剖析社會管理的法律保障機制

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本文作者：廖靜怡工作單位：四川省社會科學院

社會管理創新是對新形勢下政府與社會關系的新探索，社會管理需要創新，社會管理如何創新是我們正在探尋的問題。經濟發展與社會和諧穩定始終是相互促進、相輔相成的。法律保障則為政府治理提供了形式上的合法性。社會管理創新首先應該在法治的框架下進行，只有以法治理念為指導，以法制體系、法治程序和規范為支撐，推進社會管理創新才能真正實現最佳的政治、經濟和社會效益，這是解決影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題的重要環節。

一、社會管理創新的提出

轉型時期的中國面臨諸多社會問題，教育、醫療、住房、勞動就業、社會保障、收入分配、征地拆遷、安全生產、社會治安、生態環境等熱點領域不斷積聚能量，群體性事件和惡性極端事件增多，消極腐敗現象和嚴重犯罪活動影響嚴重，還有一系列天災人禍給公眾內心帶來的顛簸、震動。面臨這一系列關系民生的棘手社會問題，社會管理體制需創新。2004年，黨的十六屆四中全會明確提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。社會管理創新成為構建社會主義和諧社會的核心內容。2007年，黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。2011年2月19日，總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表重要講話，強調要加強和創新社會管理，這是中央從發展中國特色社會主義偉大事業全局出發、科學分析我國經濟社會發展面臨的新形勢新任務作出的戰略決策。社會管理創新，是在現有社會管理條件下，運用現有的資源和經驗，依據政治、經濟和社會的發展態勢，尤其是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。社會管理創新既是活動，也是活動的過程，是以社會管理存在為前提的，其目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。①

二、社會管理創新的法治基礎

社會管理創新的目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。社會管理創新不能突破法律底線，必須在法治的基礎上進行。

（一）社會管理創新不能超越憲法的規范

第一，社會管理創新不能超越憲法的維度。創新不是刻意突破現有憲法和法律的界限，而是更好地維護憲法、執行法律。社會管理創新必須在尊重法律的前提之下進行，不能違反法律的規定。突破憲法與法律的創新的社會代價是巨大的，不僅沖擊社會成員的規則意識，而且容易使創新的成果缺乏保障。社會管理創新必須夯實基礎，不能置法律于不顧，嚴格遵守法律的中立性、程序性等要求，不能以“創新”的名義逾越法律去從事社會管理工作，否則措施不合法，效果也是舍本逐末。第二，處理問題要有法律意識，尊重與保障公民基本權利。我國憲法明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”；“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”；“國家尊重和保障人權”。這些都是保障中國公民享受人權和基本自由的重要原則。憲法在第二章“公民基本權利和義務”中，對公民的各項基本權利作了詳盡的規定，包括政治權利和自由，人身權利和自由，宗教信仰自由，經濟、文化和社會權利。在社會管理創新中，我們應當充分尊重和保障公民基本權利。

（二）社會管理創新要全面踐行法律

首先，政府在社會管理創新中首先要帶頭依法行政。隨著改革開放的不斷深入，中國早已從一個“整體性社會”轉變為一個“多樣化社會”，它包括經濟成分和經濟利益格局多樣化、社會生活多樣化、社會組織形式多樣化、就業崗位和就業形式多樣化等。多樣化的利益和資源需要協調和整合，原子化的個人也需要整合進各種大大小小的新的社會共同體中，以獲得歸屬感和安全感，同時多樣化的思想觀念需要在求同存異和包容中通過協商對話和平等交流，形成社會共識和擴大社會認同。另一方面，經濟建設中也涌現了大量新的社會問題和社會事務，需要有新的解決辦法。②面對這樣一種形勢，當前的社會管理理念思路、體制機制、法律政策、方法手段等還存在很多不適應的地方。從管理理念看，一些地方領導干部只重視經濟增長，對社會民生建設缺乏興趣和熱情，對常規化和科學化的社會管理研究不多，還存在管控思想嚴重、服務意識淡薄的問題。從管理法規看，有關社會管理的法制建設還顯得滯后，有些領域還存在著一些法律空白，如對社會組織的管理，至今還沒有一部專門法律；對于如何規范大量的信訪行為、如何引導和利用社會輿論、如何引導和利用新興媒體、如何有效管理城市、如何有效保障公民權益，以及如何處理群體事件等，都缺乏相應的層次較高、法律效力較大的規定。中國社科院2011年的《亞太藍皮書》指出，中國經濟規模首次超過日本，成為區域內第一大經濟體和全球第二大經濟體。如果說前30年的改革發展因為我們專注于經濟建設，努力做大蛋糕，而相對忽視了蛋糕的分配和公平正義的追求，以致現在積累了大量的社會矛盾和問題有待解決。在當代騰飛中國強大的經濟實力下，過去曾經被經濟發展所遮蔽和沖淡的一系列問題和矛盾，現在也有了解決的可能。因此，從現在開始，我們應該用5年乃至更長時間，加強和創新社會管理，構建起一個和諧、健康發展的社會。形勢不等人，但要開出社會管理的新局面，前提是政府必須依法行政。③其次，司法應為社會管理創新的有效運行提供法治保障司法是社會管理的重要組成部分，在社會管理創新中具有特殊功能、擔負重要使命。司法是維護人民群眾權益機制的重要組成部分，是人民群眾尋求公正的制度化途徑，同時在社會管理中又是最具國家強制力的方式。司法機關行使司法權，解決刑事、民事、行政訴訟中的紛爭矛盾，監督有關國家機關依法辦事，本身就是維護社會秩序、實現社會公正的過程，也是直接參與社會管理的過程。同時，司法活動將法律條文中所蘊含的一般的、抽象的公平正義精神貫徹到每個具體案件的處理中，通過準確公正地適用法律，規范和引導民眾依法理性表達訴求，通過理性、平和、文明、規范的司法活動，對民眾行為施加影響，促使其接受社會主義法治觀念和意識，推動在全社會樹立法治信仰，進而提高社會管理品質、降低社會管理成本。因此，司法是通過法治途徑實現社會管理的重要渠道，是維護社會秩序、實現有效管理的重要手段。司法的中立性、統一性、專業性、公開性以及司法機關依法獨立行使職權等稟賦，使其在協調社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾、應對社會風險、保持社會穩定等方面具有其他社會管理方式不可替代的功能和優勢。

三、社會管理創新的法律保障機制建設

法律是社會關系的調整器，是規范人們活動的準則。法律是加強社會建設、創新社會管理的必要依據和重要手段。法律也是在社會管理中依法決策、依法維護人民群眾的合法權益、依法組織人民群眾全面參與的可靠保障。社會管理創新，說到底它是對人的管理和服務，其難點在于明確職能、保障權益、完善機制和夯實基礎。社會管理創新的核心是保障公民基本權利。社會管理創新的法律保障機制建設應當從如下幾個方面推進：第一，推進立法，完善公民權利保障的法律體系。加強和創新社會管理是一項長期的任務，完善公民權利保障的法律體系也是一項長期的任務。對公民基本權利保障的立法在近些年取得了很大進步，但一些重要法律還需要推進，如住房制度改革、遺產繼承限制等都需要法律加以支撐；財稅法律還不能滿足初次分配要求；環境健康保護法律在實踐中暴露出諸多缺陷和漏洞。這些都亟須從立法理念、立法制度到整個法律運行機制上進行調整。今后一個時期，我們應對經濟、土地、收入分配、住房保障、教育就業、醫療衛生、生態環境、食品藥品安全、社會保險、救濟等民生領域已有的法律進行修改和完善，輔之以切實可行的實施細則。特別要關注收入分配、住房、教育、醫療制度改革中出現的新問題，以及農村土地征占、城市房屋拆遷、勞動合同簽訂、農民工權益保護等問題。要及時制定對推動科學發展、促進社會管理具有重要意義的法律，以使法律充分反映人民意愿、代表人民利益，充分發揮法律對于加強社會管理的基礎保障作用。第二，加強依法行政，遵守法律程序保障公民權利。一般而言，社會管理行為是具有公權力性質的行為，按照現代法治的基本原理，公權力行為都應遵循一定的程序，這樣才能避免公權力的濫用，才能保護社會利益主體的合法權利。④由于特定的法治傳統等原因，我們的社會管理行為一度較少關注程序，甚至為了求得問題的快速解決而忽略了程序的價值，最終影響了公民權利的保護。在社會管理創新的過程中，必須高度重視社會管理的程序正當問題，所有的社會管理活動都必須遵守法定的程序，做到不但實體上合法，程序上也合法，確保公民權利得到有效保護，促進社會的和諧與穩定。第三，堅持公正司法，切實維護權利保障公民基本權利。堅持公開公正、高效權威的司法，是實現社會公平正義的有效保障。為推動社會管理事業順利進行，必須從國情出發，進一步優化司法職權配置。對社會建設和管理中出現的涉及民生的矛盾和問題，司法機關不僅要公正判決而且要有效執行。同時，要完善社會矛盾的調解機制，加強人民、行政和司法調解聯動來解決社會沖突。特別要不斷完善法律援助制度，為困難群眾提供法律服務，切實推動社會問題的法律解決。檢察機關要加大監督力度，促進司法機關工作人員嚴格執法、公正司法，以維護社會的公平正義。

四、結語

總書記在十七屆中共中央政治局第一次集體學習時強調，要加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威。用法治建設推進社會建設和創新管理是時代的迫切要求。在所有制度中，法律制度最具明確性和國家強制性。通過法律明確社會建設的發展方向，形成社會建設的長效機制，從而使社會建設和管理不因領導人及領導人注意力的改變而改變。因此，社會管理創新的法律保障機制建設是創新之根本。