能源安全戰(zhàn)略法律保障問(wèn)題分析

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摘要:能源是一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，能源安全是保障國(guó)家安全的重要后盾。具體來(lái)說(shuō)，能源安全是一個(gè)關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題，是確保國(guó)家能源保障的一種穩(wěn)定狀態(tài)，隨著不可再生能源的不斷減少，我國(guó)又是“富煤、少氣、缺油”的能源分布，必然加劇了我國(guó)能源供需矛盾和能源緊張。因此，如何制定能源安全戰(zhàn)略，如何將能源安全戰(zhàn)略納入法制化規(guī)范化道路，是最終實(shí)現(xiàn)能源安全保障國(guó)家安全目標(biāo)的制度基礎(chǔ)。雖然十二屆全國(guó)人大常委會(huì)已將《能源法》立法納入最新立法規(guī)劃，但我國(guó)目前的確沒(méi)有出臺(tái)的《能源法》成文法，并且國(guó)內(nèi)對(duì)于能源法律框架和能源安全立法必要性的研究尚未成體系，故我們應(yīng)從法律角度，結(jié)合新的時(shí)代背景，重視我國(guó)能源安全戰(zhàn)略的法律保障問(wèn)題。

關(guān)鍵詞:能源安全；戰(zhàn)略；法律；保障

一、我國(guó)能源安全戰(zhàn)略與能源立法概述

能源安全的定義，一般認(rèn)為，能源安全是指實(shí)現(xiàn)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步所必需的能源保障的一種狀態(tài)，它不僅包括能源供應(yīng)的安全，也包括對(duì)由于能源生產(chǎn)與使用所造成的環(huán)境污染的治理，能源安全是能源供應(yīng)安全與能源使用安全的有機(jī)統(tǒng)一。我們認(rèn)為：能源安全就是要實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)、使用和生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)與平衡發(fā)展。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)的能源安全立法已經(jīng)取得很大成績(jī)，相繼出臺(tái)《礦產(chǎn)資源法》、《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》等以及相關(guān)的管理辦法，還有系列國(guó)際條約；但是很遺憾的是，目前為止《能源法》等重要法律的缺失導(dǎo)致了我國(guó)能源安全戰(zhàn)略的法律保障體系的缺陷。2015年，赴法國(guó)出席氣候變化巴黎大會(huì)的發(fā)言中提到“將節(jié)能減排、應(yīng)對(duì)氣候變化轉(zhuǎn)化為各國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、保障能源安全、降低氣候風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在動(dòng)力”，這也為新時(shí)期我國(guó)能源安全戰(zhàn)略的立法趨勢(shì)做了指引。

二、能源安全戰(zhàn)略法律保障的必要性探究

通過(guò)立法手段實(shí)現(xiàn)能源安全戰(zhàn)略的法律層面的構(gòu)建，進(jìn)而確保構(gòu)建起完善的能源制度體系，是實(shí)現(xiàn)能源治理法制化必須要走的道路。因此，制定合理有效的以《能源法》為主干的能源法律框架是彰顯國(guó)家能源安全理念和實(shí)現(xiàn)國(guó)家能源安全戰(zhàn)略在制度層面的首重任務(wù)。可以說(shuō)，能源法制體系的建立與完善是保障能源安全的核心，而《能源法》的制定則是能源安全保障法律體系的重要基石。具體而言，能源安全戰(zhàn)略法律保障的必要性應(yīng)有以下幾點(diǎn)：

1.是保障我國(guó)能源安全的需要我國(guó)能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，能源人均占有量低且資源分布不均，能源消耗總量大，石油進(jìn)口量與日俱增；能源供需矛盾日益加劇……這對(duì)我國(guó)能源安全戰(zhàn)略的穩(wěn)步實(shí)施帶來(lái)的巨大的挑戰(zhàn)，在這樣的情勢(shì)背景下，如何有效規(guī)制能源市場(chǎng)，保障能源安全的關(guān)鍵問(wèn)題亟待解決，法律作為治理國(guó)家的基本手段，具備法定強(qiáng)制力和普遍的約束力，要解決這些問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)能源乃至國(guó)家整體的安全，必須借助法律的手段和法治的力量，為國(guó)家能源安全提供有力的制度保障。具體來(lái)說(shuō)，就是要通過(guò)立法手段將能源安全與戰(zhàn)略方針進(jìn)行“固化”；借助法律的穩(wěn)定性將保障我國(guó)能源安全這一問(wèn)題抬升到制度層面，進(jìn)而為理清能源市場(chǎng)關(guān)系、可持續(xù)利用能源資源掃清制度障礙。

2.是實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要可持續(xù)能源發(fā)展應(yīng)作為新時(shí)期我國(guó)能源發(fā)展的基本方針和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，成為貫穿能源法的基本原則。如上所述，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，因此不可再生能源的合理開(kāi)采與使用便是我國(guó)能源安全戰(zhàn)略中操作層面上必須籌謀的問(wèn)題，然而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不良趨利性必然導(dǎo)致大量的無(wú)序開(kāi)采與能源市場(chǎng)行為，加劇我國(guó)能源緊張局勢(shì)甚至威脅能源安全戰(zhàn)略；因此，有效規(guī)制能源市場(chǎng)，懲治不法行為，就必須通過(guò)法律手段來(lái)為國(guó)家能源安全戰(zhàn)略的穩(wěn)固保駕護(hù)航。市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府調(diào)控對(duì)能源經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮著不同的作用，而法律作為串聯(lián)兩種調(diào)控手段的橋梁，將實(shí)現(xiàn)對(duì)能源市場(chǎng)的持續(xù)性、穩(wěn)定性監(jiān)管：有效規(guī)避市場(chǎng)的不良趨利，同時(shí)壓縮政府的自由裁量空間。3.是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、完善社會(huì)主義法律體系的需要社會(huì)主義法律體系，應(yīng)該是涵蓋我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面；作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)重要命脈之一的能源經(jīng)濟(jì)，更不可缺少《能源法》。目前，我國(guó)已經(jīng)頒布《電力法》等多部能源單行法和《環(huán)境保護(hù)法》等幾十余部相關(guān)法，但是作為能源法律體系基礎(chǔ)大法的《能源法》依然缺位，這不符合依法治國(guó)理念，也不利于進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)主義法律體系。

三、我國(guó)能源安全立法的問(wèn)題簡(jiǎn)析

近年相繼出臺(tái)的能源相關(guān)法為能源安全提供了重要的法律與制度支撐，但在法律體系的構(gòu)建、法律適用性、針對(duì)性等方面依然存在很多問(wèn)題。

1.能源安全戰(zhàn)略的法律保障體系不健全經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的立法積累，我國(guó)的能源安全戰(zhàn)略的法律保障體系已經(jīng)初步搭建起來(lái)，但是由于《能源法》等一些核心法律遲遲未能出臺(tái)，我國(guó)能源安全戰(zhàn)略的法律保障體系總體上還是不完備的，核心法的缺失不僅直接影響能源安全戰(zhàn)略法律保障體系的健全與發(fā)展，還可能使下位法之間存在沖突和重疊，給法的實(shí)施帶來(lái)的巨大的困難和挑戰(zhàn)。而這也一定程度上導(dǎo)致原有的一些能源法律規(guī)范較為明顯的存在著層級(jí)低、有效性與正當(dāng)性不足以及可操作性差等問(wèn)題。

2.相關(guān)法律法規(guī)可操作性差我國(guó)絕大多數(shù)能源立法重號(hào)召，輕實(shí)施。如《可再生能源法》，法條中不乏對(duì)可再生能源的規(guī)定，但更多的內(nèi)容可以劃歸為號(hào)召性和原則性的規(guī)定，并不能有具體實(shí)施；具有類(lèi)似情況的還有《節(jié)約能源法》等法律。此外，這些法律不僅在具體實(shí)施細(xì)則上缺失，也缺乏相關(guān)的配套法律；基本上是一種“空中樓閣”的設(shè)計(jì)。

3.能源開(kāi)發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)度不高我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，“開(kāi)發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，即在開(kāi)發(fā)利用資源時(shí)必須注意環(huán)境保護(hù)，減輕能源消費(fèi)對(duì)環(huán)境的壓力，走‘低碳發(fā)展’、能源開(kāi)發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合之路。盡管諸多法律做了諸多呼吁，但是這些類(lèi)似的規(guī)定并未設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任，又使其變成“口號(hào)”似的缺乏法律強(qiáng)制力的原則性、號(hào)召性規(guī)定，即這種能源開(kāi)發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)依然主要存在于紙面上。

四、對(duì)完善我國(guó)能源安全戰(zhàn)略法律保障的幾點(diǎn)建議

1.加快制定能源基本法，強(qiáng)化“能源安全”的首要原則地位11年前，我國(guó)《能源法》立法工作步入正軌，兩年后，第一步草案征求意見(jiàn)稿出臺(tái)，去年，《能源法》立法工作進(jìn)入人大常委會(huì)立法議程；這進(jìn)一步標(biāo)志著我國(guó)的能源問(wèn)題將進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)法制化。在征求意見(jiàn)稿的第四條中，規(guī)定了保障能源安全原則，而保障能源安全不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)政治甚至軍事問(wèn)題，而正是能源安全背后涉及到重大經(jīng)濟(jì)、政治和軍事問(wèn)題，也使得能源安全原則理應(yīng)成為未來(lái)《能源法》的基本原則之一。但是，能源安全原則還應(yīng)成為諸多基本原則中的首要原則，原因有二：（1）能源安全是一個(gè)國(guó)家對(duì)能源的最基本戰(zhàn)略需求能源安全是國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展的重要基石，也是國(guó)家政治、外交和軍事穩(wěn)步推進(jìn)的重要抓手；如無(wú)法保障能源安全，那么國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展便缺少物質(zhì)基礎(chǔ)，社會(huì)發(fā)展將停滯不前。因此，能源安全應(yīng)該是《能源法》立法工作首要考慮的問(wèn)題，也必應(yīng)成為《能源法》的首要原則。（2）能源安全原則是《能源法》其他原則的統(tǒng)一節(jié)能與能源使用效率的提高、能源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)、能源的循環(huán)利用以及能源的國(guó)際合作，對(duì)于《能源法》基本原則的分類(lèi)和看法，不同學(xué)者有不同的見(jiàn)解；但是這些分類(lèi)出的基本原則其實(shí)都是為了保障和實(shí)現(xiàn)能源安全，它們也是能源安全原則在具體實(shí)施過(guò)程中的操作方法。故而，能源安全原則“首當(dāng)其沖”。

2.進(jìn)一步細(xì)化能源安全戰(zhàn)略法律保障的具體制度《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《電力法》等法律中有諸多原則性規(guī)定，對(duì)于此類(lèi)規(guī)定，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和明確相關(guān)責(zé)任人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和法律責(zé)任；并完善配套的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，將法律落到實(shí)處。此外，還應(yīng)優(yōu)化其他法域的配套措施，如稅法領(lǐng)域?qū)τ谛履茉催m用的減免稅政策、行政法領(lǐng)域行政違法行為的處罰等。在對(duì)法律條文的整理和規(guī)范上，要貼合國(guó)家大的政策背景和能源安全戰(zhàn)略需求，減少法律滯后性的弊端，如在節(jié)約能源與能源循環(huán)利用、可再生能源的推廣與利用、能源科技的創(chuàng)新和發(fā)展、能源風(fēng)險(xiǎn)管控以及能源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展這幾個(gè)模塊應(yīng)著重細(xì)化。

3.強(qiáng)化能源安全領(lǐng)域的國(guó)際合作《能源法》（征求意見(jiàn)稿）第109條中提出建設(shè)開(kāi)放型能源體系、完善內(nèi)外聯(lián)動(dòng)和互利共贏。當(dāng)然，強(qiáng)化能源安全領(lǐng)域的國(guó)際合作也是經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的必然選擇；“能源安全保障不僅僅是一個(gè)國(guó)家內(nèi)部問(wèn)題，而且還是一個(gè)世界性問(wèn)題。我國(guó)應(yīng)具備國(guó)際視野，恰當(dāng)利用國(guó)際條約、雙邊以及多邊協(xié)定，積極參與國(guó)際能源領(lǐng)域的合作。”目前，中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上扮演著越來(lái)越重要的角色，在諸多領(lǐng)域也發(fā)揮著不可替代的作用，但在能源安全領(lǐng)域，中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上還是缺少有力的話(huà)語(yǔ)權(quán)。國(guó)際間的能源合作是不可阻擋的趨勢(shì)，在法律保障層面，應(yīng)率先破除發(fā)展阻力，為能源安全領(lǐng)域的國(guó)際合作掃清政策障礙；而如何充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，也將是我國(guó)能源安全戰(zhàn)略部署的重要議題。結(jié)語(yǔ)能源安全是國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)命脈的起搏器，是國(guó)家核心利益的重中之重；制定恰當(dāng)合理的能源安全戰(zhàn)略必須有強(qiáng)有力的法律和制度保障，完備的法律保障體系是國(guó)家能源安全戰(zhàn)略中必不可少的一塊拼圖。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，能源安全領(lǐng)域的法制化道路不應(yīng)也不會(huì)缺位，能源安全戰(zhàn)略的法律保障也正是我國(guó)法治化進(jìn)程的重要基石。

作者:遲翔宇 單位:華東理工大學(xué)法學(xué)院

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