法政學院