行政法官獨立化研究論文

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1996年3月17日第11屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》第一次以法律的形式規(guī)定了一個特別的行政程序——聽證程序，并突出強調聽證主持人員地位的獨立性。建立聽證制度是我國借鑒國外經(jīng)驗，特別是美國發(fā)達的聽證制度經(jīng)驗的結果。這一兩年來，美國學者在積極探討如何改進本國聽證制度的時候也把焦點集中在行政法官的獨立化問題上。雖然美國在這個問題上已經(jīng)走得很遠，但作一些介紹和分析評價，對于我國聽證制度的發(fā)展也許不無稗益。

一、行政法官——象征地位獨立的名稱

美國行政法官地位的發(fā)展是美國行政法發(fā)展的重要組成部分。最近，在美國，有人認為行政法官已成為美國法官系統(tǒng)的主角〔1〕。這種說法雖有悖于行政法官的性質，但作為對現(xiàn)實狀況的評價確不無道理。美國行政法官（AdministrativeLawJudge，簡稱ALJ）雖稱作“法官”，卻不是司法系統(tǒng)組成人員。根據(jù)普通法系的司法傳統(tǒng)，國家審判權只能由具有單一審判職能的普通法院行使，“我們的行政法與諾庭汗（LordNottingham）之后的衡平法一樣，只是普通法的一個組成部分”。〔2〕所以行政案件與民事、刑事案件一樣，由普通法院來審理，不設立專門的行政法院，當然不存在大陸法系行政法院中的“行政法官”（JudgeofAdministrativeCourt）。美國行政法官是美國行政機關行使審判型聽證權的一類特殊行政人員。所謂審判型聽證，又叫作正式程序的聽證，即法律規(guī)定必須舉行的聽證，聽證要遵循法定的程序，聽證記錄是最終裁決的依據(jù)。除了行政法官，美國還有其它非正式程序聽證人員，但不象行政法官屬于正式聽證的正常情況。

行政法官最突出的特點就是其地位的獨立性，這源于美國行政法中貫徹了一項古老的原則——自然公正原則，該原則的一個重要內容是當事人不能作為自己案件的法官，體現(xiàn)在行政法中就是“職能分離”（seperationoffunction），即：“從事裁決和審判型聽證的機構和人員，不能從事與裁決和聽證行為不相容的活動，以保證裁決的公平”。〔3〕所謂不相容的活動，主要是指調查追訴活動，因為事先參加調查的人如果參加聽證和裁決，必然著重以他所調查的、用以追訴當事人的證據(jù)作為聽證依據(jù)，而忽視當事人所提出的相反證據(jù)。有一種心理上偏見。帶著這種偏見來行使聽證權，并作出初步?jīng)Q定，很難保證聽證和裁決的公正性。正是為了防止這種偏見，具有聽證和初步裁決權的聽證主持人員逐步與其它行政人員區(qū)別開來，并且隨著聽證公正性要求的日益提高，獨立性日益分明，進而形成了行政法官這支特殊的隊伍。

行政法官的名稱是伴隨聽證主持人員地位的提高而逐步獲得的。本世紀開始時，主持行政聽證的人員被授予一個專門的名稱叫“審查官”（Examiner）。他們是根據(jù)1906年的赫普本法（HepburnAct1906），由州際商業(yè)委員會任命的專門負責主持宣誓，審查證人和接收證據(jù)的人員，他們與稍后不久由其它行政機關任命的審查官是今天行政法官的前輩，但這些前輩的地位遠不如今天的行政法官顯赫。審查官與所屬行政機關之間是一種完全的從屬關系，他們的任命、提升和薪金保險全部由行政機關決定，根據(jù)行政長官的意志主持聽證，缺乏職業(yè)安全感。三十年代，審查官的地位問*向行政機關無視審查官聽證工作的獨立性。在這種批評聲中，1946年美國通過了《聯(lián)邦行政程序法》，該法規(guī)定了一系列保證聽證主持人員獨立工作的措施：文官事務委員會從具有律師資格和工作經(jīng)驗的人中，通過考試錄用聽證主持人員，聽證主持人員的工資和任職由文官事務委員會管理，不受聽證所在行政機關影響；行政機關根據(jù)工作需要，從文官事務委員會確定的合法合格人員中任命聽證主持人員；聽證主持人員沒有試用期，輪流聽證，實行職能分離，不能執(zhí)行和聽證工作不相容的職務；聽證主持人員除非有文官事務委員會所規(guī)定和確認的正常理由，并經(jīng)正式的聽證程序，不能罷免。1966年《聯(lián)邦行政程序法》編纂過程中，審查官更其名為“聽證審查官”（HeanringExaminer），突出其享有的獨立聽證權。1972年，隨其地位提升又改為“行政法官”，有時也稱“隱蔽的法官”（HiddenJudiciary）或“看不見的法官”（InrisibleJudiciary）。但行政法官獨立化問題并未就此結論，有人期待更多的變化，甚至于倡議在美國建立獨立的行政法院，把行政法官又稱作“行政機關的美國法官”〔4〕（UnitedStatesJudgeoftheExecutrieDepartment），認為行政法官的地位無異于美國憲法第三條規(guī)定的聯(lián)邦法官。

二、州行政法官的集中使用制度

目前，在美國一些州適用行政法官集中使用制度，由一個統(tǒng)一的行政聽證機構（CentralOfficeofAdministrativeHeanings）雇傭一批行政法官，這些行政法官根據(jù)各行政機關的要求被派往主持該機關的聽證。通過這一制度，實際上形成了一個行政法官集團，或者叫作統(tǒng)一組織（CentralPanel）。這個組織中的行政法官由統(tǒng)一的行政聽證機構管理，他們不屬于聽證所在機關的職員，也不只為一個行政機關服務，而是根據(jù)行政機關的請求去主持聽證。各行政機關由于種種原因，如避免利益沖突、維護在公眾中的形象，自愿要求使用統(tǒng)一組織中的行政法官主持聽證。行政法官集中使用制的根本目的在于“給予行政法官脫離主持聽證所在行政機關的獨立地位”〔5〕，同時也是為了提高行政法官的專業(yè)化水平、減少開支、合理安排工作量、實現(xiàn)行政法官的集中管理、制定統(tǒng)一的聽證程序和職業(yè)紀律等等。1945年加利福尼亞州《行政業(yè)務法》是建立行政法官集中使用制的開創(chuàng)性文件，在1981年的《示范州行政程序法》中規(guī)定了兩種聽證人員組成版本〔6〕：一種是行政機關可以決定任何程序中的聽證官員為行政長官、行政機關的一個或幾個成員、或者統(tǒng)一聽證機構分派的一個或幾個行政法官；另一種是除了上述幾種選擇，行政機關在無法律禁止時，還可以安排一個或幾個另外的人主持聽證。第一種版本無疑把集中使用制作為其推薦的方式之一，這促進了該制度更快的發(fā)展。到1992年，適用行政法官集中使用制度的有加利福尼亞、科羅拉多、馬薩諸塞、弗羅里達、明尼蘇達、密蘇里、新澤西、田納西、弗杰尼亞、華盛頓、德克蒺斯、衣阿華、威阿明、馬里蘭、北達克塔、威斯康新等16個州，還有一些大城市，如紐約市等。

上述這些州在適用行政法官集中使用制時各有各的特定，有的甚至不能稱之為完整的集中使用制。比如有些州行政法官統(tǒng)一聽證機構與某個已經(jīng)存在的行政機關合并在一起辦公，但從事獨立的工作，統(tǒng)一聽證機構能從這一行政機關中得到政治上或實際工作上的幫助，在財政緊缺時作為該機關的一部分而得到相應的支援；還有些州雖有統(tǒng)一機構的名稱，但并不是為所有行政機關提供聽證服務，而只負責某些領域內的聽證。但無論采取哪種類型的集中使用方法，這些州都意在為行政法官創(chuàng)造一個獨立聽證的環(huán)境，排除聽證所在行政機關的干擾。行政法官集中使用制還附帶來一些別的收獲，如制定全州統(tǒng)一的聽證程序規(guī)則，適用于凡使用統(tǒng)一組織分派的行政法官的行政機關；制定行政法官統(tǒng)一的行為規(guī)范，如1991年，適用集中使用制的所有州的統(tǒng)一聽證機構長官舉行會議，通過了《司法道德示范規(guī)則》（ModelCo姡洌*ofJudicialEthics）主張適用于采取集中使用制各州。

1992年行政法官調查中發(fā)現(xiàn)，79％的行政法官想與聽證所在行政機關脫離，76％的行政法官認為沒有一個統(tǒng)一的行政法官組織是一個問題。〔7〕在地方各州和大城市中開展的行政法官集中使用運動無疑迎合了行政法官獨立的需要，成為行政法官尋求保護其獨立地位的堡壘。