新時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)的法律制度

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本文作者：孫盛山工作單位：大連大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控及其法治化

區(qū)域經(jīng)濟(jì)，又稱(chēng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)，是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)關(guān)系或經(jīng)濟(jì)空間的地域分異過(guò)程中形成的一個(gè)具有地方化特點(diǎn)的地域經(jīng)濟(jì)綜合體或地域生產(chǎn)綜合體。一般來(lái)講，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的特征可以概括為：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合性。與專(zhuān)業(yè)化分工形成的行業(yè)經(jīng)濟(jì)不同，區(qū)域經(jīng)濟(jì)作為社會(huì)勞動(dòng)地域分工的結(jié)果，一定程度上可以看作是國(guó)民經(jīng)濟(jì)在局部地區(qū)的縮影，不論其包括的地域范圍大小，都可以按照產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和部門(mén)進(jìn)行分解，可以從所有制結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等角度進(jìn)行劃分。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)雖然只是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)局部，但仍具有相對(duì)的完整性和綜合性；二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性。地區(qū)之間的差異性是地域分工和區(qū)域經(jīng)濟(jì)形成的基礎(chǔ)，不同的地區(qū)，地理?xiàng)l件、資源優(yōu)勢(shì)不同，人文傳統(tǒng)、制度環(huán)境不同，生產(chǎn)力發(fā)展水平不同，采取的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略也不盡相同，事實(shí)上，也正是地區(qū)之間存在的差異，決定著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的地區(qū)布局，也是國(guó)家制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的依據(jù)所在；三是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)性。區(qū)域經(jīng)濟(jì)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)在空間范圍內(nèi)的劃分，可以有不同的劃分方法，亦即區(qū)域經(jīng)濟(jì)的劃分，具有相對(duì)性。從大范圍來(lái)講，我國(guó)可以劃分為東部，中部，西部三大地帶，又可以劃分為六大經(jīng)濟(jì)區(qū)（六大經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分是指把我國(guó)國(guó)土大致劃分為東北、華北、華中、中南、西北和西南六個(gè)部分），還可以具體分為省域經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)等等。不同的劃分方法形成不同層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。所謂區(qū)域經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，應(yīng)當(dāng)理解為國(guó)家從國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體利益和宏觀戰(zhàn)略出發(fā)，對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)影響重大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的協(xié)調(diào)和干預(yù)。我國(guó)要建立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是國(guó)家宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在我國(guó)建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，國(guó)家的宏觀決策與戰(zhàn)略指導(dǎo)，地方政府的政策傳導(dǎo)以及區(qū)域內(nèi)部的發(fā)展部署都是必不可少的。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的管理方式發(fā)生了很大變化。但是，由于當(dāng)前的改革本身存在的諸多缺陷，特別是由于改革措施缺乏制度化保障這一薄弱環(huán)節(jié)，改革的效果并不盡人意。作為改革預(yù)期目標(biāo)的中央、地方兩級(jí)調(diào)控體系遠(yuǎn)不完善。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難點(diǎn)問(wèn)題可以概括為區(qū)域之間的分工和協(xié)作淡化，地區(qū)封鎖和地區(qū)壟斷，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距急劇拉大，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和區(qū)域矛盾激化以及公平和效率在區(qū)域發(fā)展上的兩難選擇等幾個(gè)方面，這些方面的問(wèn)題都反映著我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控明顯乏力這一客觀現(xiàn)實(shí)。實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控法治化，就是要把國(guó)家在對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)施宏觀調(diào)控過(guò)程中形成的各種關(guān)系普遍地納入法制軌道，實(shí)施法律調(diào)整，明確法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)依法調(diào)控的法治化，重在“法治”觀念的樹(shù)立。“法治”是和“人治”相對(duì)稱(chēng)的概念，“法治”不等同于法制即法律制度，而更多地體現(xiàn)為一種法律至上、法律權(quán)威高于一切的治國(guó)精神。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下也有法制，但由于政府權(quán)力凌駕于法律之上，政府的權(quán)力無(wú)所限制，因此，其仍然逃脫不了“人治”、“政策之治”的根本屬性。（2）區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的法治化，重在對(duì)政府行為的規(guī)范。政府行為（包括中央政府和地方政府）不規(guī)范始終是影響我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大危害，因此，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的制度設(shè)計(jì)，要切實(shí)轉(zhuǎn)變到規(guī)范政府行為的重點(diǎn)上來(lái)，法治的目標(biāo)取向從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)就是從制度層面上規(guī)范政府的行為。（3）我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的法治化，重在實(shí)現(xiàn)依法調(diào)控。合法性和合理性是判斷政府經(jīng)濟(jì)管理工作的兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)管理行為而言，雖然合理性的取向更為理想，但由于其具有管理操作和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)上的難度，故而實(shí)踐中的政府經(jīng)濟(jì)管理工作當(dāng)傾向于以合法性作為基本的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?！罢?jīng)濟(jì)管理首先必須合法，其行為不能越出國(guó)家經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范，一切違反法律的政府行為都將得到糾正直至懲罰”。國(guó)家對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，必須首先注重合法性，強(qiáng)調(diào)依法調(diào)控，但同時(shí)也要注重法律制度設(shè)計(jì)的合理性，以保證宏觀調(diào)控決策的科學(xué)化。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控法律制度的體系

構(gòu)成和基本內(nèi)容區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控基本法規(guī)范的對(duì)象主要是區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控主體，其內(nèi)容一般涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的體制性規(guī)定，包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控主體的調(diào)控權(quán)限、調(diào)控范圍、調(diào)控原則、調(diào)控方式和手段、宏觀調(diào)控中各主體的權(quán)利義務(wù)等等，其目的主要是制約政府宏觀調(diào)控行為，杜絕宏觀調(diào)控權(quán)的濫用，并為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控奠定體制基礎(chǔ)。這一類(lèi)法律盡管在區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控法中數(shù)量不多，但都屬于基礎(chǔ)性、框架性的規(guī)定，起綱領(lǐng)性作用。因此，稱(chēng)之為區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控基本法，是較為適宜的。有學(xué)者認(rèn)為，宏觀調(diào)控法，“主要表現(xiàn)為國(guó)家通過(guò)經(jīng)濟(jì)政策間接影響市場(chǎng)主體行為選擇的法律手段”，也就是說(shuō)，宏觀調(diào)控法主要是具有法律形式的經(jīng)濟(jì)手段。體現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控法領(lǐng)域，就表現(xiàn)為由國(guó)家區(qū)域政策法律化所形成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策法。這一類(lèi)法律占據(jù)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控法的絕大多數(shù)，其內(nèi)容因國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)容而各異，如區(qū)域開(kāi)發(fā)制度、區(qū)域財(cái)政制度、區(qū)域投資制度等等。區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控基本法，作為規(guī)范政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控行為、確定區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理體制的基本法律制度，主要是要建立旨在制約政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控行為，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控科學(xué)化、適度化的法律機(jī)制和調(diào)控體制，其內(nèi)容主要包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控主體、調(diào)控權(quán)限、調(diào)控范圍、調(diào)控原則、調(diào)控方式和手段以及調(diào)控的法律責(zé)任等等。區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控主體是對(duì)享有區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控權(quán)的一系列國(guó)家機(jī)關(guān)的總稱(chēng)，包括全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院的綜合經(jīng)濟(jì)職能部門(mén)等等。如何在這些機(jī)構(gòu)之間配置宏觀調(diào)控權(quán)限，是一個(gè)必須由法律解決的問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、方針以及重大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的決策權(quán)，須由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使，國(guó)務(wù)院享有一定的經(jīng)濟(jì)政策制定權(quán)，區(qū)域發(fā)展計(jì)劃?rùn)?quán)由計(jì)劃委員會(huì)實(shí)施，區(qū)域財(cái)政政策、金融政策和重大建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)等等，分別由國(guó)務(wù)院及國(guó)家計(jì)劃發(fā)展委員會(huì)、中國(guó)人民銀行等相關(guān)部門(mén)行使。有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)設(shè)立國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會(huì)，來(lái)綜合行使區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的權(quán)利。筆者認(rèn)為，設(shè)立綜合性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控權(quán)和協(xié)調(diào)各職能部門(mén)的工作，乃是世界各國(guó)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的通行做法，對(duì)于我國(guó)，設(shè)立這樣的機(jī)構(gòu)必然有利于維護(hù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控權(quán)的統(tǒng)一性。區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控權(quán)應(yīng)當(dāng)包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策及調(diào)控權(quán)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)權(quán)：（1）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策及調(diào)控權(quán)，應(yīng)當(dāng)理解為中央政府為實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)區(qū)域布局的優(yōu)化組合，對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向、發(fā)展目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的措施和步驟進(jìn)行決定的權(quán)利，這種權(quán)利可以細(xì)分為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針、戰(zhàn)略的決定權(quán)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的決定權(quán)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的決定權(quán)等等；（2）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)權(quán)，應(yīng)當(dāng)理解為中央政府為實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的公平發(fā)展，對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的區(qū)際關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，推動(dòng)地區(qū)協(xié)作和促進(jìn)橫向聯(lián)合中所享有的權(quán)利。這種權(quán)利與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策及調(diào)控權(quán)相輔相成，缺一不可，共同構(gòu)成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控權(quán)的主要內(nèi)容。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策法作為國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的法律化，其構(gòu)成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控法的主體內(nèi)容。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，是指政府旨在改善一國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)的空間結(jié)構(gòu)所制定的公共干預(yù)的準(zhǔn)則及所有的公共干預(yù)行為。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)容是極為廣泛的，涉及計(jì)劃、財(cái)政、投資、稅收等多個(gè)方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策法的內(nèi)容因區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的不同而各異。最基本的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策法律制度包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃法律制度、區(qū)域開(kāi)發(fā)政策法律制度、區(qū)域財(cái)政政策法律制度和其他區(qū)域政策法律制度等。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃法律制度，是國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的法律化，主要指國(guó)家對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃所形成的法律制度。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃法律制度的主要內(nèi)容包括戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略布局和戰(zhàn)略措施：（1）戰(zhàn)略目標(biāo)。戰(zhàn)略目標(biāo)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的核心。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)一般包括社會(huì)進(jìn)步目標(biāo)、人民生活目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)三個(gè)方面的內(nèi)容。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)具有以下特征：一是時(shí)限性。戰(zhàn)略目標(biāo)不僅是“某一個(gè)戰(zhàn)略時(shí)期的最終目標(biāo)，而且要規(guī)劃出在戰(zhàn)略期間不同階段所能達(dá)到的程度。”二是綜合性。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)不僅包括社會(huì)進(jìn)步目標(biāo)、人民生活目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)多個(gè)內(nèi)容，而且是全國(guó)各個(gè)地區(qū)發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)一規(guī)劃。三是可行性。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的確定應(yīng)當(dāng)是建立在客觀基礎(chǔ)上的，能夠最終實(shí)現(xiàn)。四是號(hào)召性。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是積極的，鼓舞人心的，能充分調(diào)動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)積極性的。區(qū)域開(kāi)發(fā)政策法律制度，是指國(guó)家為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)而對(duì)特定區(qū)域（通常是欠發(fā)達(dá)地區(qū)）進(jìn)行開(kāi)發(fā)而制定的綜合性政策法律制度。包括：開(kāi)發(fā)區(qū)域的確定、區(qū)域開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略目標(biāo)、區(qū)域開(kāi)發(fā)的組織機(jī)構(gòu)、區(qū)域開(kāi)發(fā)的基本原則、區(qū)域開(kāi)發(fā)的任務(wù)重點(diǎn)等。區(qū)域財(cái)政政策法律制度是國(guó)家區(qū)域財(cái)政政策的法律化，區(qū)域財(cái)政政策法律制度按其內(nèi)容可為分為稅收制度和財(cái)政支出制度。包括：區(qū)域稅收制度、區(qū)域財(cái)政支出制度等。其他區(qū)域政策法律制度。除去區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃制度、區(qū)域開(kāi)發(fā)法律制度和區(qū)域財(cái)政法律制度之外，區(qū)域政策法還包括區(qū)域投資制度、區(qū)域金融制度、區(qū)際關(guān)系協(xié)調(diào)制度等。

三、區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀立法的比較分析

美國(guó)的區(qū)域開(kāi)發(fā)法和財(cái)政補(bǔ)助制度。美國(guó)曾經(jīng)是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的國(guó)家，先進(jìn)的北部地區(qū)統(tǒng)治落后的南部農(nóng)業(yè)區(qū)是美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征。為了解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡所帶來(lái)的嚴(yán)重問(wèn)題，從上個(gè)世紀(jì)三十年代開(kāi)始，美國(guó)聯(lián)邦政府加強(qiáng)了對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的宏觀干預(yù)，并制定了相應(yīng)的宏觀區(qū)域立法。一方面，美國(guó)政府制定了旨在增強(qiáng)州和地方政府提供公共服務(wù)能力并減少地區(qū)差異的規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。從形式構(gòu)成來(lái)看，美國(guó)聯(lián)邦政府的補(bǔ)助主要包括專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、分類(lèi)補(bǔ)助和一般目的補(bǔ)助三種形式，并主要根據(jù)因素法來(lái)確定對(duì)州和地方政府的補(bǔ)助數(shù)額；從支出構(gòu)成來(lái)看，聯(lián)邦對(duì)州和地方的財(cái)政補(bǔ)助主要用于公共醫(yī)療衛(wèi)生、收入保障、教育培訓(xùn)、就業(yè)和社會(huì)服務(wù)、交通等四個(gè)方面。美國(guó)政府正是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度，把高收入地區(qū)的一部分收入轉(zhuǎn)移到低收入地區(qū)，從而達(dá)到縮小地區(qū)差距的目的。另一方面，為了對(duì)落后地區(qū)進(jìn)行治理開(kāi)發(fā)，美國(guó)國(guó)會(huì)先是于1933年通過(guò)了《麻梭淺灘與田納西流城開(kāi)發(fā)法》，并依法成立田納西流域管理局，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理田納西流域的開(kāi)發(fā)工作。隨后，為了在全國(guó)范圍內(nèi)促進(jìn)落后經(jīng)濟(jì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美國(guó)政府于1961年頒布《地區(qū)再開(kāi)發(fā)法》，根據(jù)該法成立了地區(qū)再開(kāi)發(fā)管理局，并制定了第一個(gè)促進(jìn)所有困難地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合規(guī)劃。1965年，在《地區(qū)再開(kāi)發(fā)法》的基礎(chǔ)上，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《公共工程和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)法》，并在地區(qū)再開(kāi)發(fā)管理局的基礎(chǔ)上組建經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)署，通過(guò)財(cái)政援助、規(guī)劃指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)等途徑，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。1965年，美國(guó)政府還頒布了《阿巴拉契亞區(qū)域開(kāi)發(fā)法》等一系列法案，成立了阿巴拉契亞區(qū)域委員會(huì)以及其他一些州際區(qū)域開(kāi)發(fā)委員會(huì)，以對(duì)落后地區(qū)加以援助和開(kāi)發(fā)。日本的國(guó)土綜合整治法和區(qū)域開(kāi)發(fā)計(jì)劃制度。日本政府十分重視國(guó)土的綜合整治開(kāi)發(fā)工作。為了合理調(diào)整生產(chǎn)力布局，解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“過(guò)密”和“過(guò)疏”的不平衡問(wèn)題，日本政府早在1950年就制定了《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》，確立了調(diào)整生產(chǎn)力布局，縮小地區(qū)差距，解決“過(guò)密”、“過(guò)疏”問(wèn)題，以達(dá)到開(kāi)發(fā)落后地區(qū)和發(fā)展中小城市的戰(zhàn)略目標(biāo)。為了調(diào)整工業(yè)布局，日本政府先后于1962年和1965年頒布法令禁止在東京、大阪等大城市新設(shè)工業(yè)，促使工業(yè)布局向內(nèi)陸地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)擴(kuò)展。此外，為了對(duì)環(huán)境進(jìn)行綜合治理，日本政府先后于1959年和1973年制定了《關(guān)于東京首都圈建成區(qū)控制發(fā)展工業(yè)法》和《獺戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)臨時(shí)措施法》，對(duì)東京、獺戶等地環(huán)境污染的治理起到了有效的作用。不難看出，日本的國(guó)土綜合整治法提供的經(jīng)濟(jì)布局和環(huán)境保護(hù)的法律解決機(jī)制，對(duì)于今天的中國(guó)，仍有著重要的借鑒意義。日本區(qū)域開(kāi)發(fā)的另一個(gè)重要特點(diǎn)是一系列區(qū)域開(kāi)發(fā)計(jì)劃制度的制定和實(shí)施。1950年，日本政府實(shí)施“特定地區(qū)開(kāi)發(fā)計(jì)劃”，1962年的“全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃”，1969年的“新全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃”，1977年的“第三次全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃”和1987年的“第四次全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃”，都是以法律的形式將國(guó)家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略加以明確，以推動(dòng)這些戰(zhàn)略在全國(guó)范圍內(nèi)得到有效的貫徹和實(shí)施。加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃并注重依靠法的作用來(lái)保證其最終實(shí)現(xiàn)，這也是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的可取之處。法國(guó)的國(guó)土整治法和城市調(diào)控制度。為了克服地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的局面，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，合理開(kāi)發(fā)地區(qū)資源，法國(guó)政府先后制定和實(shí)施了一系列的國(guó)土整治和區(qū)域開(kāi)發(fā)制度。1950年法國(guó)政府頒布《國(guó)土整治法》，并于1955年通過(guò)立法將全國(guó)劃分為二十二個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)。隨后，法國(guó)政府于60年代先后有計(jì)劃、有步驟地制定和實(shí)施了一系列具有法律效力的國(guó)土整治“指導(dǎo)方案”和區(qū)域發(fā)展“遠(yuǎn)景規(guī)劃”，由此形成了一套比較完整的區(qū)域開(kāi)發(fā)制度體系。我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀立法現(xiàn)狀及其完善。隨著我國(guó)“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”目標(biāo)的提出，我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀立法工作取得很大進(jìn)展，突出表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的宏觀管理逐漸從以行政命令和紅頭文件為主的政策管理方式轉(zhuǎn)向以法規(guī)為主的規(guī)范管理方式，以西部大開(kāi)發(fā)為例，為了推動(dòng)西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)務(wù)院于2000年9月了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策和措施的通知》，對(duì)西部大開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略目標(biāo)、重要任務(wù)、重點(diǎn)區(qū)域及相關(guān)政策和措施作了明確的規(guī)定，隨后，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草工作的若干意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見(jiàn)》，對(duì)確保西部地區(qū)退耕還林工作的順利實(shí)施，加強(qiáng)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)，促進(jìn)西部貧困山區(qū)農(nóng)民脫貧致富起了極為重要的作用。2002年國(guó)務(wù)院頒布《退耕還林條例》，標(biāo)志著該項(xiàng)工作已全面進(jìn)入法制的軌道。此外，國(guó)務(wù)院還了其他一些關(guān)于西部地區(qū)開(kāi)發(fā)的法規(guī)和規(guī)范性文件，國(guó)家計(jì)委等宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)也紛紛出臺(tái)了一系列法規(guī)文件，為西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)創(chuàng)造了良好的法制環(huán)境。但是，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控制度的完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的工作，與其他國(guó)家相比較，我國(guó)目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀立法的不完善也是顯而易見(jiàn)的，存在的問(wèn)題主要是：（1）缺乏關(guān)于宏觀調(diào)控和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本法律。美國(guó)有《地區(qū)再開(kāi)發(fā)法》和《公共工程和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)法》，日本有《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》，法國(guó)也有《國(guó)土整治法》，我國(guó)則始終缺少一部區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的基本法律。一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的管理工作缺乏普遍的、一般的法律依據(jù)，另一方面，其他的區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律制度也因?yàn)槿狈痉ǖ慕y(tǒng)率而難以成為統(tǒng)一協(xié)調(diào)的有機(jī)整體，更好地發(fā)揮對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。（2）立法層次低。目前，我國(guó)所制定的區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控法律制度大都表現(xiàn)為國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，而“國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)權(quán)”從權(quán)力歸屬上講，其實(shí)質(zhì)上仍是一種行政權(quán)，而不是國(guó)家立法權(quán)，其穩(wěn)定性和規(guī)范性程度遠(yuǎn)不能適應(yīng)調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控關(guān)系的要求。筆者認(rèn)為，經(jīng)過(guò)多年的區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理體制改革和區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的實(shí)踐，我國(guó)制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、管理法律的條件已經(jīng)成熟，國(guó)務(wù)院制定的各項(xiàng)關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、發(fā)展的行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)上升為由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供穩(wěn)定、長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度基礎(chǔ)。（3）制度缺位。當(dāng)前，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的許多領(lǐng)域的立法還屬空白，例如，關(guān)于中央政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)施調(diào)控的范圍、權(quán)限、原則等方面的內(nèi)容，仍然缺乏明確的法律規(guī)定，中央政府和地方政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限仍舊不清。再如，關(guān)于規(guī)范區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)區(qū)際協(xié)作的方面，目前僅見(jiàn)于國(guó)務(wù)院1986年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問(wèn)題的決定》等零星的規(guī)定，大多數(shù)區(qū)際關(guān)系的協(xié)調(diào)，仍處于無(wú)法可依的狀態(tài)。（4）制度本身的不完善，不能適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控關(guān)系的要求。例如，1990年《分稅制條例》對(duì)我國(guó)中央和地方的財(cái)權(quán)關(guān)系的劃分以及建立在分稅制基礎(chǔ)上的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度仍然不夠合理，不能適應(yīng)國(guó)家對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)施有效調(diào)節(jié)，縮減地區(qū)差距，促進(jìn)共同發(fā)展目標(biāo)的要求。針對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀立法中存在的問(wèn)題，擬提出以下幾個(gè)方面的建議，作為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀立法完善的方向：（1）制定《宏觀調(diào)控基本法》和《區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展法》，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控提供基本的法律依據(jù)?！逗暧^調(diào)控基本法》要從總體上規(guī)定國(guó)家宏觀調(diào)控的任務(wù)和指導(dǎo)思想，國(guó)家宏觀調(diào)控機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)限，政府宏觀調(diào)控的原則、方式和程序，宏觀調(diào)控的法律責(zé)任等基本制度?！秴^(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展法》則是在《基本法》的指導(dǎo)下，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)、管理體制、戰(zhàn)略部署、調(diào)控組織和調(diào)控原則以及中央和地方在宏觀調(diào)控中的關(guān)系等問(wèn)題加以具體規(guī)定；（2）完善分稅制，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。首先要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行分稅制對(duì)于中央稅、地方稅和中央地方共享稅的稅種劃分進(jìn)行調(diào)整，明確中央和地方的財(cái)權(quán)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)一致的原則，明確劃分中央和地方的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，并按照因素法確定中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，建立以橫向平衡為主的轉(zhuǎn)移支付制度；（3）制定《反地方保護(hù)法》等規(guī)范區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)，為各地區(qū)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供法律規(guī)范，制止過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和惡性競(jìng)爭(zhēng)，制定《地區(qū)協(xié)作法》，以推動(dòng)地區(qū)協(xié)作和橫向聯(lián)合；（4）對(duì)現(xiàn)有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策性法規(guī)進(jìn)行“廢、改、立”工作，使之與不斷發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)保持動(dòng)態(tài)的相適應(yīng)。