保險管理失效及規避問題

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一般認為保險市場存在失靈的現象，需要保險監管來彌補這一缺陷;然而保險監管也是需要成本的，也存在監管失靈的現象。那么需要什么樣的機制來保證保險監管在有效地糾正失靈的保險市場的同時，避免自身可能存在的失靈現象呢?為此，本文將從對保險監管失靈的理論解釋入手，在分析我國保險監管的失靈風險之后，提出規避監管失靈的措施和建議。

一、保險監管失靈

保險監管是有成本的。因而保險監管失靈總是表現為保險監管的成本大于其調節或者彌補保險市場缺陷所帶來的收益，甚至影響保險市場的效率和保險產品的供給，使經濟社會發展對于保險保障的需求不能得到有效的滿足。那么保險監管為什么會失靈呢?

(一)保險監管失靈的一般性解釋

根據契約理論的分析思路，保險監管失靈問題實質上是契約激勵性的扭曲，即保險監管“契約”在設計過程中沒有考慮信息約束，由此導致了保險公司激勵性的失衡。信息不對稱是保險監管者與被監管者之間的一種常態，由于保險監管者獲得的信息不充分，因而保險監管任何良好的愿望與理性都具有一定盲目性，以此為基礎所采取的手段也就不能彌補市場缺陷，便產生了保險監管失靈的現象。在傳統的管制理論中，監管者總是被假定為“天然的、全能的和全知的”，是追求社會福利最大化的制定和實施者，監管者的目標總是與經濟社會發展的要求一致，但是實際上保險監管活動總是由政府委托保險監管機構具體執行的，保險監管機構在執行過程中有可能出現偏離監管本質的現象。首先，政府監管決策的主觀性強，所受到的約束少，如果決策過程傾向于“集中”或者決策者的主觀評價，那么由于政府保險監管機構的決策和行為的“壟斷優勢”，即如果缺乏對監管者的監管，那么一方面保險監管的決策難免會偏離實際而導致監管失靈;另一方面，保險監管機構在具體政策執行中的處置權很少也很難受到完全的控制和監督，因此權力的濫用不可避免地會造成監管失靈。其次，保險監管失靈還可能源自于監管機構組織結構的缺乏彈性。保險市場的發展變化客觀上要求保險監管也進行不斷的變革，主要是要求保險監管機構的組織結構和監管技術、程序也要發生相應的變化。然而，保險監管機構的組織結構往往缺乏彈性，對市場環境變化的敏感性差，現實市場環境中風險不斷變化但是監管技術、程序的更新或者創新滯后，保險監管也就無法均衡“風險與發展”。同時監管機構的自我擴張和監管人員的增加則可能導致監管成本增加而監管效率下降，從而很難實現監管的預期目標，同樣會導致監管失靈。另外，保險監管失靈還可能源自于被利益集團所“俘獲”。保險監管機構同樣需要激勵來鼓勵工作人員提高效率，盡管監管機構的激勵方式和被監管保險機構不同，但是不可否認，受被監管對象的影響，一些保險監管工作人員很可能為了個人利益而被利益集團所“俘獲”，從而保險監管工作人員的一些監管行為僅僅有利于部分被監管對象時，將會造成總體社會福利的損失，導致監管失靈。

(二)我國的保險監管失靈風險

經過十幾年的努力，我國牢固樹立了與時俱進的科學監管理念，逐步從過去那些具有傳統的計劃色彩的、過多依賴行政干預的觀念、做法和體制的束縛中解放出來，立足國情和行業實際，在廣泛吸收國際先進的保險監管經驗的基礎上進行再創新，初步確立了現代保險監管體系，在監管框架、法律法規、制度規則等方面基本建立了既符合我國實際又與國際標準趨同的監管體系，推進我國保險監管進入了一個科學監管、依法監管、有效監管的時期。那么，我國保險監管是否存在失靈風險呢?應該說前述保險監管失靈的條件在我國還依然存在。我國保險監管的發展實際上就是一個不斷克服監管失靈風險實現有效監管的過程。依據社會主義市場經濟理論，我國的保險監管失靈風險首先來自于是否遵循了保險運行的基本規律。從理論上，保險監管目標的實現必須以尊重保險市場規律為前提，必須堅持市場調節和保險監管的統一，堅持市場的客觀性與監管的主觀能動性的統一;從實踐上，保險監管目標的實現則必須建立一套符合保險市場發展狀況并隨著市場變化而變化的動態的監管實現機制。所以，任何片面夸大保險監管的主觀能動性或者否認保險監管的主觀能動性的行為，都會造成保險監管失靈;任何不遵循市場規律和監管規律的保險監管實現機制，也同樣會造成保險監管失靈。其次，組織結構的缺乏彈性、保險監管工作重疊資源浪費等因素依然是我國保險監管失靈風險的主要影響因素。我國保險監管機構根據保險市場的主體特征按照分業經營的法律要求形成針對性的監管部門，然而監管對象的業務特征雖然有所差異，但是從風險管理角度，監管的程序和技術要求并沒有太大的差異，而各專業監管部門在不斷提高監管技術、摸索有效監管方式的過程中也在一定程度上存在著“各自為戰”、資源信息不能共享的缺陷，造成重復性勞動和資源的浪費。

二、規避監管失靈的難點分析

保險監管有效的前提首先來自內因，只有保證監管機構目標與保險監管目標相一致，才能保證保險監管行為的有效性。一般講，保險監管主體主要包括監管機構與被監管對象。被監管對象不僅包括各級各類保險公司，還包括保險產業鏈條中裂變出來的、獨立的各個產業環節———各類保險中介。不過，保險監管機構與保險公司、保險中介之間的監管與被監管關系，并不是保險監管關系的全部。基于保險監管原理，保險監管旨在保證保險本質的實現機制有效，平衡保險業自身的“風險與發展”的問題，使保險業能夠提供充足有效的保險供給，從而滿足經濟社會發展中均衡“風險與發展”矛盾的客觀需要。為此，保險監管機構并不是也不能基于自身的利益實施監管行為，我們首先需要明確的一個問題就是，保險監管機構是基于“誰”的利益，委托人是“誰”?通常，政府是保險監管機構當然的委托人，保險監管機構作為政府的代表實施對保險業的監管，有效管理經濟社會發展中的風險問題，促進政府經濟社會發展總體目標的實現。基于委托理論(Principal-agentTheory)，在委托的關系當中，由于委托人與人的效用函數不一樣，委托人和人各自均追求自身的財富最大化，這必然導致兩者的利益沖突。顯然，在沒有有效的制度安排下人的行為很可能最終損害委托人的利益，因此尋求激勵的影響因素和設計最優的激勵機制就成為委托關系的核心。在對稱信息情況下，由于人的行為是可以被觀察到的，委托人可以根據觀測到的人行為對其實行獎懲，因此帕累托最優風險分擔和帕累托最優努力水平都可以達到。在非對稱信息情況下，委托人不能觀測到人的行為，只能觀測到相關變量，這些變量由人的行動和其它外生的隨機因素共同決定。因而，委托人不能使用“強制合同”(forcingcontract)來迫使人選擇委托人希望的行動，只能通過一定的制度安排，將委托人與人的利益進行有效“捆綁”，以激勵人采取最有利于委托人的行為，使得人追求自身利益的行為，能夠與委托人的目標相吻合，從而委托人利益最大化的實現能夠通過人的效用最大化行為來實現。這種制度安排就是“激勵相容”。于是委托人的問題就在于選擇滿足人參與約束和激勵相容約束的激勵合同以最大化自己的期望效用。其中，莫里斯———霍姆斯特姆條件(Mirrlees-HolmstromCondition)給出了信息不對稱時的最優分擔原則。

在標準的委托模型中，委托人、人都是給定的。但是在保險監管的委托關系中，人很明確，就是保險監管機構，而政府并不是最終的委托人。基于經濟社會發展中對于保險保障的客觀要求，廣大公眾，包括潛在的和已經實現需求的投保人，就成為保險監管機構真正的委托人。這里，更為直接的問題是，監管費用應該從哪里支付。基于公眾利益的保險監管，公眾納稅給政府，政府再分配給保險監管機構是一種監管費用的來源，而保險費收入的一定比例繳納監管費用則是監管機構重要的費用來源。自然，保險公司會將保險監管費用作為成本轉嫁給投保人。由于監管的介入，保險交易的價格中將包括支付給保險監管的費用。基于保險定價原理，投保人愿意支付的價格高于其風險定價，只要保險產品帶來的效用不低于沒有購買保險產品時的效用即可，因而風險定價基礎上的附加部分既包括保險公司的費用和風險回報，也包括監管的費用。保險公司的費用取決于其生產技術，技術水平確定則該費用基本固定，保險公司的風險回報實際上是資本的報酬，即投資于保險業所能得到的不低于社會資本平均收益的回報，否則資本就會流出直到達到資本的平均收益水平。而投保人之所以愿意支付一定的監管費用，主要希望通過支付監管費用來換取風險轉移的有效。也就是說，投保人希望監管可以降低其甄別保險公司的搜尋成本，轉嫁保險公司“賠不起”的風險。不過，與標準的委托模型不同，保險監管的委托關系中委托人———投保人能夠付得起的監管費用并不高，也并不能設計出最優的激勵機制使得人———保險監管機構按照委托人的希望行為，存在事實上的委托人缺位現象。作為最終的委托人，投保人也無法直接約束保險監管機構的行為，投保人只能通過輿論給監管機構施壓，或者直接“用腳投票”。而缺乏直接約束和委托人激勵的保險監管機構有著創造監管供給的動機和擴大監管范圍的沖動，正如公共選擇理論所表明的，隨著時間推移，監管者往往會以部門或者個人利益而非社會公眾利益的改善而擴大其活動范圍，監管機構擴大監管范圍將會使監管成本上升。缺乏直接約束的保險監管機構往往根據監管者自身的風險態度采取監管措施，積極的監管者強調發展時往往會使行業風險積累，謹慎的監管者強調風險時會影響到行業發展的正常速度，使得保險覆蓋程度不能跟上經濟社會發展的要求，從而使監管的效率、效果(即監管收益)不確定性增加。

三、規避監管失靈、促進有效監管的策略建議

如前所述，保險監管機構的目標應該與公眾利益和政府的目標一致，如果保險監管機構存在不利于總體經濟社會價值增長最大化的行為，就會造成監管失靈。因而，在委托人缺位、缺乏直接激勵和約束機制的情況下，如何尋求對于保險監管機構的激勵影響因素、設計最優的激勵機制就成為有效保險監管的關鍵。筆者認為，可以從監管文化建設、監管透明度和監管競爭設計等軟約束中尋求激勵和約束保險監管機構的方法，以期避免監管失靈、提升監管效率和效能。

(一)注重監管文化建設

保險監管機構的監管文化實質上就是保險監管機構的價值取向和思想行為規范的總和，是監管機構在長期發展過程中逐漸形成和培育起來并得以貫徹的價值理念與精神，是全體監管員工普遍認同的價值觀、道德觀和監管行為規范。從形式上看，保險監管機構的監管文化屬于思想范疇的概念，它是一種內在的價值理念，一種內在的約束，即保險監管者在思想理念、道德規范上的約束。從內容上看，保險監管機構的監管文化是現實運行過程的反映，即監管機構的制度安排和戰略選擇在人的價值理念上的反映。可以說，建設保險監管機構的監管文化本身就是一種整合監管資源、提高監管效率的重要手段。正如保監會項俊波主席在2012年全國保險監管工作會議上所指出的，“我國保險事業發展到今天，文化越來越成為監管凝聚力和創造力的源泉，越來越成為監管執行力和公信力的重要因素。”通過樹立先進的監管文化，可以有效地約束和指引保險監管機構及其工作人員的行為，促進保險監管有效性的提升。同時，保險監管機構還應發揮監管文化的示范和引領功能，將先進的科學的保險監管文化作為行業價值理念、行為規范和基本信念加以貫徹和傳播，使保險行業文化、保險公司的文化與保險監管文化相銜接，達成監管與被監管的價值一致性，從而實現保險監管糾正市場失靈而自身監管有效的目標，使保險業實現科學發展、良性發展。

(二)增強監管的透明度

保險監管文化更多的是精神層面、制度層面的約束，而為了防止監管機構根據自身利益不斷擴大監管范圍，還需要增強監管的透明度。正如公共選擇理論所指出的，限制管理者的自由裁量權并使監管過程盡可能地透明非常重要。因為模糊的、不透明的保險監管政策制定機制會導致權利尋租和資源浪費。目前，最大化透明度原則已被各國金融監管機構普遍接受。歐美發達國家也在加強保險市場的信息披露基礎建設的同時逐步推進監管機構的信息公開，從而增強了整個保險體系的透明度。實際上，監管透明就是通過信息公開，使社會公眾、保險市場的供求雙方獲得監管方面的較為完全的信息，使保險市場的參與者更好地評估保險監管政策的前因后果，減少決策的不確定性，從而可以監督約束保險監管機構合理合法、公平公正地實施監管行為，進而增加監管政策的有效性，減少震蕩反應。監管透明不僅要求在監管決策機制上堅持集體決策，保證監管決策程序的透明，而且還要求監管行為以及監管結果的透明。同時，保險監管機構在要求被監管對象進行信息披露，強化社會監督的同時，也需要加強自身的法制化和規范化的建設，保證監管政策、監管程序、監管行為、監管評價以及監管結果的公平、公正、透明，明晰監管機構和市場主體的責任邊界，接受社會公眾的監督，避免監管機構決策集中化，避免資源浪費和權利尋租行為，充分發揮市場配置資源的作用，保證保險監管的有效性。在我國，為了提高保險監督管理工作的透明度，促進依法行政，充分發揮保險政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，保監會根據《中華人民共和國政府信息公開條例》以及國家有關規定已經出臺了《中國保險監督管理委員會政府信息公開辦法》(2008)，建立健全了政府信息協調機制，通過信息公開加強了保險監管的透明度，接受了社會公眾的監督，有利于我國保險監管工作的公開公正和有效性的提升。

(三)引入適度的監管競爭

監管法制化和規范化是保險監管機構在社會公眾監督約束下的自我完善，監管透明只是讓委托人即包括投保人、投資人在內的社會公眾得到的信息更加充分，同樣是一種軟約束，也難以衡量由于監管法制化和規范化、程序化而增加的監管成本是否能帶來監管效率的相應或者更大的提升。事實上，隨著保險業的發展，保險公司的不斷增加，保險產業鏈條的不斷裂變、衍生，當過去嚴格或者放松的監管無法進一步促進保險業的發展而風險開始積累時，原有的監管邊界就不再合理有效。因此，需要尋找一種更為合理的方式解決監管范圍和監管方式問題，從國際經驗看，一種可能的解決方式就是引入監管競爭。如果有監管競爭，不同的政府監管機構之間就如同在一個“監管市場”中競爭，將有助于發現在不同環境里監管的最佳模式，也有助于消費者區分由不同監管者監管的保險公司。這里，監管競爭，既包括國內的不同的金融監管機構之間的競爭，也包括可能的私人監管機構與政府監管機構之間的競爭，還包括國外監管機構與國內監管機構之間的競爭。監管競爭的目的主要在于尋找和確立保險監管機構的合理、有效的監管邊界和監管方式。在美國，雖然對保險業的監管一直圍繞“是聯邦監管還是州監管”而爭議不休，但是其特殊的州監管模式的確帶來了一定限度的監管競爭。當然，人們對監管競爭的質疑主要在于可能會產生所謂的“競次”現象(racetothebottom)，即監管機構競相放松監管，競相降低監管標準，導致削弱整體監管水平，損害消費者和社會公共利益。尤其是2008年的金融危機中，人們就將次貸危機部分歸因為美國的州監管模式，認為各州競相放松監管是危機發生的重要原因。不過，金融理論和金融監管實踐均表明，不應過分高估上述問題的嚴重性。事實上保險公司破產沒有系統外部性，因而金融危機并不是監管競爭的結果。

總之，監管競爭植根于傳統的“分權與制衡”理念、被監管機構的選擇自由、以及對于監管彈性的追求。面對日益細化和復雜的經濟金融環境，面對保險市場中保險業務的多元化和保險公司集團化的發展趨勢，保持適度監管競爭，也許是更好的選擇。適度的監管競爭既可以制約監管機構可能的過度監管(over-regula-tion)，又可以制約“監管狂熱”以及獨斷和反復無常的監管政策。而針對我國目前實行的中國保監會統一監管的機構監管(entityregulation)為主的保險監管實踐，即保監會的派出機構根據授權對屬地的保險市場和保險公司進行監管，筆者建議:一是適應金融綜合經營的發展趨勢，加強“一行三會”的合作與適度競爭，逐步從機構監管轉向功能監管;二是體現監管彈性理念，根據屬地保險市場的風險和發展狀況給予保監會的派出機構不同的授權范圍，鼓勵保監會派出機構之間的良性監管競爭;三是加強監管機構內部各部門的協調與合作，根據保險市場風險狀況的變化和監管重點的轉換合理分配監管資源，增加監管組織彈性，避免低水平重復，不斷提高保險監管機構的信息技術水平，建立資源共享平臺，提高監管的效能。