中外地方制度改革研究論文

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[摘要]地方制度是一國(guó)憲政制度的重要內(nèi)容，地方制度問(wèn)題也是憲法學(xué)和政治學(xué)的重大研究課題之一。近二十年來(lái)，中外地方制度經(jīng)歷了很大的改革和變化；中國(guó)地方制度在二十一世紀(jì)也將呈現(xiàn)出新的走向和發(fā)展趨勢(shì)，從而對(duì)中國(guó)憲政制度產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

[關(guān)鍵詞]地方制度，地方制度改革，未來(lái)展望

一、西方國(guó)家地方政府制度改革

二十年來(lái)，西方各國(guó)為適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，先后都對(duì)本國(guó)的地方政府制度進(jìn)行了改革或調(diào)整，從而對(duì)各國(guó)憲政產(chǎn)生較大的影響。

（一）主要西方國(guó)家的地方政府制度改革

1、法國(guó)

法國(guó)是一個(gè)長(zhǎng)期實(shí)行中央集權(quán)的國(guó)家。法國(guó)中央集權(quán)的方式，一是國(guó)家許多重要的行政事務(wù)掌握在中央政府及其部門手中；二是中央政府向地方派任國(guó)家代表，市鎮(zhèn)則為市鎮(zhèn)長(zhǎng)為國(guó)家代表，國(guó)家代表負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)家法律、政策，領(lǐng)導(dǎo)派出機(jī)構(gòu)并對(duì)地方議會(huì)有一定監(jiān)督權(quán)；三是由中央各部門分別在大區(qū)和各省市設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)，處理本部門在地方的有關(guān)事務(wù)。

1958年法國(guó)第五共和國(guó)憲法確立了“領(lǐng)土單位由選舉產(chǎn)生的議會(huì)按照法律規(guī)定的條件自由地進(jìn)行管理”的基本原則。這一時(shí)期法國(guó)行政體制總的來(lái)說(shuō)是朝著分權(quán)方向前進(jìn)的，但直到1982年，中央集權(quán)體制才有根本性的改變。

第五共和國(guó)時(shí)期的地方制度改革，一是增加大區(qū)作為新的一級(jí)地方領(lǐng)土單位，享有與省和市鎮(zhèn)一樣的法律地位和權(quán)利。

二是重新分配國(guó)家、省和市鎮(zhèn)的職權(quán)，將許多中央政府職權(quán)移轉(zhuǎn)于地方議會(huì)，增加了地方議會(huì)的行政權(quán)。

三是改變了國(guó)家對(duì)地方議會(huì)的監(jiān)督方式，取消監(jiān)管，代之以行政訴訟的方式，即國(guó)家代表如認(rèn)為地方議會(huì)有違法或損害國(guó)家利益的行為時(shí)，可向行政法院起訴。

四是改變省長(zhǎng)的傳統(tǒng)地位和角色，使省長(zhǎng)不再是地方行政首長(zhǎng)和自治行政的執(zhí)行官，而僅僅作為國(guó)家和中央政府在省的代表。

1982年3月2日《市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的自由和權(quán)利法》，1983年1月7日《市鎮(zhèn)、省、大區(qū)和國(guó)家權(quán)限劃分法》，1992年的《地方行政指導(dǎo)法》以后陸續(xù)制定的一系列法律和法令的實(shí)施，使法國(guó)中央政府集權(quán)的程度有所降低，大區(qū)議會(huì)議長(zhǎng)和省議會(huì)議長(zhǎng)獲得了更多的權(quán)力，從而加強(qiáng)了權(quán)力下放和地方分權(quán)，取得了積極的成果，但在放權(quán)過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，如中央與地方關(guān)系的矛盾、新的地方主義的產(chǎn)生和發(fā)展等。為此，法國(guó)中央政府在放權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整中央與地方關(guān)系，完善地方管理機(jī)制：

一是強(qiáng)調(diào)國(guó)家和中央的權(quán)威，進(jìn)一步明確和劃清中央與大區(qū)、省、市鎮(zhèn)的權(quán)限及嚴(yán)禁地方越權(quán)和侵權(quán)，提高中央派駐省和其他地方機(jī)構(gòu)的地位，發(fā)揮這些機(jī)構(gòu)中國(guó)家公務(wù)員對(duì)地方公務(wù)員的影響和指導(dǎo)作用；二是加強(qiáng)中央調(diào)控，規(guī)范地方經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容和范圍，加強(qiáng)與地方的對(duì)話和對(duì)地方的監(jiān)督；三是實(shí)行地方之間的“協(xié)調(diào)和交叉”原則，建立地方之間的新型關(guān)系。

希拉克當(dāng)選總統(tǒng)和再度當(dāng)選總統(tǒng)后，也進(jìn)行和將要進(jìn)行較為深入廣泛的自由主義改革，如恢復(fù)單記名二輪多數(shù)投票制，重新劃定選區(qū)，實(shí)行第二輪權(quán)力下放，壓縮和撤并原有的小城鎮(zhèn)；分散權(quán)力，給地方議會(huì)更多自主權(quán)等。

2、英國(guó)

英國(guó)是一個(gè)具有地方自治悠久歷史的國(guó)家，英國(guó)的地方政府制度被認(rèn)為是最富有自治精神和傳統(tǒng)的。但在1997年前的近二十年中，英國(guó)一直朝著集權(quán)的方向發(fā)展，其主要表現(xiàn)：一是1972年對(duì)北愛(ài)爾蘭實(shí)施直接治理；二是將民選的地方政府的許多職能轉(zhuǎn)由大臣或?qū)嶋H上由大臣控制的非民選的準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)，包括城市振興、交通、住宅和規(guī)劃等職能；三是財(cái)政部門對(duì)公共服務(wù)資金提供的日益嚴(yán)格的控制；四是1985年修改《地方政府法》，并于1986年撤銷了大倫敦議會(huì)和六個(gè)都市郡議會(huì)。但是，這個(gè)集權(quán)的趨勢(shì)受到了遏制，特別是在1997年大選以后。[1]

工黨自1997年5月執(zhí)政以來(lái)，中央與地方關(guān)系發(fā)生了重大變化。工黨政府積極推行分權(quán)改革，其主要表現(xiàn)之一就是使威爾士、蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭三個(gè)地區(qū)組成了具有自治地位的一級(jí)政府。目前，在英國(guó)，除了中央政府和地方政府以外，還有次中央級(jí)政府-地區(qū)政府。同時(shí)，對(duì)地方政府制度也作了較大的改革。

1999年3月25日，環(huán)境、交通和地區(qū)部（后改為交通、地方政府和地區(qū)部）[2]發(fā)表了名為《地方領(lǐng)導(dǎo)、地方選擇》的地方政府改革報(bào)告，其中一個(gè)核心內(nèi)容是認(rèn)為傳統(tǒng)的地方議會(huì)的運(yùn)行方式已不能服務(wù)于地方人民、社區(qū)和議會(huì)本身，因此要從人民應(yīng)當(dāng)有如何被治理的選擇權(quán)的宗旨出發(fā)，提出新的地方治理模式。報(bào)告認(rèn)為應(yīng)著手對(duì)近百年來(lái)的英國(guó)議會(huì)委員會(huì)制進(jìn)行改革，建立一種能給地方社區(qū)提供強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)、在變化迅速的世界中及時(shí)作出決定以及提供高水準(zhǔn)地方服務(wù)的地方政府機(jī)構(gòu)。

2000年聯(lián)合王國(guó)議會(huì)通過(guò)新的《地方政府法》，對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)作了重大改革。根據(jù)該法的規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)依法施行有關(guān)建立和運(yùn)作地方議會(huì)“執(zhí)行機(jī)關(guān)的制度安排”，并使議會(huì)的某些職能成為執(zhí)行機(jī)關(guān)的職責(zé)。地方議會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)必須采取以下幾種地方治理模式中的一種：（1）市長(zhǎng)-內(nèi)閣執(zhí)行機(jī)關(guān)制；（2）領(lǐng)導(dǎo)人-內(nèi)閣執(zhí)行機(jī)關(guān)制；（3）市長(zhǎng)-議會(huì)經(jīng)理執(zhí)行機(jī)關(guān)制。新模式的特點(diǎn)之一在于使每一個(gè)身份明確的首席執(zhí)行官給社區(qū)提供強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)；同時(shí)使所有議員更好地發(fā)揮作用，保證透明性和責(zé)任政府的建立。為實(shí)行新的地方治理模式首先需要通過(guò)新的憲章。2000年5月大倫敦地區(qū)舉行第一次選舉，產(chǎn)生了倫敦市長(zhǎng)。沿襲一百多年的英國(guó)傳統(tǒng)地方議會(huì)的委員會(huì)制得以重大改變。

3、德國(guó)

為了應(yīng)對(duì)新的形勢(shì)，德國(guó)在九十年代，進(jìn)行了范圍廣泛的政治與行政改革。在地方政府制度方面，德國(guó)的改革主要涉及兩個(gè)方面：

一是改造原民主德國(guó)的地方制度。原民主德國(guó)實(shí)行單一制，地方國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行民主集中制的地方制度，即各專區(qū)、縣、市、市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立地方人民代表機(jī)構(gòu)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；各級(jí)地方議會(huì)或代表大會(huì)選舉各級(jí)地方政府和各常設(shè)委員會(huì)。地方政府確保人民代表機(jī)構(gòu)工作的順利開(kāi)展，并組織和領(lǐng)導(dǎo)其職權(quán)范圍內(nèi)的社會(huì)發(fā)展工作，對(duì)地方議會(huì)負(fù)責(zé)并向上一級(jí)政府報(bào)告工作。地方政府各委員會(huì)組織公民在準(zhǔn)備和執(zhí)行各級(jí)地方議會(huì)的決議時(shí)進(jìn)行專門性的合作，監(jiān)督政府及其機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、法令和人民代表機(jī)構(gòu)的決議。1990年3月28日，原東德人民議院（1990年3月28日自由選舉產(chǎn)生）通過(guò)了一項(xiàng)關(guān)于恢復(fù)五個(gè)州的法律；1990年10月14日完成五個(gè)州議會(huì)的選舉，原民主德國(guó)作為一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家加入到統(tǒng)一的德意志聯(lián)邦共和國(guó)。德國(guó)統(tǒng)一后，加入到德意志聯(lián)邦共和國(guó)的五個(gè)州的地方制度也隨之改造，主要是根據(jù)聯(lián)邦基本法的規(guī)定，對(duì)新加入的五個(gè)州也實(shí)行地方自治，重新賦予地方政府一定的自治權(quán)力，并對(duì)地方政府進(jìn)行改革，實(shí)行與原德意志聯(lián)邦共和國(guó)類似的地方政府體制；同時(shí)，對(duì)州與地方政府之間的職能進(jìn)行了再分配，減少了中央集權(quán)，擴(kuò)大地方分權(quán)。但是，原民主德國(guó)在統(tǒng)一巨變后，才恢復(fù)了自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)原聯(lián)邦德國(guó)開(kāi)展的“地方區(qū)域改革”（擴(kuò)大“單元鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，將縣改為行政團(tuán)體、協(xié)會(huì)組織，減少縣的數(shù)目，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)等），并沒(méi)有盲目追從，但有可能將小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為某種官方機(jī)關(guān)或行政聯(lián)合體；而在縣一級(jí)，基本上是根據(jù)西德的模式，縣的改革在整個(gè)德國(guó)得以實(shí)現(xiàn)。因而在基層的行政方面，人們至今仍會(huì)發(fā)現(xiàn)各州之間相當(dāng)?shù)牟町悺3]

二是引入新公共管理模式，并進(jìn)行組織改革。多年來(lái)，德國(guó)地方政府一直為推行聯(lián)邦項(xiàng)目的高額費(fèi)用所困擾，進(jìn)入九十年代后，又面臨聯(lián)邦政府為扶持原東德建設(shè)和發(fā)展而使州和地方政府資金減少和收入下降的問(wèn)題。在這種情況下，一些地方政府接受了“公民是消費(fèi)者”、“基層政權(quán)是提供服務(wù)的企業(yè)”的新公共管理的理論，率先采用了新管理主義模式，尋求用政策創(chuàng)新來(lái)應(yīng)付財(cái)政短缺。根據(jù)這種模式，地方議會(huì)側(cè)重于設(shè)定目標(biāo)和控制結(jié)果，在直接選舉產(chǎn)生的市長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的行政官員則負(fù)責(zé)實(shí)施過(guò)程。同時(shí)相應(yīng)地下放預(yù)算權(quán)，使各部門能根據(jù)既定目標(biāo)配置資源，提高效率。采用這種模式的地方政府的所有活動(dòng)的目標(biāo)都被具體化，所有活動(dòng)都有績(jī)效指標(biāo)，并將單位產(chǎn)出的成本量化以計(jì)算公共服務(wù)的費(fèi)用。地方政府的這些改革，盡管招致了諸如成本核算和績(jī)效評(píng)估會(huì)導(dǎo)致忽視社會(huì)環(huán)境影響、新公共管理模式會(huì)削弱地方議會(huì)的權(quán)力等批評(píng)，但它確實(shí)節(jié)約了成本，并提高了服務(wù)質(zhì)量。

4、俄羅斯

前蘇聯(lián)是一個(gè)聯(lián)邦集權(quán)的國(guó)家，在地方實(shí)行民主集中制的地方制度，即各級(jí)地方設(shè)立的由選舉產(chǎn)生的人民代表蘇維埃享有廣泛的職權(quán)。地方各級(jí)人民代表蘇維埃選舉產(chǎn)生執(zhí)行委員會(huì)，作為地方各級(jí)人民代表蘇維埃執(zhí)行和命令的機(jī)關(guān)。執(zhí)行委員會(huì)直接向地方各級(jí)人民代表蘇維埃和上級(jí)執(zhí)行和命令的機(jī)關(guān)報(bào)告工作，并每年向本級(jí)人民代表蘇維埃、勞動(dòng)集體大會(huì)和公民居住地報(bào)告工作一次。執(zhí)行委員會(huì)有權(quán)解決屬于地方各級(jí)人民代表蘇維埃會(huì)議上解決的問(wèn)題以外的屬于蘇維埃管轄的一切問(wèn)題。

1990年4月9日，蘇聯(lián)最高蘇維埃通過(guò)了第一部《蘇聯(lián)地方自治和地方經(jīng)濟(jì)一般原則法》，規(guī)定蘇聯(lián)的地方自治是人民社會(huì)主義自治的組成部分，其使命是保證公民權(quán)利和自由的行使，直接或通過(guò)他們選舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)自主地解決本地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題；地方自治制度的內(nèi)容包括：地方人民代表蘇維埃，區(qū)域性社會(huì)自治機(jī)關(guān)，地方公決、地方公民大會(huì)、村會(huì)等直接民主形式；地方自治均在各行政區(qū)域單位內(nèi)實(shí)施。該法明確規(guī)定在市、鎮(zhèn)、村蘇維埃等基層行政區(qū)域單位內(nèi)實(shí)行地方自治，并授權(quán)各加盟共和國(guó)和自治共和國(guó)對(duì)需要實(shí)行地方自治的其他行政區(qū)域單位自行作出規(guī)定。1990年12月26日，第四次蘇聯(lián)人民代表大會(huì)通過(guò)的《鑒于完善國(guó)家管理機(jī)關(guān)修改補(bǔ)充蘇聯(lián)憲法〈基本法〉法》將地方自治提到憲法原則的高度。

1991年上半年，各加盟共和國(guó)根據(jù)蘇聯(lián)憲法確認(rèn)的地方自治原則，對(duì)本共和國(guó)憲法進(jìn)行了修改補(bǔ)充，并制定頒布了本共和國(guó)的地方自治法。1991年5月24日通過(guò)的《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)憲法〈基本法〉的修改補(bǔ)充法》確認(rèn)了地方自治原則，并規(guī)定在區(qū)、市、市轄區(qū)、鎮(zhèn)、村蘇維埃等行政區(qū)域單位內(nèi)居住的居民，可以通過(guò)代表權(quán)力機(jī)關(guān)（地方人民代表蘇維埃）和相應(yīng)的管理機(jī)關(guān)（地方行政機(jī)關(guān)）、區(qū)域性社會(huì)自治機(jī)關(guān)以及地方公決、公民大會(huì)等直接民主形式，實(shí)行地方自治。

1991年底，蘇聯(lián)解體、俄羅斯聯(lián)邦獨(dú)立。1993年10月26日俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)葉利欽命令，批準(zhǔn)了《俄羅斯聯(lián)邦在分階段憲法改革時(shí)期的地方自治組織原則條例》。1993年10月29日，葉利欽又總統(tǒng)令，批準(zhǔn)了《地方自治機(jī)關(guān)選舉的基本條例》。1993年12月12日俄羅斯聯(lián)邦以全民公決形式通過(guò)的新憲法，確認(rèn)了地方自治原則。1995年8月28日通過(guò)、1995年9月18日生效的《俄羅斯聯(lián)邦地方自治一般組織原則法》把地方自治憲法原則進(jìn)一步具體化。1996年12月以前，大多數(shù)俄羅斯聯(lián)邦主體頒布了自己的地方自治問(wèn)題法，并隨后舉行了地方自治機(jī)關(guān)的選舉。至此，在俄羅斯，地方自治制度得以建立并發(fā)展。[4]

為了加強(qiáng)對(duì)聯(lián)邦主體和地方自治制度的監(jiān)督，2000年7月，俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家杜馬通過(guò)《俄羅斯聯(lián)邦主體一般組織原則法修改補(bǔ)充法》和《俄羅斯聯(lián)邦地方自治一般組織原則法修改補(bǔ)充法》，并于同年8月由俄羅斯總統(tǒng)簽署生效。其中《俄羅斯聯(lián)邦地方自治一般組織原則法修改補(bǔ)充法》規(guī)定，地方自治代表機(jī)關(guān)如通過(guò)違反聯(lián)邦憲法、法律和聯(lián)邦主體憲法、法律的規(guī)范性文件，且在法定期限內(nèi)不予糾正，則聯(lián)邦主體最高公職人員可向聯(lián)邦主體立法權(quán)力機(jī)關(guān)提交解散該地方自治代表機(jī)關(guān)的聯(lián)邦主體法律草案；如地方自治長(zhǎng)官頒布了違反聯(lián)邦憲法、法律和聯(lián)邦主體憲法、法律的規(guī)范性文件，且在法定期限內(nèi)不予糾正，則聯(lián)邦主體最高公職人員可解除該地方自治長(zhǎng)官的職務(wù)。如果聯(lián)邦主體最高公職人員不采取法定措施，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)可自行采取措施，向國(guó)家杜馬提交解散該地方自治代表機(jī)關(guān)的聯(lián)邦法律草案或直接解除地方自治長(zhǎng)官的職務(wù)。[5]

5、日本

日本雖然一直實(shí)行地方自治制度，并在憲法上作了明確的規(guī)定。但長(zhǎng)期以來(lái)中央政府對(duì)地方的控制很嚴(yán)。中央的控制手段，一是“機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度”，即中央政府各省廳委任地方政府辦理的事務(wù)，中央政府各省廳有權(quán)進(jìn)行指揮、控制或監(jiān)督。在都道府縣一級(jí)，“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”占到全部事務(wù)的70-80%.二是地方交付稅制度，即轉(zhuǎn)移支付制度。此前，國(guó)稅約占全部稅收的2/3，地方稅占1/3，而國(guó)稅的50%左右要通過(guò)“地方交付稅”的形式返還地方，但返還時(shí)不是等比例返還，而是根據(jù)地方的實(shí)際情況由中央決定返還多少；三是在人事方面，大多數(shù)的都道府縣長(zhǎng)官出身于中央省廳，同時(shí)，從中央派遣或轉(zhuǎn)職的地方官員也很多。原自治省是中央與地方的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，權(quán)力很大，所有中央資金都通過(guò)自治省一個(gè)渠道下到地方。中央與地方名義上是對(duì)等的行政實(shí)體，實(shí)際上是上下級(jí)關(guān)系。因此，進(jìn)入八十年代以來(lái)，改革中央集權(quán)制擴(kuò)大地方分權(quán)的呼聲一直很高，地方分權(quán)運(yùn)動(dòng)的時(shí)機(jī)趨于成熟。

1994年2月15日，日本內(nèi)閣會(huì)議確定《關(guān)于今后推動(dòng)行政改革的方針》，其中確定了推動(dòng)地方分權(quán)的方針和制定關(guān)于促進(jìn)地方分權(quán)的基本法律。1995年1月，日本制定《地方分權(quán)推進(jìn)法》，同年7月地方分權(quán)推進(jìn)法實(shí)施；地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)成立并開(kāi)始工作。1998年5月，內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)地方分權(quán)推進(jìn)計(jì)劃。在此次地方分權(quán)改革中，日本對(duì)中央與地方關(guān)系進(jìn)行了大幅度的改革和調(diào)整，基本思路是強(qiáng)化地方自治，實(shí)行權(quán)力下放，把一些原來(lái)上下級(jí)關(guān)系變成真正的對(duì)等關(guān)系，真正由當(dāng)?shù)鼐用褡约簺Q定本地事務(wù)。采取的主要措施：一是明確劃分中央與地方的權(quán)限，廢除“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”；二是下放權(quán)力，把一些原來(lái)由中央審批、許可的事項(xiàng)下放到地方；三是對(duì)稅收返還和國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金制度進(jìn)行改革，擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)；四是改革中央省廳，將地方政府的主管部門自治省與總理府總務(wù)廳、郵政省合并，成立總務(wù)省。經(jīng)過(guò)改革，一部分機(jī)關(guān)委任事務(wù)改由中央直轄或廢除，其余部分有大約60-70%改為自治事務(wù)，30-40%改為法定委托事務(wù)。[6]

進(jìn)入二十一世紀(jì)，在地方自治的新時(shí)代，總務(wù)省官員表示日本要繼續(xù)推進(jìn)地方政府改革，在地方公共財(cái)政改革、行政評(píng)價(jià)制度、信息公開(kāi)、地方公共團(tuán)體組織合理化、合并市町村等面采取新的舉措，并在2005年頒布《合并特例法》。[7]

6、美國(guó)

美國(guó)是一個(gè)典型的聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦與州各自的權(quán)力在聯(lián)邦憲法上有明確的劃分，但聯(lián)邦憲法對(duì)地方制度沒(méi)有涉及，而是由各州憲法加以規(guī)定。各地方政府隸屬于州，但擁有較大

的自主權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)實(shí)行二元聯(lián)邦主義，依照聯(lián)邦憲法的規(guī)定劃分聯(lián)邦與州的權(quán)力，聯(lián)邦政府不干預(yù)州的事務(wù)，州政府有較大的自主權(quán)。但到了二十世紀(jì)三十年代以后，開(kāi)始轉(zhuǎn)向合作聯(lián)邦主義，聯(lián)邦政府通過(guò)財(cái)政等方式，影響到對(duì)州和地方政府事務(wù)的管理。六十年代以后，約翰遜提出“創(chuàng)造性聯(lián)邦主義”，認(rèn)為美國(guó)聯(lián)邦政府不僅要和州合作，還要把合作的范圍擴(kuò)大到縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)校區(qū)和非贏利的私人組織等。實(shí)行創(chuàng)造性聯(lián)邦主義的結(jié)果是，聯(lián)邦政府干預(yù)了州與地方的事務(wù)，使聯(lián)邦各級(jí)政府的關(guān)系復(fù)雜化，也使聯(lián)邦的財(cái)政支出大大增加。1969年尼克松政府反對(duì)聯(lián)邦政府干預(yù)過(guò)多，認(rèn)為這是造成經(jīng)濟(jì)危機(jī)的根源。經(jīng)過(guò)八十年代的調(diào)整，州和地方政府又從聯(lián)邦獲得較大的權(quán)力。但與此同時(shí)，聯(lián)邦對(duì)州及地方政府的財(cái)政撥款減少了約1/4.

在世界各國(guó)進(jìn)行行政改革的過(guò)程中，美國(guó)的政府機(jī)構(gòu)也在改革。自二十世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)政府尤其是州和地方政府，進(jìn)行了一場(chǎng)稱之為“重塑政府”（ReinventingGovernment）的行政體制改革運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)為回應(yīng)時(shí)代挑戰(zhàn)而首先在州和地方一級(jí)展開(kāi)的政府體制改革，主要涉及以下五個(gè)方面：一是確認(rèn)政府作為組織、協(xié)調(diào)和管理者而非單一服務(wù)提供者的角色，充分利用本地區(qū)的各種資源，與私人公司、金融機(jī)構(gòu)、非贏利組織及基金會(huì)等建立伙伴關(guān)系，通過(guò)多種合作方式，如制定稅收政策、財(cái)政補(bǔ)貼、特許經(jīng)營(yíng)、合同承包、股權(quán)投資等，為公眾提供有效服務(wù)。二是突破縛束行政效率和導(dǎo)致官僚主義的繁規(guī)陋習(xí)，簡(jiǎn)化辦事規(guī)則及程序，實(shí)行全新的預(yù)算制度；三是破除行政機(jī)構(gòu)本位主義和對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、利益集團(tuán)負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)思維定勢(shì)，確立本地區(qū)納稅人是政府及各行政機(jī)構(gòu)客戶的觀念，通過(guò)社區(qū)調(diào)查、客戶問(wèn)卷、聯(lián)系走訪等方式了解公眾需求，為公眾提供適合其需求或可選擇的服務(wù)，并在公共事務(wù)的管理中適當(dāng)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制；四是改革等級(jí)分明、層次過(guò)多、權(quán)力集中的行政管理體制，減少多余的中間層次，把權(quán)力下放或分散到直接面對(duì)實(shí)際問(wèn)題和直接提供服務(wù)的基層機(jī)構(gòu)及主管人員手中，使基層機(jī)構(gòu)、主管人員以及普通公務(wù)員，能及時(shí)決策并較快處理問(wèn)題。另外把有關(guān)社區(qū)事務(wù)的管理授權(quán)給社區(qū)組織，讓社區(qū)居民普遍參與社區(qū)管理。五是改變政府及其官員只講投入不講產(chǎn)出、不求有功但求無(wú)過(guò)和只會(huì)浪費(fèi)不會(huì)謀利的行為方式，引入企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的成本效益原則，建立企業(yè)型政府。

但從總體上看，美國(guó)的地方政府制度的改革不如其他西方國(guó)家。對(duì)此，有美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，以下幾個(gè)因素限制了美國(guó)地方政府的改革：（1）根據(jù)美國(guó)憲法，聯(lián)邦政府對(duì)地方政府沒(méi)有管轄權(quán)，地方政府改革的發(fā)動(dòng)者只能是州與地方政府；（2）各州憲法明確規(guī)定了地方政府的產(chǎn)生、結(jié)構(gòu)和職能以及民選官員的產(chǎn)生和職權(quán)，并授予地方政府專門甚至在許多情況下是排他的管轄權(quán)，從而使地方政府受到州憲法的保障；（3）許多州認(rèn)為，地方事務(wù)應(yīng)由地方政府或居民自己去決定、去管理，而且許多州一級(jí)的官員是從地方政府中開(kāi)始其政治生涯的，認(rèn)為不應(yīng)也不愿去干預(yù)地方政府事務(wù)；（4）美國(guó)政治傳統(tǒng)向來(lái)認(rèn)為，離居民最近的政府才是最好的政府，而只有地方政府能夠做到這一點(diǎn)；（5）美國(guó)人十分崇尚地方自治，盡管地方政府在法律上是州的創(chuàng)造物，但它擁有相當(dāng)大的自治權(quán)，地方自治得到了廣泛的實(shí)現(xiàn)；

（6）在美國(guó)，反對(duì)改革地方政府制度特別是反對(duì)城市改革的勢(shì)力要大大超過(guò)贊成改革的勢(shì)力。[8]

（二）西方國(guó)家地方政府制度改革的特點(diǎn)、趨勢(shì)和啟示

西方主要國(guó)家地方制度的改革或多或少地表現(xiàn)出如下的特點(diǎn)或發(fā)展趨勢(shì)，并對(duì)我們有所啟示。

1、西方國(guó)家地方政府制度改革的特點(diǎn)和趨勢(shì)

（1）一些原來(lái)具有中央集權(quán)傳統(tǒng)的西方國(guó)家逐步實(shí)行權(quán)力下放和地方分權(quán)，增強(qiáng)了地方政府的自治權(quán)力，如法國(guó)和日本。

（2）隨著東歐的劇變和前蘇聯(lián)的解體，這些國(guó)家都致力于改革原先的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制，多元化、民主化、市場(chǎng)化和私有化成為其努力追求的目標(biāo)；東歐的劇變和前蘇聯(lián)的解體，也使前蘇聯(lián)東歐國(guó)家的地方制度發(fā)生了很大的改變。各國(guó)先后都放棄了原高度集權(quán)下實(shí)行的地方制度，建立了地方自治制度，并加強(qiáng)對(duì)地方自治制度的監(jiān)督，如俄羅斯等。原來(lái)的蘇聯(lián)型地方制度模式已經(jīng)不復(fù)存在。

（3）英國(guó)素有“地方自治之家”的稱號(hào)。自1997年5月以來(lái)，工黨政府積極推行分權(quán)改革，其主要表現(xiàn)之一就是使威爾士、蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭三個(gè)地區(qū)組成了具有自治地位的一級(jí)政府。同時(shí)，對(duì)地方政府制度也作了較大的改革，特別是2000年新的《地方政府法》的實(shí)施，加強(qiáng)了地方議會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和地方行政首長(zhǎng)的權(quán)力，改變了近百年傳統(tǒng)的英國(guó)地方議會(huì)以委員會(huì)為主導(dǎo)的地方制度模式。

（4）在全球日趨一體化的今天，各國(guó)的地方制度不斷經(jīng)歷著變革，呈現(xiàn)出某些協(xié)同的趨勢(shì)，分權(quán)化已成為一種世界性現(xiàn)象。特別是在歐洲，隨著歐洲一體化的進(jìn)程的加快，歐盟成員國(guó)的地方制度表現(xiàn)出某種共同的發(fā)展趨勢(shì)，如強(qiáng)化地方自治、實(shí)行地方分權(quán)、鼓勵(lì)多樣性、非官僚化、服務(wù)提供的變化、對(duì)民眾的負(fù)責(zé)性、公民參與、減少調(diào)控和強(qiáng)調(diào)中央與地方的合作等等。

（5）西方國(guó)家都在根據(jù)本國(guó)情況對(duì)地方政府體制不間斷地進(jìn)行改革，使之能適應(yīng)不斷變化的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境。各國(guó)的做法大體為：精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、調(diào)整職能、簡(jiǎn)化手續(xù)、放松規(guī)制、實(shí)行公開(kāi)化等，使地方政府制度逐步完善。但每次改革之后又會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題，因此，地方政府制度要不斷改革，不斷完善。

2、西方國(guó)家地方政府制度改革對(duì)我國(guó)的啟示和借鑒意義

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)處于較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治文明發(fā)展階段，具有不同的國(guó)情。因此，我國(guó)的地方制度改革不可能與西方國(guó)家完全一樣。但另一方面，西方國(guó)家地方制度改革反映了時(shí)代的要求，權(quán)力下放和地方分權(quán)也可以說(shuō)是為了適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求而作出的理性選擇。在全球日趨一體化的今天，我國(guó)與西方國(guó)家所處的時(shí)代條件并不存在多大的差異。西方國(guó)家地方政府在改革前面臨的一些問(wèn)題，同樣不同程度地困擾著我國(guó)各級(jí)地方政府。而且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和政治文明的進(jìn)一步發(fā)展，職能調(diào)整、權(quán)力下放和地方分權(quán)的問(wèn)題也將作為政治與行政體制改革的重點(diǎn)而提上議事日程。因此，西方國(guó)家地方制度改革的新思路將會(huì)給我國(guó)的地方制度改革的理論研究以啟發(fā)；西方國(guó)家地方制度表現(xiàn)出的一些共同趨勢(shì)，如實(shí)行地方自治與地方分權(quán)等，值得我們?cè)诘胤街贫雀母镏屑右匝芯俊⒔梃b。

二、中國(guó)地方國(guó)家機(jī)構(gòu)改革

（一）新時(shí)期地方機(jī)構(gòu)改革的回顧

三中全會(huì)以后，隨著黨和國(guó)家工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行，改革和加強(qiáng)地方政權(quán)機(jī)構(gòu)被提上了議事日程。主要表現(xiàn)在：

1、加強(qiáng)了地方人大常委會(huì)的工作。1979年修改的憲法和制定的“地方組織法”規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)，并規(guī)定省級(jí)人大及其常委會(huì)可以制定和頒布地方性法規(guī)。1986年《關(guān)于修改地方組織法的決定》中規(guī)定，省會(huì)（首府）所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施。2000年的立法法規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會(huì)可制定地方性法規(guī)，報(bào)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施。

2、改進(jìn)選舉制度。一是直接選舉擴(kuò)大到縣一級(jí)；二是擴(kuò)大了選民和代表的提名權(quán)；三是普遍實(shí)行了差額選舉。

3、改革縣級(jí)以上地方各級(jí)政府的組成和任命方式。1979年以前，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府（人民委員會(huì)或革命委員會(huì)）分別由各該級(jí)政府正副職行政首長(zhǎng)和委員若干人組成。1979年制定的地方組織法作了改革，采取了類似于國(guó)務(wù)院全體會(huì)議的形式，把縣級(jí)以上地方各級(jí)政府工作部門的正職首長(zhǎng)也包括進(jìn)政府，他們的產(chǎn)生不再由國(guó)務(wù)院或上一級(jí)地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命，而是由本級(jí)人大常委會(huì)決定任免，并報(bào)國(guó)務(wù)院或上一級(jí)地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。1982年修改的“地方組織法”，將縣級(jí)以上地方各級(jí)政府工作部門正職首長(zhǎng)由本級(jí)人大常委會(huì)決定任免后報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)改為決定任免后備案；1986年“地方組織法”對(duì)此再次確認(rèn)，并增加規(guī)定，上述人員的決定任免，先由本級(jí)政府首長(zhǎng)提名。

4、規(guī)定地方各級(jí)政府實(shí)行省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這有利于提高工作效率，建立有力的政府工作系統(tǒng)。

5、改變農(nóng)村政社合一體制，設(shè)立鄉(xiāng)政府。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院就政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府問(wèn)題發(fā)出通知，要求以原有的管轄范圍為基礎(chǔ)，實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)人民政府，有條件的集鎮(zhèn)可以成立鎮(zhèn)人民政府，以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展。

6、試行地市合并和市管縣體制。1982年憲法和“地方組織法”對(duì)行政公署的性質(zhì)和地位重新作了規(guī)定，仍作為省、自治區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)。同年，中共中央、國(guó)務(wù)院提出，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，將省轄中等城市周圍的地委、行署與市委、市政府合并，實(shí)行市管縣體制。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，江蘇、遼寧兩省撤銷了全部地區(qū)，實(shí)行地市合并，由市管縣。隨后，在其他省和自治區(qū)也相繼推行。

7、為了擴(kuò)大地方立法和行政管理權(quán)限，國(guó)務(wù)院先后于1984年12月15日、1988年3月5日、1992年7月25日和1993年4月22日批準(zhǔn)唐山等13個(gè)市，寧波市，淄博、邯鄲和本溪市，蘇州和徐州市為“較大的市”，使這些城市可以依照“地方組織法”的規(guī)定制定地方性法規(guī)和規(guī)章。

8、為正確處理中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性，促進(jìn)國(guó)家財(cái)政收入合理增長(zhǎng)，合理確定地區(qū)之間財(cái)力分配，1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，其主要內(nèi)容是：按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，將維護(hù)國(guó)家權(quán)益和實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種列入中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種列為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入；建立中央稅收與地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套機(jī)構(gòu)分別征管；合理確定中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入的比例，實(shí)行中央財(cái)政對(duì)地方的返還和轉(zhuǎn)移支付制度等。

9、逐步推進(jìn)地方機(jī)構(gòu)和行政管理體制改革。

第一次是1982年至1985年，這次改革主要是結(jié)合省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的調(diào)整，在精干領(lǐng)導(dǎo)班子、優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、提高人員素質(zhì)方面邁開(kāi)了步伐。

第二次是八十年代中期開(kāi)始的縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)。

第三次是1993年開(kāi)始的改革，基本內(nèi)容包括轉(zhuǎn)變政府職能、理順各種關(guān)系、精簡(jiǎn)并規(guī)范政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、核定編制和精簡(jiǎn)人員、妥善安置富余人員。目的是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的地方政府機(jī)構(gòu)和行政體制。

第四次是1999年至今進(jìn)行的地方機(jī)構(gòu)改革。主要內(nèi)容是：轉(zhuǎn)變地方各級(jí)政府職能、調(diào)整地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、調(diào)整行政區(qū)劃、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員編制。經(jīng)過(guò)努力，省級(jí)機(jī)構(gòu)改革和市縣鄉(xiāng)地方機(jī)構(gòu)改革已基本完成。這次省級(jí)機(jī)構(gòu)和市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革，是改革開(kāi)放以來(lái)涉及面最廣、精簡(jiǎn)力度最大的一次，有以下五個(gè)方面的主要特點(diǎn)和成效：一是貫徹一切從實(shí)際出發(fā)的原則，因地制宜推進(jìn)改革；二是轉(zhuǎn)變職能有了新的進(jìn)展，行政審批制度改革取得實(shí)效；三是機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)力度大，機(jī)構(gòu)設(shè)置有創(chuàng)新；四是適度撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革深入發(fā)展；五是結(jié)合進(jìn)行干部人事制度改革，進(jìn)一步改善機(jī)關(guān)人員結(jié)構(gòu)。

10、逐步完善了垂直管理體制，陸續(xù)對(duì)海關(guān)、人民銀行、外匯管理、國(guó)家稅務(wù)、測(cè)繪、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管、氣象、審計(jì)、海洋、監(jiān)察等部門實(shí)行由中央部門垂直領(lǐng)導(dǎo)或與地方雙重領(lǐng)導(dǎo)；對(duì)省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)有地方稅務(wù)、工商、技監(jiān)、藥監(jiān)等部門。

（二）當(dāng)前中國(guó)地方機(jī)構(gòu)的改革

中國(guó)的地方政府制度改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)。中國(guó)政府按照預(yù)定的漸進(jìn)性改革原則，有序地推進(jìn)改革進(jìn)程。

按照中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地方機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)和黨的“十六大”提出的建設(shè)社會(huì)主義政治文明的要求，改革地方機(jī)構(gòu)和行政體制，主要應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行。

1、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能

十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，并提出“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批”。實(shí)踐證明，政府職能不轉(zhuǎn)變，仍然像過(guò)去一樣無(wú)所不管，就很難解決層次過(guò)多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問(wèn)題，也難以跳出行政機(jī)構(gòu)和人員“膨脹-精簡(jiǎn)-再膨脹”的循環(huán)。

2、合理設(shè)置地方政府機(jī)構(gòu)

從過(guò)去情況看，中國(guó)地方各級(jí)人民政府的機(jī)構(gòu)中，既有擔(dān)負(fù)宏觀調(diào)控或監(jiān)督職能的部門，也有擔(dān)負(fù)企業(yè)、產(chǎn)品或資源管理職能的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，還有擔(dān)負(fù)社會(huì)管理或國(guó)家政務(wù)職能的部門。與西方國(guó)家地方政府相比，機(jī)構(gòu)設(shè)置種類多、規(guī)模大，分工過(guò)于復(fù)雜；尤其是專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門過(guò)多承擔(dān)了直接管理企業(yè)的職能。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。為此，十六大報(bào)告提出要按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。

3、理順關(guān)系

（1）中央與地方的關(guān)系

改革開(kāi)放以來(lái)，中央向地方下放了許多權(quán)力，改變了長(zhǎng)期以來(lái)權(quán)力過(guò)于集中的格局，調(diào)動(dòng)了地方的主動(dòng)性和積極性。

但在理順關(guān)系方面，中央集權(quán)過(guò)多的問(wèn)題尚未完全解決，本應(yīng)下放的權(quán)力有的下放不夠；同時(shí)又出現(xiàn)了有些權(quán)力過(guò)于分散、應(yīng)當(dāng)由中央集中的權(quán)力集中不夠的問(wèn)題，有的地方和部門過(guò)多地考慮本地區(qū)、本部門的局部利益，貫徹執(zhí)行中央的方針政策不力。

指出，應(yīng)抓緊合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，明確各自的事權(quán)、財(cái)權(quán)和決策權(quán)，做到權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一，并力求規(guī)范化、法制化。[9]十六大報(bào)告也提出，要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，要依法規(guī)范地方政府的職責(zé)和權(quán)限。因此，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治文明建設(shè)的進(jìn)程，應(yīng)理順中央地方關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的科學(xué)化、法治化。

首先，應(yīng)遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方積極性和主動(dòng)性的憲法原則，本著既要加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控、確保中央政令統(tǒng)一，又要增強(qiáng)地方活力，同時(shí)有利于建立統(tǒng)一的全國(guó)市場(chǎng)、有利于中央宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與省級(jí)政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的建立和完善的精神，在大量理論論證和反復(fù)實(shí)踐摸索基礎(chǔ)上，科學(xué)、合理地劃分中央與地方的事權(quán)。一般而言，凡是關(guān)系到全國(guó)整體利益的重大事務(wù)，要集中到中央統(tǒng)一立法和管理，僅涉及到地方的事務(wù)，由地方在不抵觸法律、行政法規(guī)的前提下制定地方性法規(guī)和規(guī)章并自主地管理；凡實(shí)施范圍關(guān)系到全國(guó)的事務(wù)，應(yīng)由中央立法、決策和管理。

其次，要按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定中央與地方的財(cái)權(quán)和對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理權(quán)。一是進(jìn)一步規(guī)范中央地方的分配關(guān)系，逐步建立和完善規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度；二是要在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，通過(guò)制定法律、法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)；其他國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。

最后，要在科學(xué)劃分職權(quán)基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，具體而言，一是要完善現(xiàn)行憲法中的有關(guān)規(guī)定。如進(jìn)一步明確各類地方政權(quán)組織，包括一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)和特別行政區(qū)的職權(quán)，具體列舉哪些行政事務(wù)歸屬中央，哪些歸屬地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理。二是在已有立法法的條件下，應(yīng)進(jìn)一步通過(guò)制定法律、法規(guī)明確中央與地方在行政管理領(lǐng)域，包括事權(quán)、財(cái)權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)和決策權(quán)等方面的權(quán)限劃分。可以借鑒一些西方國(guó)家和舊中國(guó)的做法，通過(guò)憲法、法律或法規(guī)規(guī)定地方政府的組織、中央與地方政府各自在事權(quán)、財(cái)權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)和決策權(quán)等方面的職責(zé)和權(quán)限范圍，加強(qiáng)對(duì)中央與地方關(guān)系的法律調(diào)整。為了協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系、減少部門對(duì)地方的直接干預(yù)，可以考慮借鑒日本設(shè)立總務(wù)省等做法，明確由中央某一部門具體研究擬訂有關(guān)中央與地方的關(guān)系事務(wù)，為國(guó)務(wù)院具體劃分中央與地方職權(quán)提供決策參考和依據(jù)，并建立對(duì)中央與地方政府權(quán)限爭(zhēng)議的裁決機(jī)制。三是分別制定地方各級(jí)人大和地方各級(jí)政府的組織法。在體例上，可以借鑒日本《地方自治法》、英國(guó)《地方政府法》或俄羅斯聯(lián)邦《地方自治一般組織原則法》的綜合立法方式；也可以考慮采用舊中國(guó)和新中國(guó)建國(guó)初期對(duì)各類各級(jí)地方國(guó)家機(jī)構(gòu)分別立法的做法。四是不論修改憲法或制定法律調(diào)整或改革中央地方關(guān)系，都要嚴(yán)格按照憲法和法律規(guī)定的民主程序，建立健全中央與地方互利合作關(guān)系和地方利益的表達(dá)和平衡機(jī)制。

（2）地方各級(jí)政府及其工作部門之間的關(guān)系

首先，理順地方各級(jí)政府之間的關(guān)系：根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，地方各級(jí)政府的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，地方各級(jí)政府在對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的同時(shí)，還要對(duì)上一級(jí)政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。但是由于各級(jí)地方政府的層次不同，不同層次地方政府的情況、特點(diǎn)和問(wèn)題不同，因此，不同層級(jí)地方政府之間的管理職能的內(nèi)容和范圍，應(yīng)當(dāng)允許有一定的差異。具體說(shuō)來(lái)：（1）省級(jí)政府應(yīng)履行區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會(huì)管理職能，制定本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)物質(zhì)文明、精神文明和政治文明建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，打破地區(qū)、條塊分割，解除政府主管部門與國(guó)有企業(yè)的行政隸屬關(guān)系等。（2）城市地方政府應(yīng)逐步承擔(dān)起從企業(yè)分離出來(lái)的社會(huì)事務(wù)，實(shí)行屬地管理。進(jìn)一步改善投資環(huán)境，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，搞好社區(qū)服務(wù)，充分發(fā)揮城市的中心作用和輻射功能。（3）縣級(jí)政府應(yīng)切實(shí)把職能轉(zhuǎn)向服務(wù)與協(xié)調(diào)，加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，逐步發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的發(fā)展和完善，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造條件，加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè)和法制建設(shè)，依法行政，規(guī)范管理。（5）應(yīng)按照地方組織法的規(guī)定精神，逐步撤銷地區(qū)建制，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。

其次，理順各級(jí)政府工作部門之間的關(guān)系：目前，地方各級(jí)政府的各工作部門之間大多數(shù)是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，有的是雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以上級(jí)工作部門業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)為主，有的是雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主，有的實(shí)行省以下工作部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。為加強(qiáng)省級(jí)政府的自主權(quán)和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)力度，抵御省以下地方政府的干擾，應(yīng)逐步擴(kuò)大對(duì)省以下工作部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。

再次，理順同級(jí)地方政府內(nèi)部各工作部門的職責(zé)、權(quán)限關(guān)系：理順同級(jí)地方政府內(nèi)部各工作部門的職責(zé)、權(quán)限關(guān)系，主要是要進(jìn)一步明確各工作部門的職責(zé)、權(quán)限，以避免權(quán)限爭(zhēng)議和相互推諉現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（3）政府與企業(yè)單位的關(guān)系

為把企業(yè)推向市場(chǎng)，增強(qiáng)它們的活力，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，應(yīng)實(shí)行政企分開(kāi)，凡是國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定屬于企業(yè)行使的職權(quán)，各級(jí)政府都不要干預(yù)；下放給企業(yè)的權(quán)利，中央政府部門和地方政府都不得截留。理順政企關(guān)系，并不意味著政府放棄其對(duì)企業(yè)的任何責(zé)任，而是要求政府不再以企業(yè)行政上級(jí)身份干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督責(zé)任不但不應(yīng)放棄，反而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。

（4）政府與社會(huì)的關(guān)系

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的職能僅屬于國(guó)家所有，即“公共管理”局限于“國(guó)家行政”，國(guó)家行政機(jī)關(guān)包括地方各級(jí)政府是公共管理的惟一主體。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的變化，現(xiàn)代公共事務(wù)日益增多，一些公共事務(wù)特別是社會(huì)性、專業(yè)性強(qiáng)的公共事務(wù)，逐步由國(guó)家行政機(jī)關(guān)包括地方政府還給各種非政府的社會(huì)組織管理或參與管理，因此，公共行政除了國(guó)家行政外，還應(yīng)當(dāng)包括行使某種公共職能的社會(huì)組織的行政。

非政府的社會(huì)組織的管理是對(duì)公共事務(wù)管理的重要組成部分，而且隨著社會(huì)的發(fā)展和改革的深入，非政府社會(huì)組織的數(shù)量及管理公共事務(wù)的范圍將日益擴(kuò)大和增長(zhǎng)。為此，要理順各級(jí)地方政府與社會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮非政府社會(huì)組織的作用：一是要正確認(rèn)識(shí)它們對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治文明發(fā)展的重大意義，既作為社會(huì)公共利益的代表，協(xié)助政府對(duì)社會(huì)及成員進(jìn)行管理，維護(hù)正常社會(huì)秩序，又作為其聯(lián)系的社會(huì)成員的代表對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，并參與政府決策，維護(hù)社會(huì)成員的利益；二要加強(qiáng)有關(guān)立法，進(jìn)一步規(guī)范對(duì)它們的管理，保障其合法權(quán)益；三是要加強(qiáng)對(duì)非政府社會(huì)組織的培育，反映其代表的利益關(guān)系，發(fā)揮其協(xié)助地方政府履行社會(huì)職能的作用。[10]

（三）中國(guó)地方制度的發(fā)展趨勢(shì)

經(jīng)過(guò)建國(guó)以來(lái)地方機(jī)構(gòu)的發(fā)展演變特別是改革開(kāi)放以來(lái)地方機(jī)構(gòu)的不斷改革，我國(guó)地方制度逐步建立并日漸成型，并呈現(xiàn)出如下的走向：一是地方機(jī)構(gòu)從側(cè)重行政體的地方政府發(fā)展為民主集中制的地方政府；二是地方制度從高度的中央集權(quán)發(fā)展為適度的地方分權(quán)；三是地方政府的職能從直接經(jīng)濟(jì)管理逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、我國(guó)加入WTO以及政治文明建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程，地方制度所處的環(huán)境將受到一定影響并發(fā)生變化。

一是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，非公有制經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展，公有制為主體、多種所有制并存的基本經(jīng)濟(jì)制度的格局已經(jīng)形成并進(jìn)一步發(fā)展，市場(chǎng)配置資源、引導(dǎo)需求和提高效率的作用將進(jìn)一步發(fā)揮，地方制度賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)將日益鞏固。

二是我國(guó)加入WTO，將對(duì)我國(guó)地方政府管理體制帶來(lái)挑戰(zhàn)，也標(biāo)志著地方政府職能和管理體制將發(fā)生較大的轉(zhuǎn)變。因?yàn)閃TO規(guī)則是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，我國(guó)地方政府適應(yīng)這一要求，以市場(chǎng)為取向轉(zhuǎn)變政府職能，并通過(guò)改革，建立結(jié)構(gòu)合理、管理科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的行政審批制度。

三是隨著社會(huì)主義政治文明建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程，居民參與社會(huì)事務(wù)意識(shí)的提高，將使廣大居民日益要求地方政府更加關(guān)注居民的意愿和利益，更多提供與居民日常生活有關(guān)的服務(wù)。

因應(yīng)地方政府制度內(nèi)外環(huán)境的變化，二十一世紀(jì)中國(guó)地方制度將呈現(xiàn)出如下的發(fā)展趨勢(shì)：

第一，政府從管理行政到服務(wù)行政是必然選擇。地方政府的主要職責(zé)將在于完成對(duì)當(dāng)?shù)氐胤缴鐣?huì)事務(wù)的公共管理，為促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供所需的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。地方政府將不再承擔(dān)全國(guó)性或影響整個(gè)國(guó)家的社會(huì)事務(wù)的管理。特別是在經(jīng)濟(jì)方面，地方政府沒(méi)有或只有少量的職責(zé)，如通過(guò)市場(chǎng)管理來(lái)維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序等。經(jīng)濟(jì)方面的宏觀調(diào)控和規(guī)范，將主要是中央政府的責(zé)任。由于中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，省級(jí)地方政府在中央政府委托和授權(quán)下，將可能在轄區(qū)范圍內(nèi)承擔(dān)部分責(zé)任，但省級(jí)以下地方政府只能承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管方面的職責(zé)和提供相關(guān)的服務(wù)。

第二，地方政府之間將更加明確劃分各自的職權(quán)范圍，形成在職能權(quán)限上的分工和社會(huì)合作關(guān)系。在各自劃分的職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，地方政府享有依法行使職權(quán)的自主權(quán)利。中央政府和上層級(jí)政府主要通過(guò)法律來(lái)規(guī)范、監(jiān)督和制約屬于下級(jí)地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的政府行為；同時(shí)，中央和上級(jí)政府可在提高行政效率和節(jié)約行政成本的前提下，通過(guò)立法和行政協(xié)商方式，將自身在下級(jí)政府所轄區(qū)域內(nèi)應(yīng)完成的部分職責(zé)，委托給下級(jí)政府完成，并保持相應(yīng)的監(jiān)督和制約權(quán)力。對(duì)此，中央和上級(jí)政府要給予相應(yīng)的財(cái)政支持。

第三，地方機(jī)關(guān)的權(quán)力將不斷加大，這種加大將隨著中國(guó)政治文明建設(shè)的發(fā)展而發(fā)展。在地方機(jī)關(guān)權(quán)限范圍內(nèi)，地方機(jī)關(guān)的自主權(quán)包括制定地方性法規(guī)、規(guī)章，決定自身的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制等。這一切將在國(guó)家法律統(tǒng)一規(guī)范下，由地方自主決定。

第四，上述變化將伴隨地方民主政治的發(fā)展，伴隨人民代表大會(huì)制度的改革和完善而形成。在這方面，選舉制度的進(jìn)一步改革，地方居民真正廣泛參與管理，人民代表民主素質(zhì)和參與管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)能力的提高，人民代表大會(huì)組織和程序的完善等，都將使居民與地方政府的關(guān)系更加密切。地方政府的行政行為將更能反映、代表大多數(shù)居民的意愿和利益，并更多地受到居民的日常直接監(jiān)督。[11]

第五，適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義政治文明的需要，將隨著地方制度的深入改革和權(quán)力進(jìn)一步下放的進(jìn)程，逐步確立各級(jí)地方政府的公法人地位，同時(shí)，中央與地方關(guān)系也將進(jìn)一步規(guī)范化、法定化，最終建立立足國(guó)情并與國(guó)際慣例相接軌的地方制度。

[參考文獻(xiàn)和注釋]

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[3]2002年5月29日，英國(guó)內(nèi)閣將原交通、地方政府和地區(qū)部中的地方政府和地區(qū)事務(wù)交由副首相府負(fù)責(zé)，因此，目前地方政府主管部門是副首相府。

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[5]根據(jù)2002年9月25日與劉向文教授的談話記錄整理。

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[8]DonaldF.Norris（1997），‘LocalGovernmentReformintheUSandWhyitDifferssoGreatlyfromBritain’，LocalGovernmentStudies，Volume23，1997（Autumn）。

[9]同志在1995年9月28日中國(guó)共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議上作的《正確處理社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》的講話。

[10]任進(jìn)。中國(guó)非政府組織的若干法律問(wèn)題[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001（5）。

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