高等教育法律機制的建立

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本文作者：范仁慶工作單位：合肥工業大學黨政辦公室

一、我國高等教育公平問題現狀分析

公平問題與高等教育發展同生相伴,尤其是在我國高等教育從精英階段向大眾化階段的轉型過程中,高等教育公平問題日益凸現,這其中既有世界高等教育發展的共性問題,也有我國國情和發展階段的特性問題。其主要表現是:(1)高等教育資源分布不均衡我國大多數高校集中分布在北京、上海以及東南沿海經濟、文化較發達的大中城市,西部邊遠少數民族地區的高校則較稀少,而且無論是從國家的辦學投入還是高校占有資源來看,前者與落后地區高校之間的絕對差異在日益擴大。(2)現行大學招生制度不盡合理現行的大學招生制度采取的是分省定額、劃線錄取的方法。這種主要依據各地高教資源和地域經濟狀況而非依據考生數量和考試水平分配錄取名額的招生辦法,導致不同區域之間就學機會差異顯著,在很大程度上加劇了地區之間原本已經存在的高等教育不平等[1]。此外在高校招生實施/保送生0制度、/特長生、三好生、優秀學生干部0加分制度以及其它一些特殊專業或特殊形式招生時,由于缺乏嚴格有效的監督管理,一些學校通過特權或權錢交易的腐敗行為攫取短缺的高等教育資源,也是導致接受高等教育機會不平等的重要原因。(3)高等教育成本分擔機制不健全作為非義務教育,國家自上世紀90年代中期開始實行高等教育收費制,即高等教育成本按照一定比例由政府和受教育者分別承擔。但由于我國高等教育成本不明晰、分擔比例不合理、分擔機制不健全,雖然出臺了一系列獎、貸、助學措施,但政府財政負擔退出過快、負擔數額偏小,高昂的學費仍然超出了經濟欠發達地區和農村受教育者的承受能力,而且學費增長正在加快,個人負擔增速過快、數額過高,地區差異逐步加大[2]。(4)中等教育資源分布不均衡普通中等教育是高等教育的基礎來源。高等教育的不公平問題很大程度上是高中教育、基礎教育不公平問題的積累和延續。在中學教育資源的配置中,政府的許多做法客觀上形成了重城市、輕農村的城鄉二元和城市里重點和非重點二元的學校制度,名校辦民校、/擇校熱0等呈逐步擴大趨勢,進一步阻礙了基礎教育、中等教育的均衡化發展[3]。(5)弱勢群體受教育現狀不容樂觀高等教育領域的弱勢群體是指由于生理、經濟以及其它客觀原因所致而處于不利境地、需要特別保護的特殊人群,主要包括:女性群體、少數民族群體、農村家庭群體、低收入家庭群體四大類。由于歷史和現實等多種原因,從總體上看,在接受高等教育者的數量和比率上,女性低于男性、少數民族低于漢族學生、農村家庭子女低于城市家庭子女、低收入家庭子女低于高收入家庭子女。在高等教育資源有限的情況下,弱勢群體往往處于劣勢,以致他們對入學機會和學校質量差距造成的不公平感受正在增加。正如北京理工大學高等教育研究所研究員、我國/高等教育的公平問題研究0課題主持人楊東平教授所指出的那樣,城鄉差距、地區差距、民族差距、性別差距、階層差距五大差距正在成為影響教育公平的重要因素[4]。(6)學業成功機會方面不均等弱勢群體家庭大學生遭遇就業難是高等教育不公平現象在教育結果上的衍生表現,特別是社會潛規則的負面影響對其起到了推波助瀾的作用。中國社科院/當代中國社會結構變遷研究0課題組曾公布過一份5當代中國社會流動6報告,通過大量實證研究得出這樣的結論:在處于優勢地位的國家與社會管理者、經理人員、專業技術人員中,子女的代際繼承性明顯增強,低階層子女進入較高階層的社會流動障礙在強化[5]。此外,在就業市場上,性別、戶籍、年齡、學歷歧視(自考生學歷等)、疾病等所導致的就業屏障和限制,讓許多人失去了就業的機會。此外,公辦高校與民辦高校之間的競爭也存在不公平現象。隨著高等教育辦學主體日益多元化,中國民辦高校經過20多年的發展,已經取得較大成就,但由于政府是公共資源的擁有者,掌握著資源的分配權,對公辦高校似乎都存在著不同程度的/偏愛0,使得公辦高校擁有更優厚的發展條件,從而使民辦高校不論是在辦學規模、辦學層次、辦學質量還是在教師質量、生源質量上仍然屬于弱勢群地位,同時這種差距還有進一步擴大的趨勢。

二、法律視域中高等教育公平的基本內涵

高等教育公平是一個歷史范疇。這一問題的由來經歷了三個發展階段。第一階段是教育公平的起始。人類歷史上關于教育公平的思想源遠流長,并不斷隨著社會發展而推陳出新。孔子的/有教無類0主張和古希臘柏拉圖的初等義務教育思想,是人類踏上祈求教育公平征程的思想起點。而從法學意義上最早對之進行思考的則是亞里士多德,他主張通過法律保證自由民的教育權利。近代啟蒙思想家孟德斯鳩、洛克等人提出/天賦人權0,并將之與教育公平、教育平等聯系起來。第二階段是教育公平從思想理論走向法律實踐,其標志是受教育權被普遍確認為一項基本人權。從1948年5世界人權宣言6開始,1960年5反對教育歧視公約6、1966年5經濟、社會和文化權利國際公約6、1989年5兒童權利公約6、1990年5世界全民教育宣言6、1998年5面向21世紀高等教育宣言:觀念育行動6等一系列國際文件,以及二戰后歐美國家在立法或司法判例中都確定了教育公平政策[6]。第三階段是對教育公平的關注視域逐步拓展到高等教育公平。對教育公平尤其是高等教育公平的專題研究在國外始于20世紀60年代,許多學者如美國的科爾曼、海納曼,瑞典的胡森、麥克馬洪,日本的友田泰正等均有非常精彩的論述,尤其是當代自由主義思想家約翰#羅爾斯,其在5正義論6中提出了兩個正義原則(第一正義原則即平等自由原則,第二正義原則即機會平等和差別原則),其公平正義思想影響深遠。我國高等教育公平問題研究則自20世紀90年代開始,潘懋元、楊東平等均有真知灼見。秉承以上理論與實踐,一般認為,高等教育公平是社會公平在高等教育領域的具體體現,是關于教育權利平等以及教育機會和教育資源合理分配的一種價值觀念和法律制度。高等教育公平的具體內容包括高等教育權利平等和高等教育機會均等兩個基本方面,其核心是高等教育機會均等。高等教育權利平等是指每一個人都能通過平等的法律手段得到國家提供的高等教育機會并從中獲益。它包括/消除歧視0和/消除不均等0兩部分。/歧視0是指:/基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、經濟條件或出生的任何區別、排斥、限制或特惠,其目的或效果為取消或損害教育上的待遇平等0[7];/均等0是指:在某些地區之間和團體之間存在的、不是故意造成也不是因偏見形成的差別對待[8]。高等教育機會均等則包含三層含義:一是教育起點平等,即適齡學生接受高等教育的權利、機會與求學條件均等。這是最低的公平訴求。二是教育過程平等,即個人或群體在接受高等教育過程中受到同等對待。這需要通過同一制度和政策、公平的競爭規則來維護和體現公平;三是教育結果公平,最終所獲學歷與教育質量對人們日后生活、發展機會影響的平等。在社會主義條件下,高等教育公平的實質和內涵應該包括:一是高等教育公平是相對的,絕對公平是不存在的,絕對存在的只能是高等教育公平的相對性、矛盾性、差異性和不均衡性,即使社會為每一個人創造了相同的社會受教育條件,高等教育公平也會因為個人生理上或心理上的差異而出現不同;二是指高等教育機會起點和教育過程的平等,也就是說高等教育要最大限度地克服由于種族、性別、生理、心理和地區文化、經濟等因素所造成的差別,使每一個人都能受到最基本的高等教育,尤其是對處于不利地位的受教育者實施/積極差別待遇0措施,以補償其由于各種外部條件所造成的教育不利地位;三是高等教育公平的實現過程也是分層次的,它主要包括受教育者入學機會的公平,受教育者在學習過程中學業成就的公平,受教育者在就業機會上的公平等[9]。

三、構建實現高等教育公平的法律保障體系

教育立法是現代教育發展的一個重要特征,也是實現高等教育公平具體化和現實化的基本路徑。在政治和法律層面,我國已經掃清了高等教育權利平等方面的障礙,5憲法6、5教育法6、5高等教育法6等法律明確保障公民依法受高等教育權,但教育立法是一個具有歷史性、階段性的長期工程,有其滯后性。因此,要根據經濟社會以及高等教育自身發展的要求,加大法制建設力度,建立完備的高等教育法制體系,確保高等教育公平的實現。(1)堅持良法之治亞里士多德認為:/已經成立的法律得到普遍的服從,而大家服從的法律又應該是制訂得良好的法律。0[10]美國學者指出:/真正的和真實意義上的-公平.乃是所有法律的精神和靈魂。0[11]法律所追求的公平,本質上是保障人的尊嚴、自由和權利。作為培養人、塑造人的高等教育,其相關的法律規定更應該以此為終極價值追求。事實上,當前高等教育領域種種不公平現象,本身就是法律的缺失和不公平所造成的。我們所需要的高等教育法律制度,應當是良法之治而不是惡法之治。因此我們需要在憲法之下保證教育本身規則的公平,盡快祛除現有法律中呈現出的教育不公平之處,保證高等教育起點平等。(2)健全高等教育立法教育法規是現代國家教育管理的基礎和基本依據。通過教育立法可以把國家的教育方針政策以法律的形式固定下來,使教育工作服從國家的指導,保證和促進教育事業的發展。世界各國都很重視教育立法。我國已初步建立了以憲法為總綱,教育法、高等教育法為基本,相關法律為依據,高等教育行政法規、條例為補充的法律保障制度體系。但這個體系還不健全,有些地方已不適應現代經濟社會以及高等教育發展的要求。因此,要進一步加強和完善高等教育立法,盡快修訂和完善5教育法6、5高等教育法6、5職業教育法6、5教師法6等,還應考慮制定5教育投資法6、5農村教育法6、5特殊教育法6、5終身教育法6等,建立健全高等教育法律法規體系,以法律來保障高等教育公平的實現。(3)完善高等教育公共政策我國的高等教育大眾化進程是在政府的計劃、調控管理之下推進的,因而堅持高等教育公益性和公平性為高等教育公共政策的基礎性目標尤為重要。一方面要完善高等教育財政政策法規體系,確保政府對高等教育投入達到5中國教育改革和發展綱要6中確定的2000年國家財政性教育經費要達到GDP的4%(實際上這個比例是始終沒有達到的)。另一方面就是確立公平合理的高等教育資源分配政策。要按照資源分配均等、高等教育利益平衡、成本分擔和弱勢補償的原則,保證絕大多數社會成員的需要和利益在高等教育政策中得到全面真實的反映。(4)完善高等教育權利的司法救濟制度高等教育權利的司法救濟制度是救濟弱勢群體受高等教育權、保障高等教育公平實現的最后的也是最有效的方式和手段,它要求加大對受高等教育權的各種侵權行為的司法干預。具體含義有三:一是加強對侵犯受高等教育權行為的法律監督,尤其是對司法機關的監督,這樣可以對不公正的執法行為和司法行為進行矯正和救治,減少不公正法律行為所帶來的損害;二是強化對弱勢群體受高等教育權的司法保護,對各種侵犯行為進行司法干預,對違法違規行為給予相應的法律制裁;三是完善高等教育行政賠償制度,保證受高等教育者所受到的侵權損害能夠得到國家賠償[12]。法律與公平是緊密相連的。在高等教育公平保障機制的構建過程中,法律制度是保障受高等教育權利公平實現的有效手段。因此,要進一步加強高等教育法制建設,保障整個社會的高等教育利益均衡和社會的實質公平,為建設社會主義和諧社會奠定堅實的基礎。