我國公證體制改革的探討論文

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摘要:公證權本身不同于行政權,又有別于司法權,其身份“準公權”的特性要求應設立不同于行政和司法體制的獨有體制。現行的公證體制有悖于公證的自身特性,已滋生了種種弊端,因此對其改革已是勢在必行。

關鍵詞:公證權;性質;公證體制;改革

1公證的性質探討

公證顧名思義就是“公權作證”或“以國家名義證明”。公證的產生,是國家權力順應社會的發展,介入市民、社會經濟和社會效益的產物,使得原本屬于民間信用保證機制的證明活動印上了國家的烙印,同體現國家權力意志的行政權、司法權相比,公正權有著自身不同的特性。

1.1公證權不同于行政權

行政權是國家對社會公共事務進行管理的活動,與公證權相比,雖然都是以國家的名義行使權力,但兩者的不同之處顯而易見。從服務的對象和存在的目的來看:行政權的行使是出于社會綜合管理的需要,目的是為了維護社會公益,為大眾服務,實現社會的協調發展;而公證權則是在當事人的申請下對特定的行為或事物的真實性、合法性提供證明服務,其服務對象具有個別性、單一性。從行使方式上看:行政權在法律規定的權限范圍內自主行事,無需當事人的申請;而公證權的行使則只有在相對方的申請下國家才能夠提供公證服務。從行使內容上看:行政權所涉及的范圍極為廣泛,其行使結果往往改變了當事人之間已有的權利義務法律狀態;而公證權所涉及的范圍只有證明權這一項內容,其行使結果不會變更當事人之間的權利義務關系,只是以國家的名義進行認可和證明。從行使程序上看:行政權的行使是以命令——服從為物證的,行政機構之間互相隸屬,下級機關對于上級機關的指令必須服從,沒有獨立的自決權;而公證權是一種證明活動,要求對所證明的對象的真實合法性進行獨立的、自主的判斷,因此,公證權要求公證機關應當是獨立的。

1.2公證權不同于司法權

司法權是國家審判機關以第三者的身份對爭議之間的糾紛進行判定,并以國家的名義作出裁判的權力。司法權與公證權有很多相似之處:都是一種判斷權,都要求國家將這種權力賦予給個人而不是機構;都要求行使權力的主體是獨立公正的;都是依當事人的申請而行使;都是以國家的名義行使權力等。但兩者的不同點也是顯而易見的。從管轄的對象上看,司法權所解決的是當事人之間的權利義務紛爭,并依權對之進行裁判;公證權則只對權利義務關系已確定的事宜進行公證,對權利義務處于不確定狀態的糾紛則不予公證。從行使的結果看,司法權將當事人之間不確定的權利義務關系變成確定的,改變了當事人之間已有的權利義務法律狀態;而公證權則只是對當事人之間已存在的權利義務狀態進行了確認。從行使的效力來看:司法權代表了國家和社會對當事人行為的最終評價,具有最終的法律效力;而公證的結果在司法中可能受到司法權的審查,如果明顯錯誤,則可能受到司法權的否定。顯然,司法權的效力高于公證權。

基于上述分析,公證權作為一種“權”,既不同于行政權,又有別于司法權,與立法權更是大相徑庭,是獨立于三權之外的一種“權”。公證權作為源自民間并服務于民事活動的一種權力,更多地體現了其自身所具有的民間性、服務性、中介性,而不是它的公權性、強制性,充其量也僅是一種“準公權”,針對這種特性身份,相應的也就要求建立起既不同于行政體制,又有別于司法體制的公證體制。

2我國現有公證體制存在的問題

我國公證體制是在計劃經濟體制下建立和發展起來的,我們對公證權的認識存在許多局限,例如:將之作為國家行政權的一部分,相應地公證機關也是作為國家司法行政管理機關的一部分,公證權的分配僅分配給公證機關,而非具有獨立判斷力的公證人員個人。這種觀念與做法扭曲了公證的本來面目,尤其在市場經濟時代,錯位更加明顯,舊的公證體制的種種弊端也得以顯露。

首先,按行政級別、行政區劃分設置帶有濃厚行政色彩的四級公證機構模式,模糊了公證在市場經濟中中立行為的特性,從而影響了公證職能的充分發揮。公證作為一種信用強化和保障機制,其地位決定了必須要保證公證權行使者的公證性、獨立性和可信性。而在現行體制下,公證機關的直接領導機構是各級國家司法行政機關,作為行政權的一個重要特征就是命令與服從,這與公證機構應有的獨立性的矛盾是顯而易見的,而缺少了獨立性的機構,其作出的公證性是令人懷疑的。[1]

其次,現行公證體制是以行政區劃為基礎的管轄體制,使得公證這種民間性質的法律服務受到人為的地域分割,嚴重束縛了公證多元化、多方位滲透于市場經濟各個領域的法律服務功能,制約了市場經濟條件下公證機構的平等競爭,不利于公證事業的整體發展。[2]從另一個方面來看,這種體制也沒有體現公證服務的經濟便民原則,不符合市場經濟體制下對公證的速度效率要求。

再次,現行公證權統一賦予公證機構而不是公證人個人,這就人為地割裂了權責的統一性和一致性。公證作為一種證明活動,也是對行為或事實的合法性、真實性進行審查和作出評判的活動,這一活動只有具備獨立思考和判斷能力的自然人才能夠作出。在公證活動中,公證的對象——各種文書、行為的真實合法性,也是公證人員在經過審查、分析、判斷之后作出的公證結果。這種評判的權力由公證人員來行使,相應的責任也應由公證人員來承擔。但現行公證體制下公證人員行使著公證權,而自身卻沒有獨立的公證權;公證機構不能行使公證權,卻要承擔錯證的法律責任。這種權責的人為割裂本身就是一種悖論。

3對我國公證體制改革的若干建議

鑒于現行的公證體制不符合市場經濟的發展要求,那么對公證體制進行改革顯然是眾望所歸、勢在必行了,但如何改革,改革的方向是什么,理論和實務是見仁見智、莫衷一是。筆者認為,對現行公證的改革,必須立足于現實經濟發展的時代要求,立足于公證在市場經濟中其固有的特性,建立起新型的適應社會發展的現代公證制度。第一,公證制度必須體現公證的民間性、服務性。這就要求首先將公證行為介定為為市場經濟民事交往服務的中介行為,這就要求公證制度要遵循民事活動中的基本原則:誠實信用、等價有償。要樹立起“為當事人服務”的思想。第二,公證制度必須體現公證的獨立性和公正性。這就要求作出公證行為的主體必須能夠依靠自己的思考獨立的作出判斷,而不服從于其他組織和個人的指令和干涉。這就要求公證主體必須自己獨立地承擔其錯誤行為的法律責任。第三,公證制度必須體現公證的權力性、權威性。公證不是一種單純的證明活動,它不同于“私證”之處就在于,公證是代表國家,以國家的名義為當事人提供法律服務,公證必須符合國家法律法規的要求。同時,對公證權的授予,必須經過嚴格的考核,只有符合享有和行使這一權力的人才能代表國家從事公證活動。第四,公證活動必須體現“以人為本”的要求。“以處為本”的體制違背了公證的自身特性,公證作為一種證明活動,其權力的行使主體只能是自然人。新的公證體制要求將公證人員從公證機構中獨立出來,回歸公證本身的固有特征。

就具體制度而言,我國公證體制應在這些方面進行改革:在公

證機構的設立上,將現行司法行政機關管理下的公證機關獨立出來,成立市場機制下完全獨立執業的公證人事務所,對社會提供公證法律服務;在公證機構的管轄上,打破依行政區劃分進行管轄的體制,在全面考慮各地經濟發展情況和公證市場需求的前提下,批準成立公證人事務所。公證人事務所的公證服務范圍不受地域限制。這樣既可建立起行業的競爭機制,提高公證行業整體的服務水平,又可避免行業的過度競爭出現的種種負面影響,有利于公證業的平衡發展;在公證權的授予上,改“以處為本”的方針為“以人為本”,將公證權賦予具有法定資格的公證人,由公證人行使這一權力并獨立承擔相應責任,保證了公證權的權責統一,這樣有利于建立起公證的激勵約束機制;[3]在公證的責任承擔、錯證追究機制上,實行公證的責任保險制度,要求每個公證人和公證人事務所在執業時必須繳納一定的保證金,以分擔其在執業中出現的錯證責任[4];在公證的管理上,改變行政管理垂直領導體制,變成以行業自治為主、行政指導為輔的雙重管理模式。

參考文獻

1葉自強.公證機構設置問題探討[C].見:民商法論叢(第二卷).法律出版社,1994

2張桃貴.公證管轄改革勢在必行[J].中國公證,2000.3:31～32

3王士剛.建立“以人為本”的公證制度[J].法學雜志,1999.1:51～52

4葉自強.現代公證制度應用研究[M].中國民主法制出版社,1997