新時期水資源管理法律的改善

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本文作者：李秀龍章建文工作單位：中南林業科技大學政法學院

湘江是湖南人的母親河，湘江流域的水資源對湖南來說意義非凡。近年來，湘江流域水資源緊缺和水資源污染問題日益嚴重，多次出現江水斷流和水污染擴散的現象，湘江水資源的非法開發利用與湘江水資源的保護展開了一場隱形的博弈。湘江水資源出現的這些問題與當前的湘江水資源管理有密不可分的關系。目前，湘江水資源管理的“條塊分割、部門分割”管理體制導致多龍治水，水資源管理的協調難度加大。再加大主管部門治標不治本，有法不依，執法不嚴，管理法律機制不健全，致使湘江生態功能不斷弱化。為了保證湘江水資源的合理開發和可持續發展，建設一個生態環保的魚米之鄉，湘江流域水資源統一管理迫在眉睫。

一、湘江水資源統一管理的意義

根據聯合國2006年的《世界水資源開發報告》[1]，全球用水量在20世紀增長了6倍，其增長速度是人口增速的兩倍。報告中提出了9個值得重視的問題，位列首位的即是“水資源的管理、制度建設、基礎設施建設均不足?！笨梢?，水資源的管理、制度建設對水資源的保護和可持續利用具有特別重要的意義。提高管理效率，有利于保護、節約水資源。水是生命之源，水利是農業的命脈。發揮政府對水利建設的主導作用，建立多元、穩定的水利投入和管理機制。水資源統一管理符合湘江河流的自然屬性，可以避免“政出多門”造成的矛盾。提高用水效率，實現水資源配置的公平、公正、合理、有序。用水效率與水資源配置有著密切關系，水資源配置的效率是最大的用水效率。在統一管理的機制下，可實現湘江水資源的最佳配置，保證沿岸各區域在總量一定的條件下獲得符合區域發展需要的水資源。保持湘江水功能的完整，實現水資源管理的多個目標。水資源不同于其他自然資源的特征之一是水功能多樣，水可用于滿足生活、生產，旅游、航運、發電等。分部門管理不利于保持水功能的完整，只有采取統一管理、統一調配的方式，才能最大限度保持水功能的完整，發揮水資源效益。貫徹最嚴格的水資源管理制度，使水資源優先滿足生活、生態需要。水利部提出要實行最嚴格的水資源管理制度，但是這一制度的貫徹執行有賴于各相關管理部門和各有關區域的支持與配合。采取統一管理，最嚴格的水資源管理制度才能落到實處，并且應扭轉水資源首先滿足經濟發展需要的思路和做法，促使水資源優先滿足生活、生態的需要。

二、符合湘江流域經濟社會發展需要的管理制度構建

當前我國流域治理基本上處于行政分割、部門間信任度低等狀況，只有賦予流域管理機構全面規劃和管理整個流域的權力，從法律上確定流域管理機構的地位和工作職責，為流域管理提供法律保障，才能保證流域內水事管理的順利進行。

1、明確湘江水資源管理委員會的法律地位

湖南省政府于2008年5月9日成立湘江流域水污染綜合整治委員會，但由于其主體地位和行政執法權沒有得到法律法規的確認，缺少權威性，難以實現對流域的統一管理，導致部門之間出現相互爭奪或推誘的局面。因此，湖南省應借鑒長江水利委員會、黃河水利委員會等機構的經驗，在即將出臺的《湘江流域管理條例》中建立并明確湘江流域管理委員會的水行政管理權限和執法地位，在機構運行與協調問題上，建立完善的協調和仲裁機制，及時解決流域管理機構和其他有關水利管理部門的矛盾。為湘江水資源的整體環境規劃和重大問題作出決策，協調流域內水資源供需矛盾，實現水資源的統一管理。此外，建議湘江水資源管理委員會下設執行機構湘江流域水資源管理局。湘江流域水資源管理局在業務上受省水利行政主管部門的指導，但人員和經費必須具有一定的獨立性，管理局對湘江流域管理委員會做出的決定，必須執行。湘江流域管理委員會應當建立管理和調配水資源的議事規則，在法律規定的范圍內行使管理權。其中水資源的管理和調配要以水權為核心充分發揮市場機制的作用。

2、建立流域管理責任制

為保障湘江流域管理工作的正常進行，在劃分湘江流域職責權限范圍的過程中，要統籌大局，根據每個部門的特點以及湘江流域上中下游不同地域特點，實事求是，明確劃分職責范圍，實行責任落實制，明確每個參與管理的部門以及管理人員的職責，將工作做細，同時建立相關評估體系，實行獎懲制度，提高管理者的積極性。首先，明確政府的環保責任。按照主要領導是第一責任人、分管領導是直接責任人的要求，構建政府的環保責任制度，進一步完善水資源管理制度。其次，明確企業的主體責任。企業是治理水污染的主體，按照“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰排污、誰付費”的原則，將企業的職責明確，企業之間相互監督，嚴格執行和遵守環保法律法規和各項監管制度，自覺加大對治污的投入，改進治污工藝，提高治污水平，確保治污設施正常運轉。同時，加強宣傳，嚴格實施各項環保監管措施，嚴防污染反彈現象，杜絕違法超標排污。第三，明確環保部門的監管責任。環境執法是法律賦予環保部門的一項基本職責，執法監督是環保部門的立足之本。湘江流域管理更要加強環保部門的執法監督力度，嚴格執法程序，健全對執法人員的各項監督考核體系，督促其盡職盡責，做到執法必嚴、違法必究，確保水資源開發利用執法監督到位。

3、建立湘江水資源開發利用的相關制度

（1）建立水權交易制度

湘江水資源的配置之前是由行政主管部門獨自承擔，然而隨著經濟社會的發展以及水資源供需矛盾的加劇，人們對水資源的數量、質量都提出了更高的要求，僅僅依靠行政主管部門已經不能達到這一要求，只有通過建立完善的水權交易制度，才能實現湘江水資源的高效配置。水權交易制度是在政府宏觀調控的基礎上，充分發揮市場對水資源的的優化配置的制度。首先，最為關鍵的是湘江水資源的交易程序和規則，在即將出臺的《湘江流域管理條例》中，可以根據各地區的經濟發展水平對水權交易的價格、程序、規則等作出明確的規定，為水權交易的順利進行提供強有力的保障，達到水資源配置的最高效率。其次，水權交易市場的劃分。其次，湘江水權交易市場可以分為為三級，一級市場是湘江水資源的初始分配，即流經的各地級市政府的水權分配；二級市場是擁有水權的各級政府之間水權的交易；三級市場是更為具體的水用戶之間的交易。這是水權交易市場的主體。由于各用水戶用水需求和效率的不同，通過水權交易可以實現水資源的高效配置。第三，完善水權交易的監督機制。通過行政主管部門對水權交易進行嚴格的監督，才能促進水權交易的實現。通過水權交易制度的充分建立和水權交易市場相關規則制度的完善，政府調控與市場調節有機結合，才能促進湘江水資源的有效配置。

（2）建立湘江流域補償機制

1986年諾貝爾經濟學獎獲得者布坎南說：“沒有合適的法律和制度，市場就不會產生任何體現價值最大化意義的效率?！盵2]流域生態補償是指為了實現社會公正,通過行政手段和經濟手段相結合的方式,對流域生態系統服務的受益者征收一定量的生態補償金,用于對流域生態服務提供者進行補償。[3]流域生態效益補償是實現流域內水資源開發利用公正性的重要法律制度，對于保護流域內水環境具有重要的意義。湘江流域管理委員會可以下設湘江流域生態效益補償管理機構，對流域生態效益補償工作進行全面管理，建立健全水資源補償制度。同時，應建立湘江流域生態效益補償基金為生態效益補償奠定基礎。首先，應完善現有的流域財政收支制度，拓寬資金來源渠道。其次，湘江流域要發展生態資本市場，拓寬流域生態效益補償資金來源。主要有以下方式:水權交易市場化運作、建立生態效益補償捐助機構和積極利用國債資金、開發性貸款、生態效益補償彩票。按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵社會資金參與水資源建設、水資源污染整治的投資，努力形成多元化的資金格局。最后，企業必須在繳納能滿足治理所需全部費用的保證金后，才能取得排污許可。若排污企業未按規定履行水資源補償義務，政府可動用保證金進行生態治理。

（3）確立流域水污染防治司法審查制度

湘江水資源由行政主管部門統一監管，既是裁判員又是運動員，容易造成政府為了政績而破壞流域水環境的行為。行政權與司法權依法享有一定的職權和獨立處理某類特定的事務的權力，水污染防治司法審查制度目的通過司法權對行政權的制約和監督，防止行政機關濫用職權，促進行政機關依法行政。這已經成為現代法治的核心。因此,湘江流域水資源管理應重視水資源的司法保護。[4]首先，流域內相關利益主體要對政府水污染防治的不力行為提起訴訟，維護自身的合法權益。其次，司法機關對流域環境規劃甚至流域內的經濟發展規劃等政府抽象行政行為進行司法審查，由法院來審查裁決流域水污染防治行為，防止政府為了地方利益而對湘江流域破壞。第三，檢察院應嚴格司法，對于水污染承擔責任并構成犯罪的行政人員提起公訴，追究其刑事責任。只有把管理和保護結合起來，才能實現湘江水資源的可持續利用。法律法規應明確規定司法權對政府水污染防治行為的制約,確立流域水污染防治司法審查制度，以糾正政府因短視行為而破壞流域可持續發展的行為。

結語

2004年全國政協委員吳中如提出“目前的水資源管理體制不僅使水資源難以綜合開發利用，發揮最優效益，還容易引起有關管理部門或各地之間發生涉水糾紛?！盵5]同時他建議，進一步加強流域機構的職能，統一管理我國大江大河水資源和水能資源開發利用規劃。[6]2010年，水利部副部長胡四一指出“要切實加強水資源統一管理，實行最嚴格的水資源管理制度，強化水資源配置與調控手段，充分發揮水資源在優化結構、提高效益、降低消耗、保護環境上的基礎性、導向性作用，促進經濟發展方式的轉變。”[7]2010年12月水利部部長陳雷指出“把嚴格水資源管理作為加快發展方式轉變的戰略舉措，注重科學治水、依法治水?！盵8]流域水資源統一管理已成為我國水資源管理的一項戰略舉措。湘江流域是湖南省經濟的主動脈，其豐富的水資源承擔著飲用、漁業、旅游、灌溉、航運等多種功能。然而伴隨經濟的快速發展和城市化進程的加快，湘江流域不斷受到嚴重污染，制約著當地社會經濟的發展、和諧社會的建設。因此，必須推進流域治理機制由政府單邊的科層治理機制向多元參與的網絡治理機制轉變，從科層機制走向流域網絡治理機制是長株潭城市群“兩型社會”建設中湘江治理新政的路徑選擇。流域統一管理機制的基本框架是中央地方多層級治理和政府企業社會伙伴治理的有機結合，這將有利于該區域“兩型社會”建設和可持續發展，并為其他流域的科學管理提供寶貴經驗。