央行的法律保障機制探索

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本文作者：侯懷霞工作單位：上海政法學院法律系

大體而言,宏觀調控可以分為財政政策和貨幣政策兩個方面,其中,貨幣政策由央行行使,央行由此確立其在宏觀調控體系中的重要地位。基本上,中國過去建立的是綜合性監管體系,人民銀行是綜合性的金融監管機構。目前已完全轉變為一個分業監管體系:在銀監會于2003年4月28日成立后,中國已經形成了/一行三會0的分業監管架構。因此,可以認為,中國實際采納的是貨幣政策與行為監管分離說。后文的分析表明,我們采納的是完全分離說。顯然,需要在法律上評價,完全分離說下的權力劃分,是否可以為央行履行宏觀調控的職能,提供充分的保證?如果不能,如何加以完善?本文旨在解決這兩個問題。

一、完全分離說的理論與實際

在完全分離說下,宏觀調控與行為監管徹底分離。央行負責宏觀調控,銀監會、證監會和保監會分別負責銀行業、保險業和證券業的監管。更具體地說,銀監會等三會負責監管各自行業的由于行為不當而引發的個別金融風險,央行負責調控金融業的整體風險。顯然,如果要準確地劃分央行與具體監管機構的職責,就要求區分引發個別金融風險的行為和影響整體金融風險的行為。換言之,完全分離說,以整體金融風險與個別金融風險相互獨立為前提。然而,這一前提與事實并不相符。整體金融風險與個別金融風險不可能相互脫離。一方面,相當多的整體風險,最初都是以個別風險的形式存在,最后形成整體風險。例如,某個銀行資金不足而引發擠兌,即可能引發連鎖反應,形成擠兌風潮,最終導致整體風險。我們把這稱為金融行為的連鎖效應。另一方面,在某些特殊情形下,大部分金融機構從事同一種單獨從事則無害的行為,也可能導致整體風險。例如,雖然單個金融機構拋售所持資產的行為并無大的影響,但是所有的金融機構一起拋售手中所持資產,則足以使市場崩潰。又如,單個金融機構基于遵循公允價值會計而計提金融資產的貶值損失,完全是正當的,但所有金融機構一起計提,并進而為了提高資本充足率而拋售資產,就足以引發一輪又一輪的資產下跌而使得風險被人為放大。在2007年開始的次貸危機中,危機加深的一個重要原因是,金融機構按照公允價值計提資產貶值損失,這導致資本充足率無法達到監管要求,進而不得不拋售手中資產,由此又使得資產價格進一步下跌,形成惡性循環。¹如果整體金融風險與個別金融風險不可相互獨立存在,那么,通過法律的方式,在事前準確地界定那些行為最終會導致整體風險,哪些行為引發個別風險,也是不可能的。由此產生的必然的結果是,在宏觀調控與行為監管之間,將出現一定的監管重疊。可以說,即使在大部分情形下,貨幣政策與單個金融機構的行為無關,但只要在個別情形下,貨幣政策的有效性與單個金融機構的行為密切相關,在監管權力的配置中,就必須把這種可能性考慮進去。¹這是因為,整體風險的發生概率,本來就很低,央行的調控作用,就是用于防止發生概率很低但將導致很大損失的事件。可以說,需要央行介入的一些大的金融和經濟危機,如1929年的大蕭條,2007年開始的次貸危機,都屬于這種發生概率很低,但產生的損失很大的事件。為了有效地防止這種危機的發生,或者,在危機發生后,為了有效地阻止危機的擴散,央行并不能單純依賴于過去的經驗,而是必須與金融機構和金融市場保持密切的聯系和關注。這種密切的聯系,僅能通過行為監管來實現。曾經擔任紐約聯邦儲備銀行主席的麥多農(WilliamJ1McDonough)曾經這樣強調行為監管對于央行的重要性:對銀行系統的監管,可以讓央行在某些金融中斷行為發展成經濟危機之前,即有充足的信息和能力予以迅速回應。監管權對于央行行使最后貸款人的功能至關重要。更重要的是,因為貨幣政策的行使包含對金融市場和金融機構的狀況的判斷,貨幣政策的決策程序的一個重要因素是,央行可以通過監管從金融機構獲取的直接和第一手的信息。我深信,美聯儲對銀行監管的介入,對美聯儲形成貨幣政策以及履行防范金融風險的職責,都是必不可少的部分。º因此,如果說,央行的職責是專司貨幣政策,目標是防止整體風險,維持金融穩定,那么,央行就必須擁有與金融機構保持密切聯系的管道。透過這個管道,央行才能獲得相關的信息,從而才能有效地決定貨幣政策,包括決定是否給予某個特定的金融機構以再貸款,以防止風險的擴散。然而,在完全分離說的支配下,在我國,央行與金融機構必備的聯系管道,卻被人為地切斷了。

二、殘缺的權力與跛腳的央行

根據5人民銀行法6,我國央行享有的行為監管權受到嚴格的限制。這些行為監管包括對某些特定的市場(外匯市場、銀行間同業拆借市場和銀行間債券市場、黃金市場)(人民銀行法第4條第4、5、6款)和特定行為(反洗錢的監管權)(人民銀行法第4條第10款)享有監管權。此外,央行還享有運行和管理支付和清算系統的權力(人民銀行法第4條第9款)。在行為監管權受到限制的條件下,央行獲取信息,本可通過范圍廣闊的信息收集權和檢查權來加以彌補。然而,我國現行的監管架構賦予央行的信息收集權和檢查權,存在著重大的缺陷,與央行所承擔的宏觀調控和維護金融穩定的法定職責極不匹配。從信息收集權來看,雖然信息收集權乃是宏觀調控政策形成的關鍵所在,但現行法律賦予央行的信息收集權是殘缺的權力。首先,央行自金融機構獲取信息的權力受到限制。根據5人民銀行法6第35條第1款,/中國人民銀行根據履行職責的需要,有權要求銀行業金融機構報送必要的資產負債表、利潤表以及其他財務會計、統計報表和資料0,報送范圍以銀行業金融機構為限。限定了報送范圍,也即等于假設影響宏觀經濟運行的金融機構,也僅以銀行為限。這當然是不可能的。央行獲取信息的另外一個途徑,是自其他監管機構。然而,從其他監管機構獲取信息,現行法律是作為央行的義務,而不是權力來規定的:/中國人民銀行應當和國務院銀行業監督管理機構、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制0(第35條第2款)。因此,根據現有的法律,賦予央行的宏觀調控職能與其享有的信息收集權極不相稱。央行還可以有另一個方法來獲取信息,即通過自己的檢查權。然而,人民銀行作為央行所享有的檢查權,同樣存在著重大缺陷。人民銀行法賦予央行一定范圍的檢查權,但這些檢查權是具體化的,而不是與維護金融穩定這個大目標相關聯。根據5人民銀行法6第32條的規定,/中國人民銀行有權對金融機構以及其他單位和個人的下列行為進行檢查監督:(1)執行有關存款準備金管理規定的行為;(2)與中國人民銀行特種貸款有關的行為;(3)執行有關人民幣管理規定的行為;(4)執行有關銀行間同業拆借市場、銀行間債券市場管理規定的行為;(5)執行有關外匯管理規定的行為;(6)執行有關黃金管理規定的行為;(7)中國人民銀行經理國庫的行為;(8)執行有關清算管理規定的行為;(9)執行有關反洗錢規定的行為0。很明顯,第32條相當于把央行的職能分解成九項,然后再賦予相應的檢查權。根據這些規定,央行對于證券公司、保險公司并無相應的檢查權。如前所述,為了獲取決定貨幣政策所需的詳細信息,央行必須保持與金融業的密切接觸。央行必須能夠在觀察到行業態勢的某些變化時,有權自主裁量是否需要進一步深入調查。然而,賦予央行的檢查權,并未考慮到央行履行宏觀調控職能的信息需求。對于裁量性的檢查,央行僅有建議權,而且,這種建議權同樣以銀行業金融機構為限。根據5人民銀行法6第33條,/中國人民銀行根據執行貨幣政策和維護金融穩定的需要,可以建議國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構進行檢查監督。國務院銀行業監督管理機構應當自收到建議之日起三十日內予以回復0。對于具體金融機構的檢查權,對央行所施加的限制堪稱苛刻:在實體方面,以金融機構出現支付困難為前提,且以銀行業金融機構為限;在程序方面,必須經國務院批準(第34條)。因此,在我國現行的監管體系下,宏觀調控和行為監管,變得涇渭分明。央行與銀監會、證監會、保監會的權力,得到準確的,且不致重疊的分配。然而,這一監管體系設計的理念,是以一個錯誤的假設為根據的。這一錯誤的假設就是:整體金融風險可以獨立于個別金融風險存在。依據這種錯誤的假設來分配各監管機構的權力,導致承負宏觀調控職責的央行,成為跛腳巨人。

三、他山之石:美國金融監管藍圖計劃

眾所周知,分業監管淵源于美國。因此,央行權力體系上存在的問題,可以歸因于/錯誤移植0的結果:或者是由于對移植對象存在錯誤認知,或者是由于對自我的需要缺乏足夠的理解。筆者認為,制度移植應當秉持魯迅先生的/拿來主義0,用哲學解釋學的術語,制度移植的過程,是一種雙向視域交流的過程:在我們的需要與他人的制度之間往返,達到制度移植的最佳效果。¹在這個意義上,為完善我國金融監管體制,尤其是完善央行的權力體系,了解分業監管體制的最新趨勢,乃是不可缺少的一環。簡言之,在金融創新和全球化的推動下,分業監管體制已經日益暴露出其缺陷。除了監管范圍爭議(如證券與期貨、期權的區別)與監管重疊之外,/最為重要的是,沒有一個監管者掌握監控系統風險所需的信息和權力0。º為此,美國財政部主持撰寫了金融監管藍圖計劃(BlueprintforaModern-izedFinancialRegulatoryStructure),提出了系統的金融監管架構改革方案,并得到了美國聯邦儲備系統和美國證券委員會的支持。金融監管藍圖計劃表明,美國已經拋棄了完全分離說,逐步向部分分離說轉型。監管理念的轉變,導致該計劃重新定義央行的權力。在金融監管藍圖計劃中,美聯儲作為中央銀行,承擔維持金融系統穩定的功能,具體言之,包括形成貨幣政策、最后貸款人、支付和結算系統的監管人三個功能。除了在最后貸款人功能中擴展了貼現窗口的功能,把貼現窗口分為正常貼現窗口和市場穩定期貼現窗口外,¹金融監管藍圖計劃對央行的權力的重新設計,著重點放在央行應享有的信息收集權、檢查權、規章制定權和整改權上。º11信息獲取權美國金融監管藍圖計劃從三個方面來保障央行的信息獲取權。第一,規定了央行從具體監管機構獲取信息的權力。央行必須能從具體監管機構中獲取詳盡的信息,這對央行理解潛在風險和作為最后貸款人具有重要意義。根據這種權力,具體的監管機構有義務提供央行所需的信息。第二,擴張了央行的規章制定權,央行可以參與披露的規章制定。如果所需的信息無法直接獲得,央行可以通過一個單獨的規章制定程序,或者通過與具體監管機關合作,對與宏觀穩定相關的事項作出披露要求。第三,針對對手風險,央行可以要求金融機構披露某些特定信息的權力,以便讓其他市場參與者可以更好地評估自己面臨的風險。在次貸危機中,對手風險對系統風險的影響得到充分的表現,很多金融機構基于無法充分獲知對手的風險,拒絕繼續參與交易,導致市場的崩潰。這是因為,在市場危機中,如果由于無法準確判斷對手的風險而參與交易,自己所享有的權利會由于對手陷入破產而面臨無法獲得清償的可能性。因此,披露與對手風險相關的信息,幫助市場參與者判斷對手風險,可以幫助市場順利運轉。21檢查權當央行無法通過與具體監管機關合作來獲得信息時,央行必須能夠單獨發起或者參與具體監管機關的現場檢查。現場檢查的意義不僅僅在于發現違規行為,而是通過現場檢查,可以與金融機構進行直接的接觸,這種接觸可以獲得很多無法用數字或者文字來表達的重要信息。專項檢查也可以讓央行就某項具體的產品(如次級抵押證券)或業務的風險產生更為具體的認識。31規章制定權央行必須能夠要求其他金融監管機構增加某些監管要求,以便在具體的監管中,仍然能夠把更宏觀的因素考慮在內。這包括與宏觀穩定性相關的監管要求,諸如資本要求、許可標準以及涉及宏觀穩定性的領域(如流動性風險管理、對手風險管理、或有引資計劃)的監察指引。央行對監管標準的參與權,可以防止具體監管機構見樹不見林的監管盲區的出現,并且可以把微觀監管與宏觀調控有效結合起來。41整改權央行必須擁有能夠要求金融機構就與宏觀經濟穩定相關的事項進行整改的權力。如果通過信息的分析和整理,央行能夠確定某種特定的風險敞口給宏觀經濟造成過大的風險,就可以要求某些特定的糾正措施,例如,要求削減相關的風險敞口,或者要求該風險根據資本的某個比例來限定。這些權力的范圍應當相當廣闊,以與限制風險的繼續擴大的目標相一致。為了防止央行過分濫用整改權,可以對整改權施加程序性限制。例如,整改權的行使,必須經央行的貨幣委員會絕對多數批準,或者由各監管機構組成一個委員會(市場穩定委員會),整改權的行使由該委員會多數決定。51對上市金融機構的特殊要求對于上市的金融機構,央行可以要求更多的披露,考慮到金融機構對宏觀的影響,比一般的上市公司更高的披露要求,是適當的。增加的披露可以作為單獨的一節,或者放在年度報告中的管理層討論中。上述分析表明,美國已拋棄宏觀調控與行為監管可以徹底兩分的理念。相應地,承擔宏觀調整職責的美聯儲,其權力亦延伸至行為監管領域,而且,這種延伸是全方位的。當然,這種延伸必然導致美聯儲與行為監管的監管機關之間的監管重疊。很明顯,在新的金融形勢下,監管重疊被理解為/必要的惡0。在監管重疊與金融危機之間,選擇監管重疊,是吸取過往教訓的必然之舉。限于篇幅,這里無法對此充分展開。¹但一個小證據,或許可以給我們一些啟示。采合一說的監管體系的國家,會比采分離說的國家,有更低的銀行失敗率。當然,這不是一個充分的證據,因為銀行失敗會取決于多種因素,但至少可以提醒我們,分離說未必是最優的選擇。

四、部分分離說的前景:

更完善的權力,更強壯的央行在美國金融監管藍圖計劃中,央行的權力,從貨幣政策的決定權,到信息收集權、檢查權、規章制定權到整改權,構成一個整體。而且,從權力的外延而論,由于金融創新導致的很多新的金融產品,可能同時跨越傳統上分割的幾個不同的行業和部門,要求央行的上述權力,不能再局限于商業銀行,而應同時延伸至證券業和保險業。以次貸危機為例,導致危機爆發的,是以各種形式存在的,最終以房產作為擔保的證券化產品。這些產品實際上跨越了傳統的行業范圍:在開始階段,屬于傳統商業銀行的房地產抵押貸款,屬于銀行業范疇。隨后,貸款被打包并且作為發行證券的基礎,此時就轉變為證券業的范疇了。由于以次級抵押貸款為基礎的證券被評級機構評估為投資級,因而,很多保險公司也購買了這些證券。而且,在評級中,評級機構出于提高評級的要求,會要求證券發行方對貸款的違約風險投保。這兩種情況下,又涉及保險業的問題。因此,為了準確評估次級抵押證券的風險,不能把權力再按行業來分割。央行的權力,應當內容完整,范圍全面。反觀我國人民銀行法對央行權力的規定,既不夠充分,野也未實現體系化和完整化。從權力的完整性而言,央行不具有整改權,也未享有具體監管領域的規章制定權。從權力的外延而言,央行的權力僅限于商業銀行,未能及于證券公司和保險公司。當然,有人可以反駁說,我國的金融創新尚未如美國發達,因此,將央行權力限于商業銀行,與目前的金融現狀相吻合。然而,事實是,我國證券公司和保險公司對金融系統風險的影響早已顯現,且一再由央行以再貸款的形式出手相救。自2002年8月撤銷鞍山證券開始,包括鞍山證券、大連證券、新華證券、南方證券、閩發證券、大鵬證券等多家證券公司,在其撤銷、關閉、托管等過程中,都借助央行再貸款來解決問題,總計已花費200多億元。º證券公司如此,誰又可以保證,保險公司就不會影響整體風險?只要把保險公司排除央行權力范圍之外,保險公司對整體風險的影響,就會成為盲區,而我們無法承擔由此付出的巨大代價。因此,雖然我國金融衍生產品規模不大,但事實已經證明,影響金融穩定的因素不限于商業銀行,央行的權力應當延伸至所有的金融機構。簡言之,我們應當拋棄完全分離說,采納部分分離說,擴張央行的行為監管權。具體而言,人民銀行法應當在以下四個方面擴展人民銀行的權力:第一,賦予央行全面的信息收集權,包括從監管機構和金融機構獲取信息的權力,而且,這種權力應當可以通過賦予央行以規章制定權來擴展。第二,應當賦予央行對具體金融機構的檢查權。第三,賦予央行以整改權,可參照美國金融監管藍圖計劃的建議而施加程序性限制。第四,央行的信息收集權、檢查權和整改權,都應包含所有的金融機構,而不再以銀行業為限。筆者深信,央行在完成上述權力擴張后,履行其宏觀調控的職責,會有更堅實的法律保障,也為將來進一步的金融市場化,奠定良好的監管基礎。