行政非訴執(zhí)行程序初探

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行政非訴執(zhí)行，有學(xué)者稱之為非訴行政執(zhí)行，它是指法院依據(jù)《行政訴訟法》第66條規(guī)定，依行政機關(guān)的申請，對未經(jīng)訴訟審查的具體行政行為進行受理、審查和執(zhí)行的活動。

我國現(xiàn)行的非訴行政執(zhí)行制度發(fā)端于改革開放之初，先由行政管理領(lǐng)域的單行法律、法規(guī)列舉規(guī)定，最后由《行政訴訟法》作一般性規(guī)定。

其設(shè)立的目標在于力求兼顧保障人權(quán)和保證行政效率。這種制度一方面是通過阻止違法的具體行政行為進入執(zhí)行過程的形式，來達到保障行政相對人的合法權(quán)益不致因其末提起訴訟而受到違法具體行政行為的侵害。同時，另一方面它采用非訴訟的形式，也是為了簡化程序，確保在較短的時間內(nèi)，使用較小的成本，完成合法具體行政行為的強制執(zhí)行。

行政非訴執(zhí)行程序的設(shè)定，主要由《行政訴訟法》第六十六條、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱“若干解釋”)第八十六條至九十六作了詳細規(guī)定。筆者在此僅就行政非訴程序的構(gòu)成、現(xiàn)階段實踐中非訴執(zhí)行程序出現(xiàn)的問題與難點等與大家作一簡單探討。

一、概述

行政非訴執(zhí)行程序，我認為，簡單來說，它可以分解成三個部分。第一部分是啟動程序，第二部分是審查程序，第三部分是執(zhí)行程序。

行政非訴執(zhí)行的啟動程序，指行政機關(guān)提起行政非訴執(zhí)行所需適用的程序。

它主要包括申請主體、管轄、申請條件、申請方式、申請時間等幾個方面。

管轄原則依據(jù)若干解釋第八十九條規(guī)定，由申請人所在地的基層人民法院受理；執(zhí)行對象為不動產(chǎn)的，由不動產(chǎn)所在地的基層人民法院受理。為了最大限度的實現(xiàn)司法公正，同時規(guī)定了“基層人民法院認為執(zhí)行確有困難的，可以報請上級人民法院執(zhí)行”。

申請主體，主要為行政機關(guān)和行政機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對平等主體之間民事爭議作出裁決確定的權(quán)利人或其繼承人。

行政機關(guān)根據(jù)行政訴訟法第六十六條的規(guī)定申請執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

（一）具體行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行；法律、法規(guī)沒有賦予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機關(guān)依法強制執(zhí)行，也可以申請人民法院強制執(zhí)行，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理。

（二）具體行政行為已經(jīng)生效并具有可執(zhí)行內(nèi)容；（三）申請人是作出該具體行政行為的行政機關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織；

（四）被申請人是該具體行政行為所確定的義務(wù)人；

（五）被申請人在具體行政行為確定的期限內(nèi)或者行政機關(guān)另行指定的期限內(nèi)未履行義務(wù)；

（六）申請人在法定期限內(nèi)提出申請；行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。逾期申請的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理。

（七）被申請執(zhí)行的行政案件屬于受理申請執(zhí)行的人民法院管轄。

行政機關(guān)或者享有權(quán)利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)提交申請執(zhí)行書、據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書、證明該具體行政行為合法的材料和被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況以及其他必須提交的材料。

行政非訴執(zhí)行程序中的審查程序，指在法院受理了申請人的申請之后，法院對行政非訴執(zhí)行進行審查時所適用的程序。

主要包括審查人員、審查標準、審查方式、審查時間等幾個方面。

人民法院受理行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行作出裁定。

人民法院對被執(zhí)行的具體行政行為是否合法進行實審查的理由主要是：

第一，公民、法人或者其他組織在法定期間對被執(zhí)行的具體行政行為不起訴，并不意味著該具體行政行為合法有效。

第二，從法院角度來看，人民法院作為法律實施的最終保障機關(guān)，它擔(dān)負著保證法律正確實施和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)的職能，如果允許人民法院強制執(zhí)行存在明顯違法的具體行政行為，顯然與人民法院的職能相背離。

第三，從行政強制執(zhí)行主體設(shè)置角度看，之所以將人民法院作為行政行為強制執(zhí)行的主體，一方面在于將具體行政行為的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)部分分離，避免行政機關(guān)既是決定機關(guān)又是該決定的執(zhí)行機關(guān)，可能造成違法執(zhí)行；另一方面則在于由行政機關(guān)申請人民法院執(zhí)行，多一道糾正錯誤的手續(xù)和環(huán)節(jié)，通過人民法院對行政機關(guān)的監(jiān)督起到保護公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的目的。

對被執(zhí)行的具體行政行為的合法性審查，由行政審判庭負責(zé)進行，審查實行合議制。合議庭對具體行政行為審查合法性的主要內(nèi)容有：

（1）作出該具體行政行為的主體是否適格．是否有作出該具體行政行為的法定職權(quán)；

（2）具體行政行為是否有事實根據(jù)：證據(jù)是否充分可靠；

（3）具體行政行為適用法律、法規(guī)是否正確；

（4）行政機關(guān)是否濫用了職權(quán)；

（5）具體行政行為的作出是否符合法定程序，等等。

人民法院對具體行政行為的審查主要是書面審查，必要時人民法院可以進行一定的調(diào)查，對重大的案件人民法院也可以采取其他審查方式。人民法院應(yīng)在受理行政機關(guān)的強制執(zhí)行申請后當(dāng)在30日內(nèi)審查完畢并作出是否準予強制執(zhí)行作出裁定。經(jīng)合議庭審查認定具體行政行為合法正確，人民法院應(yīng)作出準予強制執(zhí)行的裁定，并送達申請人民法院強制執(zhí)行的行政機關(guān)。

被申請執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準予執(zhí)行：（一）明顯缺乏事實根據(jù)的；（二）明顯缺乏法律依據(jù)的；（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。

人民法院審查完畢后，無論是準予執(zhí)行還是不予執(zhí)行都應(yīng)以裁定形式作出，對此裁定當(dāng)事人不能提出上訴

行政非訴執(zhí)行程序中的執(zhí)行程序，指在法院審查了該行政非訴執(zhí)行行為之后，法院對行政非訴執(zhí)行進行執(zhí)行時所適用的程序。

主要包括執(zhí)行主體、執(zhí)行方式等。

人民法院在非訴行政案件執(zhí)行中所采取的執(zhí)行措施，可以參照民事訴訟法及最高人民法院《關(guān)于適用＜中華人民共和國民事訴訟法＞若干問題的意見＝的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

行政機關(guān)拒絕履行人民法院生效判決、裁定的，人民法院可以依照行政訴訟法第六十五條第三款的規(guī)定處理，并可以參照民事訴訟法第一百零二條的有關(guān)規(guī)定，對主要負責(zé)人或者直接責(zé)任人員予以罰款處罰。

二、在實踐中存在的一些問題和難點

1、行政非訴執(zhí)行案件是不是“行政非訴執(zhí)行之訴”

行政非訴執(zhí)行案件，類似啟動了一次訴訟程序，申請執(zhí)行的行政行為僅僅是執(zhí)行標的，法院執(zhí)行的依據(jù)是作出的強制執(zhí)行裁定。這一過程中，申請執(zhí)行的行政行為接受與行政訴訟基本相同的合法性審查，準予強制執(zhí)行的裁定實際上相當(dāng)于確認行政行為合法的裁判，然后才是實際強制執(zhí)行階段。現(xiàn)行立、審、執(zhí)分離的審理模式適用于非訴執(zhí)行案件，也說明了這類案件不同于執(zhí)行生效裁決文書的案件，更具有完整訴訟程序的特點。

但是它不同于訴訟程序，非訴訟行政執(zhí)行制度作為法院訴訟審查具體行政行為之外的一種審查方式、具有“非訴”性質(zhì)，一方面審查方式定位為形式審查，法院對行政機關(guān)的執(zhí)行申請只進行書面的、形式上的審核，審查標準定位于“只要該申請形式規(guī)范完整無大的瑕疵和明顯的違法之處就應(yīng)裁定執(zhí)行。不需法院就具體行政行為實質(zhì)上是否合法進行審核判斷”，審查程序不強調(diào)對抗，強調(diào)書面審查，更多的是強調(diào)單方面的參與性。

2、司法權(quán)與行政權(quán)混同。

受建立非訴訟行政執(zhí)行制度初衷的限制，也由于缺少基本的程序約束，在非訴訟行政執(zhí)行實踐中發(fā)生了司法權(quán)與行政權(quán)嚴重混同的現(xiàn)象。其實踐惡果是，“法院在行政機關(guān)建立由審判人員和行政工作人員共同組成的‘執(zhí)行室、’‘辦公室、’‘收費（稅）隊、’‘清理辦、’‘工作組’等機構(gòu)，負責(zé)非訴訟行政執(zhí)行，司法權(quán)與行政權(quán)合二為一?！庇械牡胤缴踔涟l(fā)生“具體行政行為的作出、送達、申請、通知、執(zhí)行等一系列行政與司法程序?qū)嵭兴^一步到位，由同一班人員、在同一時間進行”的惡劣事件。所有這些，雖然有基層法院執(zhí)法違法的因素，但同非訴訟行政執(zhí)行中的司法權(quán)與行政權(quán)界限不清和混同有直接關(guān)系。

行政非訴執(zhí)行行為中，裁定維持率居高不下。運作效果欠佳，難以實現(xiàn)建立該制度的初衷。具體表現(xiàn)在三個方面：一是“生效的具體行政行為由法院執(zhí)行，很難及時實現(xiàn)具體行政行為確定的義務(wù)，”致使一些具體行政行為長期停留在行政主體意志的表達和宣告階段，妨礙了行政職能的實現(xiàn)，影響行政效率。由于執(zhí)行不及時和其他種種因素的影響，還存在行政機關(guān)不愿申請，甚至放棄申請執(zhí)行的現(xiàn)象，致使已經(jīng)作出的具體行政行為事實上被廢棄，非訴訟行政執(zhí)行制度被虛置。二是不論具體行政行為是否合法，都一概予以執(zhí)行，不合法的具體行政行為未受到應(yīng)有的扼制。三是長期以來法院對不予執(zhí)行的具體行政行為，既不作出裁定，也不進行宣告，只是退回行政機關(guān)了事的做法，造成不明不白的結(jié)果。個別擁有自行執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)仍以被法院退回的具體行政行為為依據(jù)，繼續(xù)執(zhí)行。這同樣使非訴訟行政執(zhí)行制度被虛置。可喜的是，新《司法解釋》在上述環(huán)節(jié)上已有所改進。

3、缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)原則，制度不完善。

對申請撤回制度，沒有作出規(guī)定。在審查階段撤回申請或者在執(zhí)行階段撤回申請如何處理。非訴行政執(zhí)行是指行政機關(guān)在行政管理相對人對其作出的具體行政行為既不起訴，也不申請復(fù)議，又不自覺履行的情況下，向法院提出執(zhí)行其具體行政行為的申請，由法院通過司法審查程序并最終實現(xiàn)生效具體行政行為內(nèi)容的活動。目前，非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量遠大于行政訴訟案件，對非訴行政執(zhí)行案件的審查成為行政審判一項繁重的任務(wù)。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第93條規(guī)定人民法院組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行作出裁定。法院審查后的結(jié)案方式是作出準予強制執(zhí)行或不準予強制執(zhí)行的裁定，但在司法實踐中經(jīng)常遇到行政機關(guān)申請執(zhí)行后，發(fā)現(xiàn)自己作出的具體行政行為有重大錯誤，應(yīng)予糾正，或者行政相對人在法院審查的過程中自覺履行了具體行政行為確定的內(nèi)容，行政機關(guān)向法院申請撤回執(zhí)行申請的情形。對行政機關(guān)能否撤回執(zhí)行申請的問題，我國行政訴訟法和司法解釋都沒有作出具體的規(guī)定，實踐中不同法院做法不一，有的裁定準予撤回申請，有的裁定執(zhí)行終結(jié)，有的裁定準予強制執(zhí)行或不予強制執(zhí)行。筆者認為，只要行政相對人完全履行了行政義務(wù)，或者行政機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)具體行政行為存在法律法規(guī)允許糾正的錯誤的，行政機關(guān)因此申請撤回執(zhí)行申請，法院可以準許。但法院準予行政機關(guān)撤回執(zhí)行申請應(yīng)當(dāng)符合下列條件：1、行政機關(guān)撤回執(zhí)行申請的理由不得違反現(xiàn)行法律、法規(guī)的強制性或禁止性規(guī)定。2、行政相對人已自覺履行了具體行政行為內(nèi)容，或者繼續(xù)履行行政義務(wù)在事實上或法律上已成為不可能或不必要。3、行政機關(guān)撤回執(zhí)行申請不得損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益。

行政機關(guān)能撤回執(zhí)行申請，但法院應(yīng)如何適用法律？有一種做法是，適用《民事訴訟法》第235條規(guī)定裁定執(zhí)行終結(jié)；第二種做法是適用《行政訴訟法》第51條裁定準予撤回申請。筆者贊同第二種做法，理由是：1．非訴行政執(zhí)行審查有著類似訴訟審理的程序。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第93條規(guī)定，法院對非訴行政執(zhí)行案件的審查是由審判員組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查。與行政訴訟案件相比，非訴行政執(zhí)行審查只不過少了一個開庭審理的程序。目前許多法院對非訴行政執(zhí)行案件審查要舉行聽證，在聽證會上由行政機關(guān)說明作出具體行政行為所認定的事實、適用的法律依據(jù)及作出具體行政行為的程序合法，再由行政相對人陳述、辯解，這種聽證制度有著很強的“訴訟審理”色彩。故而法院對非訴行政執(zhí)行案件審查在程序上有著同訴訟案件極為類似的程序。2．非訴行政執(zhí)行審查所處的階段特殊。非訴行政執(zhí)行審查與強制執(zhí)行是有區(qū)別的。對非訴行政執(zhí)行審查是法院是否立案執(zhí)行的必經(jīng)程序，這也是非訴行政執(zhí)行案件區(qū)別于民事執(zhí)行案件的重要標志。執(zhí)行立案的重要條件之一是應(yīng)當(dāng)有執(zhí)行依據(jù)（生效的法律文書），民事案件的執(zhí)行依據(jù)是生效的民事判決書、調(diào)解書等，非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行依據(jù)是法院審查后作出的法律文書即行政裁定書，而非行政機關(guān)的行政決定。從而，對行政機關(guān)在法院審查過程中撤回非訴行政執(zhí)行申請法律適用問題，應(yīng)適用審理程序中的法律規(guī)定，而不是執(zhí)行程序中的法律規(guī)定。非訴具體行政行為的實現(xiàn)要通過司法審查轉(zhuǎn)化為司法強制執(zhí)行權(quán)，并通過司法強制執(zhí)行活動最終實現(xiàn)具體行政行為確定的內(nèi)容。因此，非訴行政執(zhí)行案件審查有著訴訟審理的性質(zhì)。審查階段執(zhí)行依據(jù)尚未形成，行政機關(guān)在符合條件的情形下撤回執(zhí)行申請應(yīng)當(dāng)允許，法院應(yīng)依據(jù)《行政訴訟法》第51條的規(guī)定作出裁定，而非依據(jù)《民事訴訟法》第235條規(guī)定。筆者建議，對非訴行政案件審查的有關(guān)撤回及其法律適用問題在行政訴訟法中作出規(guī)定或者通過司法解釋作出規(guī)定，以規(guī)范各地法院在司法實踐中的做法。

與起訴不停止執(zhí)行制度沖突的理解。我國《行政訴訟法》第44條明確規(guī)定訴訟不停止具體行政行為的執(zhí)行，即在行政訴訟活動期間被起訴的具體行政行為不因原告的起訴和人民法院的審理而停止其執(zhí)行，這是行政訴訟所特有的原則，但以下幾種特殊情形下，停止具體行政行為的執(zhí)行：（1）被告認為需要停止執(zhí)行的；（2）原告申請停止執(zhí)行的，人民法院認為該具體行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補的損失，并且停止執(zhí)行不會損害社會公共利益；（3）其它法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的。與起訴不停止執(zhí)行制度相似，《行政復(fù)議法》第22條也規(guī)定：行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行，即復(fù)議期間也不停止被復(fù)議行政行為的執(zhí)行。起訴不停止執(zhí)行制度包括兩方面內(nèi)容，即通常訴訟期間不停止行政行為的執(zhí)行，但幾種特殊情況，則應(yīng)停止執(zhí)行行政行為，即以不停止執(zhí)行為原則，停止執(zhí)行為例外。與若干解釋第九十四條的法律沖突如何解決。

執(zhí)行手段規(guī)定匱乏。主要為民事審判的執(zhí)行手段，對行政事務(wù)的適用程度。

隨著行政機關(guān)依法行政的意識和水平的提高，目前行政機關(guān)在行政處罰和行政征收決定生效后，在法定期限內(nèi)依法向人民法院申請強制執(zhí)行時，人民法院在進行合法性審查時，往往因部分相對人（被執(zhí)行人）去向不明，而無法對處罰決定或征收決定認定的事實和程序進行核實認定，如以相對人去向不明為理由，裁定不予進入強制執(zhí)行程序，待找到相對人后再申請，一方面會造成行政資源浪費，另一方面會導(dǎo)致不良的司法效果。如何解決這一問題呢？筆者建議在非訴執(zhí)行案件審查中應(yīng)引入“中止”審查程序。其理由如下：

一、建立審查中止的必要性。

最高人民法院〈〈關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋〉〉第八十八條的規(guī)定：行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)在被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日期180日內(nèi)提出。逾期申請的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理。第九十三條規(guī)定：人民法院受理行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行作出裁定；……。根據(jù)該條規(guī)定的審查期間，對一般的非訴執(zhí)行審查案件均可適用，但在一部分社會撫養(yǎng)費征收案件中行政相對人在行政機關(guān)作出處罰或征收決定后，申請強制執(zhí)行前，舉家外出，不知去向，行政機關(guān)如不申請強制執(zhí)行，則會出現(xiàn)第八十八條規(guī)定的逾期后果，如向人民法院申請強制執(zhí)行，在非訴審查期間，因無法找到相對人核實材料，在30日內(nèi)根本無法審查結(jié)束，因此，在非訴執(zhí)行案件審查中，在有充分證據(jù)證明相對人去向不明的情況下，應(yīng)適用中止審查的規(guī)定，待中止情形消失后，自行恢復(fù)。

二、建立中止審查的可行性。

《中華人民共和國行政訴訟法》中就有訴訟中止的規(guī)定，訴訟中止是指人民法院在案件審理過程中，出現(xiàn)某些法定情形使訴訟無法繼續(xù)，而暫停訴訟的制度。其中第五十一條第一款第（七）項規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)中止訴訟的情形，系彈性條款，由人民法院根據(jù)實際情況靈活掌握，以使訴訟中止制度與復(fù)雜多變的客觀情況相適應(yīng)。而非訴執(zhí)行案件的審查，也是人民法院的一項法定職責(zé)，在審查過程中出現(xiàn)了相對人下落不明的情況，參照適用此規(guī)則，并未損害任何主體的合法權(quán)益，因此在非訴執(zhí)行案件審查中建立中止制度與法律規(guī)定的精神并不沖突，而且可以使辦案的實際效果與法律效果有機統(tǒng)一。

綜上，筆者認為在非訴執(zhí)行案件審查中，如遇上述情形，應(yīng)適用中止審查程序，待中止情形消除后，即可自行恢復(fù)審查。

協(xié)調(diào)在行政非訴中的應(yīng)用。

三、改進與完善

（二）實行申辯制。為了彌補對申請執(zhí)行的非訴行政案件進行書面審查單一做法的不足，人民法院在受理非訴行政執(zhí)行案件后，先向被申請人送達“行政執(zhí)行通知書”，明確告知被申請人如果對申請人的具體行政行為有異議，認為申請人辦案程序違法、查證的事實有出入等，可以向人民法院提出書面或口頭申辯。人民法院根據(jù)被申請人的申辯理由，通過審查核實后，再決定是否作出準予強制執(zhí)行的裁定。這樣既有效地保護行政管理相對人的合法權(quán)益，又有效地消除和緩解被申請人的對立情緒。德城區(qū)法院的做法是，在該法院收到行政機關(guān)要求強制執(zhí)行的申請書后，由行政審判庭向被執(zhí)行人送達《非訴訟行政強制執(zhí)行限期申辯通知》，告知被執(zhí)行人某案件已由行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行，如果被執(zhí)行人認為行政機關(guān)申請執(zhí)行的具體行政行為有不應(yīng)強制執(zhí)行的申辯理由，可在法院規(guī)定的時間內(nèi)向法院口頭申辯或提交書面申辯?！断奁谏贽q通知》中附帶載明人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予執(zhí)行的有關(guān)法律規(guī)定。

實行該做法后，有效地緩解了被執(zhí)行人與作為申請執(zhí)行人的行政機關(guān)和人民法院之間的對立情緒，提高了非訴行政案件的執(zhí)行效率，優(yōu)化了辦案社會效果，受到行政機關(guān)和行政管理人的普遍歡迎。

（三）推行聽證制度。聽證程序是指國家機關(guān)作出決定之前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見、提出證據(jù)的機會，對特定事項進行質(zhì)證、辯駁的程序，其實質(zhì)是聽取利害關(guān)系人的意見。《解釋》第九十三條規(guī)定，行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件受理后，人民法院組成合議庭對具體行政行為合法性進行審查。《解釋》沒有對審查的程序和方式作出規(guī)定。在實踐中，法院大多是遵循傳統(tǒng)的職權(quán)主義執(zhí)行模式，對行政機關(guān)申請執(zhí)行的具體行政行為只作書面審查，審查的理由不對外公布。這種“暗箱操作”的審查方式存在的最大問題是，由于沒有當(dāng)事人的參與和監(jiān)督，人民法院往往迫于行政機關(guān)實際或習(xí)慣上的壓力，使審查流于形式。因此，應(yīng)當(dāng)引入聽證程序以公開法院的審查過程。中江縣人民法院行政審判庭從今年起開始試行在行政非訴案件審查過程中引入聽證制度，取得了明顯的效果。

人民法院對申請執(zhí)行的行政行為的合法性進行審查過程中，傳統(tǒng)的方式是從書面材料上審查具體行政行為的合法性。但由于各種原因，行政非訴案件的執(zhí)行往往十分困難，出于對行政執(zhí)法的懷疑和對法律程序的陌生，被執(zhí)行人的對立情緒很大，簡單的通過書面審查而后裁定進入執(zhí)行不僅難于消除被執(zhí)行人的對立情緒，促使其自動履行義務(wù)，反而有可能進一步激化矛盾，加大執(zhí)行的困難程度。由此，中江縣人民法院行政審判庭在行政非訴案件審查中引入了聽證制度。

聽證是指由審判人員組成合議庭，組織行政機關(guān)和行政相對人雙方當(dāng)庭就具體行政行為的合法性進行面對面的舉證、質(zhì)證，然后由合議庭當(dāng)庭認證，并根據(jù)聽證的結(jié)果作出是否準予執(zhí)行的裁決。通過引入雙方面對面的抗辯、對質(zhì)，一是充分聽取被執(zhí)行人的理由、意見，以充分保護被執(zhí)行人的合法權(quán)益；二是使執(zhí)法程序更加公開、透明，消除被執(zhí)行人對執(zhí)法公正性的懷疑和對執(zhí)法機關(guān)的對抗情緒，并起到很好的法律宣傳作用；三是維護行政機關(guān)依法行政，并通過聽證的互動作用，監(jiān)督和促進其提高執(zhí)法水平。

該院行政審判庭僅今年上半年就審查行政非訴案件31件，其中舉行聽證21件。經(jīng)過聽證程序后自動履行具體行政行為的12件。在實行聽證的案件中：房屋拆遷安置案件4件，自動履行率100％；衛(wèi)生行政處罰案件17件，自動履行8件；衛(wèi)生行政處罰審查后最終進入強制執(zhí)行程序的只占申請執(zhí)行案件總數(shù)的55％。目前該院行政庭除當(dāng)事人放棄聽證的而外，其余有條件的非訴行政案件均引入了聽證

內(nèi)容摘要：非訴行政案件聽證審查制度的確立有助于促進行政機關(guān)依法行政，提高人民法院強制執(zhí)行的社會公信力。因此，對此研究不僅具有理論價值，更具現(xiàn)實意義。文章從實際出發(fā)，對該制度的設(shè)立與完善進行了探討。

關(guān)鍵詞：非訴行政案件聽證審查制度

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行(行訴法)若干問題的解釋》(下稱《若干解釋》)第93條，僅規(guī)定了人民法院在30日內(nèi)對行政主體申請執(zhí)行的行政行為進行審查，并作出是否準予強制執(zhí)行的裁定，但對審查的形式未作具體界定。審判實踐中，各地或以書面審查或仿庭審模式，做法不一。2001年初，筆者所在法院嘗試性地將“聽證”引入非訴行政案件的初始審查程序之中，并逐步加以完善，形成了一套完整的聽證審查制度。2002年，試點工作得到了江蘇省高級法院的首肯，并在全省范圍內(nèi)予以推廣。

一、聽證制度的設(shè)立

非訴行政案件的顯著之處在于相對人未依法行使復(fù)議權(quán)或訴權(quán)。由于當(dāng)事人雙方缺乏必要的溝通，抵觸情緒較大，矛盾易于激化。究其原因，既有相對人自身因素的影響，也有行政主體程序不當(dāng)所致。由于人民法院對非訴行政案件的審查，畢竟不同于訴訟程序，加之對行政主體所提交材料書面審查的局限性，客觀上增加了審查的難度，難以保證裁定的準確性和穩(wěn)定性。而聽證審查制度的設(shè)立，則有效彌補了上述缺陷與不足。首先，通過一定形式的“對話”，增加了當(dāng)事人雙方對案件處理結(jié)果的再認識，弱化了雙方的對立與抵觸。其次，通過當(dāng)事人雙方的陳述、申辯和質(zhì)證，切實保證了人民法院正確行使司法審查權(quán)，提高了裁定制作的公正性。第三，充分保護了相對人的知情權(quán)，極大促進了相對人履行行政義務(wù)的主動性和自覺性。第四，通過相對人的“質(zhì)疑”，切實增強了行政主體以后工作的責(zé)任心。最后，聽證審查制度的設(shè)立，不僅鈍化了當(dāng)事人雙方的“官民”矛盾，也有效緩解了司法執(zhí)行程序中當(dāng)事人雙方與人民法院之間的障隔與猜疑。

二、聽證案件的范圍

由于非訴行政案件的審查對象為生效行政行為，顯然有別于對法院生效裁判文書的審查，具有“非訴”的性質(zhì)和特點。因此，從審判效率的角度出發(fā)，對需要聽證案件的范圍應(yīng)當(dāng)加以明確。既不能任意擴大確立聽證案件的標準，對全部案件或當(dāng)事人申請聽證的所有案件一律聽證，也不能刻意限定聽證案件的范疇，而輕意剝奪相對人的知情權(quán)和申辯權(quán)。依審判實踐，筆者以為符合下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證：(一)案件有重大影響的：(二)案件有較大爭議的；(三)申請執(zhí)行標的額巨大的；(四)執(zhí)行后果難以補救的；(五)僅以書面審查方式難以查清案件事實的；(六)其他認為需要聽證的。

為保證行政主體對重大案件處罰的公正性，行政處罰法第42條對行政主體作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等案件，設(shè)置了嚴格的聽證制度。若行政主體在行政程序中已行聽證，且認定案件事實較為清楚的，則無需在司法程序中再予聽證，以免無謂之作，浪費審判資源。

三、聽證主持的形式

由于此類案件的“非訴”性，使聽證審查的程序設(shè)計，不宜照搬訴訟程序。在利于查明案件事實的基礎(chǔ)上，當(dāng)簡則簡，以求事半功倍。因此，在聽證主持的形式問題上，應(yīng)當(dāng)確立“合議庭組織聽證與主審法官組織聽證相結(jié)合”的原則，由合議庭視案件具體情況而定。對案情重大、復(fù)雜或者合議庭認為需要適用一般程序的案件，則由合議庭組織聽證。其他案件則適用簡易程序，由主審法官組織聽證。該原則的設(shè)立，有的放矢，繁簡得當(dāng)，使聽證審查制度既不拘泥于形式，又注重了審查的實效，便于實際操作，能夠為大家所普遍接受。片面強調(diào)聽證案件一律由合議庭主持審查或一律由主審法官獨任審查，皆不足取。

四、聽證的告知與申請

許多行政行為的作出，多涉及其他公民、法人或者其他組織的利益。既然行政訴訟的理論和實踐已經(jīng)賦予了利害關(guān)系人作為行政案件原告或第三人的訴訟地位，那么作為非訴行政案件的利害關(guān)系人當(dāng)然有權(quán)對涉及自身利害關(guān)系的已被申請強制執(zhí)行的行政行為提出異議，并申請聽證。

人民法院在立案后，應(yīng)當(dāng)向被申請人及利害關(guān)系人送達聽證告知書，告知書應(yīng)當(dāng)載明以下事項：(一)當(dāng)事人的姓名或者名稱；(二)行政主體申請的事項；(三)據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書；(四)告知當(dāng)事人有權(quán)要求聽證；(五)告知當(dāng)事人申請聽證的期限。由于司法實踐中個別行政主體向法院所提交的行政文書與相對人簽收的文書不一致，也為了便于相對人或利害關(guān)系人了解非訴行政案件的啟動程序，有必要在送達告知書的同時，一并送達申請文書及行政文書的副本。聽證申請人請求聽證的，應(yīng)當(dāng)在收到告知書的合理期限內(nèi)(一般以3日為宜)，書面提出聽證申請。聽證申請人無正當(dāng)理由逾期未申請聽證的，視為放棄。但案情重大、復(fù)雜或者合議庭認為需要聽證的除外。為了合理配置審判資源，切實提高案件審查實效，不宜由合議庭全體成員對聽證案件直接進行審查，可以考慮由主審法官提前介入并先行書面審查，然后經(jīng)合議庭決定是否適用聽證程序。對不符合規(guī)定情形的聽證申請，應(yīng)當(dāng)在收到申請之日起3日內(nèi)書面告知聽證申請人不予聽證。

五、聽證的舉行

除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證案件應(yīng)當(dāng)公開進行。人民法院應(yīng)當(dāng)在聽證3日前，將聽證的時間、地點、參加聽證的組成人員以及當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)書面告知當(dāng)事人。當(dāng)事人無正當(dāng)理由拒不到庭參加聽證或者未經(jīng)許可中途退庭的，不影響案件的裁決。依《若干解釋》第45條的精神，聽證應(yīng)當(dāng)采用“適當(dāng)審查”的標準，主要圍繞以下內(nèi)容進行：(一)行政行為是否生效并具有可執(zhí)行內(nèi)容；(二)申請是否超過法定期限；(三)被申請人是否履行行政義務(wù)；(四)案件是否屬人民法院管轄；(五)申請人和被申請人的主體資格；(六)行政行為是否符合主要程序；(七)行政行為是否具有主要根據(jù)、依據(jù)；(八)行政行為是否有其他明顯違法并損害被申請人合法權(quán)益的情形。由于案件的“非訴”性，聽證審查順序的設(shè)計應(yīng)以利于查清案件事實為原則，突出實質(zhì)，以簡為宜。整個聽證活動緊扣爭議焦點，按下列順序操作：(一)宣布聽證開始；(二)行政相對人或利害關(guān)系人宣讀聽證申請書；(三)行政主體陳述并舉證；(四)當(dāng)事人陳述、申辯和質(zhì)證；(五)宣布聽證結(jié)束。聽證筆錄是審查程序操作的載體，它客觀反映了整個聽證活動的全過程，真實載錄了雙方爭議的實質(zhì)以及共同認可的內(nèi)容。因此，它對于當(dāng)事人雙方均具約束力，應(yīng)當(dāng)成為人民法院作出裁定的重要的參考依據(jù)。制作聽證筆錄，并由聽證組成人員以及當(dāng)事人簽名或者蓋章，是固定證據(jù)的一種方式。聽證結(jié)束后，采取獨任聽證審查的，主審法官應(yīng)當(dāng)寫出聽證意見書，并經(jīng)合議庭評議。采取合議聽證審查的，合議庭可以當(dāng)庭評議，并作出是否準予強制執(zhí)行的裁定。