國外農業保險模式特點與經驗借鑒

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1國外農業保險發展的特點和基本經驗

1．1政府為主導的美國

美國是世界上農業最發達的國家之一，具有全球最大的農業保險市場。美國的農業保險模式是以國家專門保險機構為主經營政策性農業保險，經歷了從私營到國營再到現在的公私合營雙軌制的模式演進。從1939年開始實施政府農作物保險計劃至今，已有70多年的歷史。美國的農業保險有較完善的法律法規作為依托，利用優惠政策誘導商業性組織介入其中，最終實現政府淡出、市場主導農業保險的局面。其農業保險模式具有以下特點。

1．1．1政府主導的商業運作雙軌制經營模式

美國現階段政策性農業保險實行政府主導的商業運作模式，以作為國家專門保險機構的聯邦農作物保險公司為主導和政策性農業保險為主要特點。美國農業保險業務的運作分為聯邦農作物保險公司、私營保險公司、保險人(農險查勘核損人)三個層次。農業保險業務由經政府審批的商業公司經營或，政府和聯邦農作物保險公司不做直保業務，主要負責規則的制定，對私營公司的稽核與監督，提供再保險等。美國經營農業保險的財產險公司只有15家，占總數的1．5%，平均每個州不超過兩家。這樣的市場格局和商業保險高度的競爭狀況形成了鮮明對比。這些被批準經營農業保險的公司具有充足的資本和良好的信譽，并且都有豐富的農業保險業務經驗，技術強大，能夠滿足農業保險業務拓展的需求。農作物直保業務主要是通過人銷售。農險核損人需要經過農業部風險管理局專業培訓兩年，取得從業資格。核損查勘人可以供職某一家商業保險公司，也可做獨立查勘定損人。美國農業保險采取自愿原則，但帶有強制色彩。聯邦政府規定不參加農作物保險計劃的農民將得不到政府的其他福利計劃，實質上是在自愿保險的基礎上加入了強制性的因素。這樣可以更有效地發揮農業保險的作用，避免逆選擇。對于一般的農作物損失保險，農戶可以自愿選擇。

1．1．2政府制定與完善農業保險相關的法律法規

1938年美國政府頒布了《聯邦農作物保險法》，成立了聯邦農作物保險公司;在“公私合營雙軌制”階段，經多次修改和完善后，于1994年頒布了《農作物保險改革法》，明確了農作物保險的目的、性質、開展辦法、運營組織機構等，為農作物保險業務的開展奠定了法律基礎。2000年6月份頒布的《農業風險保障法》進一步提高了農作物保費的補 貼。美國現行的農作物保險制度是在《聯邦農作物保險法》中確立的，隨著時勢的變遷不斷進行修改和完善。

1．1．3聯邦政府政策支持

農業保險風險大，賠付率高，需要政府在政策上予以支持。美國聯邦政府對農作物保險的政策支持主要有費用補貼和提供再保險。費用補貼主要有兩方面:一是保費補貼。不同險種按不同比例補貼保費，并提供不同水平的保障供保戶自主選擇。近年來，聯邦政府農作物保險隨著保障程度的增高，費率也有所升高，政府補貼后農戶才能承擔的起。二是經營管理費用補貼。政府向承辦農作物保險的私營保險公司提供經營管理費用補貼，補貼費用額度視其業務量和其他條件而定，聯邦農作物保險公司同時承擔私營保險公司的各項費用，包括農作物保險推廣和培訓等費用。風險分散方面，聯邦政府通過聯邦農作物保險公司向私營保險公司提供再保險支持，風險管理局按風險的高低建立了三種不同風險水平的再保險基金。

1．2民辦公助的法國

法國是僅次于美國的世界第二大農產品出口國，同時也是一個自然災害頻發的國家，其農業生產大部分為家庭企業，為補償因自然災害對農戶造成的經濟損失，法國早在1840年就建立了地區性的農業保險互助組織，經過170多年的發展和完善成為世界上農業保險發展最成熟的國家之一。

1．2．1保險公司自主經營的發展模式

法國銷售農業保險產品的保險公司包括互助保險公司、專營和兼營農業保險業務的公司。1986年成立的安盟保險公司是法國最大的保險公司，最初由農戶發起的互助合作社聯合組建而成，成立之初承擔互濟互助、融資和生活福利三種功能。農民既是出資方又是被保險人，由于農業保險的盈利水平低，因此互助公司還通過人壽和財產保險等涉農保險業務籌集資金，目前安盟已成為歐洲最大的農業保險公司。法國農業保險市場比較集中，位居前三位的安盟、安盛和太平洋保險公司占農業保險市場75%的份額。除了互助公司外，還有私營保險公司自主開展業務，主要經營賠付率相對較低的冰雹、某種特定風險的農作物保險和傳統的牲畜保險業務的農業保險。由于法國大部分農業保險產品沒有政府的補貼，因此農業保險公司自負盈虧、實行商業化運作。農作物保險主要通過保險人進行銷售。國家保險公司獨立經營農險業務的方式，極大地促進了法國農業保險的發展。

1．2．2政府對農業保險發展的支持

法國政府對購買農業保險的農民實行低費率、高補貼政策。2005年法國開始實行多風險農作物保險計劃，政府給予參與計劃的農民35%的保費補貼。地方政府對冰雹保險的邊際補貼比例為保費收入的10%。為了降低新農戶的生產風險，國家對剛開始從事農業生產的農民給予支持。對于初次從事農業生產的農民，政府的保費補貼增加到40%。立法保護是法國支持農業保險的另一項政策，保險法規的不斷修改和完善為農業保險的健康發展奠定了基礎。1900年頒布的《農業互助保險法》，為互助農業保險的發展提供了法律依據和指導，規定洪災、旱災等巨災風險由政府和社會來承擔，給予互助保險公司稅收優惠待遇;1960年制定的《農業制度法》進一步規范了農業保險的經營和發展;1964年實施的《農業損害保證制度》允許農業保險公司提供財產保險和壽險業務;1976年法國將100多年以來制定的保險法律法規編撰成一部統一的《保險法典》，其中詳盡規定了互助農業保險的責任和權利;1982年法國頒布《農業災害救助法》，規定了對于一些關系到國計民生的大宗產品實行強制性保險。

1．2．3私營再保險公司分保

國家對國際再保險公司經營冰雹保險沒有限制，但對于多風險農作物保險有一定的約束。國內原保險公司分出36%的保費收入給再保險公司。由于私營再保險公司對農業巨災的賠付能力有限，因此政府建立了農業災害國家基金，為異常氣候和重大自然災害提供風險保障。基金的40%來源于對保費收入征收的稅收，剩余的60%來自年度財政預算資金。當地區發生的自然災害嚴重影響農業，如果單個農民的總損失超過農業收入的30%或13%以上的農作物受損，將獲得政府的財政補償。2003—2006年用于農業巨災的財政補償資金年均高達3．93億美元。為提高應對巨災沖擊的能力，法國還向受災農民發放優惠利率的貸款，貸款利率由政府補貼。

1．3相互會社模式的日本

日本農業保險開展較早，20世紀30年代，受遍及世界的經濟危機影響，日本需要利用農業保險政策保持糧食供應，以實現農業發展和維持農村秩序的穩定。1938年日本政府頒布了《農業保險法》，并于1939年開始實行，日本的農業保險制度從這時開始逐步確立，至今已有70多年歷史。

1．3．1互助式農業保險體系

日本的相互會社模式的農業保險體系由三個層次組成:基層是村一級的保險相互會社，向農民提供農業保險承保理賠服務;第二層是都、道、府一級的農業互助組合聯合會，向基層會社提供分保業務，并指導其防災救災;中央一級的全國農業保險協會承擔第二級聯合會的再保險。其農業保險業務的經營主體是保險相互會社，是由民間建立的、不以盈利為目標的互助性農業保險機構，它是日本農業保險體系有效運行的基石。日本的農業保險采取強制保險與自愿保險相結合的方式，對稻米、小米、大麥等關系國計民生的大宗農產品規定了強制參與農作物保險的參保面積，當農戶的投保面積低于強制指標時，可以自愿購買保險;對果樹、園藝、家畜等采取自愿參保。日本的農業保險補貼是強制保險和自愿保險都享受的保費補貼，為保險經營機構提供的經營管理費補貼和再保險費補貼。

1．3．2制定并完善了農業保險法

日本政府重視農 業保險立法，最早的農業保險相關法律是1929年頒布的《家畜保險法》。1938年頒布了《農業保險法》，1939年正式實施農業保險計劃，之后隨著實施情況變化又不斷地修改，日趨完善，從組織機構、政府職責到強制與自愿保險范圍、賠款計算等都有立法規定與實施細則。日本完善的農業保險法有效地為農戶提供了風險保障。

1．3．3通過兩級分保的再保險機制和貸款業務分散

巨災風險日本農業保險體系的三個層次中，后兩層分別承擔了其再保險的一級分保和二級分保。第一級分保是由農業保險相互會社向農業互助組合聯合會分保，第二級分保是由政府建立的農林省一級的農業互助再保險特別會計處向聯合會提供分保。第二級再保險的實質是政府作為風險的最后承擔者運用財政資金對農業風險損失進行兜底。除了兩級再保險機制外，日本中央政府和農業互助聯合會共同組建了農業互助基金。當重災年聯合會的資金不足以賠償的農作物損失時，農業互助基金向聯合會提供低息貸款，由于聯合會在災后的正常年份將累積大量的分保收入，因此具備償還貸款的能力，這種以少量的資金應對偶發巨災的措施，提高了資金的運用效率，加強了對巨災的承受能力。

2國外農業保險的發展特點對我國的啟示與借鑒

筆者將以上三個國家在農業保險發展上的特點與特色與我國的農業保險發展進行比較。通過比較，筆者認為我國在農業保險的發展上，應借鑒其他國家民辦公助、法律支持、一定的強制性、巨災風險分散、品種創新等方面的特色，使農業保險作用得到更好的發揮。

2．1建立標準化農業保險制度

國外的農業保險有比較統一的政策制度，服務體系。目前我國的基本政策性農業保險制度是商業保險公司經營，國家提供補貼等政策支持的模式，中央對于不同省份有不同的政策，各地政府的補貼政策也存在較大差異，這使得保險公司在開展保險業務時在不同的地區要采取不同的服務方案，提高服務水平難度加大。可以將全國劃分成幾塊，形成不同的農業保險政策支持方案。目前，我國沒有形成一個完善的農業保險體系，還沒有專門部門負責監管農業保險，開展農業保險業務的公司面臨的是保監會、農業部等多方監管的狀態，使農業保險公司處在一個多方監管的尷尬局面，應把農業保險從現有的商業保險中抽離出來，成立專門的負責部門來管理農業保險公司的運行。

2．2加強相關法律支持

美國早在1938年就頒布了《聯邦農作物保險法》，對農業保險發展有明確的法律依據，法國與日本也分別在1900年和1938年就有了《農業保險法》，三個國家的農業保險發展表明，以完善的法律、法規作約束和支撐是非常必要的。2013年《農業保險條例》頒布以前，我國的農業保險開展沒有相關的法律法規來作為開展農業保險的依據，《保險法》中也沒有涵蓋農業保險。《農業保險條例》雖然規范了農業保險活動，有效地保護了被保險人的合法權益，確立了我國農業保險的基本制度，但頂層設計還需要繼續完善，未來還需要一部《農業保險法》來進一步規范農業保險活動，更好地保障農民收益。

2．3強制性和自愿性結合

美、法、日三個國家的農業保險都有不同程度的強制性。而我國的農業保險采取農戶自愿，政府提供補貼的形式。一方面，我國目前的政策性農業保險保費由中央政府補貼、縣級政府補貼和農戶自己出三部分組成，因縣級政府無法提供足額補貼，往往會出現低保，或只保產量不好的地塊，無法滿足農戶的需求;另一方面，我國農民的保險意識薄弱，對政府政策依賴性較強，如果完全出于農戶自愿，不利于發揮農業保險的大數效應。我國應采用強制保險和自愿保險相結合的方式，借鑒國外的經驗，對關乎國計民生的保險標的實行強制性保險，經濟作物等其他標的實行自愿保險。

2．4建立大災風險準備金

農業受自然的影響非常大，一旦發生災害，損失往往較為嚴重，如果保險公司賠付能力不足，將加大政府的負擔，影響到農業保險保戶的切身利益。因此，保險公司需要有效的風險分散機制，以保證在大災之年可正常經營發展。農業再保險十分必要，目前我國的農業保險風險分散主要采取的是由國際再保公司分保的形式，保險公司應保證適量的再保險分保規模以提高農業風險抵抗能力，政府應建立和完善大災保險數據庫，建立大災風險準備金制度。

2．5鼓勵產品創新

2012年，中央一號文件明確要求擴大農業保險險種和覆蓋面。目前，我國農業保險市場上出現了很多創新產品和研究成果，如上海安信農業保險公司開發了特定蔬菜價格指數保險，陽光農業相互保險公司也在黑龍江省的兩個地方試運行天氣指數保險等。但相比國外的保險產品仍發展緩慢，且都處于小范圍內探索起步階段，在實踐中主要開展的還是種植業產量保險。我國應鼓勵產品創新，在保證依法經營的基礎上，應支持推動相關部門和保險公司開發新型農業保險產品，如相關的補貼政策和技術支持等，開發地方特色保險產品，以更好地滿足農民不同風險保障的需要，實現農業保險的經濟目標。

作者:肖晶 周慧秋 單位:東北農業大學