法國(guó)行政法律解決綜述

導(dǎo)語：法國(guó)行政法律解決綜述一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：胡洪玉工作單位：中國(guó)政法大學(xué)

隨著社會(huì)發(fā)展及行政職能擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)的觸角伸展到社會(huì)生活的各個(gè)角落，公民從出生到死亡，均與行政活動(dòng)息息相關(guān)。然而，公民與行政機(jī)關(guān)作為不同的利益訴求者，利益上的分歧必然導(dǎo)致行政糾紛產(chǎn)生。法國(guó)作為行政法母國(guó)，在行政糾紛法律解決上已形成較為完善的體系，其構(gòu)建與運(yùn)行對(duì)我國(guó)具有較高的借鑒意義和價(jià)值。

一、非訴解紛機(jī)制

(一)行政請(qǐng)?jiān)感姓?qǐng)?jiān)甘潜恢卫碚唛_展的一種監(jiān)督活動(dòng)。當(dāng)他們反對(duì)政府部門作出的決定時(shí)，即可按照合法性、適當(dāng)性的要求，向政府部門提起爭(zhēng)議請(qǐng)?jiān)福?］672。不論是行政機(jī)關(guān)的違法行為還是不當(dāng)行政行為，均可以提起行政請(qǐng)?jiān)浮Ｐ姓?qǐng)?jiān)缚梢苑譃楫愖h申訴和越級(jí)申訴。異議申訴即向原行政機(jī)關(guān)提出請(qǐng)?jiān)福郊?jí)申訴則是向作出原決定行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)提出。上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)力對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的違法和不當(dāng)行為予以監(jiān)督。在不損害當(dāng)事人和第三者既得權(quán)的情況下，可以撤銷、廢止和變更，可以另外作出一個(gè)決定代替原來的決定［2］425。行政請(qǐng)?jiān)敢话銢]有程序、時(shí)間限制，只要存在不法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋涂梢蕴崞鹦姓?qǐng)?jiān)浮Ｕ块T從來沒有對(duì)請(qǐng)?jiān)缸鞒鰶Q定的法律責(zé)任，請(qǐng)?jiān)竿粺o聲的駁回［1］673。可見，行政請(qǐng)?jiān)覆荒芗皶r(shí)糾正違法或不當(dāng)行政行為，相對(duì)人的合法權(quán)益不能通過此種途徑得到有效保護(hù)，從而導(dǎo)致放棄行政請(qǐng)?jiān)付苯犹崞鹦姓V訟，使得行政法院懸而未決的案件與日俱增。法國(guó)最高行政法院副院長(zhǎng)也已宣布:2003年行政法院登錄在案的訴狀增加了15%［1］747－748。為緩解法院壓力、及時(shí)解決行政糾紛，必須使行政請(qǐng)?jiān)赋蔀樾姓V訟前置程序，形成預(yù)防訴訟機(jī)制。2000年以前，只有個(gè)別案件，提起行政訴訟之前必須先行經(jīng)過行政請(qǐng)?jiān)赋绦颍粸檎?qǐng)求行政主體賠償損害時(shí)，但是公共工程賠償之訴例外，可以不經(jīng)過行政請(qǐng)?jiān)福苯酉蛐姓ㄔ浩鹪V［2］426。二為行政和公眾關(guān)系法規(guī)定公民有權(quán)查閱行政決定的文件。為了保證這個(gè)法律的執(zhí)行，法律規(guī)定成立一個(gè)文件了解委員會(huì)，以保證公民查閱文件的自由，在行政機(jī)關(guān)拒絕公民查閱文件時(shí)，公民必須先向委員會(huì)申訴以后，才能提起行政訴訟［2］427。而2000年6月30日法律第23條，2001年5月7日法令規(guī)定，在提起任何行政訴訟之前，必須先提出行政請(qǐng)?jiān)福?］748。該法律(令)的出臺(tái)，行政請(qǐng)?jiān)刚嬲蔀橄鄬?duì)人提起行政訴訟的前提，只有經(jīng)過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理的請(qǐng)求，法院才會(huì)予以審理。既可以有效及時(shí)解決糾紛，還可以緩解行政法院案滿為患的現(xiàn)象。(二)共和國(guó)監(jiān)察官制度法國(guó)共和國(guó)監(jiān)察官主要是效仿瑞典的監(jiān)察使制度，為了更加有效地監(jiān)督公職人員執(zhí)行和遵守法律，1973年1月3日法律設(shè)立了監(jiān)察官，后來名之為共和國(guó)監(jiān)察官［1］676，標(biāo)志法國(guó)監(jiān)察官制度的正式確立。最初設(shè)置監(jiān)察官時(shí)并沒有明確其法律性質(zhì)，議會(huì)和行政法院對(duì)此存在異議。直到1989年1月13日法律出臺(tái)，明確規(guī)定:共和國(guó)監(jiān)察官是一個(gè)獨(dú)立機(jī)關(guān)［1］680。從此奠定了其絕對(duì)獨(dú)立的法律地位。在任命方式上，監(jiān)察官由部長(zhǎng)會(huì)議通過且經(jīng)總統(tǒng)任命，任期六年，不能連任，同時(shí)也不得被解職，除在確有障礙、不能執(zhí)行職務(wù)的前提下，先由總統(tǒng)提出，經(jīng)最高行政法院副院長(zhǎng)，最高法院首席院長(zhǎng)，審計(jì)院首席院長(zhǎng)一致同意后，才能提前解除職務(wù)。另一方面，監(jiān)察官財(cái)政獨(dú)立，僅接受審計(jì)院的財(cái)政監(jiān)督。監(jiān)察官在執(zhí)行職務(wù)過程中也享有絕對(duì)的豁免權(quán)，不受任何其他機(jī)關(guān)的命令，且不對(duì)執(zhí)行職務(wù)的行為負(fù)民事責(zé)任和刑事責(zé)任，保障了調(diào)解專員在執(zhí)行職務(wù)過程中的獨(dú)立地位。監(jiān)察官制度已經(jīng)成為法國(guó)重要的公法糾紛解決機(jī)制之一，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991年收到申訴近30000件，1993年是38600件，1999年是51189件，2002年達(dá)到58591件，但2003年略有下降，為47623件［1］680。其中近80%的申訴案件，政府都選擇接受監(jiān)察官的忠告、建議。可見，監(jiān)察官制度符合形式需要，已經(jīng)成為行政體系的一部分。①《法國(guó)行政訴訟法典》(法律篇)，王敬波譯，載《行政法學(xué)研究》，2007年第1期。

二、訴訟解紛機(jī)制

法國(guó)訴訟制度最大的特色在于雙軌審判體制，司法審判與行政審判各成體系，行政糾紛的解決，則全部訴諸于行政法院。與其他國(guó)家的行政法院不同的是，法國(guó)的行政法院隸屬于行政機(jī)關(guān)，同時(shí)行使行政職能和司法職能。這一特征的產(chǎn)生可以追溯至16世紀(jì)和17世紀(jì)初，法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)勢(shì)力逐漸強(qiáng)大，資產(chǎn)階級(jí)利益開始反映到行政部門。然而法院卻掌握在封建勢(shì)力手中，便出現(xiàn)了行政部門和普通法院之間的矛盾。路易十五時(shí)期，普通法院與政府之間的矛盾激化，給政府帶來很大的麻煩。直至18世紀(jì)拿破侖一世時(shí)期，孟德斯鳩提出三權(quán)分立學(xué)說，將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)且三權(quán)相互獨(dú)立。認(rèn)為因行政事項(xiàng)而引起的行政訴訟應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)自行解決，而普通法院作為司法機(jī)關(guān)則不得干涉。由此確立了由行政機(jī)關(guān)自行審理行政訴訟的制度。(一)行政法院1．沿革及發(fā)展行政訴訟從普通法院中分離出來以后，法國(guó)并沒有直接建立行政法院。最初只是由在職行政官員擔(dān)任法官裁決行政案件，而后在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立咨詢機(jī)構(gòu)即參事院，承擔(dān)咨詢職能并以國(guó)家元首人的身份裁決行政案件。直至1872年5月24日的法律規(guī)定國(guó)家參事院以法國(guó)人民的名義行使審判權(quán)利，行政審判正式取得獨(dú)立地位，該法律又成立了一個(gè)權(quán)限爭(zhēng)議法庭，裁決行政法院和普通法院之間的權(quán)限爭(zhēng)議，從此以后，參事院成為法律上的最高行政法院［2］438－439。目前，行政法院系統(tǒng)內(nèi)均分為行政組和訴訟組，兩組人員各司其職，互不干預(yù)。行政組主要是延續(xù)了參事院的咨詢職能，為行政機(jī)關(guān)提供咨詢意見，訴訟組則行使司法職能，解決行政糾紛。最初的行政法院只有兩級(jí)，即省行政法院和最高行政法院，兩級(jí)法院之間并沒有劃分權(quán)限范圍，所有案件都可以訴諸最高行政法院予以解決，導(dǎo)致案件堆積如山。到1954年1月1日，還有2．6萬多個(gè)積案懸而未決，夠?qū)?年多的，而事情還在不斷惡化［1］742。為了解決法院負(fù)擔(dān)過重，案件積壓未決，分別于1953年、1987年以及1995年進(jìn)行改革，最終形成了行政法庭、上訴行政法院和最高行政法院三級(jí)二審終審制度。2．一般特征法國(guó)行政法院的特征在于獨(dú)立性與專業(yè)化。法官的獨(dú)立要求其只服從法律，禁止任何其他機(jī)關(guān)以任何手段向行政法官施壓。但是行政法官并不屬于傳統(tǒng)意義上的法官，最初并不能像普通法院法官那樣具有終身任職資格來保證獨(dú)立性。直至1986年1月6日法律正式授予行政法庭成員這一資格，確保他們真正任職終身，“沒有獲得本人同意，他們可以不接受新的職位，即便提升也不成”［1］751。行政管理行為涉及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，這也決定了行政審判的專業(yè)性與技術(shù)性。正像奧當(dāng)在《行政訴訟法》一書中所表述的那樣，“法國(guó)人認(rèn)為行政管理和司法、醫(yī)學(xué)一樣，是一門高度專業(yè)性的藝術(shù)。要想解決行政管理過程中所產(chǎn)生的糾紛和爭(zhēng)論，就必須了解行政管理的復(fù)雜特性”［3］。這就要求行政法官不僅具備良好的法學(xué)知識(shí)，還必須具有基本的行政管理知識(shí)背景，這也是法國(guó)最初建立行政法院的出發(fā)點(diǎn)之一，即將公法爭(zhēng)議交由具備專業(yè)審判能力的行政法官審理。鑒于此，行政法院在法官招錄制度上實(shí)行行政學(xué)院考試與社會(huì)招聘相結(jié)合的制度。絕大多數(shù)行政法官來自國(guó)家行政學(xué)院，國(guó)家行政學(xué)院對(duì)學(xué)生進(jìn)行公共行政系統(tǒng)而全面的教育，充分保障行政法官專業(yè)化要求。另一途徑便是社會(huì)招聘，招聘對(duì)象也均是在公共行政領(lǐng)域的高級(jí)文官。(二)訴訟程序法國(guó)行政訴訟中較為特色的程序即在于其預(yù)審程序。預(yù)審是正式開庭審理以前，由預(yù)審法官認(rèn)真閱讀訴訟材料，進(jìn)行調(diào)查研究，查明案件的事實(shí)情況和法律問題，使案件處于可以判決狀態(tài)的訴訟程序［2］511。預(yù)審程序可以分為兩個(gè)階段，一為報(bào)告專員結(jié)論，由指定的報(bào)告員首先對(duì)案件管轄權(quán)以及起訴條件予以審查，待符合條件，法院受理該案件后，預(yù)審小組有權(quán)向雙方互換起訴狀和答辯狀、提出問題并進(jìn)行相關(guān)調(diào)查研究，最后綜合當(dāng)事人的主張、法律觀點(diǎn)和建議解決方案，報(bào)告員需提出調(diào)查專員報(bào)告。一為政府專員報(bào)告，法院在受理案件后，必須指定一名政府專員對(duì)案件的法律問題和事實(shí)問題進(jìn)行審查，有權(quán)審閱案件及進(jìn)行必要的調(diào)查研究，最終提出關(guān)于案件解決辦法的政府專員報(bào)告。另一方面，法國(guó)行政訴訟致命的弱點(diǎn)是緩慢冗長(zhǎng)的程序，面對(duì)緊急事態(tài)時(shí)，往往因拖沓的訴訟程序而導(dǎo)致無法及時(shí)保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利。為改善這一缺陷，法國(guó)2000年6月30日法律規(guī)定了行政審判中的緊急審理程序。緊急審理程序突破了行政法上“行政訴訟不停止行政決定的執(zhí)行”以及“行政法官不得向行政機(jī)關(guān)下達(dá)強(qiáng)制令”等原則［4］。目前為止，已有三種緊急審理程序，分別為:緊急審理———暫停執(zhí)行、緊急審理———衛(wèi)護(hù)自由和緊急審理———維持原議［1］842。1．暫停執(zhí)行傳統(tǒng)行政法意義上，行政法官在行政訴訟過程中不具有中止執(zhí)行行政決定的權(quán)力。然而，如待冗長(zhǎng)復(fù)雜的訴訟程序完成后再采取措施，屆時(shí)幾乎所有行政決定也已執(zhí)行完畢，相對(duì)人的權(quán)益將無法得到彌補(bǔ)，這不符合行政訴訟目的。法國(guó)為此確立暫緩執(zhí)行程序，2000年6月30日法律便應(yīng)運(yùn)而生。新《行政訴訟法典》第521－1條規(guī)定:“當(dāng)一個(gè)行政決定，即使是駁回的決定，成為一個(gè)撤銷或者變更訴訟的審查對(duì)象，因情況緊急，或者在起訴時(shí)該決定的合法性就受到嚴(yán)重懷疑，緊急審理的法官可以依申請(qǐng)，宣布延緩該決定的執(zhí)行。”①可見，暫停執(zhí)行程序針對(duì)所有的行政決定，不僅包括積極作為性行政決定，還包括消極的駁回性行政決定，只要存在緊急情況，或者在起訴時(shí)行政決定的合法受到嚴(yán)重懷疑，申請(qǐng)人都可以提出暫停執(zhí)行該行政決定的申請(qǐng)。至于何謂緊急情況，最高行政法院常用這樣一句話予以界定:“緊急情況是這樣一種狀態(tài)，它使暫停執(zhí)行一個(gè)行政法規(guī)變得正當(dāng)、合法，如果照常執(zhí)行該法規(guī)足以嚴(yán)重地立即危害共同利益，危害起訴人的處境及其意欲維護(hù)的利益。”［1］843宣布暫停執(zhí)行決定后，法官必須在“最短期限內(nèi)”對(duì)該行政決定作出判決。①參見《法國(guó)行政訴治語典(法律篇)》，王敬波譯，載《行政法學(xué)研究》，2007年第1期。2．衛(wèi)護(hù)自由新《行政訴訟法典》第521－2條規(guī)定:“根據(jù)緊急申請(qǐng)，當(dāng)公法法人或者行使公共服務(wù)職能的私法組織行使職權(quán)時(shí)，造成嚴(yán)重?fù)p害或者明顯違法時(shí)，緊急審理的法官可以采取一切必要的措施保護(hù)該公法法人或者行使公共服務(wù)職能的私法組織負(fù)責(zé)的公共服務(wù)中所應(yīng)當(dāng)包含的基本自由。緊急審理法官應(yīng)在48小時(shí)內(nèi)作出決定。”①衛(wèi)護(hù)自由的保護(hù)范圍包含了所有行使公共職能的機(jī)關(guān)行使職權(quán)的活動(dòng)，既包括公法人也包括私法人，只要其在行使職權(quán)的過程中造成了嚴(yán)重?fù)p害或明顯違法時(shí)，緊急審理法官即可要求行政機(jī)關(guān)(包含行使公共服務(wù)職能的私法組織)采取措施保護(hù)基本自由。3．維持原議若遇到緊急情況和普通訴求，也就是即便沒有預(yù)先的行政決定也可以受理的訴求，法官可以安排“一切別的有用措施，而不要妨礙任何行政決定的執(zhí)行”［1］847。這即是維持原議程序，不以存在行政決定為前提。

三、法國(guó)解紛機(jī)制對(duì)我國(guó)的啟示

法國(guó)多元化的解紛機(jī)制逐漸成熟，在其機(jī)構(gòu)設(shè)置運(yùn)行與糾紛解決程序上對(duì)我國(guó)的啟示如下:第一，行政法官的專業(yè)化與獨(dú)立性。行政法院雖隸屬于行政機(jī)關(guān)，但其內(nèi)部行政組與訴訟組相互分離、互不干預(yù)。不僅沒有形成包庇系統(tǒng)內(nèi)部行政行為的現(xiàn)象，反而由于行政法官兼具法學(xué)與行政管理領(lǐng)域的知識(shí)背景，避免了行政審判與行政管理實(shí)踐的脫節(jié)。另外，行政法官目前已具有同普通司法法官同樣的終身任職資格，任何人不得以任何手段對(duì)行政法官的司法審判行為予以干預(yù)，其獨(dú)立性使其僅憑法律與內(nèi)心公正作出判決，有助于行政糾紛高效、公正的解決。第二，機(jī)制運(yùn)行與銜接。多元解紛機(jī)制必然建立在各不同機(jī)制之間的有效銜接與運(yùn)行。2000年以前，行政請(qǐng)?jiān)钢挥性趥€(gè)別案件中作為訴訟前置程序，即使申請(qǐng)行政請(qǐng)?jiān)福姓C(jī)關(guān)也往往應(yīng)付了事，導(dǎo)致行政法院一度懸案堆積如山。為了緩解法院壓力，終于于2000年出臺(tái)法律將行政請(qǐng)?jiān)缸鳛樘崞鹪V訟的必經(jīng)程序，成為法國(guó)預(yù)防訴訟制度之一，將部分行政糾紛化解在行政系統(tǒng)內(nèi)部。第三，訴訟程序的規(guī)則化。法國(guó)行政訴訟在正式開庭審理之前必須經(jīng)過預(yù)審程序，只有經(jīng)過報(bào)告員小組的審查、政府專員審查以及最后的法庭判決會(huì)議三次嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶彶榕c討論，才能作出最終的行政判決，而公正的判決正是建立在這多重審查程序之上的。在訴訟程序設(shè)置上，法國(guó)突破了傳統(tǒng)意義上“行政訴訟不停止行政決定的執(zhí)行”和“行政法官不得向行政機(jī)關(guān)下達(dá)強(qiáng)制令”原則，創(chuàng)立了緊急審理程序。只要被訴行政決定的合法性受到嚴(yán)重懷疑，即可申請(qǐng)暫停執(zhí)行，避免了因等待冗長(zhǎng)復(fù)雜的訴訟程序完成而導(dǎo)致相對(duì)人受侵害的利益無法彌補(bǔ)。“衛(wèi)護(hù)自由”程序則針對(duì)所有履行公共服務(wù)職能的組織(公法人和私法組織)而言，只要對(duì)相對(duì)人的基本自由造成嚴(yán)重?fù)p害或明顯違法，法官即可經(jīng)申請(qǐng)而對(duì)該組織采取一切必要的措施，保證了行政糾紛及時(shí)、迅速地解決。