國外農業保險發展管理論文

導語：國外農業保險發展管理論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：農業保險在經過200多年的探索發展后，各國都已形成了一套較為完整、獨特的經營體制與經營模式，考察其發展演進的經驗與教訓，對中國農業保險的順利實施具有重要的現實意義?；诖?，文章將以若干發達國家農業保險的實踐與經驗作為起點，在對中國農業保險發展特點作出比較和基本評價的基礎上，提煉出對國外農業保險發展的一般規律，并據此揭示對中國農業保險發展的啟示。

關鍵詞：農業保險，經驗，啟示

一、研究綜述

在通常的理解上，農業保險是指專為農業生產者在從事種植業和養殖業生產過程中，對遭受自然災害和意外事故所造成經濟損失提供的一種保險。近年來，農業保險的理論和實踐問題正在日益受到各級政府和有關方面的廣泛關注。目前，對于農業保險的研究主要集中在三個方面：

(1)從理論層面探討農業保險的生成的原因。學者們對這個問題基本形成了共識，并將其原因歸結為其農業保險的市場失靈。比如，劉京生(2003)認為農業保險具有商品和非商品兩重性；李軍(2004)提出農業保險應當屬于準公共物品；庹國柱(2004)主張農業保險是介于私人物品和公共物品之間的一種物品，但更多地趨于公共物品；陳璐(2004)則認為農業保險應屬于混合產品中的第三種類型，是具有利益外溢特征的產品；馮文麗(2004)認為系統性風險、信息不對稱和正外部性是各國農業保險市場失靈的一般原因。

(2)關于農業保險發展模式的問題。許桂紅、陳珂(2003)認為，農業發展的模式問題可以從發達國家和發展中國家的角度來考慮。發達國家的農業保險發展的歷史盡管參差不齊，他們的農業保險體系卻有共同之處，比如各國都有經營農業保險的專業性的組織、保險承包的范圍也都從單一風險過渡到了綜合風險、保險費一般由農場主和政府共同承擔等。從目前的文獻來看，關于我國農業保險發展的模式可以歸納為以下幾個方面：“政府論”模式(劉芙、呂東韜，2003)，即由政府出資設立政策性農業保險機構。“農業保險合作論”模式(許桂紅、陳珂，2003)，即建立農業保險合作社，該模式主張建立合作保險為主體的保險組織?！吧虡I論”模式(許桂紅、陳珂，2003)，即以商業性保險為主、政策性保險為輔的多家辦保險的模式?！皡^域論”模式(謝家智，2003)，即我國農業保險的發展應實行“區域化”發展戰略?！半A段論”發展模式(王和、皮立波，2004)，即我國農業保險的發展應實施階段性推進戰略。此外，吳揚(2005)根據我國農業保險發展的區域特點，也。劃分了不同的地區性農業保險模式。

(3)關于我國農業保險發展的出路問題。中國農業保險的發展出·路是目前學術界關注的重大問題。一種比較普遍的觀點是應該由政府這只“看得見的手”-來解決，建立政策性農業保險。庹國柱(2003)提出了政策性農業保險的兩種模式：一種是政府主辦，政府設立相關機構經營的模式；另一種是政府引導，實行商業性保險公司經營的模式。趙學軍(2004)從政府干預的角度，認為農業保險的市場失靈，需要政府的干預，特別是政府的財政支持。胡秋明(2004)認為農業保險走出困境的出路就是制度創新，而組建國家農業保險公司是推動中國農業保險發展的關鍵所在。

總的來看，目前學術界對中國農業保險問題的研究已經非常深入，但不可否認的是，我國農業保險發展中還存在許多問題，也還有很長的一段路要走。正是在這樣的背景下，認真研究和借鑒發達國家的成功經驗，對于加快我國農業保險的順暢發展，促進我國農業生產的健康發展具有重要的價值。

二、國外農業保險的興起

農業保險始于兩百多年前西歐的農作物雹災保險。德國是世界上最早建立農業保險機構的國家(1791年)，也是最早開辦農作物雹災保險的國家(許謹良，2000)。此后法國、美國、奧地利、丹麥、瑞士等一些國家也先后開辦了農作物雹災保險。同時，牲畜保險、森林保險也在歐洲大陸廣泛開展起來。農業保險之所以最早發生在西方市場經濟國家，主要是因為農業在這些國家的工業化過程中已經大規模地走上了產業化的發展道路，農業自身經營和發展方式向市場經濟的轉變，客觀地提出了對保險的需求，于是一些私人商業性保險公司開始試辦農業保險，但是由于農業保險自身的特殊性決定了各國在農業保險事業發展中都經歷了一個曲折的過程。

(一)發達國家農業保險的實踐

自20世紀30年代以后，美國、加拿大、法國、日本等國先后開始了政策性農業保險的實驗。目前，世界上絕大多數國家建立了農業保險制度。隨著世界各國對農業保險地位的不斷認識，越來越重視農業保險制度的建立和完善。

1.美國的農業保險。美國的農業保險是歷史較長且實施最好的國家之一。其發展過程大致經歷了4個階段：(1)試辦階段(20世紀30年代—70年代)，此階段頒布了《聯邦農作物保險法》，并根據此法成立了聯邦農作物保險公司，由國營保險機構經營。(2)加速發展階段(20世紀80年代—1994年)。商業保險公司開始參與農作物保險，并在政策上積極鼓勵商業保險公司銷售、服務并承擔一部分農作物保險的風險。(3)政府與私營公司混合經營階段“1994—1996年)。這一時期，美國國會頒布了《美國聯邦農作物保險改革法案》對農作物保險制度進行了改革。主要通過設立四大險種(提供基本保障的巨大保險、提供較高保障水平的擴大保障保險、集體保險和非保險作物保障計劃)把所有農作物生產者都納入了農作物保險計劃。該法的實施使保險作物從1980年的30種擴大到47種，農作物保險承保面積占當年可保面積的82%，是美國歷史上承保面積占可保面積比例最高的一年。(4)私營公司為主，政府加強宏觀管理(1996年后)。1996年后，隨著美國經濟實力的不斷增強，政府開始逐步退出了農作物保險的直接業務，將業務全部交給了私營公司經營或。聯邦農作物保險公司只負責規則的制定、履行稽核和監督職能，并提供再保險。2000年，美國可以參加農作物保險的作物已達100多種，農作物保險承保面積占可保面積的76%，1981-2000年，累計收取純保費198.1億元，累計賠款支出202.4億元。

2.日本的農業保險。日本的農業保險采取的是一種民間非盈利團體經營而政府補貼和再保險扶持的模式。日本的農業險是本世紀20年展起來的，經過幾次大的改革，1929年頒布了《牲畜保險法》和《農作物保險法》，開始實行農業保險，到1947年進一步對兩法進行修改合并為《農業災害補償法》，整個農業保險制度逐漸得到統一。日本的農業探險組織形式采用“三級”制村民共濟制度，即市町村直接承辦各種農業保險業務的農業共濟組合、承擔農業共濟組合分險業務的都道府縣共濟聯合會、承擔各共濟聯合會再保險的全國農業保險協會，三重風險保障機制，將農業風險在全國范圍內分散。日本的農業保險，采取強制保險與自愿保險相結合的方式。根據立法規定，一旦某地區建立了互濟組織，所有農作物耕種面積達到預定規模的農戶，即被強制參加農業保險。小規模農作物種植農戶，可以自主選擇，按政府指令種植稻谷、小麥養殖的農戶，不用投保就自動參加了保險。

3.加拿大的農業保險。加拿大農業保險于1935年開始實施，由聯邦和省政府共同立法并分攤經營成本，由農場主支付一定保險費的保險計劃，聯邦政府對農業保險的支持是分級負責制，即設立農業部和各省的農作物保險局，農業部的農作物保險局直屬部長領導，是從宏觀上制定農作物保險政策，對保險范圍、保險費率、保險金額等進行研究和統計分析，并支付省保險機構應負擔的補貼、行政開支和保險金的賠償。省農作物保險局負責農業保險業務的服務和具體運作，省農作物保險局的行政開支和虧損補貼由聯邦政府和省政府兩級分別承擔，其具體做法有兩種(林平，2002)：一是聯邦政府補助省農作物保險局行政開支，其總補助額等于行政開支的50%，另外50%由省政府承擔；二是聯邦政府不負擔省農作物保險局的行政開支，只負擔農業保險50%的風險責任。

4.法國的農業保險。法國農業保險的歷史最早可追溯到1840年，當時在法國一個省的農村，幾家農民為了聯合起來對付火災，率先成立了農業互助保險社。這一舉動起到示范作用，此后，法國各地都相繼成立了這樣的互助保險社，保險范圍也逐漸擴大到農業領域的各個方面。據相關學者研究，法國農業保險采取的是一種商業化運營、政策性扶持的模式(馮娟娟，2005)。其運作主要是有相互競爭的互助保險社和商業性保險公司承辦農業保險，政府不直接參與農業保險的經營，但給農業保險以稅收等政策優惠。

(二)亞洲國家農業保險的實踐

在亞洲，各國政府認識到農業易受自然災害影響，經營農業保險經常出現超虧損，因此政府一方面從財政上給予補貼，通過再保險分擔農業風險：另一方面給予保費補貼(郭曉航，1993)。從保險對象上看，亞洲國家的農作物保險，大多以稻、麥、豆類、玉米等糧食作物為保險對象。保險額的確定，主要是生產成本和農業貸款部分。少數國家農業保險承保作物平均收獲價值的幾成，如孟加拉國的水稻、小麥作物險可按三年平均收獲量政府牌價的六成承保。從保險形式看，亞洲國家的農業保險一般采取兩種形式：一種是國家建立國營保險公司經辦農業保險，如斯里蘭卡由農業部所屬的農業保險理事會負責試辦糧食作物保險，棉花保險和牲畜保險，對農業貸款戶實行定額強制保險。另一種是農業保險合作組織形式，如孟加拉國由綜合保險公司與合作組織的聯合會在部分地區共同辦理作物保險，農業部負責監督，試辦小麥、水稻保險。

三、比較：中國農業保險的特點

我國實施的農業保險，與發展中國家和發達國家既有共同點，又有很大差異。共同點主要包括：(1)維護從事農業生產者的利益，當農戶遭受自然災害和意外事故時，農業災害補償制度對其經濟損失進行補償，從而穩定農業生產、發展農業生產力。(2)開展農業保險需要政府法律上、經濟上、行政上的支持；(3)開展農業保險業務必須具有一定的規模；(4)開展農業保險需要盡可能地運用市場的方法，建立多渠道、多層次、多主體的經營體系；(5)開展農業保險同救災、防災、減災工作相結合；(6)在世界貿易組織農業協議的框架下開展農業保險等。而差異點主要表現在：

1.探索歷程不同。世界上許多國家的農業保險是在私人公司多次試辦農作物保險失敗后才開始研究農業保險的。在試辦初期，各國都曾經受到組織機構不健全、立法跟不上、保險對象單一、保險公司怕保險、農戶參與率低、逆選擇和道德風險以及項目精算不準確等困難的困擾，經過了不斷的改革，才走出了如今政府出政策、私營保險公司辦理的路子。目前在一些發達國家，農業保險已經發展到了相當的規模與水平。我國的農業保險雖然自20世紀30年代開始斷斷續續試辦過，大都是曇花現。新中國成立后雖然很快開展了農業保險，但是在1958年刮“共產風”中斷。1982年恢復農業保險以來至2004年初，基本是在商業保險的框架內試驗。

2.決策機制不同。美國采取的是國會聽證制度。決策公開、透明、公眾的參與率高，僅1993年以來：，—美國與農業保險相關的法律就經過了6次修訂，每次國會都要為此召開聽證會。開會的時候，公眾都可以參加，并發表意見，有時爭論相當激烈。我國采取的是政府官員決策制(李軍，2004)?？堪l文件，而缺少可行性調研和評估，公眾的參與率低。近幾年，雖然有關部門對農業保險的改革進行了專題調研，但對決策影響不大。

3.法律法規的建設水平不同。目前世界眾多國家都建有較完備的農業保險法律體系，從法律上規定了政府對農業保險的保障目標、保障范圍、保障水平、組織機構與運行方式的支持。以保證農業保險體系的順利建立和業務協調運作的有效實施，如：美國最早的農作物保險法制訂于1938年，稱為《美國聯邦農作物保險法》，從1938—1994年共修訂了13次。加拿大農作物保險立法也經歷了20多年的研究和準備。日本于1929年、1938年和1947年頒布了三都有關農業保險法規，即《家畜保險法》、《農業保險法》和《農業災害補償法》。而我國農業保險的法律建設相對滯后。1985年國務院頒布的《保險企業管理暫行條例》曾規定：要制定對農村互助保險合作社的管理辦法。但是，直到1995年《中華人民共和國保險法》頒布實施，《保險企業管理暫行條例》廢止，有關管理辦法也未制訂出來。《中華人民共和國保險法》第155條規定：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”。這些法律和行政法規尚待制定。

4.經營管理體制不同。目前世界上一些發達國家實行的是政策性保險，采取的是政府出政策、商業性公司經營或的辦法。如美國聯邦農業部所屬的農業風險管理局與聯邦農作物保險公司(PCIC)一套人馬兩個牌子，負責制定農業保險政策和組織協調，并兼有再保險的職能。17家經過審核并與FCIC簽有協議的商業性保險公司具體經營農業保險。政府對農業保險業務給予激勵(包括保費補貼、費用補貼和免征稅賦等)，使農戶和商業性公司有參與的積極性。而我國農業保險在2004年以前總體上一直是實行商業性保險，在商業性保險體制的框架內、由商業性公司兼營農業保險，農業保險除享有免征營業稅的扶持政策外，其他均按商業性保險業務的規則來經營(安翔，2004)。

5.財政支持的力度不同。在一些發達國家和一些發展中國家，政府對農業保險補貼的力度相當大，農民只付保費的50%，不負擔任何保險的行政業務支出，保費的其余部分由政府承擔。我國上海自1991年起，開始實行政府財政補貼市郊農民保險保費制度。市政府提供的補貼占保費的30%，各區政府提供的補貼也超過30%，個別區甚至超過50%。即由市、區、鄉鎮集經濟組織和個人三結合共同負擔保費，多渠道、多形式的籌措保費給予農戶政策性補貼。另外，黑龍江、新疆農墾兵團也實行系統內部補貼，但范圍極小。其他地區目前除免征營業稅外，國家財政沒有任何經濟上的支持和其他稅收上的扶持。

6.保障程度不同。目前中國的農作物保險主要是產量保險，不考慮市場價格保險。責任比較窄，農作物保險也主要是雹災、水災、風災、凍害等，不保旱災和病蟲害。在保險金額的確定上，遵循的是低保額、低保費、基本保障的原則，保障水平很低。2000年，中國農業保險保費收入占農業總產值的比重約是0.043%；平均每個農戶家庭繳納的農業保險保費約為2.6元人民幣，獲得的農險賠款約為1.8元人民幣。而目前世界許多國家的農作物保險責任非常寬，既包括各種自然災害，又包括野生動物侵害、作物病蟲害等；既提供產量保險，又提供收入保險，保障水平較高。

7.管理和技術水平不同。由于我國農業保險發展的總體水平較低，缺少農業保險的專業人員，缺乏長期的農業災害統計數據，常常憑經驗，靠人工地頭查勘，專業技術相對落后。在賠償中基本是靠傳統經驗厘定，還未有任何現代化的技術如電子遙感技術等的運用。而國外對農業的保障程度較高，并建立了整套嚴格的農業保險管理制度。對農業災害數據有長期的統計和精算的基礎，有現代化的電子囂備，業務技術水平和管理水平很高?？偟膩砜矗覈壳疤幱谵r業保險的初級階段。

四、啟示：國外農業保險的思考

目前，農業保險模式在經歷了多年的探索發展后，已逐步形成了適合各國自身特色的經營體制與經營模式，值得研究借鑒。

1.為了保障農業保險的效率，法制被認為是首要的前提條件。鑒于農業保險的特殊性，一般適用于各種商業保險的《保險法》不適用或不完全適用于農業保險。因此，在舉辦農業保險和實施自然災害救助時，各國都是在多次進行可行性研究的基礎上，首先頒布農業(或農作物)保險法或類似法規，對保障目標、保障范圍、保障水平、組織機構與運行方式、政府的作用、農民的參與方式、初始資本金籌集數額和方式、管理費和保險費分擔原則、異常災害條件下超過總準備金積累的賠款和處理方式、稅收規定、各有關部門的配合、資金運用等方面進行規范，確立法律和政策依據，以保證農業保險體系的順利建立和業務協調運作的有效實施，從而使農民的利益得到保障。

2.普遍采取自愿與強制相結合的農業保險方式。農業災害的發生往往范圍很廣，要有效地分散風險，必須保證有足夠多的風險單位，否則將會導致風險的集中。目前許多國家根據農業和農村發展的經濟和社會目標，對有關國計民生的少數幾種農林牧漁產品的生產實行法定保險，對主要農作物等主要經濟作物實行強制性保險。費率按不同農作物品種和風險等級確定，費率相對較低，使每個農業生產經營者都有足夠的經濟承受能力，以此擴大投保規模，以保證風險能在空間和時間上進行分散，也充分體現保險的互助性質，減少逆選擇的發生。有的國家，如西班牙、希臘、瑞典等國對所有農作物全部實行法定保險。也有一些國家對法定保險的標的有所選擇。

3.政府在農業保險中的作用突出，但也因此而不堪重負。農業保險的多風險率、高費用率、高賠付率、非盈利性的特點決定了它是一項政策性極強的保險。政府對農業保險的支持程度將決定一國農業保險的發展水平。從國外開展農業保險的實踐中可以發現：各國政府在農業保險確實中發揮了重要的作用，保險費補貼、業務費補貼、稅收優惠等成為政府對農業保險一項重要的支持內容。然而從財政的角度來看，政策性農業保險的成本是難以承受的，政府不僅補貼一部分保費，而且還包括大部分管理成本。美國在1992年的保費補貼是70萬美元,2001年上升到18億美元，支付給私人保險公司的補貼已從同期的2.25億百萬美元上升到6.48億百萬美元。墨西哥在1961年建立了政策性農業保險，不幸的是，由于財政補貼過高，于1988年關閉。

4.重視專業農業保險公司的作用，實行市場化運營與政策扶持相結合。國外一些國家的農業保險機構都設立了專門的農業保險經營機構，其經驗值得吸取。因為沒有專門的經營機構，國家政策的支持不易落到實處。而且由于農業保險的經營成本高、獲利少、風險大，商業保險公司的盈利最大化目標與農業保險虧損性的矛盾，致使絕大多數商業保險公司都不愿經營農業保險，這決定了農業商業保險的供給十分有限。從國際經驗看，只要政府對農業保險給予足夠的支持，商業保險公司仍然樂于開拓農業保險市場。為支持商業保險公司經營農業保險，實現分散風險、降低經營成本的目的，一方面政府從宏觀政策上向農業保險機構設立及運轉上給予特殊的政策，另一方面農業保險機構根據商業經營方式進行運作，這是農業保險得以運轉下去的兩個基本方面。因此，許多開展農業保險的國家都建立了專業性的農業保險公司。同時，政府在明確規定強制農業保險品種與自愿保險品種的基礎上對強制性的農業保險業務給予一定的政策優惠和扶持，而其他保險業務則由專業農業保險公司根據市場化原則開展市場化運營。

5.不斷完善農業再保險機制，把分散農業保險的風險作為關注的重點。為了在更大范圍內分散農業風險，規避風險，許多推行農業保險的國家都由政府或政府扶持的商業保險公司、再保險公司為農業保險提供再保險。如日本由政府以再保險方式來承擔風險的農業共濟保險也較為成功。日本的農業保險，雖由區域性農業共濟組織經營，政府提供部分經營費用，并由都、道、府、縣共濟組織聯合會和中央政府為農業共濟組合提供兩級再保險，來構筑全國農業保險體系。加拿大由聯邦政府與各省公司提供再保險。美國的農作物再保險業務不僅聯邦農作物保險公司經營，而且經批準的30多家私營和聯合股份保險、再保險公司也允許經營。

五、結論：中國農業保險發展的幾點建議

從我國的現實情況來看，我國的農業自然災害風險轉移主要是通過財政，而商業性農業保險呈萎縮狀態。近年來，財政補貼的農業災害救濟資金每年約為50億元人民幣，其中，2003年各級政府共下撥農業災害救濟資金52.9億元。從1982年到2003年，商業性農業保險累計賠付73.9億元，農業保險賠付僅占財政補貼的12.3%。2003年全國農業保險保費收入4.6億元，僅占全國財產險保費收入的0.5%。截至2004年初，在全國開展農業保險的公司只有兩家，其中人保公司擁有全國性的農保業務，其農業保險賠付率高達88%，大大超過了65%至70%的農業保險盈虧平衡點。這些數據顯示，市場在農業保險領域作用甚微。那么如何擺脫日益萎縮的中國農業保險呢?對此，筆者認為：借鑒國外農業保險發展經驗，我國應該著力在以下環節努力突破。(1)進一步完善法律、法規的建設。應建立和完善相應的法律法規，為農業保險的發展奠定堅實的基礎。從國際經驗來看，商業(保險法》中都不包含農業保險的內容；我國《保險法》也不涉及農業保險方面的內容。農業和農民問題關系到社會的穩定和經濟的可持續發展，雖然目前農業保險的盈利情況不佳，作為保護農業生產、穩定農民收益的必要措施，應當加緊農業保險的立法，使農業保險做到有法可依。(2)建立政策性保險公司。由于農業保險風險較大，技術性較強，容易出現道德風險。對農業保險應以建立政策性保險公司為主，商業性保險公司為輔的經營主體模式，或建立商業性保險公司經營農業保險，將農業保險單獨按政策性保險核算的模式來經營農業保險。在經營主體的組織方式上，應結合當地農村的實際，可采取公司制，也可采取合作互助制，成立保險合作社，引導農民自主經營、自負盈虧，增強防范意識，減少道德風險。(3)建立政府主導下的農業風險管理基金，化解農業巨災風險。借鑒美國的風險轉移基金、發展基金和商業基金的操作模式，在我國可以發展農業風險基金。該基金主要是由農業保險經營機構的再保險費和稅收減免費用組成，在一般情況下，利用基金對巨災損失嚴重的農險經營機構發放低息或無息貸款。此外，還可支持設立農業災情研究機構，分析和研究我國農業災害發生的規律，以便建立起風險預警系統，為國家制定農業保險政策，構造有效的農業保險制度體系提供科學的依據。