國內外石油合作法律機制研究論文

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一、中國與哈薩克斯坦石油合作法律機制建立的背景與現狀

1.經貿務實合作。

在雙邊條約的指引和規范下，中哈間主要確認和推動解決的問題包括:第一，始終將雙方的經貿合作確定為兩國關系不可或缺的組成部分，這在兩國建交后的一系列法律文件中均有具體體現，特別是在雙方建立戰略伙伴關系之際，更是將經貿合作與政治互信和人文合作并列為戰略伙伴關系的主要內涵。正是以這些條約為基本依據，中哈間的貿易額由建交初的3．68億美元發展到2013年的286億美元，增長了70多倍，已占到中國與中亞貿易額的70%以上。第二，作為中哈間另一個新的重點發展領域的非能源合作，即機電、信息與通信、紡織與建材、交通運輸、石化與冶金、農業與漁業、旅游與體育、投資與金融合作也取得了不少成績。第三，哈方于1996年初提交了加入WTO的申請書，在經歷了17年漫長的談判后，已基本完成了雙邊商品和服務市場準入以及該國經貿法律適應WTO規則體系、農業補貼多邊談判，有望于2014年成為WTO的正式締約方。在這個過程中，中國不僅通過條約承諾支持哈方加入WTO，而且于2005年8月就順利結束了中哈間的雙邊談判，為該國入世提供了力所能及的支持。

2.石油合作。

20多年來，中哈間的石油合作涉及石油勘探開發、煉油化工、管道運輸、工程技術服務和銷售貿易等多個領域，建立了能源合作分委員會，目前已經擁有了較大的合作規模，取得了較好的經濟效益和社會效益，進入了全面合作時期。僅就輸油管道合作而言，自2006年5月至2013年4月中哈管道正式輸油以來，中國已累計進口管輸原油5080萬噸，貿易值達328．5億美元，實征稅款363億元;自投入商業運營以來，該管道進口原油量以年均20%的速度遞增，已成為名副其實的“中國西部能源大動脈”。這一切都為已經初步建立并正在完善的中哈石油合作法律機制提供著豐富的素材和空間。

3.雙邊條約。

中哈兩國在很多重要的合作法律文件中都強調雙方的互利合作是建立在公認的國際法準則基礎之上的;雙方要恪守相互間法律文件確定的合作原則;逐步實現向符合國際規范的經濟關系形式過渡，并根據國際經貿關系慣例和實踐，改善各自國內的投資環境，加強在經貿領域的雙邊關系條約法律基礎;雙方將根據共同參加的國際條約規定以及本國現行法律法規，保障締約一方法人和自然人在締約另一方境內的合法權益，雙方的有關部門將根據本國法律研究并解決合作和經營活動過程中出現的問題和糾紛。這就為建立健全中哈兩國石油合作領域的法律機制描述了基本輪廓、提供了大的框架。

(二)中國與哈薩克斯坦石油合作法律機制的構成

1.國內法的有限支持。

在雙邊合作中，國內法只能在合作方自己的領土范圍內遵循通行的國際規則解決一些一般性的問題，如國民待遇、稅收減免等，其他問題諸如市場準入、避免雙重征稅等不但必須經過雙邊協商，而且還可能受到多邊條約的制約而不能由國內法任意規定，甚至也不能隨意進入雙邊協商的范圍。所以，國內法在雙邊合作中的作用是有限的，中哈石油合作概莫能免。但是，國內法能夠擱置、甚至阻斷條約發揮應有作用的沖擊力卻是不容小覷的。

2.雙邊條約的基礎性作用。

中哈間的石油合作協議直接提出了雙方開展此種合作的重大戰略意義與平等互利原則，確定了兩國間石油合作的法律定位問題;規定了開展合作的具體領域與方式以及輸油管道建設安排;明確了合作中涉及到的其他問題，諸如價格、鐵路運輸、授權主體等的解決和確認辦法;建立了包括最高級別會談、總理定期會晤與專門機構相結合的協調機制與落實條約義務機制，提出了合作糾紛解決的一般思路等，為石油合作的有效開展提供了基本保障。所以，中哈間的石油合作協議始終發揮著其他任何法律文件所無法取代的作用，是構建和完善雙方石油合作法律機制的載體與基本形式。

3.多邊條約的有限影響。

全球范圍內的能源合作的法律機制迄今仍然是分散和對立的，無論是較早建立的石油輸出國組織(OPEC)，還是第一次石油危機后為制衡OPEC而建立的國際能源署(IEA)，包括后來簽署的能源憲章條約(ECT)，都沒有從根本上消除石油集團間的矛盾與對立，也沒有建立起全球石油合作的一般性法律制度。所以，在中哈石油合作中，全球性多邊條約的影響力是潛在的和間接的。就區域性石油合作而言，上合組織自成立起就沒有被成員國賦予協調石油合作的權力和責任，這無論是在該組織自身的重要法律文件中，還是在其成員國簽署的雙邊條約中均可以得到充分的證實。正因為如此，也才有了俄羅斯在上合組織框架內建立“能源俱樂部”之建議。綜上所述，中哈間的石油合作雖然已經走過了20年的路程，但為之提供服務和保障的法律機制卻依然只是一個輪廓或框架。

二、中國與哈薩克斯坦石油合作法律機制存在的問題及完善的可行性分析

(一)存在的主要問題

1.國內法的缺憾。

就哈薩克斯坦而言，近年來通過修改和出臺資源法、環保法和財稅法等正強化著對油氣資源管控力度，投資環境逐步趨向嚴峻。例如哈國三易其稿并于2009年1月1日生效的《稅法》在超額利潤稅的規定方面雖然將該稅的起征點從20%提高到25%，使納稅人可以增加5%的純利潤免征超額利潤稅，但其稅率卻由原來的4%～30%提高到15%～60%，并取消了石油合作合同稅收穩定條款，導致石油合作投資方綜合稅賦由49%上漲到62%，造成其經濟效益大幅度下滑。就中國而言，由于缺乏海外投資統一立法的規范和保障，石油企業只能憑借粗線條和原則性的政府間合作協議、部門規章和自身在海外拼搏積累的有限經驗談判與簽署具體的合作協議;又由于缺乏明確的法律規范，合作中遷就對方或第三方較多，進而無法規范、前后一致地主張自己的權利，對經濟上的獲利性和法律上的履約率預見性較低，有撞運氣的成分，增加了合作風險;再由于缺乏基本的、強有力的保障措施，出現合作問題時，政府主管部門與企業都拿不出合法、可行的救濟方案，坐視企業或國家利益受損。同時，專項投資效益審計和問責制度還不健全。

2.雙邊協議不完善。

中哈政府間簽署的雙邊合作協定，大致分為兩類:一類是綜合性協議，內容涉及廣泛的政治、經濟和人文合作關系，其中均會提及兩國間的石油或能源合作問題。其特點是宏觀性、重復性與戰略性較強;其缺憾是涉及合作的時限、地點或范圍、規模與權利義務等實質性內容的措辭不具體、不嚴謹，如果不隨后簽署補充協議，原協議就無法執行。另一類是能源合作專門性協定。這類協議對能源合作的具體領域、原則、方式、價格、機構、爭議解決方法等都有規定。其特點是比較具體、可操作性較強。其缺憾:一是這類專門性協定的數量十分有限，留下的具體法律“真空”地帶較多。二是個別條款涉及的“其他協議”的授權主體錯位，即一方是政府機構，另一方是國有企業，為協議的有效性埋下了隱患，也為協議的履行增加了政治風險。三是從內容安排上看，缺乏履約保障機制，既沒有違約法律責任條款，也沒有履約監督機制;爭議解決途徑單一，只有雙方談判而無第三方介入的調解、仲裁與司法裁判。

3.合作機構設置欠合理。

為落實中哈間簽署的一系列協議，推動雙方各領域的全面合作，中哈雙方曾累計建立過11個合作機構。多年來，各種委員會的工作已經取得了一定成效。但囿于國家間條約的限制，各委員會的工作始終存在著較大的局限性。這主要包括:(1)沒有確定有效的工作機制，除了不定期的會議之外，沒有其他開展工作的方式和方法。這就直接決定了其工作效率低下。(2)其職責僅限于“協調”兩國間經貿、人文合作，包括提出合作規劃草案等。從其職責的措辭上分析，它們都沒有合作監督、監管，包括提出處罰建議的權力，基本上是自言自語、各說各的話和說好話的平臺。(3)缺乏統一的常設工作機構，使雙方無法就合作中出現的各種問題或擴大、延伸合作等進行隨時的溝通、信息交換。(4)從協定設計和實際操作上看，分委員會都不具有實質意義上的常設性，這樣分委員會的設置就難以避免地會與政府主管部門的職能和工作方式產生交叉，導致機構設置和機構職權重疊，進而使這種合作機構成了可有可無的額外程序或方法，設置的實際意義不大。

4.爭議解決方法單一。

在石油合作中，常見的爭議主要有三種:不同國籍的平等當事人之間的合同糾紛;不平等合作者之間的爭執，如一方為東道國政府主管機構，另一方為外國石油企業間因履行合作協議產生的爭執;平等的國家間的能源合作爭端。根據多數國家多年的實踐，前兩種爭議如果雙方不能通過協商化解，基本上都是由東道國法院實行專屬管轄的;后一種爭議比較多的都是在能源合作協議中安排了協商解決的方法，選擇國際仲裁和國際司法裁判的鮮有先例。中哈間的石油合作爭議解決途徑或方法與國際上的流行做法沒有什么實質性差異，同樣呈現出了保守與單一。

5.缺乏區域性協調機制的支持。

盡管上合組織的成立宣言、憲章以及成員國間簽署的重要條約和每年舉行一次的成員國元首峰會所發表的宣言中都將能源合作列為重點對象，但由于資源稟賦的差異所導致的國別能源政策的分散性致使上合組織目前在區域能源政策的協調與能源合作中尚無法正常發揮自己的作用，進而也就無法為中哈間石油合作提供區域性支持。

(二)完善法律機制的可行性分析

1.雙邊政治互信的有力支持。

中哈兩國不斷深化和鞏固的政治互信為彼此間石油合作法律機制的完善提供了可靠的政治保障。特別是主席2013年9月對哈薩克斯坦進行國事訪問期間提出的“三不”政策，向包括哈薩克斯坦在內的中亞五國和俄羅斯表達了中國真誠合作的政治遠見與承諾，這對于中國與哈薩克斯坦乃至整個中亞地區和俄羅斯的石油合作具有深遠的政治指導意義。政治互信的增強有助于減少政治猜疑和由此引發的不確定性，有利于將石油合作從政治之手交還到法律手中，以增加合作的可預見性和規范性，降低合作風險。因此，在目前透明、寬松與務實的政治環境中，完善中哈石油合作法律機制不僅是十分必要的，而且也是基本可行的。

2.區域經濟合作發展的需要。

為保證整個中亞地區經濟的持續發展和能源安全，主席在訪問哈薩克斯坦期間首次提出了以創新合作模式的方式共建“絲綢之路經濟帶”，以點帶面，從線到片，逐步形成區域大合作的戰略構想。然而，在這個大合作戰略的實施中，無論是能源領域的合作，還是非能源領域的合作，只要是按照市場法則運行的，就都離不開法律機制的調節。這其中，石油合作反映了建立在其之上的法律機制的客觀需要并為其完善提供著直接的素材，非能源合作在法律機制方面的建設成就也為石油合作法律機制的健全提供著多方面的借鑒。它們共同奠定著區域大合作的法律基石，為區域大合作提供法律服務和保障。因此，健全石油合作法律機制具有堅實的事實基礎。

3.政府的首肯。

作為能源消費國，中國政府始終支持建立健全雙邊、區域性的能源協調機制，包括石油合作法律機制，以保證合作的穩定與持久。就一般情形而論，政府既是對外交往的實踐者，也是對外政策制定的主要參與者，政府在雙邊合作法律機制建設中的作用既是決定性的，也是日常性的。所以政府的直接參與和支持對于中哈石油合作法律機制的建設是非常關鍵的。4.法律機制初具框架。自1993年10月中哈雙方共同簽署關于兩國《友好關系基礎的聯合聲明》以來所締結的各項重要條約幾乎都無例外地涉及了石油合作問題，并將其作為兩國間的重要合作領域，同時在政治、經貿、能源、農業、人文、反恐等全面合作或戰略伙伴關系之下逐步構建起了包括高層互訪與磋商、合作委員會及其所屬各分委員會、依據各自的國內法解決合作糾紛的法律機制框架，為充實和細化各領域內的具體的合作性法律機制奠定了必要的條約、機構和運行原則等方面的基礎。

三、中國與哈薩克斯坦石油合作法律機制完善建議

(一)完善中國的國內法律制度

1.完善與石油合作相關的企業法律制度。

一是盡快出臺海外投資法，并在該法內設專章明確石油企業海外投資中的責權利，加強海外石油投資效益審計與問責制，協調好擴大石油企業海外自主經營權與政府依法監管之間的關系，逐步改變政府做主、企業幫工的不正常局面，依法固定企業與政府不同的經營和監管責任。二是通過立法，逐步、適量地吸收民間資本參與海外石油領域的投資項目，以提升中國民間資本國際經營意識和能力，培植國際經營的民間人力、資本等資源，逐步降低國際石油領域投資的主權含量。

2.完善對外石油合作合同法律規定。

雖然目前在國際石油貿易中尚不存在標準的合同模式和文本，不同的交易者都在使用自己的合同文本進行談判和簽約，進而大型國際石油公司都擬定有自己的石油貿易合同“通用條款”，主要石油輸出國的國家石油公司也大多制定有自己的石油貿易合同“通用條款”;而且按照交易習慣，通常都是以賣方提供的合同文本為基礎進行談判與簽約的。有鑒于此，中國的相關法律就應該要求中方參與石油貿易的企業廣為收集和深入研究石油貿易伙伴的“通用條款”，熟知國際上常用的石油貿易合同的基本內容。同時，通過立法確定這種合同中關鍵或核心財政利益條款的“被動底線”，確保海外石油投資利益的應有效益，防止和減少人為失誤造成的重大經濟損失，也為社會中介機構、政府主管部門提供明確的評估、監管依據。石油投資領域的合同制中包含著服務合同、回購合同、混合型合同和產量分成合同四種。此外，還有存在于油氣開發和生產階段的非傳統合同類型，如石油開發合同、石油生產合同、石油恢復開發生產合同。在這些合同中，哈薩克斯坦立法目前已經不包括的是租讓協議與產量分成合同，針對這一情況，建議相關立法增補分類指導性規范，要求境外投資的中資企業明確不同合同的權利義務、風險轉移與管理重點，確保合同在石油投資合作中發揮基礎性的法律作用，最大限度地降低投資風險。

3.建立健全海外石油投資保險制度。

盡管海外投資保證與保險制度在學理解釋上還有一定的差別，但就利比亞事件中所披露的中國重大損失和中國海外投資的逐年增長而言，盡快通過立法的方式建立這種制度的必要性和緊迫性都是顯而易見的。此外，為使這種保險制度得以全面落實，于傳統的協商方法之外，還得以更積極的心態加強與各種國際司法裁判機構的聯系與合作，充分正視和發揮它們在解決國際投資糾紛中的常規作用。

(二)建立健全雙邊法律制度

1.以規范的形式規劃好石油合作關系。

2013年9月主席訪問哈薩克斯坦期間，兩國元首共同簽署了《中哈關于進一步深化全面戰略伙伴關系的聯合宣言》，見證了中哈經貿合作中長期發展規劃等合作文件的簽署。就其形式而言，這就是以法律文件的方式規范兩國經貿合作關系的具體實踐。這種實踐不僅體現了兩國交往中法制意識的提升，也為今后雙方關系的全面發展提供了更加嚴謹的范例，同時也為未來的中哈石油合作提供了更為充實的法律依據，完善著中哈石油合作法律機制的基礎。今后兩國間締結的石油合作協議都應該以此為例，減少和杜絕宣告式的協議和言辭，使用規范的條約形式和法律術語，明確雙方在合作中的具體權利義務，以務實的精神為雙邊石油合作營造良好的法律氛圍和形成保障合作效率、解決合作問題的法律機制。

2.建立合作保障機構。

在現有的合作委員會及其能源合作分委員會之下，增設由中哈雙方技術與法律專家組成的駐油田或項目常設性觀察組，于油田或項目一線了解合作中存在的具體問題和合作協議義務履行情況，并向本國主管單位報告，由主管單位提請隨時召開能源分委員會會議，通過雙邊磋商，及時解決合作中出現的問題，充分保障條約義務及時、全面得以履行，保障合作共贏利益的實現。

3.約定備選合同文本。

在中哈石油貿易方面需要通過雙邊條約約定的主要有兩個問題:一是“通用條款”，即在參照國際流行范本內容的基礎上，結合中哈雙方石油貿易的地緣性、互補性等特點，以石油合作協定的方式列舉實質性的“通用條款”，即履行的期限、產品的數量與質量、交付術語、所有權與風險的轉移、管道輸送或陸運條件、支付、保險與保證、不可抗力與違約救濟、合同的準據法、爭議解決方式等。二是合同模式，即應結合中哈石油合作的長期性和互利性，選擇適用“照付不議”合同。在中哈石油投資方面需要通過雙邊條約約定的主要問題是合同的類型與核心的財政條款、準據法選擇和爭議解決條款。這種約定的主要目的就是為中哈石油投資合作者提供選擇的便利，同時減少合同的隨意性和無關的附加條件，保障石油合作規范、持久地進行。

4.選擇盡可能多的糾紛解決方法。

就目前公開披露的資料而言，中國在與中亞國家的能源合作中尚無一例糾紛是通過仲裁或訴訟方法解決的。有鑒于此，在中哈石油合作中除繼續承認通過協商方法解決相互間糾紛的主導地位的同時，為了便捷、公正地解決雙方石油合作中出現的糾紛，避免因立法缺失、司法不公造成合作陰影、創傷或阻斷，應考慮在國家間簽署的能源合作條約或相應的條款中明確規定第三方仲裁或待條件成熟時選擇區域性爭端解決方法的條款，同時在前述備選合同中也應明確載入相應的條款，逐步并徹底走出以協商方法為解決合作糾紛唯一方法之窘境，為雙方當事人提供更多的化解糾紛、持續合作之路徑選擇。

(三)建立健全區域性合作法律制度

1.構建堅實的合作法律基礎。

這項工作應當包括的兩個主要方面是:其一，在該組織框架內雙邊或多邊油氣合作中，全局性、導向性法律原則的確立問題。如前所述，這種原則在上合組織成立宣言、憲章和以后通過的相關基礎性法律文件中已多有體現，現在的問題只是根據新的發展需要對其進行調整、補充、完善和予以落實了。其二，在該組織框架內雙邊或多邊油氣合作中的具體法律制度的建立問題。與上述基本原則比較而言，這方面存在的更多的是空白點。所以，上合組織各成員國應當在該組織之組建宣言和憲章等基礎性法律文件所載明的宗旨與原則之下及時商討、制定該組織中長期能源發展與合作規劃，并考慮在與WTO規則相協調的前提下，逐步形成該組織內部和外部統一的能源政策與法律，以制度化措施逐步解決屬于油氣投資、貿易、勞務的市場準入以及產品標準、運輸與管線維護、生態保護、勞工待遇、當地社會發展、對外協調等各方面的問題，落實該組織《中期發展戰略規劃》的基本要求瑏瑠。

2.設立廉潔高效的管理與協調機構。

就機構建設而言，以油氣雙邊政府間合作分委員會機制或其他合作體制為基礎并吸收合作企業參與，共同構建區域性能源協調常設機構，以保證落實各項區域性油氣政策和法律規定，不斷發現新的合作問題，及時反饋合作信息，確保油氣合作政策與法律調整的及時、合理;通過合作常設機構，以統一輸油氣管道、站點管理與安全維護、保護生態環境以及對第三國出口油氣價格為先導，逐漸協調內部聲音與統一對外行動，形成政治上不針對任何第三方的自主油氣俱樂部或共同體，從區域體制建構方面實現油氣資源的互利與有利于本地區的可持續發展。就管理方法而言，應適度借鑒國際能源署的管理方法，逐步建立更為開放和透明的管理機制，適當限制主權體在決策、實施決策、調整決策方面的隨意性，同時在項目運作中更加注重市場規則和法律制度作用的發揮，減少國家或政府肆意干預的成分，努力提高決策與項目運行的效率，逐步解決管理效能低下的痼疾，使已經設置的合作機構真正能夠發揮應有的作用。

3.建立靈活務實的爭議解決機制。

上合組織石油合作爭議解決機制的建設步驟應當一分為二:近5年之內，在沿用協商與調解方法的同時，盡快修改基礎性合作法律文件，以ICSID的爭議解決機制充實上合組織石油合作爭議解決機制，以緩解民間投資方的壓力，保障各方合法權利與利益;5年之后，參照ECT的爭議解決機制，通過新的爭議解決機構設置和工作程序協定、確定實體法的選擇范圍，完成建立上合組織專家裁決機構，其內部分設國家爭議工作小組和民間爭議工作小組，并在實踐中逐步完善其責任與程序性規定，走出爭議解決的困境。

作者：秦鵬單位：新疆大學法學院