行政法院調查取證制度及啟示

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[摘要]泰國行政法院建立后，該國行政訴訟調查取證制度從原來的“控告式”轉向“審問式”模式,主要內容包括：預審法官的調查取證；行政法院辦公室的協助調查取證、合議庭組成人員以外的行政法官的調查取證。泰國行政法院的調查取證制度有利于補強當事人舉證能力不足的缺陷，保障行政法院公平地審理案件,對我國行政訴訟中相關制度的改革完善具有一定借鑒意義。

[關鍵詞]行政訴訟；泰國行政法院；法院調查取證；調查取證制度

行政案件調查取證是行政訴訟中極為重要的一項活動。目前，各國法院采用的調查取證體系主要有兩種，即“審問式”調查取證體系和“控告式”調查取證體系。在審問式調查取證體系下，法院對訴訟的推進、終結，訴訟對象的決定等方面擁有主導權。而在控告式調查取證體系下，當事人在訴訟進程中起主導作用。隨著中泰兩國跨國行政性事務交流活動的日益頻繁，跨國行政訴訟也與日俱增。因此，對中泰國兩國行政訴訟調查取證制度進行比較研究具有一定現實意義。

一、泰國行政法院調查取證制度的形成

泰國行政法院自2001年3月9日設立并開始運作，至今經歷了十八年有余。在泰國行政法院建立之前，泰國的訴訟案件包括刑事案件、民事案件和行政案件均由普通法院審理。泰國普通法院對案件的審理一律采用控告式調查取證方式，即普通法院對案件事實的審查，主要限于被告和原告提交的證據來實現，法院一般不會主動調查取證，只有在特殊情況下，法院才會對案件情況進行調查，且只能在當事人申請并且符合規定條件的情況下方能啟動該程序。泰國普通法院的調查取證方式并不適合于行政案件。因為在行政訴訟中，行政案件的當事人處于不平等的地位，行政機關代表國家實施行政行為，擁有充足的人員、裝配等有利條件，在收集掌握證據方面具有優勢。而行政相對人在行政訴訟中始終處于弱勢地位，其取證手段有限，取證較為困難，而且行政機關做出行政行為的證據和所依據的規范性文件往往掌握在其自身手中，從而導致行政相對人因客觀原因難以自行收集、甚至根本無法取得證據。基于行政訴訟的獨特性以及普通法院在行政案件調查取證方面的不足，泰國于1999年通過了《行政法院成立與程序法》。該法第55條第3款規定，行政法院行政案件的審理原則采用審問方式。2000年頒布的《最高行政法院法官大會關于行政案件審理程序的規定》第5條第1款規定：“依照行政法院成立與程序法和本規定，行政案件審理采用審問方式”。該法第5條第2款還規定：“法律或本規定沒有作專門規定的其他事項，依照行政法院成立與程序法的規定”。根據泰國上述法律規定可以看出，泰國行政法院對行政案件的審理采用審問式調查取證方式，這種審問式取證制度有利于克服僅由當事人提供證據的缺陷和不足，也有利于行政法院正確審理行政案件。

二、泰國行政法院調查取證制度的內容

泰國行政法院對行政案件審理最重要的特點就是采用審問式的調查取證方式，即行政法官為了查明案件事實，依法應當對案件進行調查取證，并且行政法官的調查取證并不受限于當事人提供的證據。審問式的調查取證要求行政法官在審理案件過程中發揮主導作用，尤其是在調查取證方面發揮重要作用。另外，泰國行政法院在審理行政訴訟案件時，主要以書面審查為原則，即行政法院以審查行政案卷中所載明的證據為主，以審查行政案卷以外提交的證據為輔。在行政訴訟過程中，如果發現當事人因疏忽遺失了某些證據，或者新發現了某些證據，行政法院也可以接受這些證據。泰國行政法院調查取證制度主要由三部分內容組成，即預審法官的調查取證，行政法院辦公室的協助調查取證以及合議庭組成人員以外的行政法官的調查取證。（一）預審法官的調查取證。根據泰國1999年《行政法院成立與程序法》和泰國2000年《最高行政法院法官大會關于行政案件審理程序的規定》的規定，行政案件調查取證權由“預審法官”行使，即當行政法院合議庭受理行政案件后，由合議庭庭長在合議庭組成人員中任命一名行政法官或者任命自己擔任預審法官。該名預審法官的職責是負責在預審階段對案件開展調查取證工作。同時，預審法官可以根據案件的實際需要，授權行政法院辦公室工作人員協助其調查取證①。當預審法官認為其收集的證據足夠證明案件事實真相時，預審法官必須就案件的事實問題和法律問題進行總結，制作書面總結記錄，并將書面總結記錄提交合議庭。為了保障預審法官能夠在預審階段有效地對行政案件進行調查取證，泰國法律對預審法官在預審階段的調查取證職責進行了明確規定。其調查取證職責主要包括兩個方面，即預審法官審查當事人提交的證據材料和預審法官主動收集和查找證據。具體規定如下。1.預審法官審查當事人提交的證據材料。預審法官審查當事人提交的證據材料是指審查當事人提交的起訴狀、答辯狀、異議聲明以及補充答辯狀。泰國1999年《行政法院成立與程序法》規定，預審法官有權根據合理原則或適當原則審查當事人提交的證據，比如起訴狀、答辯狀、異議聲明以及補充答辯狀。因此，盡管泰國行政案件采用審問式調查取證方式，由行政法官負責調查事實和查找證據，但雙方當事人仍然有義務提供必要的證據以證明自己的主張或反駁對方的主張。2.預審法官主動收集和查找證據。預審法官既有權對當事人提交的證據材料進行審查，也有權主動對與案件有關的證據進行收集或查找。泰國1999年《行政法院成立與程序法》規定，預審法官的職責是對案件的事實問題和法律問題進行調查，并將書面總結記錄提交合議庭，由合議庭進行審查。除此之外，預審法官還具有與案件調查有關的其他職責②。該法第57條第2款規定，“預審法官在調查取證過程中，必須為參與訴訟的各方當事人提供充分的機會，讓各方當事人有機會提出證據材料，并充分表達和證明自己的觀點和要求，以便于認可或反駁案件的事實和法律問題。如果預審法官認為事實基本清楚，證據基本充分，可以制作書面總結記錄，并將書面總結記錄提交合議庭，由合議庭對案件進行繼續審理。”另外，預審法官有權根據案件需要要求當事人必須在規定的時間內提交證據，如果當事人不提供或逾期不提供的，視為沒有相應證據，行政法院則可以依據公平原則對案件進行審理。如果行政機關或其工作人員不提供或逾期不提供的，或者有遲延履行行為的，行政法院可以向其上級機關或主管部門匯報，以便督促其改正①。需要強調的是，預審法官主動收集和查找證據可不受當事人提交材料的限制，即在審問式調查取證模式下，法官有責任調查與案件有關的所有事實，而不局限于當事人提交的材料。當法院認為雙方當事人提交的證據不夠充分時，法院可以主動收集和查找證據，這使得預審法官在泰國行政審理程序中具有非常重要的作用。（二）行政法院辦公室的協助調查取證。泰國1999年《行政法院成立與程序法》規定設立“行政法院辦公室”，它是行政法院的組成部分，其性質屬于行政機構，且具有法人資格。行政法院辦公室的職責是依照憲法獨立行使行政管理權、預算以及其他事項。行政法院辦公室直接對最高行政法院院長負責。行政法院辦公室秘書長的任命必須經由最高行政法院院長提名并經行政法院司法委員會同意②。行政法院辦公室的職權主要有三大方面③：（1）管理行政法院行政工作。行政法院辦公室對行政法院行政工作負責，這部分工作包括受理案件、制作案件目錄、送達傳票和財務管理等。（2）協助法官審理行政案件和執行案件。如協助預審法官收集證據和審查事實④，監督行政案件的執行，督促其按照行政法院的判決內容執行等。（3）提供技術幫助。如研究和收集資料，為行政法院履行職務提供便利；分析行政案件產生的起因，為政府相關機構提出改進建議；發行和公開行政法院判決書和行政法院決定；進行行政法官、行政司法人員等理論和業務培訓等。（三）合議庭組成人員以外的行政法官的調查取證。泰國行政訴訟案件的審結，一般來說必須經過三次審查，包括預審法官的調查、合議庭組成人員以外的行政法官的審查以及合議庭的判決。合議庭組成人員以外的行政法官由初級行政法院院長或最高行政法院院長在合議庭組成人員以外的行政法官中任命。其中，最高行政法院合議庭組成人員以外的行政法官可以從初級行政法院的行政法官中任命。合議庭組成人員以外的行政法官負責全面審查案件中的事實與法律問題，并且在其審查結束后，應當將自己的判決意見以書面形式向合議庭提交。在開庭審理時，合議庭組成人員以外的行政法官必須參與庭審和合議，但無權表決判決⑤。如果合議庭的判決與合議庭組成人員以外的行政法官的判決意見不同，合議庭必須對其判決說明理由。

三、泰國行政法院調查取證制度的評價

（一）制度優點。泰國行政法院采取的是以審問式調查取證為主、控告式調查取證為輔的取證制度，即以法院調查取證為主、以當事人調查取證為輔的取證方式。在泰國的行政法院調查取證制度中，不僅預審法官有權對案件進行調查取證，還有行政法院辦公室為預審法官調查取證提供幫助，從而使行政法院調查到的事實材料最大限度地接近事實真相，從而保證了行政法院可以公平公正審理案件。除此之外，合議庭組成人員以外的行政法官也有權參與行政訴訟，平衡法官之間的權力，保證法官正直、無偏私地審理案件，從而保證合議庭公正地審理每一個案件。泰國行政法院這種通過法院主動調查事實和查找證據的調查取證方式，有利于實現行政案件裁判上程序和實體的實質公正。（二）制度缺陷。1.以書面審查為原則存在的問題。法院無論是通過當事人提交的起訴狀、答辯狀、異議聲明、補充答辯狀及其他書面證據材料，或是通過其要求當事人補交的書面證據材料查找事實真相，從應然的角度看，如果書面證據材料是真實可靠的，則應當能夠從這些書面證據材料中查找到事實真相。但實踐案例表明，大多數與行政行為有關的材料都掌握在行政機關或行政機關工作人員手中，他們在向行政法院提交證據時，時常會故意隱藏對其不利的證據，或為了證明其做出的行政行為具有合法性而事后偽造證據。而基于公權力的信任和尊重，行政法院一般傾向于認為行政機關或行政機關工作人員提交的證據材料是真實可靠的，從而沒有核實行政機關或其工作人員所提交的證據材料的真實性。概言之，行政機關通常在行政程序中能夠收集到較為全面的證據，而當事人卻無法充分提交相關證據，在此情況下，法院若只是形式地審查這些書面證據材料將無法準確和充分掌握全案的相關信息。因此，泰國采取以書面審查為主的調查取證方式導致其在調查案件的事實真相方面存在缺陷①。2.預審法官在調查取證過程中存在的問題。盡管泰國法律賦予預審法官擁有廣泛的調查取證權，但許多案件的審理事實表明，相當數量的預審法官并未盡責盡力地全面收集證據，而只是依據當事人提交的書面證據材料審理行政案件，且更傾向于相信行政機關或行政機關工作人員提交的書面證據材料。另外，從預審法官要求證人或當事人到法院當面質證方面看，預審法官的作用相當于雙方當事人訴訟行為的質詢人，但由于預審法官大多數并沒有經過質證方面的專業培訓，取證能力的不足導致許多預審法官無法全面、準確地獲取案件信息，進而了解案件的事實真相。3.調查取證中存在遲延問題。經筆者調查統計，泰國行政法院審理案件一般都要經過2~3年以上，案件久拖不結的主要原因在于調查取證中出現調查遲延問題。據泰國行政法院辦公室《2015年行政案件情況》統計，截至2015年12月31日，初級行政法院受案數量達到20084件，其中未審結的案件數量為13435件，占當年行政案件總量的66.89%，在這些未審結案件中，已受理超過2年（即2014年之前受理）的案件數量為4703件，占35%。與此同時，按照案件審理階段分類看，處在調查取證階段的案件數量為7568件，占所有未審結案件數量的56.33%；處于審理階段的案件數量為2512件，占18.70%；處于整理案件結果公示階段的案件數量為1974件，占所有未審結案件數量的14.69%②。從上述數據可以發現，泰國行政法院在審理行政案件中存在效率遲緩的問題，大部分案件自受理到完全結案的時間往往超過2年，這其中，案件調查取證環節成為問題出現的重要原因，即泰國的行政訴訟體系并未能夠充分促使法官高效履行職責③。例如，在許多久拖不結的案件中，預審法官主動調查取證使用了相當長的時間，有的案件僅調查取證時間就長達3年。由于泰國法律并沒有對行政案件的審理期限進行明確規定，再加上調查取證程序缺乏足夠的緊奏性，最終導致許多行政案件的審理久拖不結，這顯然與現代行政的高效率不相符合，同時也在客觀上造成當事人權益的侵害，無形當中也損害了行政法院的威望。

四、泰國行政法院調查取證制度對我國的啟示

我國的行政審判制度與泰國存在諸多差異，體現在審判制度的歷史、發展與現狀等方面，但是在行政訴訟案件審理的主要目標上具有一致性，即實現行政訴訟的實體正義和公平。泰國行政法院審理行政案件采用審問式程序，其實際上經過了三次審查，即預審法官的調查、合議庭組成人員以外的行政法官的審查、合議庭的判決，法院經過上述調查、審查程序并在充分結合法律專家、行政專家意見的基礎上對案件做出判決。泰國行政法院的訴訟模式能夠克服僅由當事人提供證據的缺陷和不足，從而保障了行政案件的審理質量，也有利于實現審判正義和公平。另外，泰國設立行政法院辦公室，根據預審法官的授權為預審法官收集證據材料，并為預審法官審理案件提供專業性方面的指導和技術性方面的幫助，有效解決了部分行政爭議所涉及的專業性和技術性方面的問題。與之相比，我國的人民法院在審理行政案件時采用以當事人舉證為主、法院調查為輔的調查取證模式，這種調查取證模式在某種程度上能夠糾正審問式調查取證模式的缺點，即法院介入過深，容易忽略當事人的訴訟地位和作用。但由于訴訟中雙方當事人的訴訟實力并不平等，行政相對人在行政訴訟中處于弱勢地位，行政機關不論在人力、財力和物力方面都處于優勢地位，處于弱勢地位的原告往往處于不利地位，這樣的現實并不利于行政案件的事實認定和訴訟平等[2]。因此，鑒于行政訴訟雙方訴訟地位及訴訟實力的不平等以及行政審判制度構造的特殊性（合法性審查、被告負舉證責任等），行政案件需要法院主動調查事實和查找證據，從而彌補當事人提交證據在制度設計上的缺陷和不足，有利于人民法院客觀、公正、及時地審結行政案件[3]。泰國行政法院的調查取證制度優勢表明，構建合乎中國國情的行政案件調查取證制度具有可能性。第一，從比較法視角看，包括泰國在內的許多國家采用審問式調查取證制度所獲得的成績可以為我國構建或完善行政案件調查取證制度提供有益的經驗借鑒。例如，在法國，為了平衡當事人訴訟實力不平等的情況，如果法官認為原告就其所主張的事實所持有的證據顯然可信或者足以懷疑行政決定時，可以將舉證責任轉移給被告（行政機關），被告必須對其做出的行政行為的事實和適用的法律依據承擔證明責任，法官也有權主動查明事實。在德國，行政法屬于公法范疇，德國在行政訴訟中實行“審問式”調查取證方式。在調查取證中，法官不是一個消極的仲裁人，而是一個積極的組織者，在案件調查取證環節發揮著重要作用。但德國法律規定，法院必須在原告的訴訟請求范圍內進行審查，不能少于或超過其主張的范圍。行政訴訟中，雙方當事人地位的不平等，行政機關憑借其優勢地位可以扣留重要證據、拖延訴訟時間、采取消極抵抗的態度。而采取“審問式”調查取證模式能夠讓法官有權主動調查事實，可以提高訴訟效率，保證案件公正審理。第二，我國行政審判體制經過近30年的發展，不僅積累了豐富的行政審判經驗，而且已經擁有了一批專業的行政審判人員[4]。從組織結構和專業人員配置兩方面考慮，采用審問式調查取證方式審理行政案件的困難并不大。從上述泰國行政法院調查取證體系的論述中我們可以發現，泰國行政法院調查取證之所以在整個行政法院體系中具有如此重要的作用，直接影響到行政訴訟實體的公平和正義，這與泰國行政法院構建的審問式調查取證制度是分不開的。而這正是我國當下行政訴訟案件調查取證制度的軟肋。我國行政訴訟法第四十條規定，人民法院有權向有關行政機關以及其他組織、公民調取證據。然而，最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》將法院調取證據的范圍限制在以下兩種情況：一是“涉及國家利益、公共利益或者他人合法權益的事實認定”；二是“涉及依職權追加當事人、中止訴訟、終結訴訟、回避等程序性事項”。除了第四十條規定的情形外，人民法院調取證據需要依當事人的申請方能啟動，這樣的規定限制了人民法院調查取證的范圍。在司法實踐中，部分法院通常以提供證據是當事人的責任為由怠于履行法律規定的調查取證職責。由于當事人普遍缺少法律知識和訴訟經驗，如果在行政訴訟中一味強調當事人舉證，而法官卻消極裁決，勢必導致當事人的合法權益難以得到公正保護[5]。因此，為了更好還原案件事實真相，我國可以考慮借鑒泰國行政法院在調查取證方面的有益經驗，在此基礎上結合我國國情和訴訟體制，在強調當事人（尤其是行政機關）的舉證責任同時，還要充分發揮法官在調查取證中的積極作用，以保障行政訴訟功能的實現。

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作者:黎群 單位:廣西民族大學