當代城鄉法律制度的路徑

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本文作者：林俏工作單位：東北財經大學公共管理學院

作為二元結構的國家，我國既存在二元社會結構也存在二元經濟結構。統籌城鄉發展是新一輪的制度變遷，是要打破二元結構，實現城鄉統籌發展。因此，統籌城鄉發展必須要了解二元結構制度變遷的深層次原因，惟其如此才能為城鄉統籌的制度創新提供指導。

一、城鄉二元社會保障制度形成的原因

1．城鄉二元社會保障制度的形成是我國工業化戰略選擇的必然結果。20世紀50年代初期，我國政府提出了實現社會主義工業化的宏偉目標。二元社會保障體系正是為適應工業化的要求而推出的舉措之一。經過常年的戰亂，新中國建立時可以說是一窮二白，和世界上先進的資本主義國家相比生產力水平十分低下，經濟基礎相當薄弱。在當時的國際環境下，爭取西方發達國家的援助是不可能的，而作為世界上第一個社會主義國家的蘇聯，依靠工業化實現了經濟上的趕超。對于急于實現現代化的后發展國家，蘇聯的樣板具有強烈吸引力，當時的政治、經濟、社會環境決定了我國只能通過以犧牲農民部分利益為代價的二元社會制度，解決工業化過程中所面臨的主要社會問題。2．我國的二元社會結構決定了城鄉二元社會保障體系。建國初期，為適應當時的工業化路線配套出臺了一系列城鄉分割的社會政策。在戶口政策方面，1957年12月18日中央發出《關于制止農村人口盲目外流的指示》，要求通過嚴格的戶口管理，制止農村人口盲目外流。1958年1月9日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，規定戶籍管理以戶為基本單位，1977年11月公安部《關于處理戶口遷移的規定》，提出了處理戶口遷移的原則:“從農村遷往市、鎮(含礦區、林區等，下同)，由農業人口轉為非農業人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控制。從鎮遷往市，從小市遷往大市，從一般農村遷往市郊、鎮郊農村或國營農場、疏菜隊、經濟作物區的，應適當控制。從市、鎮遷往農村，從市遷往鎮，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮之間、農村之間的遷移，理由正當的，應準予落戶。農村人口之間的通婚，對有女無兒的戶，應準許男到女家落戶”，至此城鄉二元基本社會結構基本成形。在勞動就業制度方面，根據國家統計公布的數字，我國城鎮登記失業率最高是在1952年為13.2%。當時我國城鎮登記的失業人口(過去稱待業人口)為376.6萬人。由于農村人口盲目向城市流動，會進一步增加城市的就業壓力，1957年7月25日政務院第146次政務會議通過的《政務院關于勞動就業問題的決定》，指出必須大力說服農民，以克服農民盲目地向城市流動的情緒。《關于各單位從農村中招用臨時工的暫行規定》，明確規定城市各單位一律不得私自從農村中招工和私自錄用盲目流入城市的農民。招用臨時工必須盡量在當地城市中招用，不足的時候才可以從農村中招用。另外，在農村建立起制度，三項制度相互配合導致我國獨特的城鄉二元社會格局。3．我國的二元經濟結構決定城鄉二元社會保障體系。我國的城鄉二元經濟是當時政策選擇的必然結果，實行城鄉分化也是一種“無奈”的選擇。建國后，由于西方國家對我國進行政治上孤立，經濟上封鎖，中央政府選擇了前蘇聯模式，建立計劃經濟體制，要求城市和農村作為社會經濟的兩大門類的相對穩定，這是城鄉壁壘的經濟根源。由于實行以重工業優先的計劃經濟，社會結構使二元沒有在工業化進程中實現由二元經濟向一元化現代經濟的轉變，反而促使城鄉壁壘固化起來。從工業化國家社會保障的發展歷程來看，一般社會保障都先對城市企業雇傭勞動者實行，而后是工業反哺農業，實現農業經營的規模化以后，才有農民的社會保障制度，并逐步實現城鄉一體化。例如日本在明治維新時是一個相當落后的農業國家，到1920年，農民占55.5%，1965年降到24.6%，1975年降低到13.9%。1811年英國農業從業人員比例為35%，1901年已下降到8.9%，1975年進一步下降至4.2%［1］。因此，先進工業化國家城鄉養老保險制度的實施都間隔了較長的一段時期(見表1)［2］。在建國初期，二元社會保障制度使國家以較低的成本，通過集體保障、土地保障以及“五保供養制度”、“農村合作醫療制度”、“農村救濟制度”等，為農民提供了最基本的生活保障，避免了我國農民盲目流入城市而影響社會穩定的問題;同時，農業又源源不斷為工業發展提供資金和原料，從而促進了工業的快速發展。所以，城鄉二元的社會保障制度在一定的歷史時期促進了我國工業的快速發展。但是，當前二元社會保障制度已不能適應經濟、社會協調發展的新要求。首先，二元社會保障制度不符合我國憲法的規定，不符合公平的原則，也不符合人權的要求。其次，二元社會保障制度不利于進一步推進我國的工業化與城市化。由于進城農民不能為相應的城鎮社會保障體系所吸收，長期處于流動狀態，由此會帶來一系列社會問題，對社會穩定構成威脅。再次，二元社會保障制度進一步擴大了城鄉之間業已存在的差距。由于在戶口、就業、福利等方面的城鄉差別對待的制度性安排，工農業產品之間存在嚴重的剪刀差，加之農民有各種稅費負擔，我國城鄉勞動者的收入差別一直就存在，二元社會保障的長期存在又加大了兩者之間的差距(見表2)。最后，二元的社會保障制度限制和阻礙了勞動力要素的流動，不利于全國城鄉統一的勞動力市場的形成，大量剩余勞動力滯留農村，造成勞動力資源的極大浪費。因此，二元社會保障制度已不能適應我國社會結構變遷的要求，必須進行改革。

二、社會保障制度城鄉統籌的實現條件

1．建立統籌城鄉的社會保障制度的法律依據。從我國加入的國際條約來看，1948年《世界人權宣言》雖不具有法律約束力，但是宣言中的公民權利和政治權利成為世界各國關于基本人權的參照，《世界人權宣言》中肯定了社會保障權是一項基本人權。第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議，2001年2月28日決定批準我國政府于1997年10月27日簽署的《經濟、社會及文化權利國際公約》，《經濟、社會、文化權利國家公約》第9條規定“本公約締約各國承認人人有權享受社會保障，包括社會保險”，第11條規定“本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件”，第12條規定:”本公約締約各國承認人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準”。我國加入條約就意味著要受條約的約束。而公約中的有權享受社會保障的人既包括城市公民，又包括農村公民，都有權享受社會保障。2004年3月，憲法修正案將第14條增加一款，作為第4款，規定“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”。這是我國建立健全農村社會保障法律制度的憲法依據，也是建立健全社會保障法律制度的最高依據。這也要求要求政府應當履行上述憲法條款設定的國家義務，及時建立健全農村社會保障法律制度。現行憲法第45條進一步規定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”，我國《老年人權益保障法》、《縣級農村社會養老保險基本方案》等也對社會保障作了原則規定。可見，構建統籌城鄉發展的社會保障法律制度具有憲法和國際法依據。2．建立統籌城鄉的社會保障法律制度的經濟基礎。改革開放以來，國民經濟持續穩定增長，2009年國內生產總值現價總量為340507億元，按不變價格計算的增長速度為9.1%［5］。我國財政收入由1998年的9853億元增加到2009年的68476.88億元，增長了6.95倍，其中中央財政收入由1998年的5483億元增加到2009年的35896.14億元，增長了6.55倍;地方財政收入由1998年的8291億元增加到2009年的61202.04億元，增長了7.38倍［6］。與農民收入增長相比，我國財政收入增長更快。農民收入也有較大增長2009年全年農村居民人均純收入5153元，剔除價格因素，比上年實際增長8.5%;城鎮居民人均可支配收入17175元，實際增長9.8%［7］。目前，我國政府正在進行政府職能的轉變，財政支出將由重視對經濟領域的支出轉到對社會公共服務的支出。公共財政制度的建立不只是支出結構量的變化，更重要的是公共財政更多地關注社會公平問題，這些都為建立統籌城鄉的社會保障制度提供了堅實的經濟支持。3．建立統籌城鄉發展的社會保障制度的現實基礎。經過多年的改革和發展，我國社會保障制度，如養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險制度在城市已經普遍建立。雖然我國的城鄉間存在著較大差距，城鄉社會保障法律制度運行的條件，管理上存在著差異，但是城鎮和農村在法律制度的基本原則、性質、具體內容、運行機制上均應當是一致的。在社會保障制度改革的過程中積累的實踐經驗，對進一步發展城鄉社會保障制度具有重要價值。建國以來，我國在農村曾經建立的社會保障方面的制度，包括社會救濟制度、“五保戶”養老制度、農村合作醫療制度都曾發揮積極的作用。目前，農村社會保障已經取得一定的成績，農村社會保障制度本身也具有一定的現實基礎。尤其是新型農村合作醫療制度和農村最低生活保障制度都已經實現了廣覆蓋，為經濟上處于不利地位的農民的基本生活提供了一定程度的保障。在一些經濟發達的地區，經過摸索、試驗和創新，已經建立了一些行之有效的社區保障制度，這些有益的實踐為其他地方農村社會保障制度的建立和推行起到了良好的示范作用。到2009年底，全國參加農村養老保險人數為8691萬人，比2008年末增加了3096萬人;全年共有1556萬農民領取了養老金，比2008年增加1044萬人;全年共支付養老金76億元，比2008年增加33.8%［8］。截至2009年底，全國已有2291.7萬戶、4760.0萬人得到了農村低保，比2008年同期增加454.5萬人，增長了10.6%。全年共發放農村低保資金363.0億元，比2008年增長58.7%，其中中央補助資金255.1億元，占全國支出資金的70.4%。2009年全國農村低保平均標準100.84元/人、月，比2008年同期提高了18.54元，增長了22.5%。全國農村低保月人均保障水平68元，比上年提高34.9%［9］。

三、統籌城鄉發展的路徑選擇

關于是否建立覆蓋城鄉的統一的社會保障法律制度，理論界主要有三種不同的看法。一種觀點是城鄉社會保障一體化必要并且可行。比如胡榮(1995)認為應當徹底打破城鄉界限，取消身份差別，將全社會成員包括到社會保險的安全網內，通過社會保障的一體化，接納社會轉型過程中產生的新的結構因素，并且有利于維護社會的安定［10］第二種觀點認為現階段還不具有一體化的條件，比如鄭功成(2002)認為可以將一元化的制度安排作為社會保障制度的發展目標，卻不宜作為確定現實社會保障政策的出發點［11］。大多數學者持第三種觀點，他們認為城鄉一體化中社會保障制度應統一但標準有別。如景天魁(2004)認為，城鄉統籌，不是城鄉統一、劃一，而是整體的保障體系，不同的保障水平，靈活的保障方式，多樣化的保障模式［12］;李和森(2004)認為城鄉統籌是社會保障的必然要求［13］。郭影帆、高平、郭熙(2009)認為統籌城鄉不等于城鄉同一，并不是要在現階段強求城鄉完全相同，即不是要馬上完全消除不平等，而是在一定程度內承認差距和不平等的基礎上，實現“適度公平”，逐步縮小城鄉差距［14］。比較以上三種觀點，第三種觀點更可取，也更適合我國國情。雖然我國經濟持續高速發展，但我國仍處于社會主義的初級階段，東西部差距較大，還有一部分人口處于貧困線以下。因此，我國的城鄉社會保障體系建設不可能在短期內迅速實現完全一體化。也就是說現階段不應要求城鄉完全相同，而是應該在一定程度內承認差距和不平等的基礎上，逐步實現一體化。1．社會保障權利的城鄉統籌。社會保障權是公民的一項基本權利，應以法律的形式確定公民的社會保障權利，避免以政策的形式出現，應通過立法規范農村社會保障執行者的職責和參保者的權利和義務。國家應采取相應的措施，保證公民實現社會保障權利。2．社會保障理念的城鄉統籌。公平在社會保障中應是首位的，每個公民都應平等地享有社會保障權。我國憲法平等地賦予了我國每一個公民社會保障權，即公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家或社會獲得物質幫助的權利。作為效力最高的憲法所賦予的權利應當得到平等的尊重，每個公民都應當平等的享有社會保障權，這是法律面前人人平等原則的體現。作為下位法的社會保障法，也應平等地保障公民的社會保障權。另外，我國城鄉之間收入差距逐漸拉大的現狀必須用公平原則來約束和彌補。當前城鄉收入差距懸殊，二元社會保障的長期存在又加大了兩者之間的差距。懸殊的城鄉收入差距，對社會穩定構成威脅，對建設和諧社會產生消極影響。因此，公平原則的確立為逐漸縮小城鄉差距提供理念上的支持。3．社會保障立法體系的城鄉統籌。社會保障立法應以基本法為統帥，以社會保險、社會救助、社會福利和優撫安置為單行法，每個項目下再附加第三層次的法，共同構成社會保障法的完整體系。鑒于目前情況，我國的城鄉社會保障體系建設不可能在短期內迅速實現完全一體化，也很難制定出一部在全社會保障領域起統率作用的基本法，即社會保障基本法。有的學者主張“應根據憲法以及社會主義經濟和社會發展的長遠方針和目標綱要，按照社會保障領域社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等大項目的需要，分別制定出幾個平行的、內容相互聯系協調的法律來，這幾項法律都不同于部門基本法，但都能起到在各自調整的對象領域內的基本法的作用。可視之為第二層次的基本法。其中社會保險領域情況更為復雜，需要制定出分別適用于城鎮和農村的、兩部平行的、同為第二層次的基本法來。在這些所謂第二層次基本法的下面，再分別制定出下屬一個層次或兩個層次的許多個法律、法規來”［15］。盡管我國已經制定的《社會保險法》對社會保險領域具體操作具有理論上的指導意義，但是制定社會保障基本法還是十分必要的，通過該法對社會保障法立法宗旨、基本原則、基本內容，以及社會保障資金的籌集和管理等方面的問題做出原則性的規定，才能為城鄉社會保障的統籌提供法律依據。當然現階段不應要求城鄉完全相同，而是應該在一定程度內承認差距和不平等的基礎上，逐步實現一體化，但在某些領域則可先實現城鄉一體化。比如社會最低生活保障、災害救助等社會保障項目，建立普遍適用于城鄉的法律制度，不僅符合公平原則的要求，也是避免城鄉差別過大和貧富差距懸殊的制度性工具。據此，可以建立統一適用于城鄉居民的《社會最低生活保障法》、《災害救助法》等。4．接軌國際社會保障立法。第二次世界大戰后，包括保護人權逐漸國際化。在社會保障方面，聯合國制定的許多國際公約都涉及到社會保障的內容，如《世界人權宣言》、《國際人權公約》、《消除一切形式種族歧視國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》等。立法是保障國際人權條約的規定在國內得到執行的關鍵，可以從以下三個路徑推動社會保障條約在國內的執行:一是補充完善我國條約法、立法法等法律規定，明確國際條約在國內法上的地位、效力、適用等問題，社會保障條約的適用即有了依據和指導;二是按照國際人權條約確定的價值、精神、理念和原則，不斷建立完善國內社會保障法律體系，使中國依國際人權法承擔的各項義務通過國內立法體現出來。三是在制定社會保障法時，要根據我國的國情，借鑒國外先進的技術和經驗。在吸取成功經驗的同時，也要關注國外社會保障制度存在的弊端，并分析這些弊端產生的深層次原因。但是，城鄉一體化社會保障體系的建立不是一蹴而就的事情，必須立足當前、著眼長遠，充分考慮城鄉之間的客觀差別，有計劃、有步驟地逐步推進。在具備豐富社會保障實踐經驗的基礎上，只有適時制定社會保障基本法，充實并完善社會保障體系，才能為統籌城鄉社會保障提供法律和制度支持。