我國(guó)行政裁量權(quán)法律控制研究

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內(nèi)容摘要:行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)的重要組成部分。其存在一方面是行政主體實(shí)現(xiàn)高效的社會(huì)管理的需要;另一方面源于其易被行政主體濫用的固有特征。因此，如何控制行政裁量權(quán)，是目前法學(xué)界以及行政法學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)課題。本文探討行政自由裁量權(quán)在我國(guó)司法界的現(xiàn)狀以及分析在我國(guó)實(shí)踐中產(chǎn)生的問(wèn)題，結(jié)合相關(guān)學(xué)者的研究，提出了我國(guó)行政裁量權(quán)的控制模式。

關(guān)鍵詞:行政管理;自由裁量權(quán):控制模式

伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)與科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)，行政機(jī)關(guān)在管理社會(huì)生活中扮演的角色越來(lái)越突出，權(quán)能范圍也得到擴(kuò)大。但與之相伴的自由裁量權(quán)也相應(yīng)得到壯大。自由裁量權(quán)從消極的意義上講，可以認(rèn)為是立法能力的有限性無(wú)法預(yù)測(cè)、規(guī)范變換不拘、姿態(tài)萬(wàn)千的社會(huì)發(fā)展，有時(shí)也難以用清晰、準(zhǔn)確的語(yǔ)言描述規(guī)則，需要自由裁量來(lái)彌補(bǔ);從積極意義上講，是因?yàn)樾姓杂刹昧坑兄m應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政規(guī)制的需要，是為了實(shí)現(xiàn)個(gè)案的正義。可以說(shuō)，現(xiàn)代行政的外在已經(jīng)主要表現(xiàn)為一種“自由裁量行政”。但是，這種膨脹的自由裁量權(quán)在實(shí)際社會(huì)運(yùn)行中，如同一把雙刃劍。于行政主體，雖然為充分發(fā)揮其行政職能提供了合法性的保障但對(duì)行政關(guān)系弱勢(shì)一方的行政相對(duì)人而言，又構(gòu)成對(duì)他們權(quán)利的潛在威脅。因此，如何控制行政裁量權(quán)，成為了我國(guó)法治之路上的重要課題。

一、行政自由裁量權(quán)的內(nèi)涵及必要性

對(duì)于什么是自由裁量權(quán)，我國(guó)學(xué)界并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義。行政自由裁量權(quán)在當(dāng)今實(shí)踐領(lǐng)域，滲透于行政過(guò)程的各個(gè)方面。不僅僅在行政立法整個(gè)程序中，行政機(jī)關(guān)擁有一定的自主自由裁量權(quán)。在行政執(zhí)法過(guò)程中，行政權(quán)已廣泛且頻繁運(yùn)用到各環(huán)節(jié)。行政機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)自身的行政管理目的，并不能單純只是對(duì)立法者的指令進(jìn)行遵從和執(zhí)行。還得根據(jù)立法者所定的原始目標(biāo)來(lái)確立方法和手段。因此，行政自由裁量權(quán)不僅體現(xiàn)在對(duì)立法者指令的實(shí)現(xiàn)和理解，而且對(duì)方法和手段的使用都有充分的自由選擇權(quán)。

二、行政裁量的控制模式及中國(guó)實(shí)踐

目前，對(duì)于行政裁量的控制模式的類(lèi)型，因?yàn)檠芯空邩?biāo)準(zhǔn)的不同以及相關(guān)理論的差異，學(xué)界中觀點(diǎn)不盡相同。在此列舉兩種主要的觀點(diǎn)。一是王錫鋅教授認(rèn)為自由裁量權(quán)的控制模式包括控制地理念，控制主體，控制制度，控制技術(shù)四個(gè)基本要素，把自由裁量的控制制度分為四種模式:分別是通過(guò)監(jiān)督的審查控制模式、通過(guò)規(guī)則的命令控制模式、通過(guò)程序的競(jìng)爭(zhēng)控制模式和通過(guò)原則的指導(dǎo)控制模式。二是宋功德教授以“軟法”的理論為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)目前我國(guó)法律基本形式有兩種，硬法和軟法。其中硬法指需要國(guó)家暴力機(jī)關(guān)保障的，體現(xiàn)國(guó)家意志，由國(guó)家制定或認(rèn)可的強(qiáng)制性法律規(guī)范;而軟法是指不需要依靠國(guó)家的強(qiáng)制力做保障，也能產(chǎn)生法律實(shí)際效果的規(guī)范性文件。而這些規(guī)范性文件結(jié)構(gòu)未必是完整的。把行政裁量的控制模式分為三種:行政裁量的硬法控制模式、行政裁量的軟法控制模式、行政裁量的混合法控制模式。當(dāng)然，學(xué)界對(duì)于行政裁量的控制模式的分類(lèi)遠(yuǎn)不止于此。還有諸如內(nèi)部控制模式和外部控制模式、法控制和非法控制模式等等形態(tài)。但總而言之，這些分類(lèi)歸納起來(lái)其實(shí)都是立法控制、司法控制和行政自控的不同表現(xiàn)形式。我們要清楚，所有的理論研究的目的在于得到真正的實(shí)踐，只有考察現(xiàn)實(shí)的狀況，才能有針對(duì)性地使理論發(fā)揮作用。所以，究竟采用什么模式，必須對(duì)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行“摸底”。目前在中國(guó)的法治化進(jìn)程中，要求推進(jìn)依法行政。改革者在行政自由裁量的控制上，采用的是傳統(tǒng)模式“細(xì)化規(guī)則”，通過(guò)立法控制，不斷細(xì)化規(guī)則，從實(shí)體法進(jìn)行規(guī)制改進(jìn)。例如，最高立法機(jī)關(guān)及權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律，最高行政部門(mén)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)和規(guī)則，在法律的基礎(chǔ)上再細(xì)化。國(guó)家相關(guān)部門(mén)和地方政府根據(jù)上位法的精神和內(nèi)容進(jìn)一步制定實(shí)施辦法，從而在很多行政領(lǐng)域都出現(xiàn)了“法律樹(shù)”。這種控制技術(shù)體現(xiàn)的實(shí)際上是傳統(tǒng)法治理念的邏輯，認(rèn)為如果立法者確立的規(guī)則越細(xì)致、越具體，在執(zhí)行的過(guò)程中，執(zhí)法者就失去了主觀能動(dòng)性，沒(méi)有自由發(fā)揮和創(chuàng)造的空間，只是機(jī)械化地按照指令行事。實(shí)際上，這種立法和執(zhí)法模式占用了大量立法成本和資源。在這種模式下，不斷細(xì)化的立法不可避免地耗費(fèi)了大量的立法資源。同時(shí)，這種不斷細(xì)化的過(guò)程并不能保證所有的環(huán)節(jié)和部門(mén)保持公正和公立，可能會(huì)被有關(guān)部門(mén)鉆空子，濫用權(quán)利，非理性的將本部門(mén)、本地方立法合法化?！耙?guī)則細(xì)化的方式”下的問(wèn)題即是其難以把握規(guī)則細(xì)化程度，使其本身始終面臨“過(guò)”與“不及”的兩難。由于我國(guó)的這種立法控制難以在規(guī)則和裁量之間找到一個(gè)“黃金分割點(diǎn)”。強(qiáng)調(diào)行政合理原則的原則控制、以行政訴訟為形式的司法審查制度、行政復(fù)議為代表的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度也一直以來(lái)被學(xué)界廣泛討論。原則控制方法提倡由之前的形式主義法治逐步進(jìn)化為形式與實(shí)體相融合的法治模式，希望使行政合理性原則成為一項(xiàng)實(shí)體性原則。但與前述的立法控制技術(shù)相反，原則控制過(guò)于空洞化，在我國(guó)一直沒(méi)有得到有效運(yùn)用。同樣，司法審查制度和行政內(nèi)部監(jiān)督制度在實(shí)踐中表現(xiàn)也不盡人意。盡管在我國(guó)有關(guān)法律中規(guī)定了作為司法機(jī)關(guān)———人民法院針對(duì)具體行政行為違背公平公正原則或?yàn)E用職權(quán)的，可以進(jìn)行司法審核和判決，但司法判決不能取代行政裁量。另外在行政程序法中限定了對(duì)具體行政行為的合法性審查，縮小了行政機(jī)關(guān)在自由裁量時(shí)的范圍。中國(guó)《行政復(fù)議法》中規(guī)定了要審查行政自由裁量權(quán)中的適當(dāng)性。但由于受到行政復(fù)議主體和程序上的牽制，在很大程度上并沒(méi)有體現(xiàn)行政自由裁量的控制權(quán)。行政復(fù)議中，復(fù)議主體是否公正中立，復(fù)議程序是否公開(kāi)公正，都將決定這個(gè)制度的效能是否得到最大的發(fā)揮。

三、中國(guó)應(yīng)采用復(fù)合控制

面對(duì)我國(guó)行政權(quán)行使過(guò)程中存在的問(wèn)題，在發(fā)揮行政自由裁量權(quán)的模式上，我們應(yīng)該怎樣選擇。王錫鋅教授認(rèn)為于我國(guó)最好的選擇，不是規(guī)則控制，原則控制，程序控制，監(jiān)督控制的任何單一一種模式，而是四者合一的復(fù)合控制模式。所謂的復(fù)合的控制模式主要綜合立法、行政和司法控制，使行政自由裁量能取長(zhǎng)補(bǔ)短，互為補(bǔ)充，展示各自的優(yōu)勢(shì)與長(zhǎng)處，三者之間達(dá)到高度融合與貫通，并不是多種控制模式的簡(jiǎn)單疊加和組合。行政自由裁量權(quán)的研究目的就是要取消不必要的自由裁量權(quán)，并控制必要的自由裁量權(quán)。因此，復(fù)合控制模式在結(jié)構(gòu)上應(yīng)是以行政規(guī)則的制定為中心展開(kāi)對(duì)行政裁量的控制，外散性地與裁量過(guò)程的公開(kāi)、監(jiān)督和審查，形成一個(gè)蛛網(wǎng)型的控制系統(tǒng)。在具體而言，一是要加強(qiáng)立法，立法者應(yīng)盡量制定或完善細(xì)密、詳細(xì)的規(guī)則，避免過(guò)多不必要的裁量權(quán)。于我國(guó)，應(yīng)盡快制定一部行政程序法，因?yàn)榱⒎ǖ哪康牟⒉皇窍杂刹昧繖?quán)，主要是對(duì)自由裁量權(quán)濫用進(jìn)行控制。所以，如果能有一部詳盡的程序法典，自由裁量的濫用會(huì)大大減少。二是要加強(qiáng)自由裁量權(quán)的事后監(jiān)督體系。上述的措施都屬于外部控制，最終問(wèn)題的解決還要?dú)w屬于行政的內(nèi)部解決。在行政過(guò)程中，通過(guò)嚴(yán)格的行政程序要求和執(zhí)法者的職業(yè)素養(yǎng)，來(lái)保障裁量權(quán)被理性行使。自由裁量權(quán)是合理行使行政權(quán)的重要因素，必須對(duì)其進(jìn)行控制，從而實(shí)現(xiàn)裁量的理性化。

作者:劉漫漫 單位:成都東軟學(xué)院信息技術(shù)與商務(wù)管理系

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