行政法官范文10篇

1996年3月17日第11屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》第一次以法律的形式規定了一個特別的行政程序-聽證程序，并突出強調聽證主持人員地位的獨立性。建立聽證制度是我國借鑒國外經驗，特別是美國發達的聽證制度經驗的結果。這一兩年來，美國學者在積極探討如何改進本國聽證制度的時候也把焦點集中在行政法官的獨立化問題上。雖然美國在這個問題上已經走得很遠，但作一些介紹和分析評價，對于我國聽證制度的發展也許不無稗益。

一、行政法官-象征地位獨立的名稱

美國行政法官地位的發展是美國行政法發展的重要組成部分。最近，在美國，有人認為行政法官已成為美國法官系統的主角〔1〕。這種說法雖有悖于行政法官的性質，但作為對現實狀況的評價確不無道理。美國行政法官（AdministrativeLawJudge，簡稱ALJ）雖稱作“法官”，卻不是司法系統組成人員。根據普通法系的司法傳統，國家審判權只能由具有單一審判職能的普通法院行使，“我們的行政法與諾庭汗（LordNottingham）之后的衡平法一樣，只是普通法的一個組成部分”。〔2〕所以行政案件與民事、刑事案件一樣，由普通法院來審理，不設立專門的行政法院，當然不存在大陸法系行政法院中的“行政法官”（JudgeofAdministrativeCourt）。美國行政法官是美國行政機關行使審判型聽證權的一類特殊行政人員。所謂審判型聽證，又叫作正式程序的聽證，即法律規定必須舉行的聽證，聽證要遵循法定的程序，聽證記錄是最終裁決的依據。除了行政法官，美國還有其它非正式程序聽證人員，但不象行政法官屬于正式聽證的正常情況。

行政法官最突出的特點就是其地位的獨立性，這源于美國行政法中貫徹了一項古老的原則-自然公正原則，該原則的一個重要內容是當事人不能作為自己案件的法官，體現在行政法中就是“職能分離”（seperationoffunction），即：“從事裁決和審判型聽證的機構和人員，不能從事與裁決和聽證行為不相容的活動，以保證裁決的公平”。〔3〕所謂不相容的活動，主要是指調查追訴活動，因為事先參加調查的人如果參加聽證和裁決，必然著重以他所調查的、用以追訴當事人的證據作為聽證依據，而忽視當事人所提出的相反證據。有一種心理上偏見。帶著這種偏見來行使聽證權，并作出初步決定，很難保證聽證和裁決的公正性。正是為了防止這種偏見，具有聽證和初步裁決權的聽證主持人員逐步與其它行政人員區別開來，并且隨著聽證公正性要求的日益提高，獨立性日益分明，進而形成了行政法官這支特殊的隊伍。

行政法官的名稱是伴隨聽證主持人員地位的提高而逐步獲得的。本世紀開始時，主持行政聽證的人員被授予一個專門的名稱叫“審查官”（Examiner）。他們是根據1906年的赫普本法（HepburnAct1906），由州際商業委員會任命的專門負責主持宣誓，審查證人和接收證據的人員，他們與稍后不久由其它行政機關任命的審查官是今天行政法官的前輩，但這些前輩的地位遠不如今天的行政法官顯赫。審查官與所屬行政機關之間是一種完全的從屬關系，他們的任命、提升和薪金保險全部由行政機關決定，根據行政長官的意志主持聽證，缺乏職業安全感。三十年代，審查官的地位問*向行政機關無視審查官聽證工作的獨立性。在這種批評聲中，1946年美國通過了《聯邦行政程序法》，該法規定了一系列保證聽證主持人員獨立工作的措施：文官事務委員會從具有律師資格和工作經驗的人中，通過考試錄用聽證主持人員，聽證主持人員的工資和任職由文官事務委員會管理，不受聽證所在行政機關影響；行政機關根據工作需要，從文官事務委員會確定的合法合格人員中任命聽證主持人員；聽證主持人員沒有試用期，輪流聽證，實行職能分離，不能執行和聽證工作不相容的職務；聽證主持人員除非有文官事務委員會所規定和確認的正常理由，并經正式的聽證程序，不能罷免。1966年《聯邦行政程序法》編纂過程中，審查官更其名為“聽證審查官”（HeanringExaminer），突出其享有的獨立聽證權。1972年，隨其地位提升又改為“行政法官”，有時也稱“隱蔽的法官”（HiddenJudiciary）或“看不見的法官”（InrisibleJudiciary）。但行政法官獨立化問題并未就此結論，有人期待更多的變化，甚至于倡議在美國建立獨立的行政法院，把行政法官又稱作“行政機關的美國法官”〔4〕（UnitedStatesJudgeoftheExecutrieDepartment），認為行政法官的地位無異于美國憲法第三條規定的聯邦法官。

二、州行政法官的集中使用制度

1996年3月17日第11屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》第一次以法律的形式規定了一個特別的行政程序——聽證程序，并突出強調聽證主持人員地位的獨立性。建立聽證制度是我國借鑒國外經驗，特別是美國發達的聽證制度經驗的結果。這一兩年來，美國學者在積極探討如何改進本國聽證制度的時候也把焦點集中在行政法官的獨立化問題上。雖然美國在這個問題上已經走得很遠，但作一些介紹和分析評價，對于我國聽證制度的發展也許不無稗益。

一、行政法官——象征地位獨立的名稱

美國行政法官地位的發展是美國行政法發展的重要組成部分。最近，在美國，有人認為行政法官已成為美國法官系統的主角〔1〕。這種說法雖有悖于行政法官的性質，但作為對現實狀況的評價確不無道理。美國行政法官（AdministrativeLawJudge，簡稱ALJ）雖稱作“法官”，卻不是司法系統組成人員。根據普通法系的司法傳統，國家審判權只能由具有單一審判職能的普通法院行使，“我們的行政法與諾庭汗（LordNottingham）之后的衡平法一樣，只是普通法的一個組成部分”。〔2〕所以行政案件與民事、刑事案件一樣，由普通法院來審理，不設立專門的行政法院，當然不存在大陸法系行政法院中的“行政法官”（JudgeofAdministrativeCourt）。美國行政法官是美國行政機關行使審判型聽證權的一類特殊行政人員。所謂審判型聽證，又叫作正式程序的聽證，即法律規定必須舉行的聽證，聽證要遵循法定的程序，聽證記錄是最終裁決的依據。除了行政法官，美國還有其它非正式程序聽證人員，但不象行政法官屬于正式聽證的正常情況。

行政法官最突出的特點就是其地位的獨立性，這源于美國行政法中貫徹了一項古老的原則——自然公正原則，該原則的一個重要內容是當事人不能作為自己案件的法官，體現在行政法中就是“職能分離”（seperationoffunction），即：“從事裁決和審判型聽證的機構和人員，不能從事與裁決和聽證行為不相容的活動，以保證裁決的公平”。〔3〕所謂不相容的活動，主要是指調查追訴活動，因為事先參加調查的人如果參加聽證和裁決，必然著重以他所調查的、用以追訴當事人的證據作為聽證依據，而忽視當事人所提出的相反證據。有一種心理上偏見。帶著這種偏見來行使聽證權，并作出初步決定，很難保證聽證和裁決的公正性。正是為了防止這種偏見，具有聽證和初步裁決權的聽證主持人員逐步與其它行政人員區別開來，并且隨著聽證公正性要求的日益提高，獨立性日益分明，進而形成了行政法官這支特殊的隊伍。

行政法官的名稱是伴隨聽證主持人員地位的提高而逐步獲得的。本世紀開始時，主持行政聽證的人員被授予一個專門的名稱叫“審查官”（Examiner）。他們是根據1906年的赫普本法（HepburnAct1906），由州際商業委員會任命的專門負責主持宣誓，審查證人和接收證據的人員，他們與稍后不久由其它行政機關任命的審查官是今天行政法官的前輩，但這些前輩的地位遠不如今天的行政法官顯赫。審查官與所屬行政機關之間是一種完全的從屬關系，他們的任命、提升和薪金保險全部由行政機關決定，根據行政長官的意志主持聽證，缺乏職業安全感。三十年代，審查官的地位問*向行政機關無視審查官聽證工作的獨立性。在這種批評聲中，1946年美國通過了《聯邦行政程序法》，該法規定了一系列保證聽證主持人員獨立工作的措施：文官事務委員會從具有律師資格和工作經驗的人中，通過考試錄用聽證主持人員，聽證主持人員的工資和任職由文官事務委員會管理，不受聽證所在行政機關影響；行政機關根據工作需要，從文官事務委員會確定的合法合格人員中任命聽證主持人員；聽證主持人員沒有試用期，輪流聽證，實行職能分離，不能執行和聽證工作不相容的職務；聽證主持人員除非有文官事務委員會所規定和確認的正常理由，并經正式的聽證程序，不能罷免。1966年《聯邦行政程序法》編纂過程中，審查官更其名為“聽證審查官”（HeanringExaminer），突出其享有的獨立聽證權。1972年，隨其地位提升又改為“行政法官”，有時也稱“隱蔽的法官”（HiddenJudiciary）或“看不見的法官”（InrisibleJudiciary）。但行政法官獨立化問題并未就此結論，有人期待更多的變化，甚至于倡議在美國建立獨立的行政法院，把行政法官又稱作“行政機關的美國法官”〔4〕（UnitedStatesJudgeoftheExecutrieDepartment），認為行政法官的地位無異于美國憲法第三條規定的聯邦法官。

二、州行政法官的集中使用制度

一、關于行政法法官獨立化的爭議

（一）設立行政法院的建議

早在1929年，參議員諾里斯就提出過一個法案，主張設立一個美國行政法院，受理行政訴訟案件。上世紀30年代，美國律師協會曾經提倡設立行政法院。1955年，第二次胡佛委員會建議設立美國行政法院，行使聯邦貿易委員會和國家勞動關系委員會的行政裁決權，而這兩個委員會只保留非司法性職權。1971年，總統的行政組織顧問委員會也建議設立行政法院。某些獨立管制機構的負責人，根據其工作經驗也曾建議設立行政法院，如1960年路易斯·J·赫克托在辭去民航委員會委員職務時，向總統建議重新分配民航委員會的工作，將一部分交給行政機關，其他部分交給行政法院。1970年聯邦貿易委員會的委員和1982年聯邦證券委員會的委員，都有過類似的建議。[2]

1963年聯邦通訊委員會主席牛頓·邁諾先生離任時也曾致信總統，他的建議具有代表性。[3]他說：“我的建議并不涉及具體的細節，而是推動實現管理職能和聽證職能的分離，希望越來越多的意見支持這一原則，并能對這一原則進行認真嚴肅的研究。我不太相信這樣的事情，（行政機關）星期一和星期二是優秀的法官，星期三和星期四是優秀的立法者，到了星期五就能變成優秀的管理者”。他建議聯邦通訊委員會（可能的話，還應該包括其他的聯邦行政機關）的裁決職能應當轉移到一個獨立的行政法院去。他認為把由聯邦通訊委員會行使的聽證職能轉移到一個新的行政法院，比如正像稅務法庭，這將有幾大優點：（1）可以將追訴職能與裁決職能清晰地分開；（2）大大改進裁決程序本身，有利于裁決者做出正確裁決；（3）通過適用行政機關的政策，形成富有意義的先例。

所有將行政法法官徹底獨立、設立行政法院的建議，在聯邦都未能實現。這主要緣于英美法系傳統，普通法院享有崇高威信，不太傾向于分割普通法院的管轄權；加上英國著名法學家戴西（A.V.Dicey）對行政法院的抨擊，在英美法系國家發生廣泛的影響，所以一般不贊成設立行政法院。[4]

（二）建立行政法法官統一體或者集中使用制度的建議

[摘要]泰國行政法院建立后，該國行政訴訟調查取證制度從原來的“控告式”轉向“審問式”模式,主要內容包括：預審法官的調查取證；行政法院辦公室的協助調查取證、合議庭組成人員以外的行政法官的調查取證。泰國行政法院的調查取證制度有利于補強當事人舉證能力不足的缺陷，保障行政法院公平地審理案件,對我國行政訴訟中相關制度的改革完善具有一定借鑒意義。

[關鍵詞]行政訴訟；泰國行政法院；法院調查取證；調查取證制度

行政案件調查取證是行政訴訟中極為重要的一項活動。目前，各國法院采用的調查取證體系主要有兩種，即“審問式”調查取證體系和“控告式”調查取證體系。在審問式調查取證體系下，法院對訴訟的推進、終結，訴訟對象的決定等方面擁有主導權。而在控告式調查取證體系下，當事人在訴訟進程中起主導作用。隨著中泰兩國跨國行政性事務交流活動的日益頻繁，跨國行政訴訟也與日俱增。因此，對中泰國兩國行政訴訟調查取證制度進行比較研究具有一定現實意義。

一、泰國行政法院調查取證制度的形成

泰國行政法院自2001年3月9日設立并開始運作，至今經歷了十八年有余。在泰國行政法院建立之前，泰國的訴訟案件包括刑事案件、民事案件和行政案件均由普通法院審理。泰國普通法院對案件的審理一律采用控告式調查取證方式，即普通法院對案件事實的審查，主要限于被告和原告提交的證據來實現，法院一般不會主動調查取證，只有在特殊情況下，法院才會對案件情況進行調查，且只能在當事人申請并且符合規定條件的情況下方能啟動該程序。泰國普通法院的調查取證方式并不適合于行政案件。因為在行政訴訟中，行政案件的當事人處于不平等的地位，行政機關代表國家實施行政行為，擁有充足的人員、裝配等有利條件，在收集掌握證據方面具有優勢。而行政相對人在行政訴訟中始終處于弱勢地位，其取證手段有限，取證較為困難，而且行政機關做出行政行為的證據和所依據的規范性文件往往掌握在其自身手中，從而導致行政相對人因客觀原因難以自行收集、甚至根本無法取得證據。基于行政訴訟的獨特性以及普通法院在行政案件調查取證方面的不足，泰國于1999年通過了《行政法院成立與程序法》。該法第55條第3款規定，行政法院行政案件的審理原則采用審問方式。2000年頒布的《最高行政法院法官大會關于行政案件審理程序的規定》第5條第1款規定：“依照行政法院成立與程序法和本規定，行政案件審理采用審問方式”。該法第5條第2款還規定：“法律或本規定沒有作專門規定的其他事項，依照行政法院成立與程序法的規定”。根據泰國上述法律規定可以看出，泰國行政法院對行政案件的審理采用審問式調查取證方式，這種審問式取證制度有利于克服僅由當事人提供證據的缺陷和不足，也有利于行政法院正確審理行政案件。

二、泰國行政法院調查取證制度的內容

本文作者：胡洪玉工作單位：中國政法大學

隨著社會發展及行政職能擴張，行政機關的觸角伸展到社會生活的各個角落，公民從出生到死亡，均與行政活動息息相關。然而，公民與行政機關作為不同的利益訴求者，利益上的分歧必然導致行政糾紛產生。法國作為行政法母國，在行政糾紛法律解決上已形成較為完善的體系，其構建與運行對我國具有較高的借鑒意義和價值。

一、非訴解紛機制

(一)行政請愿行政請愿是被治理者開展的一種監督活動。當他們反對政府部門作出的決定時，即可按照合法性、適當性的要求，向政府部門提起爭議請愿［1］672。不論是行政機關的違法行為還是不當行政行為，均可以提起行政請愿。行政請愿可以分為異議申訴和越級申訴。異議申訴即向原行政機關提出請愿，越級申訴則是向作出原決定行政機關的上級機關提出。上級機關有權力對下級機關的違法和不當行為予以監督。在不損害當事人和第三者既得權的情況下，可以撤銷、廢止和變更，可以另外作出一個決定代替原來的決定［2］425。行政請愿一般沒有程序、時間限制，只要存在不法或不當的行政行為，就可以提起行政請愿。政府部門從來沒有對請愿作出決定的法律責任，請愿往往被無聲的駁回［1］673。可見，行政請愿不能及時糾正違法或不當行政行為，相對人的合法權益不能通過此種途徑得到有效保護，從而導致放棄行政請愿而直接提起行政訴訟，使得行政法院懸而未決的案件與日俱增。法國最高行政法院副院長也已宣布:2003年行政法院登錄在案的訴狀增加了15%［1］747－748。為緩解法院壓力、及時解決行政糾紛，必須使行政請愿成為行政訴訟前置程序，形成預防訴訟機制。2000年以前，只有個別案件，提起行政訴訟之前必須先行經過行政請愿程序，一為請求行政主體賠償損害時，但是公共工程賠償之訴例外，可以不經過行政請愿，直接向行政法院起訴［2］426。二為行政和公眾關系法規定公民有權查閱行政決定的文件。為了保證這個法律的執行，法律規定成立一個文件了解委員會，以保證公民查閱文件的自由，在行政機關拒絕公民查閱文件時，公民必須先向委員會申訴以后，才能提起行政訴訟［2］427。而2000年6月30日法律第23條，2001年5月7日法令規定，在提起任何行政訴訟之前，必須先提出行政請愿［1］748。該法律(令)的出臺，行政請愿真正成為相對人提起行政訴訟的前提，只有經過行政機關內部處理的請求，法院才會予以審理。既可以有效及時解決糾紛，還可以緩解行政法院案滿為患的現象。(二)共和國監察官制度法國共和國監察官主要是效仿瑞典的監察使制度，為了更加有效地監督公職人員執行和遵守法律，1973年1月3日法律設立了監察官，后來名之為共和國監察官［1］676，標志法國監察官制度的正式確立。最初設置監察官時并沒有明確其法律性質，議會和行政法院對此存在異議。直到1989年1月13日法律出臺，明確規定:共和國監察官是一個獨立機關［1］680。從此奠定了其絕對獨立的法律地位。在任命方式上，監察官由部長會議通過且經總統任命，任期六年，不能連任，同時也不得被解職，除在確有障礙、不能執行職務的前提下，先由總統提出，經最高行政法院副院長，最高法院首席院長，審計院首席院長一致同意后，才能提前解除職務。另一方面，監察官財政獨立，僅接受審計院的財政監督。監察官在執行職務過程中也享有絕對的豁免權，不受任何其他機關的命令，且不對執行職務的行為負民事責任和刑事責任，保障了調解專員在執行職務過程中的獨立地位。監察官制度已經成為法國重要的公法糾紛解決機制之一，據統計，1991年收到申訴近30000件，1993年是38600件，1999年是51189件，2002年達到58591件，但2003年略有下降，為47623件［1］680。其中近80%的申訴案件，政府都選擇接受監察官的忠告、建議。可見，監察官制度符合形式需要，已經成為行政體系的一部分。①《法國行政訴訟法典》(法律篇)，王敬波譯，載《行政法學研究》，2007年第1期。

二、訴訟解紛機制

法國訴訟制度最大的特色在于雙軌審判體制，司法審判與行政審判各成體系，行政糾紛的解決，則全部訴諸于行政法院。與其他國家的行政法院不同的是，法國的行政法院隸屬于行政機關，同時行使行政職能和司法職能。這一特征的產生可以追溯至16世紀和17世紀初，法國資產階級勢力逐漸強大，資產階級利益開始反映到行政部門。然而法院卻掌握在封建勢力手中，便出現了行政部門和普通法院之間的矛盾。路易十五時期，普通法院與政府之間的矛盾激化，給政府帶來很大的麻煩。直至18世紀拿破侖一世時期，孟德斯鳩提出三權分立學說，將國家權力分為立法權、司法權和行政權且三權相互獨立。認為因行政事項而引起的行政訴訟應當由行政機關自行解決，而普通法院作為司法機關則不得干涉。由此確立了由行政機關自行審理行政訴訟的制度。(一)行政法院1．沿革及發展行政訴訟從普通法院中分離出來以后，法國并沒有直接建立行政法院。最初只是由在職行政官員擔任法官裁決行政案件，而后在行政機關內部設立咨詢機構即參事院，承擔咨詢職能并以國家元首人的身份裁決行政案件。直至1872年5月24日的法律規定國家參事院以法國人民的名義行使審判權利，行政審判正式取得獨立地位，該法律又成立了一個權限爭議法庭，裁決行政法院和普通法院之間的權限爭議，從此以后，參事院成為法律上的最高行政法院［2］438－439。目前，行政法院系統內均分為行政組和訴訟組，兩組人員各司其職，互不干預。行政組主要是延續了參事院的咨詢職能，為行政機關提供咨詢意見，訴訟組則行使司法職能，解決行政糾紛。最初的行政法院只有兩級，即省行政法院和最高行政法院，兩級法院之間并沒有劃分權限范圍，所有案件都可以訴諸最高行政法院予以解決，導致案件堆積如山。到1954年1月1日，還有2．6萬多個積案懸而未決，夠審4年多的，而事情還在不斷惡化［1］742。為了解決法院負擔過重，案件積壓未決，分別于1953年、1987年以及1995年進行改革，最終形成了行政法庭、上訴行政法院和最高行政法院三級二審終審制度。2．一般特征法國行政法院的特征在于獨立性與專業化。法官的獨立要求其只服從法律，禁止任何其他機關以任何手段向行政法官施壓。但是行政法官并不屬于傳統意義上的法官，最初并不能像普通法院法官那樣具有終身任職資格來保證獨立性。直至1986年1月6日法律正式授予行政法庭成員這一資格，確保他們真正任職終身，“沒有獲得本人同意，他們可以不接受新的職位，即便提升也不成”［1］751。行政管理行為涉及社會生活的各個領域，這也決定了行政審判的專業性與技術性。正像奧當在《行政訴訟法》一書中所表述的那樣，“法國人認為行政管理和司法、醫學一樣，是一門高度專業性的藝術。要想解決行政管理過程中所產生的糾紛和爭論，就必須了解行政管理的復雜特性”［3］。這就要求行政法官不僅具備良好的法學知識，還必須具有基本的行政管理知識背景，這也是法國最初建立行政法院的出發點之一，即將公法爭議交由具備專業審判能力的行政法官審理。鑒于此，行政法院在法官招錄制度上實行行政學院考試與社會招聘相結合的制度。絕大多數行政法官來自國家行政學院，國家行政學院對學生進行公共行政系統而全面的教育，充分保障行政法官專業化要求。另一途徑便是社會招聘，招聘對象也均是在公共行政領域的高級文官。(二)訴訟程序法國行政訴訟中較為特色的程序即在于其預審程序。預審是正式開庭審理以前，由預審法官認真閱讀訴訟材料，進行調查研究，查明案件的事實情況和法律問題，使案件處于可以判決狀態的訴訟程序［2］511。預審程序可以分為兩個階段，一為報告專員結論，由指定的報告員首先對案件管轄權以及起訴條件予以審查，待符合條件，法院受理該案件后，預審小組有權向雙方互換起訴狀和答辯狀、提出問題并進行相關調查研究，最后綜合當事人的主張、法律觀點和建議解決方案，報告員需提出調查專員報告。一為政府專員報告，法院在受理案件后，必須指定一名政府專員對案件的法律問題和事實問題進行審查，有權審閱案件及進行必要的調查研究，最終提出關于案件解決辦法的政府專員報告。另一方面，法國行政訴訟致命的弱點是緩慢冗長的程序，面對緊急事態時，往往因拖沓的訴訟程序而導致無法及時保護相對人的權利。為改善這一缺陷，法國2000年6月30日法律規定了行政審判中的緊急審理程序。緊急審理程序突破了行政法上“行政訴訟不停止行政決定的執行”以及“行政法官不得向行政機關下達強制令”等原則［4］。目前為止，已有三種緊急審理程序，分別為:緊急審理———暫停執行、緊急審理———衛護自由和緊急審理———維持原議［1］842。1．暫停執行傳統行政法意義上，行政法官在行政訴訟過程中不具有中止執行行政決定的權力。然而，如待冗長復雜的訴訟程序完成后再采取措施，屆時幾乎所有行政決定也已執行完畢，相對人的權益將無法得到彌補，這不符合行政訴訟目的。法國為此確立暫緩執行程序，2000年6月30日法律便應運而生。新《行政訴訟法典》第521－1條規定:“當一個行政決定，即使是駁回的決定，成為一個撤銷或者變更訴訟的審查對象，因情況緊急，或者在起訴時該決定的合法性就受到嚴重懷疑，緊急審理的法官可以依申請，宣布延緩該決定的執行。”①可見，暫停執行程序針對所有的行政決定，不僅包括積極作為性行政決定，還包括消極的駁回性行政決定，只要存在緊急情況，或者在起訴時行政決定的合法受到嚴重懷疑，申請人都可以提出暫停執行該行政決定的申請。至于何謂緊急情況，最高行政法院常用這樣一句話予以界定:“緊急情況是這樣一種狀態，它使暫停執行一個行政法規變得正當、合法，如果照常執行該法規足以嚴重地立即危害共同利益，危害起訴人的處境及其意欲維護的利益。”［1］843宣布暫停執行決定后，法官必須在“最短期限內”對該行政決定作出判決。①參見《法國行政訴治語典(法律篇)》，王敬波譯，載《行政法學研究》，2007年第1期。2．衛護自由新《行政訴訟法典》第521－2條規定:“根據緊急申請，當公法法人或者行使公共服務職能的私法組織行使職權時，造成嚴重損害或者明顯違法時，緊急審理的法官可以采取一切必要的措施保護該公法法人或者行使公共服務職能的私法組織負責的公共服務中所應當包含的基本自由。緊急審理法官應在48小時內作出決定。”①衛護自由的保護范圍包含了所有行使公共職能的機關行使職權的活動，既包括公法人也包括私法人，只要其在行使職權的過程中造成了嚴重損害或明顯違法時，緊急審理法官即可要求行政機關(包含行使公共服務職能的私法組織)采取措施保護基本自由。3．維持原議若遇到緊急情況和普通訴求，也就是即便沒有預先的行政決定也可以受理的訴求，法官可以安排“一切別的有用措施，而不要妨礙任何行政決定的執行”［1］847。這即是維持原議程序，不以存在行政決定為前提。

一、建設模擬行政法庭的宗旨與意義

創新培訓方式和手段，加強專業實訓，提高工商干部法學理論水平以及實踐能力，培養工商干部法律意識、思維，以及法律職業基本素質。

充分利用現有模擬法庭資源，并突破模擬法庭活動的局限，以使各種法律實踐活動得以經常性的開展。在原有基礎上拓展程序法的運用與實踐，并將實體法的學習與實踐納入模擬行政法庭的活動之中。

激發工商干部專業學習的興趣和熱情，提高工商干部專業學習的主動性，加強工商干部的專業自信，提高就業的競爭力。

樹立自我專業品牌，提高工商干部在專業教育方面的影響力，提高××工商局的知名度和聲譽。

二、模擬行政法庭的基本思路

一、行政審判對司法體制的一般要求

（一）司法獨立是行政訴訟有效運行的基本條件

行政訴訟是司法機關以訴訟方式解決行政爭議的法律制度，它將行政爭議蘊含的公民權利與國家權力之間的矛盾納入和平的司法程序理性解決，化解和渲泄了公民等因行政權不法行使產生的怨恨和不滿，有效維護、回復了正常的社會、法律秩序，既是對公民權益的救濟手段，又是國家權力對其合法性的自我回復機制。行政訴訟的發達程度是衡量一國法治發達程度與社會文明程度的重要標尺。出于公正解決行政糾紛這一基本目的考慮，司法獨立是行政訴訟作為一種訴訟制度的基本要求。

行政訴訟的基礎是立法權和司法權尤其是后者對行政權的制約，權力分立或分工和司法獨立構成其制度基石。因為只有在立法和行政分離后，才可能以國家的立法來制約國家的行政，才可能由獨立的司法機關以國家法律為依據來審查行政活動的合法性。在專制集權統治下，不僅在觀念上任何符合國家利益這一目的性的活動也必然符合法律，而且在實踐中，專制統治者作為行政首腦在偏離法律時，以立法主體的身份隨時可以為此而更改法律，使得不可能作為行政行為的行為倒作為立法行為而具有效力。[1]司法機關的審查更是無從談起。就運行機制而言，司法獨立狀況制約著行政訴訟的運行，獨立而有權威的司法機關是行政訴訟正常運行的必要條件。

從實證角度分析，各國行政訴訟的形成與發展，因所處歷史背景及社會政治基礎不同呈現不同的形態，早期深受“行政制度”的影響，晚近則為法治主義及人權保障左右。[2]在這一制度變遷過程中，司法權對行政權的制約或監督始終是其運行的基礎，司法權與行政權在國家政治、社會生活中地位的消長對比直接制約著行政訴訟制度的運行模式及價值取向。（注：法國行政訴訟制度的發展史可資說明。參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第553-556頁。）

（二）司法體制類型的選擇受到行政爭議特殊性的影響

內容提要：本文對美國的社會保障申訴委員會制度作了較為完整的介紹與評價。首先勾勒出了美國的社會保障金體系與裁決過程，介紹了申訴委員會的歷史、法律根據、人員組成，討論了申訴委員會在案件處理過程中的角色，及其所發揮的制度機能及其實效，最后論及申訴委員會對中國行政復議制度變革的啟示。

關鍵詞：申訴委員會制度機能社會保障行政復議

一序言

在現代社會，隨著福利國家或積極國家的興起，貧困和失業等不再被認為是個人能力微弱的問題，而要求國家積極介入市民生活，以幫助生活貧困者和社會經濟上的弱者，以保障公民在社會生活中的尊嚴。社會保障制度作為一張“安全網”（safetynet），也就發揮著日益重要的作用。

在現實生活中，社會保障金的發放，可謂量大面廣。盡管向每個社會保障金申請人發放保障金與否，并不足以對社會政策整體產生直觀的立竿見影般的影響；但對于申請人個人而言，該決定可能直接會影響到他能否享有最低限度的生存和最起碼的尊嚴。因此，如何為社會保障申請決定設計出有效的復審程序，去面對社會保障案件中那些高度技術性的復雜因素，為相對人提供有效的且有效率的救濟機制，就成為一個迫切的課題。

在美國，1935年通過了《社會保障法》，1940年1月在當時的社會保障委員會（SocialSecurityBoard）內設立了申訴委員會（AppealsCouncil），申訴委員會的制度和功能幾經變遷，作為美國社會保障行政系統內部救濟機制的最后一環，發揮著重要的作用。僅在2002年，申訴委員會系統所處理的案件就達135000件之多。本文就試圖以美國的社會保障申訴委員會制度為研究對象，來對申訴委員會的結構框架、歷史源流和制度實踐加以介紹和分析，以期對我國社會保障救濟機制的設計，乃至對我國行政復議的制度變革，能有所裨益。

如果行政案件需要行政法學的專業素質，一般法官不能勝任的話，那么民刑事案件中的很多案件，都會涉及到醫學、科技等方面的專業知識。難道因為是特殊性質的案件，就要一類類的去設立專門法院嗎？

設立專門法院，勢必要為這些行政法官們的工資福利、行政法院的設施、法院管理的運轉撥付大量的經費，必然會造成國家財政上的巨大負擔，而是否能有相對應的成效回報給納稅的人民，卻無法預測。而在作者看來，設立行政法院會帶來諸多的弊端，而且在現有體制的前提下，其功能也未必能改觀多少。

首先，我國幅員遼闊，地區發展不平衡，在農村和邊遠地區所設立許多基層法院，其條件和環境可以說是捉襟見肘，如果還要另外設立一套行政法院系統，其結果必然是只在一些中心城市設立。其結果，必然會使行政案件中民告官的一方，不能在像現在這樣直接在一般的法院起訴，而必須得長途跋涉去少數的行政法院，這必然會增加民告官的訴訟成本，忽視對農村和邊遠地區的貧者弱者的權益保障，不但違背了司法便民的原則，而且會在人權保障上造成地區之間的不平衡，違背平等保障的社會主義理想。

并且，現在已經是21世紀，由于科技的發達、政府職能的強化、新類型權利的出現，在一個案件中，所涉及的規定究竟是公權規定還是私權規定，當事人是公權受侵害還是私權受侵害，案件是行政案件還是民刑事案件，經常會很難區分。而在這種情況下，如果導入行政法院這一18世紀法國大革命時代的產物，被公權力侵害的老百姓往往會不易辨別案件性質，難免出現找錯衙門的情況。而這時，行政法院和一般法院的管轄，就有可能會出現互爭或者互推，使告官的當事人被推來推去。即使沒有出現推諉的情況下，移送案件的程序，也必然會給當事人造成訴訟時間和費用上的損失。

司法權，不能審查監督行政，這是對于司法權的極大限制。司法監督行政，形成對權力的有效制約的希望就會落空。國外歷史上，行政裁判所屬于行政機關的一部分，很大程度上，是維護行政機關利益的。官官相護，行政機關的內部監督。再看似完善的制度，也是通過人來運作的，忽視對于人背后的控制因素做出的良好預期，將會證明是片面的。更何況，設立行政法院的主張，與我國的地理、經濟、人文、政治基礎并不適合。

我們不能把民告官的難題，歸罪于現行制度本身，認為只要改革了制度，就能解決了問題。其實，毋庸諱言的是，沒有進一步的政治體制改革，就沒有法官獨立的實現。從這一點可以說，沒有改革的深化，即使多搞一個行政法院系統，也不可能擺脫掉一般法院法官所面對的問題。

英國和法國分別是英美法系和大陸法系的典型代表，二者的法律體系和法院體制有著顯著的不同，特別是在行政法和行政審判組織上，為了深刻的分析和比較兩國的行政審判組織，本文從歷史和現狀這兩個層面進行闡述，進而分析其內在的形成因素，這對于進一步研究這兩種類型的行政審判組織的合理性會起到一些作用，也會對我國進一步完善自身的行政審判組織有一些作用。

一、英國、法國行政審判組織的概況及其區別

英國的行政審判組織是以普通法院為主導的，包括隸屬于普通法院的行政裁判所。英國的普通法院大致可以分為中央法院和地方法院。中央法院分為最高法院、樞密院司法委員會和上議院；地方法院分為治安法院和郡法院。其中最高法院由高等法院（內設有王座分院、大法官分院、家事分院），上訴法院和皇家法院組成。[1]

如果從審理案件的程序來劃分普通法院，可以把其分為民事法院和刑事法院兩個體系。英國普通法院審理行政案件適用一般的民事程序，即行政案件是由民事系統的法院管轄的。民事系統的法院按審級可以分為郡法院、高等法院、上訴法院民事庭和上議院四個審級，但并非每個審級的法院對行政案件都享有管轄權，行政訴訟的當事人如果對王座分院的判決不服，可以向上訴法院民事庭提出上訴；如果對上訴法院民事庭的判決不服，還可以上訴到上議院。至于英國的行政裁判所，是其普通法院相對低效率的代替物。[2]根據英國的實踐，可以分析出行政裁判所的性質是由議會設立的行使審判權的司法機關，是普通法院的補充，而不是行政組織。

法國的行政審判組織與英國有著明顯的不同，是與普通法院平行的行政法院。行政法院對絕大多數的行政案件進行審理，其判決是終審判決，不能再向普通法院提起上訴。但是，行政法院也不是審理一切行政案件，有些與行政有關的訴訟，如涉及個人自由、私人財產等某些方面，是由普通法院管轄的。

法國行政法院按其管轄的不同，可以分為專門行政法院和普通行政法院。前者只對特定的行政事項有管轄權，如審計法院、財政法院等。后者的管轄范圍廣泛，凡是不由專門的行政法院管轄的爭議，都由其管轄。