國家行政法官獨立化論文

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1996年3月17日第11屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》第一次以法律的形式規定了一個特別的行政程序-聽證程序，并突出強調聽證主持人員地位的獨立性。建立聽證制度是我國借鑒國外經驗，特別是美國發達的聽證制度經驗的結果。這一兩年來，美國學者在積極探討如何改進本國聽證制度的時候也把焦點集中在行政法官的獨立化問題上。雖然美國在這個問題上已經走得很遠，但作一些介紹和分析評價，對于我國聽證制度的發展也許不無稗益。

一、行政法官-象征地位獨立的名稱

美國行政法官地位的發展是美國行政法發展的重要組成部分。最近，在美國，有人認為行政法官已成為美國法官系統的主角〔1〕。這種說法雖有悖于行政法官的性質，但作為對現實狀況的評價確不無道理。美國行政法官（AdministrativeLawJudge，簡稱ALJ）雖稱作“法官”，卻不是司法系統組成人員。根據普通法系的司法傳統，國家審判權只能由具有單一審判職能的普通法院行使，“我們的行政法與諾庭汗（LordNottingham）之后的衡平法一樣，只是普通法的一個組成部分”。〔2〕所以行政案件與民事、刑事案件一樣，由普通法院來審理，不設立專門的行政法院，當然不存在大陸法系行政法院中的“行政法官”（JudgeofAdministrativeCourt）。美國行政法官是美國行政機關行使審判型聽證權的一類特殊行政人員。所謂審判型聽證，又叫作正式程序的聽證，即法律規定必須舉行的聽證，聽證要遵循法定的程序，聽證記錄是最終裁決的依據。除了行政法官，美國還有其它非正式程序聽證人員，但不象行政法官屬于正式聽證的正常情況。

行政法官最突出的特點就是其地位的獨立性，這源于美國行政法中貫徹了一項古老的原則-自然公正原則，該原則的一個重要內容是當事人不能作為自己案件的法官，體現在行政法中就是“職能分離”（seperationoffunction），即：“從事裁決和審判型聽證的機構和人員，不能從事與裁決和聽證行為不相容的活動，以保證裁決的公平”。〔3〕所謂不相容的活動，主要是指調查追訴活動，因為事先參加調查的人如果參加聽證和裁決，必然著重以他所調查的、用以追訴當事人的證據作為聽證依據，而忽視當事人所提出的相反證據。有一種心理上偏見。帶著這種偏見來行使聽證權，并作出初步決定，很難保證聽證和裁決的公正性。正是為了防止這種偏見，具有聽證和初步裁決權的聽證主持人員逐步與其它行政人員區別開來，并且隨著聽證公正性要求的日益提高，獨立性日益分明，進而形成了行政法官這支特殊的隊伍。

行政法官的名稱是伴隨聽證主持人員地位的提高而逐步獲得的。本世紀開始時，主持行政聽證的人員被授予一個專門的名稱叫“審查官”（Examiner）。他們是根據1906年的赫普本法（HepburnAct1906），由州際商業委員會任命的專門負責主持宣誓，審查證人和接收證據的人員，他們與稍后不久由其它行政機關任命的審查官是今天行政法官的前輩，但這些前輩的地位遠不如今天的行政法官顯赫。審查官與所屬行政機關之間是一種完全的從屬關系，他們的任命、提升和薪金保險全部由行政機關決定，根據行政長官的意志主持聽證，缺乏職業安全感。三十年代，審查官的地位問*向行政機關無視審查官聽證工作的獨立性。在這種批評聲中，1946年美國通過了《聯邦行政程序法》，該法規定了一系列保證聽證主持人員獨立工作的措施：文官事務委員會從具有律師資格和工作經驗的人中，通過考試錄用聽證主持人員，聽證主持人員的工資和任職由文官事務委員會管理，不受聽證所在行政機關影響；行政機關根據工作需要，從文官事務委員會確定的合法合格人員中任命聽證主持人員；聽證主持人員沒有試用期，輪流聽證，實行職能分離，不能執行和聽證工作不相容的職務；聽證主持人員除非有文官事務委員會所規定和確認的正常理由，并經正式的聽證程序，不能罷免。1966年《聯邦行政程序法》編纂過程中，審查官更其名為“聽證審查官”（HeanringExaminer），突出其享有的獨立聽證權。1972年，隨其地位提升又改為“行政法官”，有時也稱“隱蔽的法官”（HiddenJudiciary）或“看不見的法官”（InrisibleJudiciary）。但行政法官獨立化問題并未就此結論，有人期待更多的變化，甚至于倡議在美國建立獨立的行政法院，把行政法官又稱作“行政機關的美國法官”〔4〕（UnitedStatesJudgeoftheExecutrieDepartment），認為行政法官的地位無異于美國憲法第三條規定的聯邦法官。

二、州行政法官的集中使用制度

目前，在美國一些州適用行政法官集中使用制度，由一個統一的行政聽證機構（CentralOfficeofAdministrativeHeanings）雇傭一批行政法官，這些行政法官根據各行政機關的要求被派往主持該機關的聽證。通過這一制度，實際上形成了一個行政法官集團，或者叫作統一組織（CentralPanel）。這個組織中的行政法官由統一的行政聽證機構管理，他們不屬于聽證所在機關的職員，也不只為一個行政機關服務，而是根據行政機關的請求去主持聽證。各行政機關由于種種原因，如避免利益沖突、維護在公眾中的形象，自愿要求使用統一組織中的行政法官主持聽證。行政法官集中使用制的根本目的在于“給予行政法官脫離主持聽證所在行政機關的獨立地位”〔5〕，同時也是為了提高行政法官的專業化水平、減少開支、合理安排工作量、實現行政法官的集中管理、制定統一的聽證程序和職業紀律等等。1945年加利福尼亞州《行政業務法》是建立行政法官集中使用制的開創性文件，在1981年的《示范州行政程序法》中規定了兩種聽證人員組成版本〔6〕：一種是行政機關可以決定任何程序中的聽證官員為行政長官、行政機關的一個或幾個成員、或者統一聽證機構分派的一個或幾個行政法官；另一種是除了上述幾種選擇，行政機關在無法律禁止時，還可以安排一個或幾個另外的人主持聽證。第一種版本無疑把集中使用制作為其推薦的方式之一，這促進了該制度更快的發展。到1992年，適用行政法官集中使用制度的有加利福尼亞、科羅拉多、馬薩諸塞、弗羅里達、明尼蘇達、密蘇里、新澤西、田納西、弗杰尼亞、華盛頓、德克蒺斯、衣阿華、威阿明、馬里蘭、北達克塔、威斯康新等16個州，還有一些大城市，如紐約市等。

上述這些州在適用行政法官集中使用制時各有各的特定，有的甚至不能稱之為完整的集中使用制。比如有些州行政法官統一聽證機構與某個已經存在的行政機關合并在一起辦公，但從事獨立的工作，統一聽證機構能從這一行政機關中得到政治上或實際工作上的幫助，在財政緊缺時作為該機關的一部分而得到相應的支援；還有些州雖有統一機構的名稱，但并不是為所有行政機關提供聽證服務，而只負責某些領域內的聽證。但無論采取哪種類型的集中使用方法，這些州都意在為行政法官創造一個獨立聽證的環境，排除聽證所在行政機關的干擾。行政法官集中使用制還附帶來一些別的收獲，如制定全州統一的聽證程序規則，適用于凡使用統一組織分派的行政法官的行政機關；制定行政法官統一的行為規范，如1991年，適用集中使用制的所有州的統一聽證機構長官舉行會議，通過了《司法道德示范規則》（ModelCo姡洌*ofJudicialEthics）主張適用于采取集中使用制各州。

1992年行政法官調查中發現，79％的行政法官想與聽證所在行政機關脫離，76％的行政法官認為沒有一個統一的行政法官組織是一個問題。〔7〕在地方各州和大城市中開展的行政法官集中使用運動無疑迎合了行政法官獨立的需要，成為行政法官尋求保護其獨立地位的堡壘。

三、聯邦行政法官的首席法官負責制度

“行政程序法雖然創造了行政法官這一獨特的職務，但并沒有給予他們聯邦法官的地位。”〔8〕聯邦行政法官雖然由文官事務委員會管理，但被分派到特定的行政機關任職，不象州行政法官集中使用制中的行政法官可以為不同的行政機關服務，所以往往與行政機關有比較密切的關系。于是從本世紀的30年代起，就有人倡導設立一個獨立的聯邦行政司法機構，但該建議不僅被國會拒絕，還要求聯邦行政法官向行政機關內的非行政法官長官負責。目前，聯邦行政機關在與行政法官的關系上，有的任命一個首席行政法官負責行政法官工作，如聯邦運輸局；有的任命一個高于行政法官職位的領導（director）負責行政法官工作，如美國聯邦內務部；還有的由一個負責裁決工作的裁決官員（judicialofficer）或負責聽證工作的聽證官員（administrativehearingofficer）負責行政法官工作，如郵政服務部和移民事務辦公廳。但無論名稱怎樣變化，無非兩種類型：一種由行政法官自己領導自己，即作為長官的首席行政法官領導其它行政法官工作；另一種是由其它非行政法官領導行政法官工作，非行政法官由行政機關任命產生，不具有行政法官的獨立地位。前者叫作首席行政法官負責制，后者叫作非行政法官負責制。

在首席行政法官負責制中，首席行政法官身兼兩職，首先作為主要行政法官在聽證程序中發揮特殊的作用，比其它行政法官享有更多的自由裁量權，不但可以決定聽證程序的進展，還可以就有些事實和法律文件的含義作出解釋；其次，作為行政管理人負責輪派行政法官聽證、監督行政法官和其它協助聽證人員的行為。在非行政法官負責制中，負責人更多地主持日常行政事務，他們被要求尊重行政法官的獨立性，但同時又必須積極參予行政法官的聽證工作。這兩種方式孰優孰劣還沒有定論，但不少學者認為首席行政法官負責制有以下的優點：（1）行政法官們把首席行政法官視為自己的伙伴，認為他更能理解行政法官所遇到的問題，并且在聽證工作中能夠保持與他們較密切的聯系；（2）公眾通常認為使用非行政法官負責制連表面上行政法官與行政機關的分離都作不到，而首席行政法官負責制可以增強他們的信任感；（3）大多數非行政法官由政治任命產生，不具有行政法官的獨立地位，所以容易受行政機關長官意志的左右，而首席行政法官所受操縱和影響的程度小得多；（4）首席行政法官能為其他行政法官提供實質性問題的指導，并可以組織有關這些問題的研討，非行政法官的指導則往往注重形式，不夠深入；（5）首席行政法官監督行政法官的行為不會引起抵觸情緒，非行政法官因為顧忌有干涉之嫌，對行政法官行為的監督不夠得力。當然，非行政法官負責制也有自己的長處，由于非行政法官專門從事行政管理日常工作，可提高工作效率；另外，他不具有獨立地位由政治任命產生，所以通常工作較認真，而行政法官，由于地位獨立，缺乏對其的監控手段，更易發生濫用職權行為；再者，行政法官分散在各地區，不需要集中辦公時，一個非行政法官的設置更切實際。

在這樣的利弊決擇中，首席行政法官負責制似乎更符合行政法官獨立化的要求，被視為行政聽證制度改革的有力步驟較受推崇。

四、行政法官獨立化進程的特點與暴露的問題

美國行政法官獨立化進程是美國現代行政法發展的一個縮影，它既反映出行政權在現時代的擴大、行政司法權的日益增強；也表明公眾對約束行政權的呼聲日高，遵守行政程序法和恪守自然公正原則已成為與行政權力擴張并行的*，還是集中使用制、首席行政法官負責制的推廣，都是從無到有，歷經許多年，“時而這兒，時兒那兒有些起伏”，〔9〕這種趨勢并未停止，仍在蔓延。這一方面說明有些制度并非適用于所有情況，需要根據各地區、各行政機關的現實選擇適宜的獨立化措施；另一方面也說明美國立法對改革成果的確認是比較謹慎的，重大的變革只有在時機成熟時才會以成文法形式作出規定，這一過程中，許多立法建議是法學家們通過對行政法官地位的深入調查和研究而提出的。總之，以行政法官獨立化為主題，選擇適用、多方研究、謹慎立法貫穿于行政法官平緩的獨立化過程。

行政法官獨立化進程中無疑也暴露出一些問題，最令行政法學家們擔心的莫過于“一支有著難以接受數量的聽證人員隊伍，卻存在著拙劣的表現和無視正直。”〔10〕目前，美國已有一支相當龐大的行政法官隊伍，到1980年，聯邦行政法官人數是美國地方法院從事聯邦刑事、民事案件審判法官人數的兩倍〔11〕；1990年，在聯邦31個行政機關中有1，005名行政法官；在地方各州中，1991年，僅加利福尼亞州就有400名以上的行政法官〔12〕。這些行政法官分布于美國社會各級政府之中，處理著每年上百萬的行政糾紛，象任何一個大的集團一樣不可避免地存在著濫用權力現象；但由于行政法官的獨立性受到更多的重視，使他們很少受到來自外界的監督，并且隨著其地位越高，越獨立，也越發與外界隔絕。這形成兩種威脅：一種是行政法官屈從于有權的行政機關或有勢力的社會集團和個人，不公平聽證，而“受到不利影響的卻往往是那些在社會上處于非常不利地位的人”〔13〕，雖然有司法審查作為對當事人的補救措施，行政法官聽證工作的專業化和工作經驗，使法院不能完全排除其濫用權力；另一種是行政法官內部長官權力日益加強，集中使用制中統一聽證機構的長官或首席行政法官負責制中的首席法官，在分派聽證任務、解釋法律政策時濫用權力，反而成為行政法官獨立聽證的威脅，“當許多首席法官表現出色時，其他卻在專權和利用他們的權力控制自己的同類。”〔14〕

所以，美國行政法官的獨立化進程也有暗礁潛伏，對于它的前景，美國的學者們可謂喜憂參半。

注：

〔1〕AllenHobergAdministratireHearings：StateCentralPanelsinthe1990s46AdmiLRerat75（1994Winter）。

〔2〕BernardSchwartsAdministrativeJusticandItsPlaceintheLegalOrder30N.Y.U.LRevat13901413－14（1955）。

〔3〕王名揚著：《美國行政法》第437、452頁，中國法制出版社，1995年版。

〔4〕JosephJSimeoneTheFunction，FleeibilityandFutureofUnitedStatesJudgesoftheExecutiveDepartment，44AdmiLRev159（1992）。

〔5〕〔8〕〔9〕〔12〕Id.AllenHoberg‘sat76、89、92、75.

〔6〕《美國示范州行政程序法》第4－202（a）。

〔7〕1992ALJSurrey，Supranote3，response23k.

〔10〕CharlesH.Koch，JrAdministrativePresidingOfficialToday46AdmiLRerat272（1994Summer）。

〔11〕FeffreysLubbers，FederalAdministrativeLawJudges：AFocusOn姡希酰*InrisibleJudiciary，33AdmiLRevat109（1981）。

〔13〕Id.CharlesH.koch，Jrat272.

〔14〕RussellLWearerMangementofALJOfficesinExecutiveDepartmentsandAgoncies47AdmiLRerat317（1995Summer）。