農村“三變”改革法律問題研究

導語：農村“三變”改革法律問題研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

〔摘要〕“三變”改革為探索農村集體經濟新的實現形式和運作機制提供了一個窗口，也為脫貧攻堅、實現全面小康社會提供了有力的動力。六盤水市在全國最先進行三變改革，其成功的實踐經驗為其他地區的改革提供了有益參考，但也最先顯現出改革過程中的諸多問題。文章以六盤水市為例，介紹六盤水市“三變”改革的背景與具體措施，對六盤水市“三變”改革過程中出現的主要問題進行分析，進而提出完善的建議。以期為貴州省“三變”改革的穩定進行提供有益參考。

〔關鍵詞〕“三變”改革;脫貧攻堅;全面小康

一、六盤水市推進“三變”改革的背景與做法

(一)改革背景。六盤水全市轄4個縣級行政區，其中3個國家級扶貧開發重點縣，1個省定扶貧開發重點縣。按照2300元的貧困標準，2011年全市農村貧困人口97．52萬人、貧困發生率高達38．30%，脫貧攻堅與同步全面小康任務十分艱巨。六盤水市農村集體經濟十分薄弱，農村資源閑置、資金分散等問題日益突出，農民發展經濟日益困難，農村生活條件未得到實質性改變。2011年，六盤水市針對農村資源利用低效、農業規模受限、農民收入方式單一等現實問題，六盤水市開始了“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的農村“三變”改革探索。經過不斷的探索與實踐，六盤水市農村經濟的發展日益加快，農民生活水平越來越高。在試點成功的基礎上，于2014年在六盤水市全面推開“三變”改革，2016年在全省推開改革。在2017年2月的“中央一號”文件中，明確將貴州“三變”改革經驗作為深化農村集體產權制度改革的鼓勵性政策向全國推廣，“三變”改革的效應正在逐步擴大。(二)“三變”改革的措施。1．資源變資產。一時要推動農村土地經營權等自然資源入股。農村資源十分豐富，但是大部分資源長期處于閑置狀態。包括耕地、林地、草地、“四荒地”等自然資源。二是推動集體經營性資產入股，對集體房屋、建設用地(物)、基礎設施等經營性資產使用權進行有效盤活，入股到經營主體，獲得資產收益。三是通過推動技術技藝等資源入股，即將個人的技術記憶、勞動力、知識產權等協商折價為技術股、管理股等入股到經營主體，按股獲得分紅。六盤水市為了發揮農村閑置資源的最大價值，通過資源變資產，實現資源優勢和生態優勢產業優勢和經濟優勢轉化，讓群眾的收入來源多元化，使六盤水市實施“三變”的一大特點。如六盤水市將原本處于劣勢條件的山地通過努力轉化為本地的優勢條件，鄉鎮、村集體不斷探索具有本地特色的產業，將集體的資源轉變為具有較大經濟價值的資產，進行現代化農業生產，不少地區因地制宜，大力開發當地的旅游業。2．資金變股金。農村中的資金包括各級財政投入到農村的各類資金，以及獲得的信貸資金等，但是這些資金特別是財政資金一般具有項目多，額度小等特點，在農村很難發揮出最大效益。因此，不僅僅要加大資金投入的力度，更要加大資金整合的力度。正如習在2015年11月27日的中央扶貧開發工作會議上指出，“要加大扶貧資金整合力度”。如果可以將這些資金整合，有利于形成更大的經濟效益。如六枝特區郎岱鎮將產業扶貧項目資金3000萬元入股企業，建設獼猴桃基地4000畝，以鎮政府名義占股20%，獲利后按股份分紅利潤注入政府設立的基金專戶，從而使得農村集體的資金成為農民可持續的收入。3．農民變股東。家庭承包經營制度的全面推行，增加了農民的積極性，推動了農村經濟的發展。但是家庭經營卻存在農地效益低、農民收入增長困難等問題，要盡快全面實現小康，需要在家庭聯產承包經營責任制的基礎上進行改革。六盤水市引導農民自愿將個人資源(包括土地)、資產、資金、技術，入股到經營主體獲得股權，參與分紅。對于較為貧困的群眾，采取主動發方法幫助和引導他們參與“三變”，農民成為股東從而提高了農民的積極性，拓寬了農民收入的來源，有助于農民財富不斷穩步增長。

二、改革過程中主要的法律問題

(一)資源資產確權登記問題。農村集體資產量化確權是社會發展的趨勢。不僅可以使得農村集體成員對自己的經濟利益明晰化，減少交易成本，防止財產糾紛問題的發生，同時，也可以推動城市化進程，城市化的發展需要大量的土地，如果農村集體資源不能有效的確權登記，那么會對城市化進程造成一定的阻礙。農村“三變”改革的實質是通過股權紐帶連接農村各類具有價值的資源，發揮出農村資源的最大效益，提高農民的經濟條件。在各種資源進行整合的過程中，農村集體資源資產進行界定和量化，是“三變”改革的基礎性工作。但是農村資源的量化確權存在立法和政策的缺失以及實踐中的現實困境。在立法上，我國目前實行的是土地承包政策，即土地所有權歸集體所有，承包權為承包戶所有。這種情況下，如果將農村集體資產量化確權，就與《憲法》的相關內容互有沖突。在政策方面，目前我國尚未出臺關于農村集體資產量化確權的標準，這樣很可能會使得地方政府的行為沒有強有力的支撐，即使在一些地區進行了創新性的實踐，但是這種探索也是在《物權法》《土地承包法》等法律框架中進行，實踐中可能不能達到預期效果。現實中，地方政府在進行農村資產確權登記的探索中可能出現急功近利、確權方式方法存在問題、資產分配不明而導致矛盾的出現。故而在進行農村資源確權的過程中，不但要有勇于創新的干勁，還要完善相關的法律法規，出臺相配套的政策文件，同時，在改革中要穩打穩扎，步步為營，防止出現錯誤的傾向。(二)農村土地價格評估機制缺失問題。“三變”改革中農村土地的價值評估是重中之重的問題。農民將自己的耕地、林地的承包經營權等入股公司時，其土地的價值是確定股份的重要依據。在實踐中土地定價主要是由土地流轉的雙方或者三方進行協商，通過出租、轉讓等方式進行交易。以入股方式進行土地流轉，土地作價入股涉及農民的股份以及公司的總資產，故而在法律上對此作了強制性規定。《公司法》第二十七條的規定，以非貨幣財產出資的應當評估財產，核實財產。科學合理的價格評估對于農民、公司、債權人都有著重要的意義。不論評估過高或者過低，都將會不同程度損害到一方或者兩方的合法權益。但是農村土地評估機制的建立在實踐中存在一些難題:(1)農村地區缺少專業的土地流轉價格評估機構以及專業技術人才。在六盤水“三變”改革中，運用當事人意思自治的方式進行土地評估仍然是大部分人的首選。(2)尚未統一評估標準且因全國各地實際情況不同也沒有可以參考的模板。一般來講流轉土地的價格是按照收益法來進行計算，但是這種評估模式忽視了改變土地經營方式后潛在的財富，很可能損害到農民的利益。(3)土地評估產業的監管力度有待加強，部分地區存在專業機構評估費用過高問題，如果雙方面對高額的評估費用均不愿承擔，那么即使由專業的評估機構也等于形同虛設，最后只能根據近幾年該土地的產出價值進行共同協商。(4)當前我國土地評估人員的綜合素質仍需提高，在教育、培養土地評估人員的綜合素質上，我國尚未形成專業、針對性的教育模式，導致部分地區的評估人員的素質參差不齊。同時，我國目前尚未形成科學合理的評估人員的考核機制，在進行篩選合適的專業人員時，可能會使得評估人員的專業水準、綜合素質產生一定的隨意性，直接會影響到土地評估工作的整體質量。(三)退股機制相關問題。馬克思曾指出:人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。農民自愿入股是為了自己的生活過得更好，如果入股后農民自身的條件無法得到良好的改善，農民當然可以進行退股。退出機制要考慮多個層面:一是個別性退出。農民如果富裕了想要單干或者所入股企業內部出現損害部分農民利益的69山西省政法管理干部學院學報2019年3月問題時怎么退出?二是地區性退出，農民所入股的企業一般都與農業息息相關，如果遇到自然災害等不可抗力的風險，農民所入股的企業將會在一段時間內無法或者直接導致公司解散，這時農民如何進行退股?三是政策性退出。當農民群眾整體實現脫貧，國家進入全面小康社會軌道。那么原有的農村土地模式就需要進行更改，在新一輪的改革中，農民如何退股?綜上所述，農民在入股后可能會遇到各種復雜的情況，鑒于農村土地實施上的社會保障功能，有必要在不損害公司利益和其他股東利益的前提下，對農民股東退股的方法進行科學合理的設立。(四)公司破產清算后債權人利益保護。土地承包經營權無法變現，債權人債務清償難以實現。根據《農村專業合作社法》第四十八條規定，專業合作社可以使用企業破產法的有關規定。依《公司法》第二十八條的規定，農民股東在以土地入股時，應將土地承包經營權的使用權依照法定程序轉移給公司，在公司破產時，根據有限責任原則農民股東應以入股的土地使用權為限承擔有限責任。也有學者認為“入股的土地承包經營權是否可以退回原承包方并非取決于“入股”的性質，而是取決于立法者基于法政策目的而作出的制度安排。”但基于農村土地本身具有社會保障功能，如果用土地承包經營權清場債務，農民將喪失土地以及依賴于土地是生存保障功能，反之，債權人的利益將遭到侵犯。那么如果公司進行破產清算，農民的土地承包經營權應如何處理。(五)其他法律問題。隨著農村三變改革的不斷推進，許多問題將會暴露出來，各個地區可能會遇到不同的問題。如“增人不贈地，減人不減地”制度導致土地分配及收益分配不均問題，農民股東保底分紅模式如何設立的問題，農村流轉市場尚未健全，流轉農民的權益如何進行保障問題等。這些問題將在以后進行研究分析后進行合理的建議，在本文中暫不論述。

三、完善方案

(一)建立與完善資源確權登記制度。首先，農村集體資源的確權的前提是集體經濟組織成員資格已經確定，在此基礎上才可能進行公平、公正的量化確權。其次，現行法律制度對土地承包經營權的不同流轉形態采取的規定不盡相同。依《農村土地承包法》第三十八條的規定，如果當事人采用互換、轉讓方式進行流轉且要求登記才能進行申請登記。但是其他方式進行流轉法律卻沒有明確規定。在現實生活中，負責登記的機關也各不相同且協調有一定的困難。故應盡快建立與完善資源確權登記制度，在國家層面上，應修正相關法律，統一資源登記效力與機關，對土地承包經營權的內容進行完善。農村集體資產確權立法可以從《憲法》《民法總則》《土地承包法》等相關法律法規中進行參考和借鑒。在此基礎上，按照不動產統一登記原則，加快推進集體建設用地和宅基地使用權等確權登記頒證工作，進一步厘清和明晰農村資源資產權屬，做到四至清楚、面積準確、產權清晰。地方政府可以將國務院在全國范圍內的意見建議作為其政策性指導與理論性參考，使得地方政府在探索解決農村集體資源確權問題時更加可行。美國法學家波納斯認為:“如果市場交易成本過高而抑制交易，那么，權利應賦予那些最珍視它們的人。”資源確權登記制度的完善，首先可以確保農民的土地保障功能，使農民在工作時可以全力以赴，無后顧之憂。其次，對于農民入股的公司、合作社等企業來講也有了一定的保障作用，提高了公司運作的抗風險能力，如果公司發生負債情況，也可用土地經營權進行抵押，確保債權人利益。(二)解決土地評估存在問題的建議。建立科學合理的土地承包經營權的評估機制，前提是要現有專業化的土地評估機構，并且需要對相關法律進行修改，規定農地入股時必須由專業評估機構評估土地市場價值。按照不同地區的市場需要，在設立機構時對機構的設置密度和規模進行差異化規定。比如在市場較為或缺的地區，土地評估機構以縣或者市為單位，但是夸大其機構的規模;相反，在市場活躍度較低的地區，土地評估機構以市或者以縣進行設立，需縮小機構的規模。其次，對于部分土地評估產業出現的種種亂象與相關部門的監督管理不到位有著較大的聯系，制定相關監察懲罰措施，對于不遵守合法程序，不公平評估的機構應取消其評估資格，對主要負責人的違法行為進行嚴厲懲罰，營造出一個公平正義的評估環境。強有力的監察是一方面，但土地評估人員的綜合素質是評估中最為核心的要素，要加強評估人員的專業水平與道德水準，必須要從源頭控制，在培訓與考核機制上必須下大功夫，通過制定專業的土地評估專業，可以為土地評估行業培養和輸送大量專業性的人才。在考核方面，需要建立健全考核責任制度，對于違法違規的人員追究其相應的責任。公平合理的評估每一位員工的工作，對土地評估人員的考核指標進行量化處理，防止在考核中弄虛作假，保障考核的公平有效。最后，在對于土地進行評估價值時，需要多方面考慮影響價格的因素，如土地的利用效率、土地承包經營權的剩余期限、未來的提升空間等。在不存在活躍的農村土地交易市場的情況下，就土地承包經營權進行評估作價時，應充分發揮工商管理部門等相關機關的作用個，工商管理部門應結合當地實際，規定相關土地經營權的知道價格。(三)退股機制的完善。首先，根據《公司法》規定可知，法律雖然賦予了股東退股的權利，但是此權利的行使也必須符合條件。如果股東可以任意的退股，那么公司的經營將沒有穩定性，不僅傷害了公司的利益且會傷害要其他股東的利益。故而農民股東擁有退股權，但是也必須有其行使權力的條件。其次，要充分利用公司章程規定的股東自治權利。《公司法》第七十一條第四款規定:公司章程對股權轉讓另有規定的，從其規定。也就是說農民在入股時可以與其他股東一起協商做出約定，這樣一來將會有利于農民保護其自身的利益。但是這種方式需要考慮到農民自身的談判水平和法律素養有限，是否可以爭取到有利于自身的權利。最后，遇到農民個別性退股情況發生時可以先依照有限責任公司或者合伙企業等模式處理，隨后根據具體情況再運用更為合理的方法解決。為防止遇到不可抗力的自然災害，公司可以做好風險評估，做好預防措施，如購買農業商業保險購進行風險規避。(四)完善公司破產清算程序中土地承包經營權的債權實現。從農民股東以土地承包經營權入股公司開始，債權人與農民股東的利益便捆綁在一起。當公司破產清算時，農民股東會想盡方法將自己的土地承包經營權收回以期再次投入到其他公司或自己保留，這將會嚴重損害到公司的合法利益且目前的法律并沒有規定農村土地承包經營權的變現問題，故即使土地經營權是被認可的財產權利，但是無法通過合法渠道來實現其財產價值。要建立完善的流通市場，必須要將土地經營權確定為可以量化價值，可供流通的權利。這需要其他配套措施的順利開展，如登記制度、評估作價機制等制度。建立流通市場后，農村土地承包經營權的股權可以轉讓、交換、抵押、變現，增加了農民手中可使用的財富，大大促進了農村市場的活力;當然也為債權人在公司破產清算時提供了債券取得的合法途徑，保障了交易的安全、公平。(五)完善農村社會保障機制。農民的生存問題不僅是農民的人權問題，更重要的是社會的穩定和發展問題。為保障農民合法權益，使農民入股更加安心，推動“三變”改革的穩步推進，應完善農村社會保障機制。土地的生存保障功能是中國社會穩定和發展的基礎性功能。完善農村社會保障機制應以政府保障為主，村集體、農民自我保障和社會各階層各行業積極支持為輔。首先，要建立針對農村發展完備的法律體系作為保障，對以往沒有明確、模糊的、需要改進的法律法規進行完善。對農村社會保障進行科學合理的宏觀規劃、制度制定，明確社會保障的主體、權利、義務、基本原則、防范措施等具體細節。其次，村集體應根據本地情況，因地制宜，建立具有本地特色的企業帶領農民致富，農民自身也需要提高自己的能力，積極參加技能培訓，學習先進的技術經驗，提升自身抗風險能力;有條件的農村可以發揮社會力量為發展提供資金支持與技術支持。最后，建立農村最低生活保障、意外救濟的保障制度，以確保農民如果發生意外情況時可以維持最低的生活狀況。

參考文獻:

［1］王永平，周丕東．農村產權制度的創新探索———基于六盤水市農村“三變”改革實踐的調研［J］．農業經濟問題，2018(1)．

［2］．在中央扶貧開發工作會議上強調脫貧攻堅戰沖鋒號已經吹響全黨全國咬定目標苦干實［EB/OL］．新華網，2015－11－28．

［3］孔令剛．農村“三變”改革目標、問題與難點突破［J］．農業供給側改革，2017(7)．

［4］劉遠坤．農村“三變”改革的探索與實踐［J］．行政管理改革，2016(1)．

［5］溫世揚，張永兵．土地承包經營權入股農民專業合作社法律問題探析［J］．甘肅政法學院學報，2014(3)．

［6］［美］波納斯．法律的經濟分析［M］．蔡兆康，譯．北京:法律出版社，2012(第7版)．

［7］．把抓落實作為推進改革重點重大改革都要于法有據［EB/OL］．新華網，2014－02－28．

作者:鄭翔升 單位:貴州大學