協(xié)商性范文10篇

摘要：公共治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。政策協(xié)商主體的包容性、參與的廣泛性以及議題的開放性，耦合了公共治理平等性、公共性和多元性的價(jià)值旨?xì)w，并與公共治理構(gòu)成了實(shí)踐互補(bǔ)。但是，長(zhǎng)期存在的政府權(quán)力中心思維慣性、協(xié)商主體價(jià)值本位思想、多元文化沖突和分歧等問題所導(dǎo)致的主體間話語(yǔ)權(quán)不對(duì)稱、政策公共性缺失以及對(duì)多元利益兼顧失敗的情況，構(gòu)成了對(duì)政策協(xié)商治理成效實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。為此，需要從政府法律權(quán)威與制度規(guī)范構(gòu)筑、社會(huì)民主氛圍與公民社會(huì)培育、公民理性思維與協(xié)商能力提升三個(gè)方面，推動(dòng)政策協(xié)商在公共治理實(shí)踐中的自洽與融合。

關(guān)鍵詞：政策協(xié)商；公共治理；價(jià)值耦合；路徑調(diào)適

治理現(xiàn)代化是國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑，中國(guó)特色協(xié)商民主的廣泛、多層、制度化發(fā)展為公共治理的優(yōu)化提供了現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和路徑選擇。“從實(shí)踐和運(yùn)作的層次看，協(xié)商民主可以分為宏觀層面的政治協(xié)商、中觀層面的政策協(xié)商、微觀層面的社會(huì)協(xié)商。”［1］其中，宏觀層面的政治協(xié)商是公共治理頂層設(shè)計(jì)的民主方式，中觀層面的政策協(xié)商是公共治理的制度選擇，微觀層面的社會(huì)協(xié)商是公共治理的主體拓展，三者共同構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)公共治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，且使其優(yōu)勢(shì)變得獨(dú)特。以政策協(xié)商主體多元平等原則為基礎(chǔ)，以公共價(jià)值追求為導(dǎo)向，以多元利益實(shí)現(xiàn)為旨?xì)w，對(duì)推動(dòng)政策協(xié)商在公共治理實(shí)踐中的自洽與融合，進(jìn)而推動(dòng)中國(guó)特色協(xié)商民主的深入發(fā)展有重要的實(shí)踐價(jià)值，而且對(duì)優(yōu)化公共治理實(shí)踐，建構(gòu)全社會(huì)共建共治共享的治理格局，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政策協(xié)商與公共治理實(shí)踐的價(jià)值耦合

公共治理的價(jià)值理念要求政府與社會(huì)多元力量進(jìn)行通力合作，多元主體在平等的基礎(chǔ)上參與政策議程，展開對(duì)話、交流、溝通，使制定的公共政策能夠更好地解決公共事務(wù)以及最大化地實(shí)現(xiàn)公共利益。政策協(xié)商的民主特質(zhì)與公共治理的價(jià)值訴求相契合，協(xié)商主體的包容性摒除了治理主體身份的單一性和地位的不平等性，廣泛的公民參與和公眾選擇增進(jìn)了公共治理參與主體和討論內(nèi)容的公共性，協(xié)商取向的多元性拓展了公共治理的價(jià)值多元化要求，這樣的價(jià)值耦合在一定程度上消解了公共治理的理想性特征，從而增強(qiáng)了公共治理的實(shí)踐可能。（一）政策協(xié)商主體的包容性有利于凸顯公共治理主體的多元性要求。現(xiàn)代社會(huì)的高度動(dòng)態(tài)化和高度不確定性使得社會(huì)公共事務(wù)變得極其復(fù)雜，在公共領(lǐng)域，靠單一組織或個(gè)體的資源和能力難以解決復(fù)雜的社會(huì)公共問題，因此，需要多元主體的合作解決。“治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作。”［2］6公共治理的核心理念是在對(duì)公共問題解決中引入多元主體。政府部門和非政府部門（私營(yíng)部門、第三部門以及公民個(gè)人）在公正、開放、平等的原則下共同參與，就某些共同關(guān)切的公共利益或公共事務(wù)展開協(xié)商、對(duì)話與合作，并最終達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的合作治理。由此可見，多元主體構(gòu)成了公共治理的基本訴求。政策協(xié)商作為協(xié)商民主的中觀實(shí)踐，天然具有主體多元和平等對(duì)話的價(jià)值意蘊(yùn)，憑借其在具體公共政策制定和執(zhí)行過程中所創(chuàng)造出來的協(xié)商場(chǎng)域，包容性地實(shí)現(xiàn)包括政府部門、私營(yíng)部門、第三部門以及公民個(gè)人在內(nèi)的多元主體之間的自由平等對(duì)話，從而使其與公共治理的主體多元性價(jià)值追求理念相契合。政策協(xié)商的包容性要求賦予每一個(gè)受政策影響的成員以平等的意見表達(dá)權(quán)和參與決策的機(jī)會(huì)，成員之間在交流、對(duì)話的協(xié)商過程中，理解彼此的期望與需要，消解彼此之間的對(duì)立和沖突，有效應(yīng)對(duì)來自多元文化對(duì)話間的某些核心認(rèn)知問題，并達(dá)成共識(shí)。多元主體共同參與政策協(xié)商過程，有利于破解政府在應(yīng)對(duì)千變?nèi)f化的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r中的失靈困境，改變傳統(tǒng)政府部門“包辦式”“全能式”地做出公共決策的現(xiàn)狀，克服傳統(tǒng)政治實(shí)踐中主體身份的單一性和地位不平等性，為公共事務(wù)的管理以及公共問題的解決提出更加合理的、契合多主體共同意愿的解決方法，從而最大限度地體現(xiàn)公共治理多元平等的價(jià)值內(nèi)涵。（二）政策協(xié)商參與的廣泛性有利于生成公共治理價(jià)值的公共性訴求。公共治理關(guān)注的主要命題是“如何在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益，如何在有限的財(cái)政資源下以靈活的手段回應(yīng)社會(huì)的公共需求。”［3］在治理目標(biāo)上，公共治理涉及民主、效率、合法性和公共利益等基本問題，其中，最根本的是對(duì)公共利益目標(biāo)的追求，即對(duì)公共性的實(shí)現(xiàn)。政府以公眾為服務(wù)對(duì)象，在公共政策議程中要求公民參與和協(xié)商，對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行認(rèn)定，并承擔(dān)公共責(zé)任和公共義務(wù)，這些公共領(lǐng)域中的共識(shí)問題，以及所要實(shí)現(xiàn)的公共利益就是公共治理所要實(shí)現(xiàn)的公共性，并最終以公共政策的形式得以實(shí)現(xiàn)。“對(duì)公共政策而言，對(duì)公共利益的維護(hù)與追求就是公共性的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。”［4］作為體現(xiàn)政府意志的公共產(chǎn)品，公共政策能在多大程度上實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益，也成為衡量公共政策正當(dāng)性與合理性的根本標(biāo)準(zhǔn)。“協(xié)商民主的真諦不是討價(jià)還價(jià)，而是增強(qiáng)公共性。”［5］政策協(xié)商通過政府向公民拓寬民主渠道的方式，在決策制定以及執(zhí)行過程中促進(jìn)公民積極參與，以公民的廣泛參與和公眾選擇過程彌補(bǔ)了以往政策公共性的缺失，使公共政策緊緊圍繞著公共利益這個(gè)核心主軸來體現(xiàn)自身的影響，并克服傳統(tǒng)政府管理模式中存在的“封閉式和隱蔽式議程”等政策壟斷弊病，最大限度地保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。盡管在這個(gè)過程中公共政策結(jié)果仍然會(huì)受到政府自利性偏好的影響，但是，通過政策民主的方式，政府部門、社會(huì)組織、人民群眾共同對(duì)公共事務(wù)所展開的討論、協(xié)商過程，“其基礎(chǔ)是必須保證本質(zhì)上的公共利益保護(hù)”［6］65。從邏輯理論共性來看，政策協(xié)商作為協(xié)商民主的重要組成部分，增強(qiáng)政策公共性也是其本質(zhì)屬性；從個(gè)體實(shí)踐特性來看，政策協(xié)商是對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行有效配置、對(duì)公共利益進(jìn)行合理分配的政策過程，公共性仍是其基本追求與目標(biāo)指向。因此，無(wú)論是理論層面還是實(shí)踐層面，政策協(xié)商過程就是政策公共性的構(gòu)建過程，政策協(xié)商的本質(zhì)屬性增進(jìn)了公共治理公共性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)可能。（三）政策協(xié)商議題的開放性有利于實(shí)現(xiàn)公共治理利益的多元化訴求。“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切都同他們的利益有關(guān)”［7］243，利益是治理主體開展公共行動(dòng)的基本出發(fā)點(diǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，現(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、分配方式、文化價(jià)值觀等都呈現(xiàn)出多元化的顯著特征，這使得不同群體之間的利益關(guān)系變得更加復(fù)雜，多元主體的利益訴求也朝著更加多樣化的方向發(fā)展，全社會(huì)形成了利益取向多極化、利益主體多元化的局面。公共治理建立在“眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域”，是政府部門與私人部門以及社會(huì)公民等多元主體之間的良好合作。在價(jià)值層面，公共治理不僅追求“自由、公平、正義、平等和回應(yīng)性”等基本的民主價(jià)值，同時(shí)也關(guān)注在多重矛盾下的多重利益實(shí)現(xiàn)問題，特別是強(qiáng)調(diào)在利益集聚和整合的過程中要避免弱勢(shì)群體的利益流失，利益多元化成為公共治理的基本內(nèi)涵。“從協(xié)商民主的本質(zhì)看，多元化是協(xié)商民主產(chǎn)生的前提和基礎(chǔ)”［5］。作為一種民主治理形式，政策協(xié)商尊重各種不同的利益，承認(rèn)多元社會(huì)的多元利益沖突與分歧，利益多元化成為政策協(xié)商的內(nèi)在旨?xì)w。這種多元訴求可以從兩個(gè)方面理解：其一，從政策協(xié)商議題來看，其涉及社會(huì)、科技、教育、人口、環(huán)境、文化等廣泛領(lǐng)域，更涉及每一領(lǐng)域中的諸多問題。其二，從政策協(xié)商主體來看，政策協(xié)商是政府、公共部門、市場(chǎng)組織、社會(huì)公民等多元主體共同參與的過程，當(dāng)涉及不同的公共政策問題時(shí)，參與主體也相應(yīng)轉(zhuǎn)換為不同類型的志愿組織、不同行業(yè)的企業(yè)協(xié)會(huì)或者來自不同行業(yè)、不同地域、不同階層、不同文化水平、不同收入、不同年齡層次的民眾。政策協(xié)商參與主體和議題選擇的不同，其所要實(shí)現(xiàn)的利益訴求自然產(chǎn)生多元化的差異。同時(shí)，政策協(xié)商過程突破了傳統(tǒng)決議過程中單純的“少數(shù)服從多數(shù)”原則的限制，使得少數(shù)利益群體的合理訴求得到尊重和采納，最大限度地兼顧了各方的利益訴求，實(shí)現(xiàn)公共治理的價(jià)值多元化目標(biāo)。

二、政策協(xié)商在公共治理實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)困境

二、選擇性協(xié)商

我市在設(shè)計(jì)每年一度帥教育督導(dǎo)綜合評(píng)估方案時(shí)，以剛性指標(biāo)為主，輔以柔性指標(biāo)。柔性指標(biāo)權(quán)重較大，占到評(píng)估權(quán)重的o．25。

剛性指標(biāo)是基礎(chǔ)性指標(biāo)和教育質(zhì)量指標(biāo)，體現(xiàn)辦學(xué)的基礎(chǔ)條件和基本要求，主要包括設(shè)施條件、教育經(jīng)費(fèi)、行政管理、教學(xué)管理、入學(xué)率、鞏固率、德智體美質(zhì)量等。這些剛性的評(píng)估指標(biāo)構(gòu)成評(píng)估方案的主體。

柔性指標(biāo)是指評(píng)估方案中的“選擇性指標(biāo)”，分“工作創(chuàng)新”和‘學(xué)校個(gè)性”兩指標(biāo)。它是依據(jù)全市教育工作要點(diǎn)列出的“菜單”、被評(píng)估學(xué)校根據(jù)自身的發(fā)展規(guī)劃和教育條件從中選擇最適合自己的優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目。指標(biāo)是整個(gè)評(píng)估方案的重要組成部分。

“工作創(chuàng)新”指標(biāo)提供了“校內(nèi)閉路電視系統(tǒng)”、“多媒體教室”、”電子(聲像)閱覽室’、“優(yōu)化圖書室”、“校舍建設(shè)”、“校園場(chǎng)地建設(shè)”八個(gè)項(xiàng)目。被評(píng)學(xué)校可根據(jù)本校實(shí)際重點(diǎn)選擇其中的4項(xiàng)，只要學(xué)校在年內(nèi)投入達(dá)到評(píng)估要求就可賦分，改變了過去只用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)估學(xué)校，達(dá)到什么級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)就記相應(yīng)分?jǐn)?shù)的做法，促使經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的學(xué)校在達(dá)標(biāo)后能夠保持持續(xù)投入的欲望。而經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差的學(xué)校，在某些設(shè)施配備上有—定的難度。只用規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)去衡量它的投入，很容易傷害它的積極性。給學(xué)校提供“菜單式”工作創(chuàng)新項(xiàng)目，可以讓經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的學(xué)校達(dá)到一個(gè)踮踮腳就能達(dá)到的目標(biāo)，一步步提升辦學(xué)條件。

“個(gè)性發(fā)展”指標(biāo)作為引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)與切入點(diǎn)，目的是為了打破“千校一面”的狀況，促使學(xué)校在達(dá)到常規(guī)要求的基礎(chǔ)上，立足自身發(fā)展實(shí)際，借助某一方面的優(yōu)勢(shì)，積極探索，厚積薄發(fā)，逐步形成自己獨(dú)特的、優(yōu)化的、穩(wěn)定的教育特征和風(fēng)格，評(píng)介方案圍繞學(xué)科教學(xué)、體育工作、藝術(shù)教育、思想道德建設(shè)、特長(zhǎng)發(fā)展等設(shè)汁了供學(xué)校選擇的七個(gè)大的項(xiàng)目。學(xué)校要突出個(gè)性，發(fā)展特色，必須聯(lián)系本校實(shí)際，從設(shè)施條件、師資力量、教學(xué)優(yōu)勢(shì)、社會(huì)資源等力面多角度、全方位地研究和分析，準(zhǔn)確定位本校已具備的個(gè)性優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，椐此認(rèn)真細(xì)致地規(guī)劃和實(shí)施下一步的工作。設(shè)計(jì)‘菜單”式指標(biāo)，供學(xué)校自主選擇，這種評(píng)估方式探受被評(píng)估單位的歡迎，實(shí)施效果非常明顯。

摘要：微型公眾是由科學(xué)抽樣產(chǎn)生的公民代表組成的協(xié)商論壇。它們具有（近乎）隨機(jī)抽樣、普通公民參與、公開協(xié)商的共性特征，但是不同類型的微型公眾在參與者的人數(shù)和產(chǎn)生方式、活動(dòng)的持續(xù)時(shí)間和環(huán)節(jié)、輸出的形式和接受者以及運(yùn)行成本等方面仍存在一些重要差異。在實(shí)踐中，微型公眾發(fā)揮了決策、咨詢、信息、指導(dǎo)、測(cè)試、合法化、教育和監(jiān)督等功能作用。但從總體上看，協(xié)商結(jié)果是否對(duì)公共政策產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響，仍是微型公眾面臨的艱難考驗(yàn)。從應(yīng)然層面分析該問題，主要存在樂觀派、批判派和折中派三種觀點(diǎn)。所持的折中觀點(diǎn)一方面認(rèn)為微型公眾的政治影響應(yīng)因其發(fā)起動(dòng)因和嵌入的權(quán)力配置而異，另一方面認(rèn)為應(yīng)由一個(gè)協(xié)商系統(tǒng)而不是一個(gè)單一的微型公眾做出具有約束力的集體決定。

關(guān)鍵詞：微型公眾；主要特點(diǎn)；功能作用；協(xié)商系統(tǒng)

20世紀(jì)90年代，西方民主理論以協(xié)商轉(zhuǎn)向著稱。在這種協(xié)商轉(zhuǎn)向后，最關(guān)鍵的議題是協(xié)商民主的制度化，即如何在現(xiàn)實(shí)世界實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的規(guī)范性理想。為此，西方協(xié)商民主人士進(jìn)行了諸多探索，如通過政治改革提高現(xiàn)有政治機(jī)構(gòu)的協(xié)商性、通過特設(shè)論壇創(chuàng)造新的協(xié)商空間、通過話語(yǔ)傳播和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等實(shí)現(xiàn)大眾協(xié)商，甚至通過移情想象實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的內(nèi)部協(xié)商等。微型公眾，作為一種特設(shè)的公民協(xié)商論壇，從概念和規(guī)范上說，似乎可以為西方反協(xié)商的大眾政治和競(jìng)爭(zhēng)精英主義提供一劑良藥；而從方法上說，具有準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)性質(zhì)，其協(xié)商過程和結(jié)果易于觀察、記錄和分析，所以，它們激發(fā)了西方協(xié)商民主人士的極大興趣，受到了越來越復(fù)雜的經(jīng)驗(yàn)分析。本文基于西方協(xié)商民主理論和經(jīng)驗(yàn)研究成果，分析協(xié)商性微型公眾的主要特點(diǎn)和功能作用。

一、協(xié)商性微型公眾的主要特點(diǎn)分析

從概念和實(shí)踐來看，微型公眾先于西方民主理論的協(xié)商轉(zhuǎn)向。其概念是由美國(guó)政治科學(xué)家羅伯特•達(dá)爾（RobertDahl）于1970年首次提出的。達(dá)爾受民主理想和社會(huì)科學(xué)原則的啟發(fā)，設(shè)想了一種讓公民參與處理公共問題的創(chuàng)新機(jī)制[1]149。他稱之為“微型大眾”(minipopulus)，這是一個(gè)由公民組成的大會(huì)，從人口統(tǒng)計(jì)學(xué)上代表更大規(guī)模的人口，聚集在一起學(xué)習(xí)和討論一個(gè)主題，以便為公共輿論和公共政策提供信息。其實(shí)踐始于20世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)德國(guó)的彼得•迪內(nèi)爾(PeterDienel)和美國(guó)的內(nèi)德•克羅斯比(NedCrosby)分別獨(dú)立開創(chuàng)了規(guī)劃小組和公民陪審團(tuán)。民主理論的協(xié)商轉(zhuǎn)向，尤其是協(xié)商民主的制度轉(zhuǎn)向后，微型公眾成為西方民主創(chuàng)新的主要形式，被用來處理憲法和選舉改革等重大政治問題，轉(zhuǎn)基因食品、納米技術(shù)、核能、人類生物技術(shù)等社會(huì)爭(zhēng)議較大的科學(xué)技術(shù)問題，以及醫(yī)療衛(wèi)生、城市建設(shè)、土地利用、學(xué)校教學(xué)、體育活動(dòng)、社區(qū)治安、種族、宗教、移民等一系列社會(huì)問題。微型公眾創(chuàng)造了一個(gè)空間，受特定議題影響的公眾的一個(gè)具有合理代表性的樣本，在這個(gè)空間里進(jìn)行公開辯論和相互說服，進(jìn)而形成知情、審慎的公眾意見。其共性特征是，在一個(gè)（近乎）隨機(jī)的公民樣本中進(jìn)行獨(dú)立的建導(dǎo)（facilitation）型小組討論。第一，參與者是廣大公眾的描述性代表，他們反映了總體的人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征，如性別、年齡、種族、地域、受教育程度和職業(yè)等。第二，參與者是非專家、非黨派的普通公民，既不具備與議題相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和技能，也沒有在議題上形成特殊利益。第三，參與者在主持人和證人的幫助下圍繞特定議題學(xué)習(xí)和協(xié)商。證人通常是專家、行政官員、政治家、活動(dòng)家和各種利益相關(guān)者，他們負(fù)責(zé)處理技術(shù)問題，提供與議題相關(guān)的信息并闡明特定觀點(diǎn)，幫助參與者進(jìn)行知情和平衡的討論①；主持人主持會(huì)議，提供建設(shè)性的引導(dǎo)和服務(wù)，幫助參與者進(jìn)行平等、審慎、相互理解和相互尊重的討論。除了這些共性特征之外，不同類型的微型公眾在程序設(shè)計(jì)上存在一些重要差異，詳見表11.參與者。從參與者的人數(shù)來看，公民陪審團(tuán)、共識(shí)會(huì)議規(guī)模較小，10-26人；公民大會(huì)、規(guī)劃小組和協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)規(guī)模中等，100-500人；21世紀(jì)城鎮(zhèn)會(huì)議規(guī)模較大，500-5000人。規(guī)模較大的微型公眾一般采用全體會(huì)議和小組討論相結(jié)合的形式。從參與者的產(chǎn)生方式來看，主要存在簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣、分層隨機(jī)抽樣、自我選擇三種方式。簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣雖然確保每個(gè)公民都有平等的機(jī)會(huì)被選中，但很容易遺漏在總體中占比較小的公民。所以，像公民陪審團(tuán)、共識(shí)會(huì)議、公民大會(huì)這樣較小和中等規(guī)模的微型公眾一般采取分層隨機(jī)抽樣，以確保邊緣化群體成員能夠被包括在內(nèi)。21世紀(jì)城鎮(zhèn)會(huì)議采取自我選擇，但它努力確保公民樣本具有合理代表性。由于公民沒有參與微型公眾的義務(wù)，某種程度的自我選擇不可避免。所以，即使協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)采取簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣，但受現(xiàn)實(shí)因素的制約，仍存在一定程度的自我選擇。比如，它通常使用隨機(jī)數(shù)字撥號(hào)來抽樣，這容易偏向老年人，因?yàn)樗麄冇泄潭娫挘锌赡茉诩遥灰踩菀灼蚴芙逃潭容^高的人，因?yàn)樗麄冚^有可能愿意與協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)者交談。2.活動(dòng)。從活動(dòng)的持續(xù)時(shí)間來看，協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)和21世紀(jì)城鎮(zhèn)會(huì)議持續(xù)時(shí)間較短，1-3天；公民陪審團(tuán)、規(guī)劃小組持續(xù)時(shí)間中等，少則3-5天，多則7-8天；公民大會(huì)持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)，10多個(gè)周末，總計(jì)20-30天。一般而言，從協(xié)商的角度來看，公民能夠一起學(xué)習(xí)和協(xié)商一個(gè)議題的時(shí)間越長(zhǎng)，預(yù)期效果就越好。但很可能有一個(gè)協(xié)商飽和點(diǎn)（盡管這很可能依具體議題而定），而且對(duì)于組織者和參與者來說，持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，就越需要他們支付非常明顯的成本。鑒于成本的考慮，大多數(shù)微型公眾持續(xù)時(shí)間不超過5天。從活動(dòng)的環(huán)節(jié)來看，大多數(shù)微型公眾包括學(xué)習(xí)和協(xié)商兩個(gè)環(huán)節(jié)，公民大會(huì)比較特殊，還包括通過公開聽證會(huì)收集其他公眾的信息和意見的咨詢環(huán)節(jié)。3.輸出。從輸出的形式來看，大多數(shù)微型公眾的目標(biāo)是形成一份來自參與者的集體建議報(bào)告（如果沒有達(dá)成共識(shí)的話，通常允許包括少數(shù)派觀點(diǎn)）。對(duì)于公民陪審團(tuán)和共識(shí)會(huì)議來說，由參與協(xié)商的公民撰寫一份概述其集體決定的報(bào)告；對(duì)于規(guī)劃小組來說，由會(huì)議召集人將所有小組的建議匯集成一份集體報(bào)告，并由從各小組選出的公民批準(zhǔn)通過。比較特殊的是共識(shí)會(huì)議和協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)，前者通常在協(xié)商之后制定一份經(jīng)過參與者表決通過的正式建議報(bào)告，后者使用協(xié)商前和協(xié)商后的調(diào)查來捕捉參與者個(gè)人意見的變化，就所議主題提供一個(gè)知情、審慎的公眾意見的代表，而不是起草一份集體決定。從輸出的接受者來看，大多數(shù)微型公眾的接受者是發(fā)起人和大眾媒體。比較特殊的是共識(shí)會(huì)議和公民大會(huì)，前者是由丹麥議會(huì)成立的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)丹麥科技委員會(huì)發(fā)明的，由政府資助運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，所以，與議會(huì)的關(guān)系密切，其接受者是議會(huì)和大眾媒體①；后者是最激進(jìn)的微型公眾，往往與議會(huì)、政府和公投程序銜接起來，所以，其接受者是議會(huì)、政府和公投。4.運(yùn)行成本。為激勵(lì)公民的政治參與，微型公眾一般提供交通費(fèi)、誤工費(fèi)等方面的補(bǔ)貼。所以，參與人數(shù)和持續(xù)時(shí)間是影響微型公眾運(yùn)行成本的關(guān)鍵因素。公民陪審團(tuán)和共識(shí)會(huì)議的參與人數(shù)較少、持續(xù)時(shí)間中等，所以其運(yùn)行成本較低，不到10萬(wàn)英鎊，尤其是公民陪審團(tuán)在3萬(wàn)英鎊以下。得益于參與人數(shù)較少、持續(xù)時(shí)間中等、運(yùn)行成本較低，公民陪審團(tuán)和共識(shí)會(huì)議成為最受歡迎、使用頻率最高的微型公眾。據(jù)斯蒂芬•艾斯特（StephenElstub）、伊恩•約翰遜（IanJohnson）等人于2018年7月份公布的報(bào)告《評(píng)估微型公眾在社會(huì)政策和實(shí)踐中促進(jìn)證據(jù)吸納的潛力》顯示，使用英語(yǔ)，通過一系列數(shù)據(jù)庫(kù)和互聯(lián)網(wǎng)搜索，在2006-2017年11年間總共發(fā)現(xiàn)49個(gè)微型公眾案例，其中公民陪審團(tuán)（25/49）和共識(shí)會(huì)議（15/49）的占比共計(jì)40/49②。綜上，微型公眾具有（近乎）隨機(jī)抽樣、普通公民參與、公開協(xié)商的共性特征，但不同類型的微型公眾在參與者的人數(shù)和產(chǎn)生方式、活動(dòng)的持續(xù)時(shí)間和環(huán)節(jié)、輸出的形式和接受者以及運(yùn)行成本等方面存在一些重要差異。

二、協(xié)商性微型公眾的功能作用分析

本文作者：李沫工作單位：中南大學(xué)法學(xué)院

“協(xié)商制定規(guī)則是以合意為基礎(chǔ)的過程，通常由行政機(jī)關(guān)召集，利害關(guān)系人藉此可以就規(guī)則的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商。”⑧“協(xié)商行政立法旨在回應(yīng)對(duì)抗性規(guī)則制定過程的失敗，直接利害關(guān)系人就規(guī)則進(jìn)行協(xié)商，可以恢復(fù)規(guī)則制定的正當(dāng)性。”⑨但是，作為一種行政活動(dòng)方式，協(xié)商性監(jiān)管的內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)只限于制定監(jiān)管政策本身，政策制定后如何實(shí)施、在政策中設(shè)定的主體的權(quán)利義務(wù)如何實(shí)現(xiàn)也是這種行政活動(dòng)方式不可分割的一部分。因此，從程序上看，協(xié)商性監(jiān)管應(yīng)當(dāng)包括協(xié)商制定監(jiān)管政策和政策實(shí)施兩個(gè)階段；從實(shí)體內(nèi)容上看，監(jiān)管政策的制定主要是指監(jiān)管目標(biāo)的確定和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的應(yīng)然要素的明確，包括以契約方式明確主體的權(quán)利義務(wù)；監(jiān)管政策的實(shí)施則是監(jiān)管政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程，即通過契約方式或其他方式將主體的權(quán)利義務(wù)付諸實(shí)現(xiàn)。協(xié)商性監(jiān)管在性質(zhì)上類似于行政合同，但又不同于行政合同，比如，協(xié)商的結(jié)果可能是政府以行政許可的方式同意被監(jiān)管主體從事某一行為以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。從實(shí)踐來看，協(xié)商性監(jiān)管一般表現(xiàn)為監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的協(xié)商模式，例如，到1996年，約占荷蘭工業(yè)能源消費(fèi)90％的1000家公司參與了自愿協(xié)議。2000年，占荷蘭大部分耗能的工業(yè)部門，包括石油、鋼鐵、有色金屬、釀造、水泥、化工、玻璃、造紙、制糖業(yè)等，又與政府簽署了新的協(xié)議，以應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)的新變化。2001年12月，荷蘭政府還針對(duì)中等規(guī)模的能源用戶與16個(gè)部門的520家企業(yè)簽署了新一輪的減排二氧化碳長(zhǎng)期協(xié)議（LTA－2），協(xié)議期限為2001—2012年。⑩但是，協(xié)商性監(jiān)管也有監(jiān)管者與第三方組織模式。例如，1996年，德國(guó)高能耗行業(yè)和能源部門的14個(gè)工業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)《全球變暖工業(yè)宣言》，自愿承諾到2005年在1990年基礎(chǔ)上降低能源消耗20％；法國(guó)政府與制鋁、玻璃、鋼鐵、水泥、石灰、橡膠等7個(gè)行業(yè)以及許多企業(yè)簽署了自愿協(xié)議，形成了企業(yè)承諾和行業(yè)承諾并存的格局。瑏瑡由此可見，協(xié)商性監(jiān)管的主體范圍并不僅限于監(jiān)管者與被監(jiān)管者。從當(dāng)前各國(guó)行政管理的發(fā)展趨勢(shì)來看，“第三方組織”在公共行政管理中的作用越來越突出，據(jù)有學(xué)者分析，“近年來，公共行為使用的技術(shù)在世界范圍內(nèi)發(fā)生了革命性變化。這些變化主要表現(xiàn)為解決公共問題的新工具數(shù)量激增。更重要的是，這些廣泛應(yīng)用的新工具有一個(gè)共同特征：它們的運(yùn)作具有間接性，表現(xiàn)為由公共部門投資及授權(quán)的政策項(xiàng)目在執(zhí)行中通常廣泛地納入各種‘第三方’組織。”“第三方組織”的興起不僅在美國(guó)如此，“加拿大和歐洲大多數(shù)國(guó)家都如此，因此，將其稱為一種趨勢(shì)或者說潮流是不為過的。”為應(yīng)對(duì)第三方組織帶來挑戰(zhàn)，藥方就是推行“新政府治理”（thenewgovernance），其內(nèi)容之一就是———談判與磋商———這是為現(xiàn)已存在的第三方組織提供的實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的第三條道路（相對(duì)于命令控制與私有化道路）。瑏瑢由此可見，談判與協(xié)商是同“第三方組織”天然聯(lián)系的一種監(jiān)管方式，即，“第三方組織”可以成為協(xié)商性監(jiān)管的主體，并且從趨勢(shì)來看，第三方組織將成為協(xié)商性監(jiān)管的主要主體。綜上，協(xié)商性監(jiān)管是指為了實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管目標(biāo)，監(jiān)管主體與被監(jiān)管主體或第三方組織在對(duì)話協(xié)商的基礎(chǔ)上，共同制定監(jiān)管政策和目標(biāo)，并圍繞目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以契約或其他形式明確各自權(quán)利義務(wù)且付諸實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管方式。

協(xié)商性監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)

（一）復(fù)雜化的委托關(guān)系在傳統(tǒng)命令控制性監(jiān)管模式下，監(jiān)管者與被監(jiān)管者并非委托關(guān)系，而在協(xié)商性監(jiān)管中，兩者之間的關(guān)系則構(gòu)成委托關(guān)系，即監(jiān)管者以契約形式委托被監(jiān)管者實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，這就帶來了通常說的委托問題，人并非總是按照委托人的意志行事。在第三方組織參與的情況下，委托問題將更加突出，因?yàn)槲墟湕l被加長(zhǎng)，原來的監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的委托關(guān)系變?yōu)楸O(jiān)管者委托第三方組織、第三方組織再委托被監(jiān)管者之間的關(guān)系。對(duì)此，網(wǎng)絡(luò)理論給出了解釋，認(rèn)為即使人認(rèn)同委托人的目標(biāo)，委托人在協(xié)作關(guān)系中仍然難以實(shí)現(xiàn)其初衷。究其原因，是因?yàn)閺?fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系通常具有以下4個(gè)屬性：首先是多元性（pluriformity）———他們涉及各種各樣的組織和組織類型，其中許多組織并不具備充足的合作經(jīng)驗(yàn)，也不了解彼此的運(yùn)作方式；其次是自我參照性（self－referentiality）———通常各組織都有其自身的利益和參照，因此也是從自己的角度與需要參與到網(wǎng)絡(luò)之中；再次是不對(duì)稱的互相依賴性———同一網(wǎng)絡(luò)中的各方，包括州政府在內(nèi)，盡管互相依賴，但這種依賴關(guān)系并不完全平衡，即使各方追求同一目標(biāo)，他們?nèi)匀豢赡茈y以全面合作，因?yàn)樗鼈儗?duì)此目標(biāo)的需求程度不同、排序不同或時(shí)間安排不同；最后是動(dòng)態(tài)性———網(wǎng)絡(luò)即便在實(shí)施其愿景時(shí)，所有的因素也仍會(huì)隨時(shí)間的變化而發(fā)生變化。瑏瑣（二）對(duì)傳統(tǒng)行政管理慣性的挑戰(zhàn)不論現(xiàn)在以權(quán)力—服從為主要特征的行政國(guó)家有多么強(qiáng)大，我們?nèi)圆荒芊裾J(rèn)一個(gè)事實(shí)：隨著民營(yíng)化、服務(wù)外包、公眾參與的興起，以協(xié)商為主導(dǎo)的合作治理模式發(fā)展迅速，并已然成為一種潮流。合作治理試圖圍繞聯(lián)合解決問題與遠(yuǎn)離控制裁量權(quán)從而重新定位管制事業(yè)，回應(yīng)對(duì)規(guī)則制定之質(zhì)量、可行性與正當(dāng)性連篇累牘的批評(píng)。瑏瑤協(xié)商性監(jiān)管這種合作治理模式的產(chǎn)生對(duì)習(xí)慣于傳統(tǒng)行政管理模式的行政機(jī)關(guān)是一種挑戰(zhàn)。在協(xié)商性監(jiān)管模式下（特別是在有第三方組織介入的情況下），行政管理變得更為復(fù)雜，它要求行政機(jī)關(guān)更具有主動(dòng)性、能動(dòng)性。正如美國(guó)學(xué)者萊斯特•M•薩拉蒙指出的，“原本在直接政府行為中可以由政府內(nèi)部臨時(shí)解決的問題，就變成了必須預(yù)先估計(jì)到且寫入與第三方簽訂的具法律效力的合同中。類似地，激勵(lì)機(jī)制必須設(shè)計(jì)合理，既要足以鼓勵(lì)有益的行為，又不能導(dǎo)致暴利收入；必須在復(fù)雜的決策鏈條的眾多節(jié)點(diǎn)上達(dá)成共識(shí)；必須將離散的組織打造成具有共同行動(dòng)能力的有效網(wǎng)絡(luò)。這其中的每一項(xiàng)任務(wù)不僅需要廣博的項(xiàng)目知識(shí)，還需要足夠的策略技巧、對(duì)不同工具在操作過程中涉及的指標(biāo)的詳細(xì)了解、對(duì)各種工具涉及的多方機(jī)構(gòu)的內(nèi)在需求有所認(rèn)識(shí)、以及對(duì)工具應(yīng)用的具體背景有精細(xì)的洞察。”瑏瑥同時(shí)，協(xié)商性監(jiān)管也形成了對(duì)傳統(tǒng)行政行為的挑戰(zhàn)。盡管協(xié)商性監(jiān)管的實(shí)施可能仍然采取傳統(tǒng)的行政方式（如行政許可），但其實(shí)施已不再是傳統(tǒng)簡(jiǎn)單的行政許可，以美國(guó)的杰出領(lǐng)袖工程為例，通過這個(gè)工程，環(huán)保署可以批準(zhǔn)以單一的綜合性許可取代公司傳統(tǒng)上為了控制同一場(chǎng)所多種源頭（例如管道或煙囪）的排放而要取得的多重許可；或者，環(huán)保署可以比傳統(tǒng)許可適用期限更長(zhǎng)，而且允許對(duì)排放限度進(jìn)行不同配置的多重許可。瑏瑦試圖獲得這種許可的公司，必須與聯(lián)邦和州行政機(jī)關(guān)協(xié)商一份不具有約束力的諒解備忘錄，這被稱為“最終方案協(xié)議”。該過程還要求獲得利害關(guān)系人的支持。

協(xié)商性監(jiān)管激勵(lì)與約束機(jī)制的強(qiáng)化

協(xié)商性監(jiān)管導(dǎo)致的委托問題主要依靠強(qiáng)化激勵(lì)與約束機(jī)制來解決，通過有效的激勵(lì)與約束使得監(jiān)管者與被監(jiān)管者或者監(jiān)管者、第三方組織與被監(jiān)管者盡量圍繞監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而行動(dòng)。（一）對(duì)被監(jiān)管者和第三方組織激勵(lì)機(jī)制的強(qiáng)化對(duì)被監(jiān)管者和第三方組織而言，協(xié)商性監(jiān)管的激勵(lì)包括兩個(gè)方面：一是激勵(lì)其參與到協(xié)商中來，二是激勵(lì)其積極履行協(xié)議或積極實(shí)施行為，這可以從三組不同的主體及其之間的關(guān)系來考察：1．監(jiān)管者與被監(jiān)管者。監(jiān)管者對(duì)被監(jiān)管者的激勵(lì)主要是擴(kuò)大激勵(lì)的范圍和種類。這種激勵(lì)方式同于另一種正在興起的行政監(jiān)管方式———激勵(lì)性監(jiān)管———若被監(jiān)管主體自愿實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，可以給予其直接的經(jīng)濟(jì)利益，如減免稅優(yōu)惠、財(cái)政支持（財(cái)政補(bǔ)貼和技術(shù)開發(fā)援助等）、金融扶持（提供優(yōu)惠貸款等）、優(yōu)先采購(gòu)、綠色采購(gòu)、優(yōu)先立項(xiàng)、獎(jiǎng)勵(lì)，等等。此外，社會(huì)契約制度（SocialContract）也是在國(guó)外正在興起的這樣一種激勵(lì)機(jī)制：社會(huì)契約制度（或稱成本調(diào)整契約）在美國(guó)電力事業(yè)部門中廣泛運(yùn)用，作為激勵(lì)型規(guī)制在實(shí)際中運(yùn)用的良策而聞名于世。具體而言，是指規(guī)制當(dāng)局與被規(guī)制者之間在修訂收費(fèi)時(shí)就設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)率、熱效率、燃料費(fèi)、外購(gòu)電力價(jià)格、建設(shè)費(fèi)等簽訂合同，如果能實(shí)現(xiàn)比合同規(guī)定的成績(jī)好則給予企業(yè)報(bào)酬，否則給予處罰。當(dāng)然，除了直接的經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)，也可以是間接經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)，如被監(jiān)管者的投資傾斜、產(chǎn)品定價(jià)優(yōu)惠、市場(chǎng)優(yōu)先準(zhǔn)入、提供經(jīng)營(yíng)便利、特許投標(biāo)制度（FranchiseBidding）等等，市場(chǎng)主體可以通過監(jiān)管主體的這些行為間接獲得經(jīng)濟(jì)利益。2．監(jiān)管者與第三方組織。對(duì)于第三方組織參加的場(chǎng)合，上述激勵(lì)方式并非都是合適的。政府應(yīng)根據(jù)第三方組織的性質(zhì)確定不同的激勵(lì)方式：如，對(duì)于盈利性組織，同樣可以采取財(cái)稅優(yōu)惠、市場(chǎng)優(yōu)先準(zhǔn)入等適用于被監(jiān)管主體的方式；對(duì)于下屬政府機(jī)構(gòu)，則除了財(cái)政分配上的優(yōu)惠，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)政績(jī)的激勵(lì)作用；對(duì)于非盈利性組織，則包括辦公場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備等方面給予扶持，給予信息提供的便利等。此外要注意的是，在我國(guó)，由于特殊的歷史原因，第三方組織與政府一般都有特定的關(guān)聯(lián)，如或?yàn)閲?guó)有背景（如國(guó)有商業(yè)承擔(dān)第三方組織時(shí)），或?qū)崬檎刂疲虮緛砭托惺挂欢ǖ男姓毮埽ㄈ缒承┬袠I(yè)協(xié)會(huì)），在這種背景下，保障第三方組織的獨(dú)立性是前提，否則激勵(lì)的結(jié)果可能變異為利益的轉(zhuǎn)移，難以保障激勵(lì)的適度。3．第三方組織與被監(jiān)管企業(yè)。由于監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)最終要體現(xiàn)在被監(jiān)管主體身上，因此，即使協(xié)商性監(jiān)管中參入了第三方主體，也最終要突出第三方組織對(duì)被監(jiān)管企業(yè)的激勵(lì)。從理論上分析，第三方組織同被監(jiān)管企業(yè)之間的關(guān)系主要是約束而非激勵(lì)，因?yàn)樵谟邢拚某绷飨拢灰欢芗s束企業(yè)，而第三方組織則一般對(duì)企業(yè)起著事實(shí)上的約束作用，比如行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)企業(yè)的約束，企業(yè)離不開團(tuán)體組織，它需要借助團(tuán)體組織的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，團(tuán)體組織往往便可以以其不遵守規(guī)則將其排斥在外為由迫使其遵守。這就是聲譽(yù)機(jī)制，在一個(gè)團(tuán)體中，不遵守組織規(guī)范的成員可能臭名昭著。但是，激勵(lì)措施也是需要運(yùn)用的，在第三方組織為政府部門或企業(yè)組織或非行業(yè)協(xié)會(huì)組織時(shí)，企業(yè)同第三方組織并無(wú)成員與團(tuán)體的關(guān)系，第三方組織的內(nèi)部規(guī)范不能約束企業(yè)，此時(shí)，第三方組織可以借助聲譽(yù)機(jī)制（如評(píng)獎(jiǎng)）來激勵(lì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。（二）對(duì)監(jiān)管者、被監(jiān)管者與第三方組織約束的強(qiáng)化1．政府公信力建設(shè)。在我國(guó)當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府的公信力正遭受危機(jī)，對(duì)于協(xié)商性監(jiān)管而言，這種公信力危機(jī)主要可能帶來兩個(gè)后果：一是權(quán)力尋租，監(jiān)管主體不是真正為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)進(jìn)行協(xié)商，而是利用其實(shí)施協(xié)商監(jiān)管時(shí)掌握的資源以權(quán)力為資本，去參與商品交換和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，謀取金錢和物質(zhì)利益。這樣，監(jiān)管者實(shí)際被俘獲，參與協(xié)商的市場(chǎng)主體不大可能成為誠(chéng)信履行協(xié)議的主體，監(jiān)管部門也不會(huì)關(guān)心其最終協(xié)議的履行情況。同時(shí)，尋租行為還會(huì)產(chǎn)生“逆向選擇”效應(yīng)，參與協(xié)商的市場(chǎng)主體最終都是為了追求“權(quán)力租”的主體，真正有心參與且誠(chéng)信履行的主體被排除在外。二是監(jiān)管主體毀約。在私法領(lǐng)域，協(xié)議必守是一項(xiàng)基本原則，但協(xié)商性監(jiān)管并非純粹的私法協(xié)議，它有公權(quán)力主體和公共利益和目的在內(nèi)，因而協(xié)議的履行不可能完全適用私法原則。也正是基于此，監(jiān)管者可能以公共利益、公共目的等為由而毀約。政府公信力建設(shè)是一個(gè)很宏觀的問題，對(duì)于協(xié)商性監(jiān)管而言，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管者的約束主要解決三個(gè)方面的問題：一是要求協(xié)商監(jiān)管公開，即，監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)公開，協(xié)商過程公開，協(xié)議履行情況公開；二是裁量權(quán)受限制，協(xié)商的過程是討價(jià)還價(jià)的過程，否則就不稱為協(xié)商，而這過程中必然要涉及監(jiān)管主體的堅(jiān)持與讓步，也就是裁量權(quán)的行使問題，此裁量程序應(yīng)當(dāng)法定。三是責(zé)任追究制度。不論是權(quán)力尋租的監(jiān)管主體及其成員，還是濫用自由裁量的主體，還是沒有正當(dāng)法定理由毀約的主體，均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。2．協(xié)商性監(jiān)管的信息披露。一是協(xié)商過程中的信息披露。這種披露同于上文談到的“協(xié)商過程公開”，可以約束監(jiān)管主體的濫權(quán)行為。這種強(qiáng)制性的信息披露約束也可以迫使當(dāng)事人認(rèn)真進(jìn)行協(xié)商，而不是停留于走形式，有助于將來協(xié)議的實(shí)施，“規(guī)制者與排污企業(yè)之間由于分工的不同，導(dǎo)致兩者之間在污染的產(chǎn)生與排放、治理技術(shù)等方面存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，而充分的信息往往是市場(chǎng)有效運(yùn)作的前提，因此能否獲得充分信息是自愿性環(huán)境協(xié)議實(shí)施的關(guān)鍵。在談判協(xié)商機(jī)制中，雙方經(jīng)過多個(gè)回合的動(dòng)態(tài)博弈過程，環(huán)境管理部門逐步釋放出影響決策制定的污染排放量、治污成本、技術(shù)、企業(yè)家的風(fēng)險(xiǎn)偏好等相關(guān)信息，而企業(yè)也會(huì)逐漸了解到政府部門的相關(guān)信息，這樣，通過信號(hào)傳遞，實(shí)現(xiàn)充分的信息披露，從而保證自愿性環(huán)境協(xié)議的順利實(shí)施。”瑏瑨二是被監(jiān)管主體履行信息的披露。雖然協(xié)商性監(jiān)管協(xié)議或協(xié)商頒發(fā)行政許可中都會(huì)有關(guān)于被監(jiān)管主體的約束條款（如違約責(zé)任、收回許可），但這不能避免機(jī)會(huì)主義傾向的被監(jiān)管主體的違約行為或不正確作為。況且，在協(xié)商性監(jiān)管中，協(xié)議不同于私人協(xié)議，對(duì)于被監(jiān)管主體的違約行為，監(jiān)管主體追究責(zé)任的動(dòng)力并不如私人主體那么強(qiáng)烈，協(xié)商頒發(fā)行政許可這種附條件的行政許可中監(jiān)管主體也類似。履行信息披露可以克服這種缺陷：一方面，信息披露有助于監(jiān)管主體方便掌握被監(jiān)管主體的履行情況，對(duì)于違約或不正確作為傾向可以事先采取措施；同時(shí)，被監(jiān)管主體的違約信息及不良信息披露也是一種聲譽(yù)機(jī)制，可以借助市場(chǎng)的力量來懲罰違約者，例如，上市公司就很在乎聲譽(yù)，聲譽(yù)受損其股價(jià)將下跌。

一、協(xié)商性司法理論的興起

當(dāng)下中國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，構(gòu)建“和諧社會(huì)”已經(jīng)成為一種基本理念，這一理念對(duì)新時(shí)期的民事司法提出了新的要求。這種新的要求至少涉及三個(gè)方面的含義：一是如何在司法程序中，有效平衡公正與效率的關(guān)系；二是如何反思和評(píng)價(jià)司法程序中重視“國(guó)家干預(yù)”的價(jià)值取向，以及30年來我國(guó)民事司法領(lǐng)域的改革思路；三是如何合理安排法院與當(dāng)事人的權(quán)限關(guān)系，才有助于達(dá)成當(dāng)事人和社會(huì)所需要的公正裁判。日益受到關(guān)注的協(xié)商性司法是對(duì)上述問題的積極回應(yīng)。本文以法院與當(dāng)事人的訴訟關(guān)系為基本切入點(diǎn)，以“對(duì)話”、“溝通”等主體行為為基本結(jié)構(gòu)，探索民事訴訟中協(xié)商性司法的基本理論。

協(xié)商性司法是一種新的程序主義，它不僅是通過立法技術(shù)的運(yùn)用所作的改變，更是一種觀念的變革。這種新的程序主義是以當(dāng)事人意思自治為發(fā)表原則，強(qiáng)調(diào)通過理性對(duì)話來實(shí)現(xiàn)糾紛解決中公權(quán)力與私權(quán)的合作。現(xiàn)代意義上的協(xié)商性司法產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代的刑事司法實(shí)踐之中。起初這種司法模式被稱之為恢復(fù)性司法。

(注：有學(xué)者認(rèn)為協(xié)商性司法與恢復(fù)性司法是兩個(gè)不同概念，代表了兩種不同的司法理念。有學(xué)者認(rèn)為，兩者的區(qū)別既有理論上的，更有實(shí)踐范式方式方面。（參見：馬明亮.協(xié)商性司法［M］.北京:法律出版社,2007:73.）筆者認(rèn)為，協(xié)商性司法與恢復(fù)性司法不存在本質(zhì)的區(qū)別，兩者都是以商談的方式來解決糾紛，其解決糾紛的過程都體現(xiàn)了一種合作關(guān)系，皆可歸為一種對(duì)話、協(xié)商機(jī)制。)恢復(fù)性司法是指與特定犯罪有利害關(guān)系的各方共同參與犯罪處理活動(dòng)的司法模式。恢復(fù)性司法強(qiáng)調(diào)的是參與性與協(xié)商性,鼓勵(lì)所有與犯罪有關(guān)的利害關(guān)系人充分的參與和協(xié)商，通過促進(jìn)被害人與犯罪人的和解尋求修復(fù)已經(jīng)造成的“創(chuàng)傷”，全面恢復(fù)犯罪人、被害人和社區(qū)因犯罪而造成的損失，以試圖達(dá)到一種“無(wú)害的正義”。恢復(fù)性司法在西方國(guó)家刑事司法領(lǐng)域的興起有其深刻的社會(huì)背景，它是克服傳統(tǒng)刑事司法所帶來的司法危機(jī)的應(yīng)對(duì)策略。傳統(tǒng)上，刑事司法所追求的目標(biāo)是打擊和處罰犯罪，實(shí)際上這更主要是國(guó)家所追求的刑事司法的目標(biāo)，而對(duì)于被害人利益的補(bǔ)救并未重視和關(guān)注，即便是通過刑事司法程序使犯罪人受到了應(yīng)有的懲罰，但最終的結(jié)果是犯罪人、被害人和社區(qū)都受到了損失。這種正義并非被害人或社會(huì)所需要的正義，因而被稱之為“有害的正義”。

盡管在西方國(guó)家的民事司法領(lǐng)域鮮見對(duì)協(xié)商性司法的討論，但與此相關(guān)的一個(gè)概念──協(xié)同主義，早已在民事訴訟理論中出現(xiàn)。德國(guó)學(xué)者巴沙曼（RudolfWassermann）在其所著《社會(huì)的民事訴訟——在社會(huì)法治國(guó)家民事訴訟的理論與實(shí)踐》一書中，對(duì)“協(xié)同主義”這一概念進(jìn)行了詮釋，按照其觀點(diǎn)，協(xié)同主義是一種與對(duì)抗制訴訟完全不同的嶄新的司法模式，它強(qiáng)調(diào)法院、當(dāng)事人三方的協(xié)同關(guān)系。在司法實(shí)踐領(lǐng)域,西方主要國(guó)家因訴訟遲延以及高額的訴訟成本而產(chǎn)生的司法危機(jī)，促使人們對(duì)傳統(tǒng)的“對(duì)抗制”的司法體制進(jìn)行反思和改革。以英國(guó)為代表的西方民事司法改革，一反法官中立、當(dāng)事人雙方對(duì)抗的傳統(tǒng)觀念，強(qiáng)化了法官對(duì)訴訟程序的管理職責(zé)。20世紀(jì)90年代，在我國(guó)民事司法改革初期，法律界還在圍繞民事訴訟模式的選擇展開激烈爭(zhēng)論之時(shí)，以辯論主義或?qū)怪茷榛驹V訟結(jié)構(gòu)的國(guó)家，已經(jīng)開始對(duì)這種過分強(qiáng)調(diào)“對(duì)抗”、“當(dāng)事人主導(dǎo)”、“法院消極”的訴訟制度進(jìn)行反思，出現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)法院的管理職責(zé)和當(dāng)事人協(xié)助訴訟義務(wù)的訴訟理念。一些國(guó)家如英國(guó)、日本的立法及審判實(shí)踐，把法院協(xié)助當(dāng)事人對(duì)案件進(jìn)行和解以及鼓勵(lì)當(dāng)事人采取區(qū)別裁判的非正式的方式解決糾紛運(yùn)用到實(shí)踐當(dāng)中。這種以弱化程序的“對(duì)抗性”，強(qiáng)調(diào)程序的“對(duì)話性”和“合意性”為基本方針的訴訟制度，充分反映了現(xiàn)代民事司法的發(fā)展趨勢(shì)，其內(nèi)容構(gòu)成了協(xié)商性司法的本質(zhì)內(nèi)涵。

在我國(guó)，協(xié)商性司法還處在表層的討論階段，尚未深入到核心層面，缺少具體制度構(gòu)建方面的討論；而且討論基本上限于刑事司法領(lǐng)域。盡管在民事司法領(lǐng)域，關(guān)于糾紛解決機(jī)制和訴訟關(guān)系的研究較為深入，甚至也出版了有較高學(xué)術(shù)水平的研究成果。(注：有關(guān)研究成果有：張衛(wèi)平教授的《訴訟構(gòu)架與程式》和《轉(zhuǎn)換的邏輯——民事訴訟體制轉(zhuǎn)型分析》、王亞新教授的《社會(huì)變革中的民事訴訟》、劉榮軍教授的《程序保障的理論視角》和王福華教授的《民事訴訟基本結(jié)構(gòu)》等。)但這些研究對(duì)協(xié)商性司法基本理論未予充分的關(guān)注，應(yīng)有的理論價(jià)值和實(shí)踐意義未能充分展現(xiàn)出來，因此，進(jìn)一步討論民事訴訟中協(xié)商性司法的價(jià)值取向和正當(dāng)依據(jù)、協(xié)商性司法的基本原理及內(nèi)容，以及協(xié)商性司法所塑造的法院與當(dāng)事人訴訟關(guān)系結(jié)構(gòu)就顯得很有必要。目前應(yīng)當(dāng)解決的首要問題是：協(xié)商性司法是否是獨(dú)立于原有的“對(duì)抗性”司法的一種程序結(jié)構(gòu)？如果協(xié)商性司法不僅僅是一種觀念，而是表現(xiàn)為具有獨(dú)特價(jià)值取向的程序結(jié)構(gòu)，那么，它的建構(gòu)對(duì)民事訴訟制度的構(gòu)建以及法院、當(dāng)事人的相互關(guān)系將會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？在訴訟的公正與效率之間又能起到怎樣的調(diào)和作用？它對(duì)提升司法裁判的權(quán)威性又具有什么樣的意義？怎樣評(píng)估協(xié)商性司法與中國(guó)傳統(tǒng)文化的契合度？它與當(dāng)下中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期構(gòu)建“和諧社會(huì)”的建國(guó)策略是否有著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系？

摘要：協(xié)商性司法是一種新的程序主義，它強(qiáng)調(diào)通過對(duì)話、協(xié)商、妥協(xié)實(shí)現(xiàn)糾紛的有效解決。在協(xié)商性司法中，正義被重新解釋，即當(dāng)事人所追求的是自己需要的正義，稱之為“互利正義”或者“協(xié)商正義”。對(duì)話與妥協(xié)是協(xié)商性司法的基本作用機(jī)理，而程序保障則是協(xié)商性司法的制度框架。

關(guān)鍵詞：協(xié)商性司法；對(duì)話；妥協(xié)；互利正義

Abstract:Deliberativejusticeisanewlydevelopedproceduralnotionwhose“coreidea”istopromotesolutionofdisputesthroughreasonablediscussion.Indeliberativejustice,thewordjusticeattachedwithsomenewideasmeansonethatispursuedanddesiredbytheparties,thusitshouldbecalled“mutual-benefitjustice”or“agreedjustice.”Discussionandcompromiseunderlinestheoperationofdeliberativejusticewhileproceduralprotectionconducestoestablishingitsinstitutionalframework.

KeyWords:deliberativejustice;discuss;compromise;mutual-benefitjustice

一、協(xié)商性司法理論的興起

當(dāng)下中國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，構(gòu)建“和諧社會(huì)”已經(jīng)成為一種基本理念，這一理念對(duì)新時(shí)期的民事司法提出了新的要求。這種新的要求至少涉及三個(gè)方面的含義：一是如何在司法程序中，有效平衡公正與效率的關(guān)系；二是如何反思和評(píng)價(jià)司法程序中重視“國(guó)家干預(yù)”的價(jià)值取向，以及30年來我國(guó)民事司法領(lǐng)域的改革思路；三是如何合理安排法院與當(dāng)事人的權(quán)限關(guān)系，才有助于達(dá)成當(dāng)事人和社會(huì)所需要的公正裁判。日益受到關(guān)注的協(xié)商性司法是對(duì)上述問題的積極回應(yīng)。本文以法院與當(dāng)事人的訴訟關(guān)系為基本切入點(diǎn)，以“對(duì)話”、“溝通”等主體行為為基本結(jié)構(gòu)，探索民事訴訟中協(xié)商性司法的基本理論。

一、國(guó)外學(xué)者對(duì)立法協(xié)商理論的研究

20世紀(jì)末期以來，協(xié)商民主理論一度成為西方學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)和主流話語(yǔ)。立法協(xié)商理論淵源于西方協(xié)商民主理論，隨著協(xié)商民主理論研究的逐步深入，立法協(xié)商也開始受到國(guó)外理論界的廣泛關(guān)注，但規(guī)范的立法協(xié)商理論研究依然顯得相對(duì)匱乏。協(xié)商民主是在對(duì)西方自由民主和代議民主的批判中產(chǎn)生的，歷經(jīng)30多年的發(fā)展與演變，其內(nèi)涵不斷地得到充實(shí)與豐富，研究視角與范式也得到不斷創(chuàng)新，但其內(nèi)涵在學(xué)術(shù)界依然莫衷一是。然而總的來看，協(xié)商民主理論家都認(rèn)為協(xié)商民主不是簡(jiǎn)單的選舉民主和利益競(jìng)爭(zhēng)，其最基本的主張是將個(gè)體間相互的論理作為指導(dǎo)性的政治程序，而不是利益競(jìng)合和討價(jià)還價(jià)。協(xié)商民主是協(xié)商與民主的有機(jī)融合，它體現(xiàn)在對(duì)公眾期望的回應(yīng)和參與者平等這兩條最基本的民主原則上[1]。協(xié)商民主理論中包含著豐富的立法協(xié)商思想，該思想的形成與演變歷經(jīng)了三代學(xué)者的努力與貢獻(xiàn)：第一代是協(xié)商民主理論的孕育形成期；第二代是協(xié)商民主理論的發(fā)展成熟期；第三代是協(xié)商民主和立法協(xié)商理論的實(shí)踐期。

（一）協(xié)商民主理論孕育形成期

協(xié)商民主，即公眾參與、公開運(yùn)用理性進(jìn)行公共協(xié)商和決策。其實(shí)，它并不是現(xiàn)論的創(chuàng)新，而是早期公民資格概念的復(fù)興[2]1。在亞里士多德、伯克、密爾、約翰•杜威等學(xué)者的著作中都能找到協(xié)商民主的少量論述，但這些論述缺乏整體性和系統(tǒng)性。直至20世紀(jì)80年代，協(xié)商民主理論才開始進(jìn)入孕育期，并開始受到學(xué)界關(guān)注。這一時(shí)期學(xué)界對(duì)協(xié)商民主的研究主要停留在概念、內(nèi)涵的解釋上，把它作為一種新的理論形態(tài)進(jìn)行宣傳。埃爾斯特是最早提出協(xié)商民主概念的學(xué)者之一。埃爾斯特認(rèn)為，協(xié)商民主就是自由而平等的公民之間通過討論做出決策的過程。也就是說，協(xié)商民主可以拆解成協(xié)商與民主兩個(gè)部分，民主即所有受該決策影響的人都有權(quán)且都應(yīng)該參與決策過程；協(xié)商即所有參與決策過程的人都應(yīng)運(yùn)用理性、討論與辯論等方式來參與這一過程，參與者需具備理性和公正的協(xié)商美德[2]1–2。約瑟夫•畢塞特在《協(xié)商民主：共和政府中的多數(shù)原則》一文中，首次在學(xué)術(shù)意義上正式提出了“協(xié)商民主”概念。他闡述了反對(duì)精英主義、提倡公民參與的協(xié)商民主思想。他反對(duì)將美國(guó)憲法作精英式、貴族式和理性計(jì)算式的解釋，贊同基于《聯(lián)邦黨人文集》論述美國(guó)的憲政結(jié)構(gòu)，他對(duì)美國(guó)憲法的民主性進(jìn)行了理論闡釋和辯護(hù)：美國(guó)憲法既體現(xiàn)了多數(shù)原則，又是對(duì)多數(shù)的制衡；這兩個(gè)方面必須保持一致，這種一致性即是協(xié)商民主的鮮明寫照和題中之意[2]。但是，對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行更深入闡述的是曼寧和科恩。曼寧主要從合法性基礎(chǔ)角度來考察協(xié)商民主，認(rèn)為社會(huì)的延續(xù)和發(fā)展需要一套正義的原則和穩(wěn)定的制度。我們僅僅知道什么是理想社會(huì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要探索通過什么樣的途徑、制度使這樣的社會(huì)更合理[3]338–368。由此，曼寧提出了自己的協(xié)商民主理論。科恩與曼寧不同，他將協(xié)商民主作為社團(tuán)組織的自我組織方式，更細(xì)致地論述了作為社會(huì)自組織形式的協(xié)商民主的特征[4]。

（二）協(xié)商民主理論發(fā)展成熟期

繼畢塞特之后，又有一些研究者不斷拓寬協(xié)商民主的研究范圍。可以說在進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，民主理論明顯地朝協(xié)商轉(zhuǎn)向，即公共政策由此前的通過投票和理性利益計(jì)算等方式實(shí)現(xiàn)集體決策偏好轉(zhuǎn)變?yōu)橛伤泄舱呦嚓P(guān)者通過實(shí)質(zhì)性的協(xié)商實(shí)現(xiàn)其合法性[5]。而直至1994年哈貝馬斯和羅爾斯的加入，協(xié)商民主理論才開始引起廣泛關(guān)注。研究者開始深刻地構(gòu)建與反思協(xié)商民主，并在理論與實(shí)踐的張力中呈現(xiàn)出了旨趣各異的多種研究路線、視角和范圍。細(xì)考察之可以發(fā)現(xiàn)，這些對(duì)協(xié)商民主理論的不同路線、視角和范圍的闡發(fā)并不具有整體性和系統(tǒng)性，甚至內(nèi)在地存在著一定的理論張力，但“自由、平等公民通過理性、述理和說服來實(shí)現(xiàn)共識(shí)”這一共享觀念已經(jīng)基本形成[6]。下面筆者試從這一時(shí)期協(xié)商民主學(xué)者們的研究和辯難中提煉出關(guān)于協(xié)商民主之主體、程序、原則以及制度設(shè)計(jì)的相關(guān)觀點(diǎn)。1.主體協(xié)商民主理論家普遍認(rèn)為公共決策是通過公開討論，確保每個(gè)參與者能夠自由表達(dá)，并愿意傾聽、考慮相反觀點(diǎn)的決策過程。至于參與主體的范圍，各學(xué)者有著不同的看法。以羅爾斯為主的英―美主義協(xié)商民主理論家和以哈貝馬斯為主的歐陸主義協(xié)商民主理論家就主體能力展開了討論與辯難。羅爾斯認(rèn)為，每個(gè)人都具有認(rèn)知、溝通和協(xié)商的基本潛力，要保證有效協(xié)商，應(yīng)避免外部干擾。他從原初狀態(tài)和無(wú)知之幕出發(fā)，給定了每個(gè)人具有一定政治美德的冷淡而又理性的公民的主體預(yù)設(shè)[7]。相反，哈貝馬斯認(rèn)為，英―美主義協(xié)商民主理論家所預(yù)設(shè)的公民先天潛能是協(xié)商必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，必須通過社會(huì)的結(jié)構(gòu)才能獲得。具體來說，即個(gè)體公民的理性和潛力是隨時(shí)代和歷史情境流變的，并不是普適的和既成的，因此協(xié)商制度應(yīng)該轉(zhuǎn)向公民協(xié)商能力的建構(gòu)，打破公民之間的各種限制，以實(shí)現(xiàn)公民間“主體間性”交往[8]380–381。約翰•帕金森和費(fèi)倫等學(xué)者從主體角色、主體與權(quán)威的關(guān)系對(duì)協(xié)商主體做了分析。約翰•帕金森認(rèn)為，協(xié)商民主作為一種解決矛盾沖突、實(shí)現(xiàn)共識(shí)的決策機(jī)制，應(yīng)該賦予參與者以決策者的地位，專家或權(quán)威只是知識(shí)的補(bǔ)充者，而不是壟斷者。“這樣的決策（經(jīng)由協(xié)商民主）比以前具有更好的質(zhì)量。”[1]1732.條件關(guān)于協(xié)商民主的條件，有眾多學(xué)者進(jìn)行了不同視角的分析，但總體而言可概括為前提條件和運(yùn)作條件這兩種視角。就前者而言，詹姆斯和雷吉認(rèn)為，“只有當(dāng)某種最低條件滿足以后，民主化才能夠真正開始”。這種最低的能力是通過公民能力來確定的。古特曼和湯普森從背景條件提出了其看法：“互惠性、公開性作為可接受方案約束的責(zé)任性、基本的自由和公平的機(jī)會(huì)。”[9]272政治平等是協(xié)商民主的基本條件，而不同學(xué)者對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行了不同的解釋：耐特等人持機(jī)會(huì)平等觀；博曼贊同耐特的觀點(diǎn)并排斥、否定了結(jié)果平等觀；托馬斯•克里斯蒂安諾提出了資源平等觀；羅爾斯則提出了“完全的自主”這一概念，這才建構(gòu)起協(xié)商民主理論的前提，即個(gè)體對(duì)政治制度和正義原則的融洽關(guān)系的自覺確認(rèn)[10]77。.就后者而言，哈貝馬斯、朱迪斯•斯夸爾斯等學(xué)者進(jìn)行了極富貢獻(xiàn)的研究。埃爾斯特認(rèn)為，•53•基于各種考慮，協(xié)商決不可能是達(dá)成集體決策的唯一程序，它必須伴隨投票或討價(jià)還價(jià)或兩者一起作為補(bǔ)充[2]。而哈貝馬斯為了解決民主與決策之間的關(guān)系，設(shè)計(jì)了一種雙軌制協(xié)商模式。在該模式中，有正式公共領(lǐng)域和非正式公共領(lǐng)域兩種協(xié)商運(yùn)作的場(chǎng)域。這種代議性協(xié)商，必須使正式公共領(lǐng)域的意志形成過程得到開放的非正式公共領(lǐng)域所有公民的支持。戴維•米勒認(rèn)為，理想的協(xié)商民主應(yīng)該包括三個(gè)核心條件：包容性、理性和合法性[11]140。亨利•理查德森則從協(xié)商參與者偏好轉(zhuǎn)移和理性辯護(hù)的角度闡釋了在合理基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的三個(gè)條件：個(gè)體愿意修正意愿、回應(yīng)和對(duì)公共利益負(fù)責(zé)[5]41。德雷澤克則更具概括性地認(rèn)為，真實(shí)民主的唯一條件是要求人們?cè)诮煌袑?duì)偏好的考慮是非強(qiáng)制性的[12]。與前述學(xué)者不同，博曼從更廣大的社會(huì)背景中去考察協(xié)商民主所需的政治平等的必要條件，他認(rèn)為，成功的協(xié)商需要社會(huì)和文化土壤，只有社會(huì)和文化條件才能給予公民相互尊重、互相述理、論辯說服的環(huán)境[5]323–324。3.程序德雷澤克認(rèn)為，1990年前后民主理論明顯地呈現(xiàn)出聚合式民主向協(xié)商民主的轉(zhuǎn)向。提及這種轉(zhuǎn)向便暗含了聚合式民主與協(xié)商民主的競(jìng)爭(zhēng)。其實(shí)，協(xié)商民主并沒有否定代議民主，而是在其自由民主理想的指導(dǎo)下探尋著更優(yōu)的制度。然而不容否認(rèn)的是，協(xié)商民主理論的具體程序研究顯得太過分散與單薄。科恩于1989年就指出，理想的協(xié)商應(yīng)該遵循自由、平等、理性和合法性原則的程序。而在協(xié)商民主理論的發(fā)展成熟期，哈貝馬斯等學(xué)者對(duì)協(xié)商程序要求的研究值得注意。哈貝馬斯設(shè)想了一種協(xié)商民主的雙軌模式，社會(huì)存在兩個(gè)協(xié)商領(lǐng)域：正式領(lǐng)域與非正式領(lǐng)域。這兩者要通過理性的協(xié)商一致相互配合，后者做好前者的補(bǔ)充，才能實(shí)現(xiàn)公共利益。然而這種模式是非連續(xù)性的，只有當(dāng)這種雙軌關(guān)系相互明確時(shí)，這種非連續(xù)性才能被消除。正如杰克•耐特和詹姆斯•約翰森提出的決策模式那樣，在協(xié)商民主的進(jìn)行過程中，必須引進(jìn)聚合式民主程序[13]286。菲什金的“協(xié)商日”協(xié)商程序構(gòu)想和反對(duì)將代議制與參與民主對(duì)立的觀點(diǎn)也可圈可點(diǎn)。筆者認(rèn)為，這一時(shí)期最值得介紹的便是伊森•里布關(guān)于美國(guó)公眾部門制度設(shè)計(jì)的實(shí)證案例構(gòu)想。里布大膽地提出了在美國(guó)建立第四部門，即公眾部門的制度構(gòu)想，并對(duì)其制度安排、模型設(shè)計(jì)、程序設(shè)定做了詳細(xì)的經(jīng)驗(yàn)分析。里布認(rèn)為，美國(guó)三權(quán)分立的制衡機(jī)制仍不夠制衡，應(yīng)設(shè)立由隨機(jī)陪審團(tuán)組成的公眾部門來制衡三權(quán)。程序設(shè)定不能由精英管理，應(yīng)由大眾部門參與，否則又會(huì)淪為自由民主、選舉民主下的理性選擇。并且，他就大眾部門如何嵌入美國(guó)的三權(quán)中也做了詳細(xì)的探討[14]1–10。

一、總結(jié)經(jīng)驗(yàn),認(rèn)真分析，全面把握全市工資集體協(xié)商工作開展情況

我們從2007年在全省率先探索開展了工資集體協(xié)商工作，去年通過召開工資集體協(xié)商工作推進(jìn)會(huì)，開展工資集體協(xié)商“要約行動(dòng)月”等，使此項(xiàng)工作在全市全面開展，富有成效。止目前，全市開展工資集體協(xié)商的企業(yè)869家，占全市建會(huì)企業(yè)的83%，覆蓋職工12萬(wàn)人。通過協(xié)商，職工工資平均增長(zhǎng)了12%，最高達(dá)30%。在工作推進(jìn)中，我們主要采取了以下主要措施：

（一）開展調(diào)研，找準(zhǔn)癥結(jié)。我們通過開展專項(xiàng)調(diào)研,掌握了職工工資方面存在的突出問題：一是職工收入偏低，工資增長(zhǎng)緩慢。全市職工平均工資在全省排序靠后，低于全國(guó)和全省職工平均工資，工資增長(zhǎng)率大大低于市財(cái)政一般預(yù)算收入、工業(yè)增加值和利稅增長(zhǎng)率，職工增加工資的要求和呼聲較高。二是企業(yè)內(nèi)部分配機(jī)制不合理。工資分配的隨意性較大,職工缺少話語(yǔ)權(quán)，工資支付缺乏必要的保障機(jī)制；三是集體協(xié)商和工資協(xié)商存在簡(jiǎn)單化、虛設(shè)化現(xiàn)象，沒有真正發(fā)揮在維護(hù)職工經(jīng)濟(jì)利益方面的重要作用。要解決這些問題，開展扎實(shí)有效的工資集體協(xié)商是最現(xiàn)實(shí)、最直接、最有效的手段和形式。

（二）提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。我們?cè)诜e極探索，取得成效的基礎(chǔ)上，及時(shí)把有關(guān)情況向政府領(lǐng)導(dǎo)作了匯報(bào)，引起了高度重視，在去年五月份召開的市政府與工會(huì)的第五次聯(lián)席會(huì)議上，專門研究了全市的工資協(xié)商工作，下發(fā)了“**市人民政府關(guān)于推行企業(yè)職工工資集體協(xié)商工作的意見”，成立了全市工資集體協(xié)商工作領(lǐng)導(dǎo)組，并于7月29日召開全市工資集體協(xié)商工作推進(jìn)會(huì)，確定8-9月為全市工資集體協(xié)商要約行動(dòng)月。各縣區(qū)、市直局委也出臺(tái)文件，成立組織，積極部署，推動(dòng)了工資集體協(xié)商工作的全面開展。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)，分類指導(dǎo)。市總和縣區(qū)分別聘請(qǐng)工資集體協(xié)商指導(dǎo)員，一定程度上解決了職工不敢談、不會(huì)談的問題；利用多種形式，加強(qiáng)了對(duì)基層工會(huì)主席的輔導(dǎo)培訓(xùn)，使他們掌握了協(xié)商的方法、技巧；印發(fā)了“關(guān)于開展工資集體協(xié)商的指導(dǎo)意見”和“工資集體協(xié)商工作資料匯編”，為開展協(xié)商提供指導(dǎo)幫助；組織人員深入企業(yè)進(jìn)行具體指導(dǎo)，舞陽(yáng)縣、源匯區(qū)、臨潁縣實(shí)行了機(jī)關(guān)人員分包企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度，有力地促進(jìn)了工作的開展。

（四）強(qiáng)化措施，穩(wěn)步推進(jìn)。積極指導(dǎo)全市選育試點(diǎn)，組織召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)進(jìn)行觀摩，示范帶動(dòng)；注重借力開展工作，召陵區(qū)與勞動(dòng)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦聯(lián)合開展工作，保證了協(xié)商任務(wù)在要約行動(dòng)月中大頭落地，高新區(qū)明確了五個(gè)責(zé)任主體，合力推進(jìn)工資協(xié)商工作；工作中注重一企一策，如供銷社、物資局針對(duì)困難企業(yè)多的情況，進(jìn)行認(rèn)真排查，對(duì)不同企業(yè)合理確定協(xié)商重點(diǎn),提高了協(xié)商工作的針對(duì)性。

摘要：隨著國(guó)家公共利益格局的多元化發(fā)展與轉(zhuǎn)變以及網(wǎng)絡(luò)媒體的快速發(fā)展與普及，中國(guó)公共政策的發(fā)展也迎來了新的發(fā)展契機(jī)。通過對(duì)公共政策與協(xié)商民主之間內(nèi)在聯(lián)系的分析、對(duì)協(xié)商民主視域下阻礙公共政策有效制定的諸因素的透析、對(duì)協(xié)商民主理論的發(fā)展對(duì)國(guó)家公共政策的制定帶來的積極啟示的挖掘來考察公共政策在協(xié)商民主視角的新時(shí)代化發(fā)展，這既為協(xié)商民主的理論研究提供新的研究方向，也為國(guó)家公共政策指明新的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；公共政策；困境；破解

在黨的上，強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的重要作用，并指出：“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。”[1]可以說自黨的十八大以來，以為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體十分重視中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主理論的豐富和發(fā)展。隨著新時(shí)代的到來，從實(shí)踐和理論上將中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主的重視程度和發(fā)展力度推向另一個(gè)高度。本文通過對(duì)協(xié)商民主視域下協(xié)商民主的公共政策制定的相關(guān)研究，挖掘出兩者之間的關(guān)系，促進(jìn)協(xié)商民主在公共政策中的充分運(yùn)用，這對(duì)于進(jìn)一步豐富和發(fā)展中國(guó)公共政策具有十分重要的理論意義和指導(dǎo)意義。

一、公共政策與協(xié)商民主的內(nèi)在聯(lián)系

中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主本身就是一種決策機(jī)制，它的豐富和發(fā)展離不開國(guó)家公共政策的引領(lǐng)和推動(dòng)，而公共政策的發(fā)展同樣也離不開中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主理論的協(xié)同促進(jìn)[2]。要準(zhǔn)確地了解公共政策與中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主之間的內(nèi)在關(guān)系，就要清楚地了解公共政策和協(xié)商民主的含義和特征理論原理。（一）公共政策與協(xié)商民主理論的基本闡釋。1.公共政策和協(xié)商民主的基本內(nèi)涵闡釋。公共政策是國(guó)家發(fā)展不可或缺的一項(xiàng)政策，從表面上來說，公共政策是制定政策的主體為了解決“公共”客體所遇到的系列問題而制定的政策。但從本質(zhì)上來說公共政策是指公共權(quán)力機(jī)關(guān)在政治過程中為了解涉及到社會(huì)公共利益所產(chǎn)生的問題、所要達(dá)成的既定目標(biāo)以及所要實(shí)現(xiàn)的公共利益而選擇和制定的政策，它“反映的是社會(huì)利益關(guān)系”，是“公共政策主體對(duì)公共資源的權(quán)威性分配”[3]。在西方的理論研究中公共政策是與政府存在著一定的關(guān)聯(lián)的。西方學(xué)者托馬斯•戴伊表示“公共政策就是政府選擇做哪些事情而不做哪些事情”，因此在西方學(xué)術(shù)界的公共政策能夠“調(diào)節(jié)社會(huì)行為、組織官僚機(jī)構(gòu)、分配利益、征稅，或者同時(shí)完成這些任務(wù)。”[4]在中國(guó)的語(yǔ)境中，公共政策的含義是一個(gè)較為寬泛的定義，雖可依據(jù)不同的條件和具體情況劃分為不同的種類，但基本上涉及到一定的地域甚至是全國(guó)范圍內(nèi)的公共利益。中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主的充分實(shí)踐有助于最大程度達(dá)成利益共識(shí)。因?yàn)槊裰魇侨祟愑篮愕淖非螅膶?shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)和保障最廣大人民的根本利益。作為一種治理形式的協(xié)商民主興起于20世紀(jì)80年代的西方[5]。“協(xié)商民主（Deliberativedemocracy）”一詞首次以學(xué)術(shù)性意義出現(xiàn)在美國(guó)的大學(xué)政治學(xué)教授約瑟夫•畢塞特（JosephM.Bessette）的著作中。在黨的十八大報(bào)告中首次提出健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，確認(rèn)了“協(xié)商民主”概念。在黨的報(bào)告中明確指出協(xié)商民主“是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”。在全國(guó)政協(xié)十三屆一次大會(huì)上，首次指出“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是從中國(guó)土壤中生長(zhǎng)出來的新型政黨制度。”中國(guó)共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作是中國(guó)共產(chǎn)黨和各派以及無(wú)黨派人士之間的合作，這正是我國(guó)黨際協(xié)商民主的表現(xiàn)，這種新型政黨制度也是我國(guó)黨際協(xié)商民主制度的體現(xiàn)。2.公共政策和協(xié)商民主的基本特征。公共政策的制定和實(shí)施的落腳點(diǎn)歸根到底是人們的公共利益，因而公共政策強(qiáng)調(diào)的是政策的公共性和廣泛性，所要解決的主要是涉及到人民群眾公共生活及公共利益的問題。公共性是公共政策的主要特征之一，這個(gè)特征也要求政府、非政府組織和人民群眾要直面公共問題并給予正面的回應(yīng)和解決，公共問題的解決不是一蹴而就的，在解決問題的過程中需要各方面的協(xié)商，因此，要確保公共政策的正確價(jià)值取向，就要進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主的實(shí)踐運(yùn)用和理論發(fā)展。在2015年2月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，并指出國(guó)家正在加強(qiáng)各方面的協(xié)商、拓展協(xié)商渠道以適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)協(xié)商民主的客觀要求，進(jìn)而促進(jìn)公共政策的公共性、公正性和公開性的發(fā)展。而民主的發(fā)展是一個(gè)持續(xù)性和創(chuàng)造性的過程，它的包容性、公開性以及責(zé)任性特點(diǎn)[6]，使得協(xié)商民主的內(nèi)涵更加的豐富，也為公共政策的制定提供新的視角和理論支撐。（二）公共政策與協(xié)商民主的內(nèi)在聯(lián)系。作為決策機(jī)制的協(xié)商民主可以被看做為一種民主制度，也可以將其歸結(jié)為一種決策方式或是決策形式。中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，我國(guó)社會(huì)主義民主政治的內(nèi)在要求是確保國(guó)家的公共政策具有公共性，而公共性是公共政策的主要特征。鄧小平同志曾表明黨的一切政策皆要以人民群眾是否贊同、是否答應(yīng)、是否滿意為標(biāo)準(zhǔn)，這也是對(duì)公共政策最為純質(zhì)的表達(dá)。黨在治國(guó)理政方面是十分重視公共政策中的民主思想，并強(qiáng)調(diào)黨要將“科學(xué)決策、民主決策、依法決策”的理念貫徹到公共政策的制定過程中。特別是在第十八屆三中全會(huì)上更是進(jìn)一步提出“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，要“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”[7]。從這些思想中可以發(fā)現(xiàn)公共政策與協(xié)商民主之間是存在著千絲萬(wàn)縷的內(nèi)在聯(lián)系。作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主獨(dú)有優(yōu)勢(shì)的協(xié)商民主連接了公共政策制定與民眾訴求滿足，為解決賦權(quán)制度下人民參與公共政策的制定搭建了溝通平臺(tái)。公共政策和協(xié)商民主之間本不存在直接聯(lián)系的，但是在現(xiàn)實(shí)中，民眾參與公共決策所持有的權(quán)力和民眾本身分離開來，也使得公共政策的公共性可能因?yàn)檫@個(gè)原因而受到一定程度上的損害。正如米勒認(rèn)為的“當(dāng)一種民主體制的決策是通過公開討論，每個(gè)參與者能夠自由表達(dá)，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點(diǎn)做出的，那么，這種民主體制就是協(xié)商的”[8]。通過這種理性的偏好聚合代替利益聚合，使得公共利益更加的公開、民主、合法以及平等。作為一種新興民主理論和超前的決策方式、治理模式的協(xié)商民主的核心價(jià)值與公共政策間也存在內(nèi)在的價(jià)值契合[9]，因而協(xié)商民主為公共政策的權(quán)威性制定提供理論上的支撐與指導(dǎo)。

二、協(xié)商民主視域下公共政策制定的困境

幾年來，在各方的共同努力下，本市工資集體協(xié)商工作取得了一定的成效，協(xié)商的面不斷擴(kuò)大，協(xié)商的內(nèi)容不斷充實(shí)，協(xié)商的質(zhì)量不斷提高。為進(jìn)一步促進(jìn)職工民主參與企業(yè)管理，發(fā)展和諧勞動(dòng)關(guān)系，現(xiàn)就深入推進(jìn)工資集體協(xié)商工作通知如下：

一、全面推進(jìn)工資集體協(xié)商工作

工資集體協(xié)商是完善企業(yè)工資管理制度、理順內(nèi)部分配關(guān)系、保障勞動(dòng)關(guān)系雙方的合法權(quán)益的一個(gè)重要途徑，要按照十六屆六中全會(huì)的精神，在本市企業(yè)中全面推行工資集體協(xié)商。未開展工資集體協(xié)商的企業(yè)，應(yīng)積極創(chuàng)造條件，開展工資集體協(xié)商；已開展工資集體協(xié)商的企業(yè)，要不斷充實(shí)協(xié)商內(nèi)容，完善協(xié)商機(jī)制。

國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)都應(yīng)開展工資集體協(xié)商，尤其是經(jīng)營(yíng)者實(shí)行年薪制的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)，必須開展工資集體協(xié)商工作。要通過工資集體協(xié)商，合理確定職工的工資、獎(jiǎng)金、福利等分配辦法，保證在企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，職工工資收入能夠得到相應(yīng)的增長(zhǎng)。

要把普通職工工資較低，尤其是職工工資長(zhǎng)期未增長(zhǎng)或增長(zhǎng)緩慢的企業(yè)，作為推進(jìn)工資集體協(xié)商的重點(diǎn)。企業(yè)已建立工會(huì)的，工會(huì)組織應(yīng)主動(dòng)向企業(yè)方提出開展工資集體協(xié)商的要求；尚未建立工會(huì)的，上級(jí)工會(huì)、行業(yè)工會(huì)、地區(qū)工會(huì)組織要在督促企業(yè)盡快建立工會(huì)組織的同時(shí)，指導(dǎo)職工方民主選舉產(chǎn)生協(xié)商代表，提出工資集體協(xié)商的要求。

要積極推進(jìn)區(qū)域性和行業(yè)性的工資集體協(xié)商，在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在小企業(yè)比較集中的區(qū)域和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)內(nèi)容相似的行業(yè)內(nèi)，加大工資集體協(xié)商的推進(jìn)力度。