農村社會養老保險制度研究論文

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一、我國農村社會養老保險存在問題的原因分析

1.國家的政策和立法滯后

我國農村養老社會保險起步晚，農村社會養老保險法制不健全，管理體制沒有完全理順。1992年，民政部《縣級農村養老保險基本方案(試行)》，這是第一部關于農村養老保險的部頒規章，可見整個農村社會養老保險制度的立法層次很低。農村社會養老保險比城鎮居民，以及城鎮企業職工的養老保險晚，在政策立法以及財政的支持上也遠遠落后。這就造成了農村社會養老保險發展的緩慢，以及相關管理事業的不規范。到目前為止我國農民社會養老保險只是依據民政部門制定的《基本方案》和國務院轉發民政部門制定的《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件在運行。個人的繳費和集體的配套繳費都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關法律、法規中予以確定，這也注定了農村社會養老保險制度的低效性。

2.資金籌集渠道單一

穩定、低成本的長效籌資機制是社會養老持續發展的前提條件，但目前在政府籌資和農民籌資兩方面均存在著問題。對于政府籌資，在政府資金增長以及資金撥付等方面尚未建立起相關的制度保證機制。我國農村社會養老資金籌集“堅持個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持的原則”，具有一定合理性。但沒有建立相應的有利于方案施行的操作機制。事實上，這一原則已在各地的實際執行中不同程度的被打破。當集體經濟實力不強時，有些地區甚至出現了“個人全部交納”的情況，基金的籌集實際上成為了個人的完全責任，在這種情況下，農民更愿意選擇他們所認為的比較可靠的養老方式。如自我儲蓄養老和家庭養老等，社會養老受到了很大程度的阻礙。

3.缺乏國家的財政支持和集體單位的配套繳費

農村社會養老保險基金籌資規定為：“個人繳費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持?！憋@然，此規定對政府財政（國家財政）在農村社會養老保險的經濟支持未作任何硬性約束。而據國際慣例，農民養老保險基金的全部是由政府撥款或由政府和雇主出大頭，受保人出小頭，這樣才構成社會保險，而我國的做法不符合社會保險的特征。至于集體補助方面，由于集體經濟呈急劇衰落的趨勢，很多地方的集體經濟已名存實亡。因此，準確地講，我國現行的農村社會養老保險完全是農民個人積累制，是農民個人的“自我儲蓄保險”，缺乏政府財政支持是造成農村社會養老保險現狀的最主要原因。

4.投保門檻高，社會保障水平低，可持續性差

我國農村養老保險是一種以預籌積累為特征的儲蓄型保險制度，不具有共濟性。因此，個人未來養老金來源主要是繳存積累和有限的增值效益?？紤]到銀行利率下調或通貨上漲等因素，顯然這點錢根本不能有效保障農民老年生活。另外，農村社會養老保險在一些地方只能持續幾年時間，時隔不久卻已經解體了。一些地方基層部門在并無立法的情況下采取行政措施來強力推行養老保險，對不參加者給予各種各樣的處罰，這樣搞起來的養老保險一旦風頭過去或者下一任地方官員不重視，就自然而然地會中途廢掉，農民的錢無法收回，最終造成了相當惡劣的影響。

5.投資管理政策不完善，基金管理不規范，基金保值增值難

在基金的投資運營方面，實行完全積累制的農村社會養老保險的投資手段單一，現行的政策規定主要以購買國家財政發行的高利率債券和存銀行以實現其保值增值，只有少量基金參與股票或直接投資。這樣在銀行利率的不斷下調，物價的上漲等多種因素的影響下，農村社會養老保險基金的保值增值壓力進一步加大，時時面臨貶值的風險。另一方面管理資源短缺，管理能力亟待加強。有關工作管理體制至今沒有理順，造成不少地方管理工作斷檔。同時，信息網絡化管理系統建設滯后、管理技術力量薄弱，多數基層養老保險管理人員只能承擔最簡單的、重復性的日常管理工作。在方案設計、對提供行為的及時監督、信息分析等方面的能力較差，這不僅增加了管理成本，也影響到養老保險的正常運行。

6.農民自身對養老保險制度運行的影響

其一，我國農村人口眾多，老年人比重過大。根據我國第五次人口普查的結果：全國65歲以上的老年人口為8811萬人，占全國老齡總人口的67.4％萬，占全國老齡總人口的67.4%。隨著人民生活水平的提高，老年人的壽命不斷延長。這就導致了農村社會養老保險支出日益加大，如果政府對農民的養老保險補貼過多，就會給政府財政帶來一定的難題。

其二，個人參保意識不高，“土地防老”、“養兒防老”觀念根深蒂固。家庭養老一直是中國農村養老的主體，受傳統養老觀念的制約，農民對農村養老保險工作認識上有差距，部分群眾對農村社會養老保險的性質、意義和作用并不十分了解，以至于認識不到位，工作上不支持，行動上不積極。

其三，農民收入水平低，繳費壓力大。雖然社會經濟的發展使農民的收入水平提高很快，但同時也伴隨著消費水平提高和城鄉收入差距的加大，使農民實際的購買能力下降。另外，我國目前許多經濟不發達的農村地區，農民收入相對較低。還沒有產生參加養老保險的需求。在這種情況下，原有商業化的農村養老保險制度就很難推行也不會收到很好的效果。

二、建設與完善我國農村社會養老保險制度的政策建議

1.從政策和立法上加強制度建設

制度通過法律來規范，是國際通行的做法。法律規范是農村社會保險制度有序進行的前提條件。我們必須要通過立法的形式來約束和強制性地執行農村社會養老保險制度，并把相關的事項通過法律予以規定，利用法律和法規來保證農村社會養老保險制度的合理、有效、持續性地進行。堅持“公平與效率結合”的立法原則，在農村建立獨具特色的農村養老保險法律制度。農村獨生子女以及雙女戶家庭應當作為養老保險制度的首要目標，因地制宜發展強制的、個人儲蓄賬戶的、由獨立非營利基金組織管理的、政府最低擔保的制度。各地應根據當地農村經濟社會發展的實際情況，在國家制定的有關法律的基礎上，再制定具體的農村社會養老保險辦法，為農村社會養老保險事業的順利進行提供良好的法制環境保護。

2.建立適合中國國情的農村社會養老保險制度

黨的十六大報告指出：“要發展城鄉社會救濟和社會福利事業。有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度?！笔鶎萌腥珪M一步指出，“農村養老保險以家庭為主，同社區保障，國家救濟相結合。有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度”。以上兩個重要的文件都強調了“有條件的地方”，這表明在當前情況下，由于中國農村地區經濟發展水平差別較大，農村社會養老保險在體制問題、基金來源問題、管理問題應該有差異。同時，對于不同層次、不同身份的農村勞動力養老保險，也應該實行分層分類解決的辦法；在制度沒計時，既要考慮農村養老社會保險制度本身的特殊性，也要考慮農村養老社會保險與城鎮養老社會保險制度將來接軌問題。

3.監督管理，加大財政投入力度

農村社會保障工作是一項社會系統工程，涉及到千家萬戶和社會的許多方面。要求政府牽頭，統一政令，加大推力，協調方方面面關系，進行有效的組織和引導。在財政允許的情況下，政府應投入資金作為農村養老保險基金的補充，以改變目前政府財政對農村社會養老扶持微乎其微的現狀，保障農村社會養老保險事業的順利發展。具體資金來源可以考慮在財政支農支出中增加農村社會養老保險補貼支出和以減免的部分農業稅稅金轉換為農村社會養老保險基金，這樣可以減少農民參保的負擔，促進社會穩定。

4.創新農村社會養老保險基金籌資渠道

從農村養老保險的發展現狀可以看出，養老基金的籌集靠集體、靠政府是很不現實的?？哭r民自身更是與農村社會養老保險制度的初衷相違背的。因此，要積極尋找其他合適的基金籌集渠道。通過繳稅的方式籌集基金是社會保障制度的通行做法，通過法律的形式規范農村社會養老保險的籌資來源。這樣可以增強籌資的剛性和強制力，擴大制度的覆蓋面，提高了社會養老保險抵抗風險的能力，還有利于平衡城鄉之間和各地區之間的負擔，從而使農村社會養老保險資金有穩定可靠的來源。當前，如果考慮實行繳稅方式，可利用農村費稅改革的契機，征收農村社會養老保險稅，稅收直接劃入財政專戶，農民年老后按月領取養老金。

5.健全基金管理制度

加強農村社會養老保險的基金管理，要健全基金管理制度，以規避物價上漲和利率下調帶來的基金貶值風險和政府信任風險。完全積累制的農村養老保險，積累起來的資金必須保值增殖，否則將變成歷史包袱。同時，在銀行利率不斷調整的情況下，不能再承諾一個固定利率，要實行分段計息。據統計，農村養老保險基金滾存100多億元，分散于2000多個縣市，就目前而言，不存在統一運作、使用的可能。因此，努力提高資金的管理和運作能力，避免基金貶值風險，也就成了各級養老保險資金管理機構的一大重任。其基本要求是既要保證資金的安全性，又可以進行適當的投資組合，拓寬投資領域，還可以在保證安全性的前提下進行投資，以提高資金增值率。

6.提高保障機構的組織效率和制度效率

提高保障機構的組織效率和制度效率，如有條件，建立專門的農民養老保險管理機構。我國可以借鑒國外的經驗，建立由財政、勞動、民政、衛生、銀行等部門組成的農村社會保障委員會，負責規劃政策實施辦法的制定和資金征收、管理、經營，使用情況的監督檢查以及資金保值增值的策劃。明確各部門在資金籌措和管理等方面的責任分工。要建立一支素質較高、人員精干的專職干部隊伍。對不同層次、不同崗位的農保干部，可以通過舉辦財務、業務培訓班，學習交流，提高農保干部的工作能力，提高實施農村社會養老保險制度的信息化、網絡化和管理服務現代化水平。

7.增加農民的收入

農民收入的提高是農村社會養老保險參保率提高的基礎?？梢钥紤]從以下方面增加農民收入：優化農業經濟結構、農業經營產業化、農村人口城鎮化、農業基礎設施現代化、農業生產科教化、搞城鄉統籌發展等。另外還要大力發展壯大村級集體經濟。村級集體經濟的有無和多少，對于集體能否為農民的養老保障提供經濟支持，有著舉足輕重的地位和作用。農村實行家庭聯產承包責任制以后，農村集體經濟實力大大削弱，鄉村企業的發展壯大，讓村級集體企業富裕起來，從而使村級集體具備了為村民提供包括各種保障在內的公共產品的能力，這樣為進一步提高農民收入提供的保證。

8.加強對農民參保意識的宣傳教育

中國農村養老保險只是剛剛起步，只有政府和群眾雙方相互配合，才能把這項工作搞好。農村社會保障制度的建立意味著農民必須從世代相傳的傳統保障意識轉化為現代保障意識，意味著農民的心理、生活習慣及價值取向等方面都要發生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導、促成這種觀念轉化、接受這項新事物最強有力的不可或缺的手段。要提高各級領導對農村養老保險工作重要意義的認識，充分利用廣播、電視、報紙等媒體，采取多種群眾喜聞樂見的形式，經常地、廣泛地宣傳農村新型社會保障的意義，講清形勢、算清經濟帳，實現群眾的廣泛參與。

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[3]向雪梅.我國農村社會養老保險問題研究[J]，特區經濟，2008，4.

【摘要】農村社會養老保障作為國家向農民提供的一項公共產品，應該盡快完善起來，以保障農民的根本利益。本文結合我國農村社會養老保險制度現狀，通過對其存在問題的原因分析，最終提出完善農村社會養老保障體系的對策思路。

【關鍵詞】社會養老保險農村