生態效益法律機制研究論文

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一、森林生態效益補償制度的法理基礎

(一)權利平等，是森林生態效益補償的法理依據

“法律面前人人平等”，指的是公民享受平等的權利，也承擔平等的義務。唯有這樣，才能夠做到在各種社會力量之間實現制衡，并進而抑制各種專制。“公平負擔平等學說”，強調國家在任何情況下都應當以平等為基礎為公民設定義務。現代法治國家在剝奪或限制了特定人的權益時，應通過社會全體負擔的方式，彌補由此產生的損失，以實現相關利益的調整。森林具有經濟、生態、社會多重效益。我國實行林業分類經營，將森林分為生態公益林與商品林。公益林的主體功能是維護生態平衡，保持生物多樣性。生態產品屬于公共物品，其產品功能為公眾共同享有，依據權利義務一致性的原則，提供產品的成本也應當由公眾共同承擔。公益林禁伐是國家為了公共利益而做出的規定，受益者是社會全體人員，成本應當由社會全體人員公平負擔，不應當由林農單獨承擔。

(二)公民合法財產不受侵犯，是森林生態效益補償的憲法基礎

財產權是一項自然權利，與生命權、自由權密不可分，因為公民財產是公民維系生命、追逐自由的物質保證。承認并保障每個公民的財產權，是一個國家最基本的責任。各國憲法都將財產權列為了公民基本權利。雖然，出于公共利益的需要，國家可以征用公民的私有合法財產，但必須同時具備三個要件:一是符合法律規定，二是嚴格依照法律程序，三是給予相關公民一定的補償。在我國，林地的權屬包括國有和集體所有，林木的權屬包括國有、集體所有和個體所有。對于公益林，除“撫育性采伐”、“更新性采伐”和“低效林改造”，基本上是禁伐。農民的林地一旦被劃為公益林，樹長得再好，也難以變現。既然國家為了公共利益的需要，限制了公民的財產權，就應當給予特定的相對人合理而公正的補償，否則，就會傷害利益主體，阻礙其進行有利于社會進步的活動。

(三)權利沖突的衡平，是森林生態效益補償的法律需求

權利只有邊界和范圍，沒有等級之分，正如博登海默所言:“人不可能憑據哲學的方法對那些應得到法理承認和保護的利益做出一種普遍有效的權威性的位序排列。”任何權利都不是絕對的，權利沖突是難以避免的。立法只是個無限接近事實的狀態，僅僅通過立法不可能完全解決權利沖突，解決權利沖突最實際的方法就是對沖突關系進行利益衡量，找到平衡點，實現權利配置最大化。2003年起，集體林權制度改革在全國逐步推開，實際操作中，公益林都被納入了林改的范疇。集體林權制度改革的關鍵點是實現林農的承包經營權，而公益林承包戶的承包經營權基本處于“無法自主”的狀態。在法律無法準確界定公益林承包戶經濟權利，又需要維護生態利益的時候，森林生態效益補償就成為了現實中對受損利益做出的替代，間接維護了權利的平等和正義。

二、森林生態效益補償法制建設的缺失

(一)立法的缺失

我國關于森林生態效益補償制度的立法，主要存在以下缺失:1.基本概念不明。森林生態效益補償的內涵只是停留在學術探討階段，沒有得到統一明確的界定，其目的、價值以及制度頂層設計難以進一步落實。2.權利義務不一致。權利與義務是相輔相成相適應的，權利不應大于義務，義務也不可大于權利。當前，森林生態受益者的收益遠遠大于支出，甚至沒有支出，而森林生態保護者的生態責任卻極其嚴格，管護責任也沒有與管護效益相掛鉤。3.權利救濟乏力。“無救濟，無權利”，法律規定了公益林經營者有獲得森林生態效益補償的權利，但是如何保障該權利不被侵犯，權利被侵犯了應當依據什么樣的程序去救濟，沒有明確的規定。4.重視程度不足。森林生態效益補償實踐始于本世紀初，2005年，國務院就將生態補償建設納入重點工作內容，2010年，又將生態補償條例列入立法計劃，可是一直沒有實質進展。這除了現實條件的制約，也在一定程度上反映出生態補償制度建設尚未得到充分的重視。

(二)公平正義的缺失

“正義是社會制度的首要價值”。森林生態效益補償制度的生命力不是在于是否對生態保護者的個人利益犧牲進行了補償，而在于是否給予了合理的補償。2012年，除了中央財政，已有27個省(區、市)建立了省級財政森林生態效益補償基金，中央和地方財政補償一共達到了184億元。這個數字雖然比最初投入翻了幾番，但是平均到18.7億畝的公益林，每年每畝的補償金額平均只有7元錢。這個標準不僅遠不如外出打工收入，也與林地的經濟效益嚴重脫節。例如補償標準位于全國中等水平的安徽省，集體所有的公益林，2013年補償標準提高到了每年每畝15元。而出租林地的年租金是每畝25元左右，商品林種毛竹的年收益約每畝500元，分別是公益林補償的2.5倍和50倍。按照2012年安徽省的惠農政策，種糧農民每年每畝耕地可獲得的直接經濟補貼不下于77元。畸低的補償標準，體現了當前森林生態效益補償制度公平正義的缺失。長此以往，公益林管護質量必將下降，這又會產生與建立森林生態效益補償制度的意義南轅北轍的效果。

(三)利益協調機制的缺失

權利在實現的過程中，不可避免地需要考慮不同利益、不同權利的平衡，有時候不得不有所取舍。從目前的情形看，在協調經濟與生態利益方面，我們做的遠遠不夠。首先，經營者意志被忽略，無法把握利益平衡點。集體林權制度改革將公益林承包到戶，在名份上是優化了產權，激勵了公益林管護，可是公益林的經營嚴格處于政府的掌控之中，對于生態效益的轉化，經營戶沒有任何發言權。其次，森林生態效益補償標準一刀切，違背了利益協調的現實性。利益協調的基本準則是具體問題具體對待，但是在我國，除了簡單劃分國有、集體、個人所有公益林，不管林種，不論區域，甚至不跟蹤生態效益產出，森林生態效益補償標準都是一樣的。再有，維護經濟生態平衡沒有多樣舉措，森林生態效益補償獨臂難撐。森林生態發展并不是一味的“堵”和“禁”，合理的經濟利用不僅不會破壞森林生態，還會有利于森林環境保護，激勵林農保護森林。《國家級公益林管理辦法》是承認并允許對公益林進行相適應的經營開發的，然而，政府對公益林的管理政策始終是“管嚴管死”，公益林經營實際上是很難實現的。

三、對策建議

(一)維護正義，加快相關立法

正義是社會制度的首要美德和最高成就。但需要我們認真探討的不是如何確證這一點，而是如何達成這一制度美德。實現森林生態效益補償制度的正義，關鍵就是要厘清森林生態效益補償法律關系中各個法律主體的權利和義務，對生態產品或服務的提供者給予合理補償。首先，實現立法的完整性。森林生態效益補償面臨的現實經常是“無法可依”、“有法不明”。實現其立法的體系化，就是要深化該制度的頂層設計，明確制度內涵，圍繞制度價值，細分權利義務，完善權利救濟。其次，增強具體規定的可操作性。及時清理、修改和完善現行的規范，使之更加合理，也是立法工作的重要組成部分。比如《森林法》規定違法進行采種、采脂活動的，要依法賠償或被處以罰款。但是我國《森林法》和相關法律并沒有規定如何才是合法采種、采脂，也沒有統一的關于采種、采脂的技術指導性文件。再有，落實現有權利。法律的生命力在于實施，阻礙權利的實現，就是最大的不公平。保護生態，不代表停止經濟發展。公益林是可以適當經營的，相關部門應當依法為經營戶創造適當經營的條件，而不是一味“管嚴管死”。

(二)尊重市場，完善激勵舉措

我國林權結構比較復雜，林地屬性只區分國有和集體所有，但是林木權屬包括國有、集體和個人所有。通過集體林權制度改革，林地使用權又逐步與所有權分離，個人對公有屬性的林地又享有了帶有明顯私有性質的承包經營權。在產權私有化的情形下，保障足夠的公共產品和無價格產品供應，需要的是政府有效的參與和調控，根本方法就是對私人產業提供公共物品的行為通過利益的引導、收益的差異化進行激勵。所以，森林生態效益補償應當是根據實際情況，充滿差異的。首先，森林生態效益補償要尊重市場規律。提供的公共物品，如果能夠具有市場價值，個人才會有動力對公共事業進行投資。作為生態產品的提供者，公益林經營戶有權參與生態補償市場，促進生態產品合理價格的形成。其次，補償主體權利義務相適應。當前，完善補償責任的重點，就是要使補償主體權利義務相適應，收益支出相匹配，同時按照“誰受益，誰補償”的原則，確定補償主體，讓生態提供者的權利具有明確的請求目標。再有，管護責任要實現軟著陸。根據地區經濟發展水平，區分林種、生態價值、碳匯量的增長情況等，實現補償差異化，促進管護主動性，更好地實現森林生態效益補償的意義和目的。

(三)加強實踐，探索補償新形式

美國最高法院霍姆斯大法官有句名言:“法律的生命力不在于邏輯，而在于經驗。”法律的經驗來自于社會實踐。森林生態效益補償制度的完善，離不開補償實踐提供的有益經驗。當前，國內外都紛紛開展了很多生態補償創新實踐，對于我國相關制度的完善很有借鑒意義。這些經驗基本可以歸納為三種類型:一是政府購買，比如占全國森林總面積的34%的德國公益林，完全由政府直接經營管理。我國在貴州省也開展了試點，由政府收購個人投資營造的重點公益林。二是公共事業補貼，如福建省綜合參考生態公益林數量及其對流域的貢獻大小、地方經濟發展水平，按每年每噸用水量承擔生態補償金。三是生態補償一體化，根據近期一份國際環境與發展研究所的報告，在全球287個森林生態系統服務付費項目中，有61個是與流域生態服務直接相關。國內外森林生態效益補償實踐給予我們三點啟示:一是落實補償離不開政府的有效參與，政府有責任積極主動地開展創新實踐;二是生態補償應當逐步實現一體化，讓各類生態資源能夠共享生態收益;三是補償實踐要因地制宜，尊重市場、尊重規律、尊重各地發展實際水平。

(四)結合國情，協調現實利益

權利是具體的，法律的實踐受制于社會的現實條件。在這個資源“適度匱乏”的社會，人的社會性和有限理性，決定了利益沖突是不可避免的，也決定了利益妥協是必須選擇的。何為合理的森林生態效益補償，是一個利益衡量問題，各國國情不同，取舍也不同。一方面，我國處于社會主義初級發展階段，經濟水平不高，生產力不夠發達，“林業大縣”往往是“財政小縣”。另一方面，由于前期發展缺少生態規劃，環境污染問題越來越引起人們的重視。保護環境是一種利益，發展經濟也是一種利益。不同群體對生存、發展與環境的需求都有權利得到滿足。美國心理學家亞伯拉罕馬斯洛的需求層次理論將人的需求分成生理需求、安全需求、歸屬與愛的需求、尊重需求和自我實現需求，他指出，在多種需要未獲滿足時，首先應當滿足迫切需要，這樣才能顯示出激勵作用。所以，生存、發展與環境利益沒有位階，政府應根據現實情況，協調利益，分層次地滿足不同需求，實現社會效益最大化。

作者：吳楠單位：安徽省社會科學院科研處