農村資金互助社法律對策研究

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摘要：農村資金互助社作為一種內生性的新型農村金融機構之一，是農村普惠金融發展重點。推動農村資金互助社可持續發展是確保助力鄉村振興、促進普惠金融發展的前提。目前，我國農村資金互助社可持續發展還面臨法律地位、融資、產權、監管等困境。為促進農村資金互助社持續發展，我國應采取相應的法律對策破解困境，優化農村資金互助社發展法律保障機制。

關鍵詞：農村資金互助社；法律困境；法律對策

中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“發展普惠金融。鼓勵金融創新”戰略目標。2015年12月，國務院了《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》，促進普惠金融發展確定為國家政策。農村資金互助社是指經銀行業監督管理機構批準，由鄉（鎮）、行政村農民和農村小企業自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互助性銀行業金融機構。作為一類新型農村合作金融組織，農村資金互助社有著不同于其他農村新型合作金融組織的內生性優勢。在普惠金融和鄉村振興戰略的大背景下，促進其持續發展十分必要。

1農村資金互助社是推進農村普惠金融體系建設的重要力量

1.1農村資金互助社是保障農村弱勢者金融權利的基本主體。2016年1月，國務院印發了《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》，指導我國農村普惠金融發展的前景與藍圖。作為一個農業大國，推進普惠金融發展規劃，對于解決目前我國社會上存在著的“三農問題”起到了重要作用，然而要想徹底解決，離不開推動農村資金互助社的不斷完善發展。農村資金互助社是保障農村弱勢者金融權利的基本途徑，這是由農村資金互助社的固有性質所決定。作為一個互助性的合作金融組織，農村資金互助社通過本集體內農民存款入股為社員，農村資金互助社將農村的資金有效停留在內部而將資金貸給社員從事農業生產活動，以社內資金為社員提供可貸款。農村借貸者在參與借貸活動時通常處在一個弱勢地位。一方面，作為弱勢一方主要根源在于其信息的不對稱，難以滿足“三農”日益增長的參與經濟生活的需要。另一方面，信息的不對稱通常會導致高昂的交易成本與管理成本，使得整個過程的效率下降。而農村資金互助社的所有社員是該片區域的農村金融參與主體自愿加入，通常借貸雙方是非常熟悉彼此。這樣就保證了借貸雙方的信息對稱，降低了整個交易流程的成本，從而達到有效保障農村弱勢者金融權利的目的。1.2農村資金互助社是促進農村金融包容性發展的基本力量。“包容性發展”是指以人為中心，人與人、人與社會、人與自然的和諧發展，包括GDP增長指數、人類發展指數、社會發展指數、社會福利指數、幸福指數在內的全面發展。作為一個農業大國，我國農村地區的金融活動參與人員基數十分龐大。然而現實生活中，仍有廣大農村地區的居民想要參與農村金融活動卻并沒有城市地區的居民那么簡單。真正提升我國農村金融全面發展，促進農村金融包容性發展是首選道路。在東部沿海經濟發達地區，農村金融包容性發展水平相較于中西部地區農村金融包容性發展水平較高。促進我國農村金融包容性全方位發展，應將重心放在中西部農村地區同時兼顧東部沿海地區，從而實現促進農村金融包容性發展。農村資金互助社作為三類新型農村金融機構之一，存在著許多其他農村合作金融組織難以比擬的優勢。其中最突出的便是農村資金互助社以社員為中心，所有的金融活動緊密圍繞著社員而展開，嚴格的保障了參與金融活動的社員的金融權益。通過農村資金互助社參與金融活動的流程中，無一不體現出以人為中心、人與人之間和諧發展的發展理念，有力地促進了農村金融包容性發展。農村資金互助社是促進農村金融包容性發展的基本力量，二者相輔相成。促進農村資金互助社發展，同時也能促進農村金融包容性發展。1.3農村資金互助社是促進農村金融內生發展的主要形式。內生發展的核心思想是認為經濟能夠不依賴外力推動實現持續增長，內生的技術進步是保證經濟持續增長的決定因素。這一概念由西方宏觀經濟學研究者于20世紀80年代提出，強調不完全競爭和收益遞增。在2007年就有學者指出，真正的合作金融不可能在農村信用社框架內再生，建立新型農村合作金融組織要走內生路徑。［1］若想推動農村金融內生發展，恰當的金融機構在其中扮演了無比重要的角色。而在農村地區，有著一套特殊的，以人情、熟人關系為紐帶的信用評價體系。這一特殊的信用評價體系恰巧有悖于正規金融所提倡的。而且農業本身承擔著較大的風險，有著不可預知性與脆弱性，再加之對于農村地區的金融監管以及金融交易等成本比之城市地區要高昂許多，農戶與金融機構之間存在著信息的不對稱性等等。綜上原因正規金融紛紛遠離了農村市場，使得農村地區居民參與金融生活的要求得不到滿足，引發了許多矛盾。在這樣的背景之下，農村資金互助社順勢而生，有著較穩定的內部平衡性以及對風險的自我調整性，既能夠滿足農村居民參與金融活動的需要，又規避了其他金融機構在農村地區發展可能承擔的風險以及造成的不良后果。農村資金互助社是真正能促進農村金融內生發展的主要形式。

2普惠金融視角下的農村資金互助社可持續發展面臨的法律困境

2.1法律地位困境。農村資金互助社的特殊性質決定了它在法律上的特殊地位。其特殊性在于農村資金互助社內部資本全部來自于社員，也就是說，農村資金互助社的股東也是它的客戶。要想明確規制農村資金互助社的法律，就必須先將農村資金互助社的性質分析詳盡。然而，農村資金互助社的性質在學界內存在爭議，對其性質尚無統一的定論。實踐中，仍有大量的農村資金互助社尚未取得金融許可證，因此只能將其看作一種非正規的金融組織，尚未納入現行監管體制中，處于一個無法管制的尷尬境地，［2］其法律地位面臨著困境。2.2融資困境。作為新型農村金融機構，目前沒有完善的法律制度以及相關政策來規制和扶持農村資金互助社的發展。截止2013年，全國正規的農村資金互助社共有49家，［3］其余的則都是未獲取金融許可，由農民自發組織設立，非正規性的農村資金互助社。由于農村資金互助社制度規定，只能吸收社員的內部存款，從而導致了其存款來源不足，因此難以滿足社員的貸款需求。［4］取得了金融許可的農村資金互助社，在融資這方面面臨著困境，無法滿足農民的正常融資需要。因此導致部分非正規性的農村資金互助社沒有嚴格遵循相關規定，逐漸演變為吸取農民資金，破壞農村金融環境的工具。2.3產權困境。作為社員共同出資設立農村資金互助社，本應由社員實行民主管理。然而在實踐中，往往容易出現民主管理被削弱的情況。究其原因，在于農村資金互助社的內部，尚未構建合理而清晰的股權結構，并且產權性質尚未明確。然而作為一個新生的農村金融組織，產權制度的設立尚且存在著很大的爭議。而在產權制度尚未明確設立之前，產權不清必然對農村資金互助社的獨立、治理以及擔責等方面產生負面影響，也難以對其進行真正的管束。2.4社員權保護困境。農村資金互助社的社員將資金投入互助社中，自己喪失了對于資金的支配權，同時也獲得了作為互助社員的社員權。農村資金互助社作為一個農村合作金融組織，社員在參與互助社金融活動時對社員權的享有與行使關乎互助社存在的根本，其設立初衷便是為社員服務。然而目前并沒有一部詳盡的法律明文規定農村資金互助社社員享有的權利，只能依照《公司法》及相關法律法規或者農村資金互助社內部章程對社員的權利進行的規定，并對社員權實施保護，這給農村資金互助社社員權利的保護增加了難度。2.5監管困境當前，農村地區居民日益增長的經濟需求與農村資金互助社的供給能力產生了較大矛盾，在這其中便容易催生不法情形。因此對于農村資金互助社的監管顯得尤為重要。然而，農村資金互助社的監管也不是一朝一夕便能解決的問題。就最基本的監管標準而言，監管標準過于嚴格，會造成監管部門的不正當干預，引致互助社脫離合作性質，不利于互助社可持續發展。［5］監管標準過于寬松則無法真正起到對其的監管作用。目前，農村資金互助社的監管面臨著很大的困境。

3普惠金融視角下的促進農村資金互助社持續發展的法律對策

3.1進一步明確農村資金互助社的法律地位。作為農村合作金融的新嘗試，目前我國農村資金互助社的法律地位尚未明確。其法人地位雖有形式，但尚缺實質性內容。若想農村資金互助社能夠在普惠金融大背景下可持續發展，首先便應確立互助社的法律地位，這是我們商討其他問題的前提。在農村資金互助社的法律地位尚未明確的情況下，想要商討其他有關農村資金互助社的法律問題無異于紙上談兵。因此，進一步明確農村資金互助社的法律地位，是保障我國農村資金互助社持續發展的基礎與前提。3.2健全農村資金互助社融資制度。以江蘇省鹽城市5家農村資金互助合作組織為研究對象的報告中指出，農村資金互助社獨特的內在制度設計限制了其籌資能力，資金已經成為互助社發展生存的瓶頸。［6］資金互助社的融資途徑較其他農村金融機構比較相對單一，健全農村資金互助社融資制度有助于為推動農村資金互助社持續發展提供持續動力。本文認為可從以下幾個方面進行嘗試。（1）參考其他農村合作金融機構融資機制農村資金互助社在很大程度上可以看作是其中一種特殊形式的合作金融機構，因此在考慮農村資金互助社融資制度的健全與完善時可以參考已有的農村合作金融機構的融資制度。合作金融遵循以下基本原則：自愿性原則、互助合作性原則、民主管理原則及非贏利性原則。［7］其中互助合作性原則在農村資金互助社的設立目的與經營理念中體現得淋漓盡致。當農村資金互助社的參與者之間的利益息息相關時，社員間的關系要比一般合作金融機構要更加緊密。健全農村資金互助社融資制度，參考其他農村合作金融機構的融資機制，能夠幫助在健全農村資金互助社融資制度的過程中少走彎路，起到一個參照作用。（2）拓展農村資金互助社融資渠道眾所周知，農村資金互助社是由全體社員出資設立的。這個特質導致了我國農村資金互助社融資渠道較為單一。根據《農村資金互助社管理暫行規定》以下簡稱《暫行規定》，社員主體只局限于農民和農村小企業，此范圍過于狹窄。只依靠《暫行規定》所確定的主體出資，通常難以滿足互助社的資金需求。因此農村資金互助社想要得到長足穩定的發展，必須拓展其融資渠道。在自愿性原則、民主管理原則的前提下，考慮擴大農村資金互助社的營業范圍或是鼓勵以多種形式出資，皆能吸引到更多農民或是農村小企業加入互助社成為社員。3.3創新農村資金互助社產權制度。作為新型的農村合作金融機構，沒有經過長期實踐以及高位階的法律法規對其加以規范，農村資金互助社產權制度不清晰，在互助社內部管理造成分歧時容易導致難以得出最終定論。當前，農村資金互助社的內部管理主要依據《暫行規定》以及《公司法》相關條文，其運營與現代企業管理區別不大，但由于其自身的獨特性使得普通企業的管理方法不能完全套用至互助社管理中。譬如說農村資金互助社的經營地域局限于一個行政村或是行政鄉內，社員都是彼此熟知，可能會有社員運用其他不正當手段企圖壟斷互助社社內運營的情況出現。諸如此類的情形在農村資金互助社產權制度尚未完善時顯得無比棘手，只有創新農村資金互助社產權制度才能促進農村資金互助社發展，壯大互助社競爭力，真正做到互助社與社員利益休戚相關，實現雙贏。3.4完善農村資金互助社社員權保護制度。依據《暫行規定》，社員享有參加社員大會，并享有表決權、選舉權和被選舉權，享受互助社提供的服務，享受社內盈余，查閱章程、決議、財務報告，向有關監督機構投訴等權利。然而空有規定及章程書寫的權利，沒有真正的權利保護制度，社員權在實踐中很可能僅僅是一紙空文。農村資金互助社社員權保護制度，可參照《公司法》相關規定進行完善。社員在認為自己的社員權受到侵犯時，可以依法行使程序性社員權以保障自己的社員權不受侵害，將問題解決在互助社內部。或是在程序性社員權也遭受侵害時轉而向公力救濟求助，其中可向監督機構尋求行政救濟，在必要時啟動司法程序以維護社員自身合法享有的社員權。3.5變革農村資金互助社監管制度。農村資金互助社如果得不到妥善的監管，便容易成為滋生非法集資的溫床。《暫行規定》第五十三條指出由銀行業監督管理機構按照審慎監管對農村資金互助社進行持續、動態監管，第五十六條列舉了互助社違反有關法律法規的幾種情形以及違規后果，規定違規行為按照《中華人民共和國銀行業監督管理法》等法律法規進行處罰。然而銀監會采取的監管手段，并不完全對農村資金互助社有效。比如非現場監管方式，主要通過查閱報表、信息數據、財務狀態等方式進行監督，并從其中分析農村資金互助社的經營現狀。然而目前為止，農村資金互助社的融資渠道單一，給社員提供的服務類型也不如其他同類合作金融組織復雜，銀監會難以從這些單一的數據中得到互助社真實的經營情況。同時銀監會監管對象的復雜性也使得銀監會對于互助社的監管不能真正做到合理可行。目前從整體來看，對于農村資金互助社實行從嚴監管的理念屬于主流觀點。［8］構建嚴格、有效的農村資金互助社監管制度勢在必行。因此，我國應以穩健經營、風險可控為目標，強化對農村資金互助社的業務、運行等監管。

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［8］張德峰.論農村資金互助社的政府有限監管［J］.現代法學,2012,(06):127.

作者:鄧冰聰 李在華 單位:吉首大學法學與公共管理學院