立法體制范文10篇

本文作者：孫瑩工作單位：武漢大學法學院

一般認為，我國現行的立法體制，在橫向上屬于立法機關至上模式，縱向上屬于具有明顯集權特點的集權-分權模式。所謂立法機關至上模式，是指立法機關與行政機關所各自享有的立法權是一種從屬性的關系，立法機關有權撤銷行政立法。所謂集權-分權模式，是指中央和地方都有立法權，但主要和重要的立法大都由中央制定。我國現行立法體制的形成，有其歷史與現實的原因。

一、立法機關至上模式的形成原因

馬克思曾經說過“人們創造自己的歷史，并不是隨心所欲的創造，而是在他們直接碰到的、既定的，從過去繼承下來的條件下創造。”①我國立法體制中的立法機關至上模式，既吸收借鑒了蘇聯立法體制的經驗，也是對我國革命根據地時期法制實踐的承繼和發揚。

（一）蘇俄立法體制對我國的影響

十月社會主義革命，俄國無產階級“是在斗爭的烈火中，在內戰的烽火中開始規劃出沒有剝削者的國家的基本原則”，列寧曾要求“所有機關的全部工作都要適應于戰爭：按戰時要求加以改造”。②這就必然要求集中權力，強化組織，實行鐵的紀律。此外，在俄國這樣一個無產階級人數不多的國家實現社會主義，列寧特別強調國家管理的集中和無產階級統一意志的重要性。他指出，“不要議會制共和國，而要從下到上由全國的工人、雇農和農民代表蘇維埃組成的共和國。”③在上述思想的指引下，1918年7月，第五次全俄蘇維埃代表大會通過了俄國第一部憲法。這部憲法規定，全俄蘇維埃代表大會作為最高國家權力機關，有權修改憲法、制定法律，決定國家內政外交等重大政策；有權修改或撤銷政府的一切決定，或停止政府決定的執行。這種制度模式對以后的社會主義國家產生了深遠的影響。我國的人民代表大會制度，朝鮮的最高人民會議制度，都是仿照蘇維埃代表大會的模式建立起來的。

本文作者：劉鶴挺工作單位：中共陜西省委黨校,

立法權是國家權力的最重要表現形式,其設置是否科學,行使程序是否公正以及運行是否和諧順利,都直接關系到國家政治的穩定與社會經濟的發展。特別是在中國這樣一個歷來實行成文立法的國度里,科學合理地劃分國家各機關的立法權限,健全立法程序,完善對立法的監督,加強立法的科學化、規范化,提高立法質量,維護國家法制的統一,都將顯得尤為重要。新中國成立后的50多年間,中國立法體制外向層面上體現在立法權限的劃分與立法主體的設置上,內向層面則表現在不同時期國家立法功能的配置和法律體系結構的規制。前者主要表現在中央與地方的立法權限的設置模式,后者則更深一層體現了對立法事項和法律體系建設的分工和限制。任何國家立法體制的形成都與本國政體形式不無關聯,也受到本國政治、經濟、文化、法制傳統等深層次因素的影響。在這當中,一定立法理論的指導、立法制度保障和立法技術的規范,都會對一國立法體制的形成和完善起著相關的作用。50多年中國立法的歷程表明,在中國這樣一個缺少法治傳統的國家里,這些諸多因素的影響在不同的歷史階段,對中國立法體制運行的影響力,顯得尤為突出。為了從宏觀上把握與分析中國立法體制的歷程,筆者以為,可以將其劃分為三個發展階段,這三個階段中又分別以一定的立法體制的修繕作補充來實現國家立法的功能。第一階段:1949年至1954年的憲法頒布;第二階段:1954年至1979年;第三階段:1979年至今。

一、1949年至1954年是立法權的相對分權體制時期

新中國人民政權的建立,為新中國人民立法工作帶來了曙光。然而,新中國的法制建設是在廢除舊法制的基礎上艱難邁步的,百廢待興的局面,尤其是建國初期政體的不完善(中央和地方普選制尚未形成),要使立法體制在短期內確定其相應模式,是有一定困難的。早在建國前夕,1949年9月召開的第一屆政治協商會議上就確定了新中國的第一個人民政權的代表機關,通過了《共同綱領》。其綱領第12條明確規定:“中華人民共和國的國家政權屬于人民,人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。”“國家最高政權機關為全國人民代表大會,全國人民代表大會閉會期間,中央人民政府為行使國家政權的最高機關。”[1]《共同綱領》中關于中央人民政府委員會行使的職權有:制定并解釋國家的法律、頒布法令,并監督其執行;規定國家施政方針,廢除或修改政務院與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令,處理戰爭與和平問題,批準或廢除或修改中華人民共和國與外國訂立的條約和協定等。同屆會議上通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第四條還規定:中央人民政府委員會對外代表中華人民共和國,對內領導國家政權。由此可見,1949年10月1日至1954年9月20日期間,中央人民政府委員會是國家最高權力機關。在這樣的政體形式下,當時的立法體制深深烙上了歷史的痕跡。建國后,在1954年第一屆全國人民代表大會召開前的一段時期里,共和國的立法體制基本上是中央與地方相對分權的體制。這在當時的歷史條件下不僅是可行的,也是必須的,它與我們黨在戰爭年代尚未取得全國政權的條件下,為政權建設習慣采用的施政方式有直接關系。早在1931年,在江西瑞金召開的中華蘇維埃第一次全國代表大會上通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中已有規定:中華蘇維埃共和國之最高政權為全國工農兵會議(蘇維埃)大會,在大會閉會期間,全國蘇維埃臨時中央執行委員會為最高政權機關,在中央執行委員會下組織人民委員會處理日常政務,一切法令和決議案。1949年2月,中共中央的《關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區司法原則的指示》一文中指出,司法機關辦事原則應該是:有綱領、法律、命令、條例、決議之規定者,從綱領、法律、命令、條例、決議之規定;無綱領、法律、命令、條例、決議之規定者,從新民主主義政策。第一屆中國人民政治協商會議全體會議通過的《共同綱領》和《中央人民政府組織法》,作為建國初期兩項重要的憲法性文件,基本上奠定了建國初期共和國立法體制的雛形。但其中卻存在不完善的地方,在實踐中也造成了一定的消極影響,從而也從一定程度上違背了立法活動的規律性。在中央,政協全體會議立法活動除只在1949年9月召開的第一屆全體會議上通過了《共同綱領》和幾個法律外便告結束。政務院作為國家政務的最高執行機關,《共同綱領》和《中央人民政府組織法》沒有規定政務院享有立法權,但為了貫徹執行《共同綱領》和國家法律法令和執行中央人民政府的施政方針,政務院卻行使著頒布決議和命令,廢除或修改各委、部、會、院、署、行和各級政府與國家法律、法令和政務院的決議、命令相抵觸的決議和命令,以及向中央人民委員會提出議案的職權。在這期間,事實上政務院制定和頒布的規范性文件被當作法,并且還批準了許多地方性的法令、條例和法規。在地方,也普遍存在地方立法的事實。在一般地方,根據1949年12月政務院通過的《大行政區人民政府組織通則》,大行政區、省、市、縣的政府有權擬定與地方政務有關的暫行法令和條例,報政務院批準或備案。例如,各省有權擬定與省政府有關的暫行法令條例,報告主管大行政區人民政府轉政務院批準或備案,并可廢除或修改所轄人民代表會議和人民政府與上級人民政府決議、命令相抵觸的決議和命令。在民族自治地方,根據1952年政務院125次政務會議通過的《民族區域自治實施綱要》第23條規定:各民族自治區自治機關在中央政府和上級政府法令所規定的范圍內,依其自治權限,得制定本自治區單行法規,呈報上兩級人民政府核準。其說明從基層的民族自治鄉以上,各級民族自治機關都有權制定單行法規。建國初期形成的共和國相對分權的立法體制的狀況,不難判斷它帶有深刻的歷史原因,但它對鞏固新生的人民政權,發展經濟,曾經起到過十分重要的作用,奠定了新中國法制建設的初步基礎。然而,從立法學的角度講,還不能說是一個成熟的立法體制,因為它明顯地帶有過渡時期的特點,同時,它在當時也還未形成自己成熟的立法觀念和立法制度。假如僅靠政策性的治國手段,在國家立法權的運作上就不可能找到法律的穩定性和連續性,以致在1954年使共和國立法體制發生了從分權朝集權體制跳躍性的變化。

二、1954年至1979年是立法權的相對集權體制時期

1954年9月,第一屆全國人民代表大會第一次會議的召開和第一部憲法的通過,標志著全國人民代表大會作為新中國的立法載體被載入史冊。在立法體制方面,《憲法》第22條規定:全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。第27條規定:全國人大有權修改憲法,制定法律。全國人大常委會有權解釋法律,制定法令,撤銷國務院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令,改變或者撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關的不適當的決議。從這些規定中可以看出,當時我國的立法體制是一種相對集權的立法體制。這雖然在當時是為了適應經濟建設,需要加強中央的集中統一領導,但是實行過分集權原則,不可避免地會帶來權力過分集中的嚴重弊端。后來,由于客觀形勢的發展,隨著社會主義改造和建設的需要,急需制定各種法律,為—97—了加強中央立法工作,1955年7月,第一屆全國人大第二次會議通過了《關于授權常務委員會制定單行法規的決議》,并授權全國人大常委會依據憲法的精神,根據實際需要適時地制定部分性質的法律的權力,即單行法規。同時,憲法只規定國務院有權向全國人大及其常委會提出議案,沒有其立法權,但規定國務院有權根據憲法和法律規定行使行政措施,決議和命令。這在當時國家立法形式尚無明確規定的情況下,國務院作為全國最高行政機關的行政措施決議,在實際上起著國家法規的作用。按照1954年《憲法》第49條的規定:國務院的職權只有根據憲法、法律和法令,規定行政措施,決議和命令,并且審查這些決議和命令的實施情況。這說明國務院及其所屬部委并不享有國家立法權或行政法規的立法權,但在這一階段,國務院及其所屬部委依然在規范性文件,這些規范性文件無論在理論上或在法律上都不屬于法的范圍,這種活動也不能稱之為立法活動。然而,在實踐中,這些規范性文件被當作國家的法律規范,不僅被《中華人民共和國法規匯編》收錄其中,而且被當作這一階段的立法資料來研究。第一次全國人民代表大會還通過《關于中華人民共和國現行法律、法令繼續有效的決議》,規定自從1949年10月1日中華人民共和國建國以來,由中央人民政府制定批準的現行法律、法令,除了同憲法相抵觸以外,一律繼續有效。實際上賦予了中央人民政府委員會頒布的法令具有立法性質的規范性文件的效力。在地方,1954年憲法取消了一般地方享有法令條例或單行法規的擬定權,實際上從立法上表明一般地方立法權不存在。在1954年的《憲法》第70條中,規定了民族自治地方的區、州、縣的自治機關有權制定自治條例、單行條例,但當時民族自治地方同一般地方一樣,僅有人大而沒有常設的機關,不可能完全有效地行使自治條例和單行條例的擬定權。在這期間,特別值得注意的是,1957年至“”結束,在長達20年的時間里,中央和地方的立法幾乎廢止,全國人大作為享有國家立法權的唯一機關,除了通過了《1958年至1967年全國農業發展綱要》和1975年《憲法》外,再沒有制定一個法律。根據有關資料統計,享有法令制定權和單行法規制定權的也僅有10個全國人大常委會自行通過的條例、辦法。另外,還有為數不多的全國人大常委會作出的決議、決定的批復。而地方立法權的運行,除民族自治地方外,其他地方機關均無立法權,由于“”的興起,民族自治地方的立法實際上也被擱置一邊。在這種狀態下,無法可依的局面是顯而易見的。

加拿大至今沒有一部完整的憲法，主要由在各個不同歷史時期通過的憲法性文件構成了它的憲法，其中包括1867年英國議會通過的《不列顛北美法案》，1867－1975年通過的憲法修正案，以及1982年加拿大議會通過并由英國女王批準的《加拿大憲法法》。1981年12月2日和8日，加拿大議會兩院通過了《加拿大議會致英國女王請求書》和《使加拿大參議院和眾議院請求生效法》，并送交英國議會審議。呈文附件包括了《加拿大憲法法》。1982年4月17日，英國女王宣布：終止英國議會為加拿大立法的權力，英國議會的立法不再作為加拿大法律的組成部分適用于加拿大；女王還簽署了《加拿大憲法法》。《加拿大憲法》規定，憲法是其最高法律；任何法律如果不符合憲法的規定，其不符合的部分是不發生效力的或者是無效的。

加拿大的聯邦議會及其立法職權

憲法規定，加拿大是聯邦制國家，聯邦議會是最高立法機構，由英國女王的代表——總督、參議院和眾議院組成。加拿大總督作為英國女王的代表，其職位只是象征性的，沒有行政實權。總督的主要職責是召集和解散議會，任命民選產生的總理及其政府，簽署議會通過的法案，接待來訪的國家元首，接受外國使節遞交的國書，為三軍將領授銜和為國家做出杰出貢獻者頒獎等。總督還是加拿大軍隊的最高統帥。

加拿大聯邦議會每年開會約27個星期，時間通常從9月開始至次年6月。共約175個會議日。1991年改革為134個會議日，為了彌補減少會議日帶來的時間損失，每一個會議日增加一個小時，并相應減少了施政演說、預算辯論、“反對黨日”等的時間。逢國家法定節假日議會休息。議會休會期間，議員均回到自己的選區工作。參議院每周開會時間集中在星期二至星期四。眾議院則從周一至周五都開會，星期一為上午11點至晚上7點，周二至周四為上午10點至晚上7點，周五為上午10點至下午2點30分。星期一至星期四晚上會議結束前半小時，是法定的眾議院辯論時間。議會議員必須與選區選民保持密切關系，“在眾議院開會的周末以及在休會期間，他們都必須盡可能多地回到自己的選區，只有這樣才能與選民接觸，研究他們的問題以掌握第一手資料。”

參議院共有105名議員，名額按各省人口比例和歷史形成的慣例分配，任職無限期。從憲法理論上講，參議院與眾議院在立法中的地位是平等的，“除不具有財政立法的提案權外，參議院擁有眾議院的一切權力。”參議院有權提出大部分法案，修改或者否決眾議院的法案，但由于各種政治原因，參議院從一開始就只能起到從屬作用，它的實際職權大致局限于審議私人法案、調查涉及公眾利益的爭議，以及出于政治考慮的有限范圍內復議眾議院所通過的或者等待通過的法案。加拿大歷史上設立參議院的主要目的是制衡眾議院的立法，使立法更加慎重、完備。雖然憲法授予參議院享有與眾議院基本相同的權力，“雖然參議院在議會大樓中部那些裝飾華麗的紅色大廳內擁有表面上的權力象征，但事實上它在立法程序中遠不及眾議院那么重要。”在立法職權方面，參議院的主要職責是審議、通過眾議院提出的法案。凡眾議院通過的有關法案，均須經參議院通過，才能提交總督簽署。參議院對眾議院提出的法案有權否決和修改，但修改后的法案還須經眾議院再次通過。參議院也有權提交議案，但數量很少，且不能主動提出任何涉及財政預算、稅收和修憲的議案。

參議院很少完全否決一項議案，它總是對眾議院審議通過的議案提一些修改意見，甚至對一些有關財政的議案也提修正案。參議院無權對有關財政的議案提增加開支的修正案。如果參議院提的意見好，眾議院會原封不動地接受，如果參議院提交的修正案眾議院不愿意接受，參議院必須將修改理由交到眾議院，如果眾議院還是不同意修改，而參議院又堅持要修改，就在兩院之間成立一個聯席會進行協商。雖然先由參議院審議的議案并不多，但參議員一般都在銀行業、工商業工作過，他們經常處理一些技術水平要求比較高的法律，如破產法和公司法等，能幫助眾議院制定出高質量的法律。私事議案（私人團體例如職業協會等提交的議案）一般都先提交到參議院審議。為更充分地審議議案，現在參議院總是在眾議院尚未通過議案前就提前非正式地對該議案進行審議。1991年的議事規則規定，議長或副議長接受議員的動議，可將某一眾議院正在審議的議案非正式地提交某個委員會審議。

本文作者：梁旺貴

立法體制主要包括立法權的歸屬、立法權的范圍、立法權的行使、立法權之間關系等方面的內容。在加強法制建設的今天,談談立法體制及其有關這方面的問題,無疑將對立法實踐產生促進作用。鑒于近幾年來立法理論工作和實踐工作者對此進行了廣泛而深入的研究,也發表了不少專著和論文,為此,我只想從民族自治地方立法權著眼,就我國立法體制中的有關問題談點粗淺看法。

一、民族自治地方立法權在我國立法體制中一直占有十分重要的地位。

新中國的立法可分為四個階段。1949一1954年為第一階段。這一時期,實行的是中央與地方相應分權。在中央,根據共同綱領,中國人民政治協商會議全體會議行使全國人大的職權,制定中央人民政府組織法;在一般地方,根據各地方政府組織通則,大行政區、省、市、縣的政府可擬定法令、條例或單行法規;在民族自治地方,根據1952年民族區域自治實施綱要,民族自治地方鄉以上的各級民族自治機關有權制定單行法規。1954一1956年為第二階段。1954年第一屆全國人大召開以后,立法體制變為中央高度集權,根據1954年憲法,全國人大行使國家立法權,有權修改憲法,制定法律;全國人大常委會有權解釋法律,制定法令;國務院沒有立法權,只有權向全國人大及常委會提出議案。在地方,1954年憲法取消了一般地方享有法令條例或單行法規的制定權,但規定民族自治地方有權制定自治條例和單行條例。1957年一1976年為第三階段。這一階段的立法體制仍如1954年憲法所作的規定,在中央,全國人大是行使國家立法權的唯一機關;在地方,除民族自治地方外,其他地方均無立法權。這一階段,中國立法躍入低谷,在長達20年的時間里,全國人大除了通過了《1958年到1967年全國農業發展綱要》和1975年憲法外,竟沒有制定一個法律。全國人大常委會也僅在1957一1958年通過了7個條例。1978年黨的十一屆三中全會以后,發揚社會主義民主、加強社會主義法制被提上日租,中國立法由此進入歷史新階段。在這一階段,中國立法體制有過幾次變化。1979年地方組織法規定,省級人大及其常委會享有地方性法規制定權,并確定了地方性法規制定權、自治條例和單行條例制定權的歸屬。1982年和1986年兩次修改地方組織法,把地方法規制定權逐步擴大到省級政府所在地和經國務院批準的較大的市的人大及常委會。這樣,初步形成了一個由國家立法權、行政法規立法權,地方性法規立法權、自治條例和單行條例立法權構成的立法體制。通過粗略考察新中國立法體制的變革,我們可以發現,盡管新中國的立法體制幾經變故,但民族自治地方立法權始終被予以確認和堅持,即使在立法體制由中央高度集權時期和地方文法權被普遍廢止的時候,民族自治地方的立法權仍然被充分肯定。由此,我們可以得出結論:民族自治地方立法權在中國立法體制中一直占有十分重要的地位。

二、研究中國現行立法體制應充分考慮民族自治地方立法權的法律地位。

根據現行憲法和地方組織法的規定,現行中國立法體制的結構是:(‘)全國人大及其常委會行使國家立法權;(二)國務院根據憲法和法律行使行政法規制定權;(三)省、自治區、直轄市和省級人民政府所在地的市以及經國務院批準的較大的市的人大及其常委會,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下一,制定地方性法規,報全國人大常委會和國務院備案,(四)民族自治地方的人大有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例,報全國人大常委會批準后生效;自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省或自治區的人大常委會批準后生效,并報全國人大常委會備案。對于憲法上的這一規定表明現行中國立法體制是怎樣的立法體制,法學界看法不一。有人認為是一級立法體制,有人認為是二級立法體制。“一級立法體制”說顯然失之偏頗。“二級立法體制”說認為,憲法確立了中央和地方兩級立法體制。“兩級”是指全國人大及其常委會制定法律和國務院制定行政法規為一級,一般地方制定地方性法規、民族自治地方制定自治條例和單行條例為一級。在這里,“二級立法體制”說將一般地方制定的地方性法規和民族自治地方制定的自治條例、單行條例都作為一級看待,是不合適的。因為:第一,憲法規定地方性法規不得同法律和行政法規相抵觸,但憲法并沒有規定自治條例和單行條例不能同地方性法規相抵觸,這表明自治條例和單行條例不需要象一般地方性法規那樣必須以行政法規為依據,所以,在這一點上就不能說它們同地方性法規是同一級。第二,我國許多法律明文規定民族自治地方的人民代表大會可以根據當地民族特點制定變通規定或補充規定。以婚姻法為例,結婚年齡男不得早于22周歲,女不得早于20周歲的規定,省和直轄市的人民代表大會和它的常務委員會制定的地方性法規無權改變這個規定,但民族自治地方的人民代表大會則可以根據當地民族的風俗習慣等具體情況制定單行條例作出變通規定。譬如我省黔南布依族苗族自治州、紫云苗族布依族自治縣、松桃苗族自抬縣、鎮寧布依族苗族自治縣等都先后制定了執行婚姻法的變通規定,即把結婚年齡變通為男不得早于20周歲,女不得早于18周歲。從這方面著眼,自治條例和單行條例不應和地方性法規是同一級。那么,應當怎樣表述我國現行的立法體制更為確切一些呢?分析中國現行立法體制,可以發現這樣三個特點:第一,實行中央集中統一領導,國家立法在整個立法體制中處于領導地位,行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例要以憲法和法律為依據,不得與之相抵觸。第二,實行多級并存。全國人大及其常委會制定國家法律,國務院制定行政法規,一般地方制定地方法規,它們在效力上有著明顯的級別之差。第三,多種立法權相結合。如前所述,由于一般地方性法規和自治條例、單行條例在效力等級上無法作出明顯的劃分、“級,的概念無法表明一般地方性法規同自治條例、單行條例的關系,所以,我們不妨用“種”的概念來反映各種立法權的關系,即多種立法權相結合。這多種立法權相結合的含義是:國家立法權、國務院行政法規立法權,一般地方性法規立法權、民族自治地方立法權。把以上三個特點綜合起來,可作這樣的表述:中國現行立法體制是中央集中領導的、多級并存、多種立法權相結合的立法體制,而不是所謂的二級體制。

本文作者：高克明

我國新憲法頒布以來,法學界對于它所規定的立法體制有不同的看法,有的認為是一級立法體制,有的認為是兩級立法體制,還有的認為是多級立法體制或者是多層次立法體制。《人民日報》曾于1983年8月19日第五版報道過這些看法,并認為一級立法體制和兩級立法體制看法分歧的焦點在于如何看待地方性法規。我認為這些看法都有一定道理,都從不同角度說明了我國新憲法是具有中國特色的新的立法體制的體現。

法是由國家制定或認可,體現統治階級意志,由國家強制力保證實施的行為規范的總和。這個“總和”,按照現行憲法規定,應該包括憲法、‘基本法律、其他法律、行政法規、地方性法規、民族自治條例和單行條例。直接制定和擬定這些法的規范性文件的機關,包括全國人大和全國人大常委會,[II務院,省、直轄市和民族自治地方的權力機關。如果因此得出結論,我國實行的是中央和地方兩級立法體制,或者是中央權力機關、行政機關、省級地方權力機關、民族自治機關多級或多層次立法體制,那么,這些看法是著眼于有權做具體立法工作、擬定法的規范性文件的國家機關,認為什么機關能夠擬定出法的規范性文件,什么機關就有立法權。我認為這種看法只是看到了事物的一個方面。另一個方面,甚至是主要方面,還需要進一步研究立法權的標志。所謂立法權,大家公認是指國家立法機關制定、修改或廢止法律和確定其他法的規范性文件的權力。我認為立法權的標志主要的不是表現為擬定法的規范性文件的是哪些機關,而是表現為能夠最終確立或廢止法的規范性文件的權力。正因為如此,新憲法才在第五十八條中明確規定:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”除此之外,沒有任何條款規定其他任何機關可以“行使國家立法權”。全國人大和全國人大常委會行使國家立法權,并不獨攬國家的一切立法工作,不包辦一切法的規范性文件的制定,而是實行原則性與靈活性相結合,直接行使立法權與授權性行使立法權相結合的辦法。從直接行使立法權來看,全p勸人大修改憲法、制定和修改簽本法律,不受任何機關干涉,直接表現出最高權力,全國人大常委會制定和修改除應當由一全國人大制定的法律以外的其他法律,不需要呈報其他機關審批或備案就直接產生效力。從授權性行使立法權來看,雖然憲法條文沒有“授權”或“授權性”的字眼,更沒有說由誰來授權,但是,憲法是全國人大制定和修改的,憲法規定的各種職權都是由全國人民代表大會代表全國各族人民的意志和利益授予的。我國是十億人口的大國,各地區、各民族的具體情況千差萬別,如果具體的立法工作統統集中在最高國家權力機關,就不能發揮和調動地方的積極性,就會統得過死,照顧不了各地區、各民族的許多特點,不能及時制定有關的法規和條例,不利于社會主義現代化建設。另一方面,立法權需要統一、集中,避免法出多門、各自為法。所以,立法大權由最高國家權力機關統一掌握,具體的立法工作則大量地劃分出來,授權給最高國家行政機關、省、直轄市和民族自治地方的權力機關去做,由最高國家權力機關總把關,實行監督,’擁有撤銷權。具體表現是:

一、國務院根據憲法和法律可以制定行政法規,決定和命令;全國人大常委會則有權撤銷其與憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。

二、省、直轄市人民代表大會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下可以制定地方性法規,但必須報全國人大常委會備案,全國人大常委會亦有撤銷權。

三、民族自治地方的人民代表大會依照當地民族的政治、經濟和文化的特點可以制定自治條例和單行條例,但自治區的自治條例和單行條例,必須報全國人大常委會批準后才生效,全國人大常委會擁有撤銷權;自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例,必須報省或者自治區的人大常委會批準后生效,并報全國人大常委會備案。從以上分析中,我認為可以得出結論:我國最終確立或廢止法的規范性文件的權力,只屬于最高國家權力機關,即全國人大和全國人大常委會。從立法權的主要標志來看,我國實行的是一級立法體制。我國現行憲法規定的立法體制是一種具有中國特色的新型的立法體制。它突破了人們一般習慣上理解的那種一級、兩級或多級、多層次立法體制的模式。它是從我國現階段國情出發,以適應社會主義現代化建設需要為目的,總結了過去的經驗,研究了各種立法體制,以通常所說的一級立法體制為基礎,兼有兩級或多層次立法體制的某些特點,不妨稱之為中國式的立法體制。如果要說它屬于什么級,那就可以說是中國式的一級立法體制。中國式立法體制,與資本主義國家(無論是聯邦制或單一制國家)的立法體制比較,有本質的區別,在表現形式上也獨具一格,在這里就不多談了。

本文作者：高克明

從直接行使立法權來看,全p勸人大修改憲法、制定和修改簽本法律,不受任何機關干涉,直接表現出最高權力,全國人大常委會制定和修改除應當由一全國人大制定的法律以外的其他法律,不需要呈報其他機關審批或備案就直接產生效力。從授權性行使立法權來看,雖然憲法條文沒有“授權”或“授權性”的字眼,更沒有說由誰來授權,但是,憲法是全國人大制定和修改的,憲法規定的各種職權都是由全國人民代表大會代表全國各族人民的意志和利益授予的。我國是十億人口的大國,各地區、各民族的具體情況千差萬別,如果具體的立法工作統統集中在最高國家權力機關,就不能發揮和調動地方的積極性,就會統得過死,照顧不了各地區、各民族的許多特點,不能及時制定有關的法規和條例,不利于社會主義現代化建設。另一方面,立法權需要統一、集中,避免法出多門、各自為法。所以,立法大權由最高國家權力機關統一掌握,具體的立法工作則大量地劃分出來,授權給最高國家行政機關、省、直轄市和民族自治地方的權力機關去做,由最高國家權力機關總把關,實行監督,’擁有撤銷權。具體表現是:一、國務院根據憲法和法律可以制定行政法規,決定和命令;全國人大常委會則有權撤銷其與憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。二、省、直轄市人民代表大會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下可以制定地方性法規,但必須報全國人大常委會備案,全國人大常委會亦有撤銷權。三、民族自治地方的人民代表大會依照當地民族的政治、經濟和文化的特點可以制定自治條例和單行條例,但自治區的自治條例和單行條例,必須報全國人大常委會批準后才生效,全國人大常委會擁有撤銷權;自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例,必須報省或者自治區的人大常委會批準后生效,并報全國人大常委會備案。

從以上分析中,我認為可以得出結論:我國最終確立或廢止法的規范性文件的權力,只屬于最高國家權力機關,即全國人大和全國人大常委會。從立法權的主要標志來看,我國實行的是一級立法體制。我國現行憲法規定的立法體制是一種具有中國特色的新型的立法體制。它突破了人們一般習慣上理解的那種一級、兩級或多級、多層次立法體制的模式。它是從我國現階段國情出發,以適應社會主義現代化建設需要為目的,總結了過去的經驗,研究了各種立法體制,以通常所說的一級立法體制為基礎,兼有兩級或多層次立法體制的某些特點,不妨稱之為中國式的立法體制。如果要說它屬于什么級,那就可以說是中國式的一級立法體制。中國式立法體制,與資本主義國家(無論是聯邦制或單一制國家)的立法體制比較,有本質的區別,在表現形式上也獨具一格,在這里就不多談了。

中國式立法體制,較之其他社會主義國家立法體制也有顯著特色。蘇聯1936年憲法第三十二條規定:“蘇聯立法權,專由蘇聯最高蘇維埃行使之。”又在第五十九條中規定:“加盟共和國最高蘇維埃為該加盟共和國唯一立法機關。”從這種規定來看,可以說是兩級立法體制。所謂“專由”、“唯一”是指聯邦中央和加盟共和國各由其最高權力機關行使立法權,不能有第二個立法機關。顯然中國式立法體制與蘇聯的立法體制迥然不同。其他社會主義國家實行的大都也是一級立法體制。例如羅馬尼亞憲法第四十二條規定:“大國民議會,即最高國家權力機關,是羅馬尼亞社會主義共和國的唯一立法機關。”德意志民主共和國憲法第四十八條規定:“人民議院是德意志民主共和國唯一的立憲和立法機關。”朝鮮民主主義人民共和國憲法第七十三條規定:“只有最高人民會議才能行使立法權。”中國式立法體制則不同,它是在最高國家權力機關中有兩個層次即兩個立法機關。南斯拉未有自己的特點,實行兩級、兩院立法體制。由聯邦中央與自治共和國、自治省兩級立法,而聯邦議會中的兩院,共和國和省院都具有一定范圍內的平行式的立法權。我國最高權力機關不是兩院,全國人大和全國人大常委會的立法權也不是平行分工,而是全國人大有權“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定。”這與南斯拉夫的兩院立法也是顯然不同的。

中國式立法體制的特色,是在長期革命和建設實踐中逐步創造出來的,它不依賴于任何模式。回顧建國初期,起臨時憲法作用的《共同綱領》,由于其特殊的歷史條件,缺乏經驗,對于立法體制,未作’明確規定。在實踐中,是全國政協(臨時代行全國人大職權)、中央人民政府委員會、大行政區都有立法權。1954年憲法,在總結建國初期法制建設經驗的基礎上,仿效了一些社會主義國家的辦法,采用了佳一的立法機關”的模式,把立法權集中在全國人民代表大會,同時規定全國人大常委會有權制定法令;國務院可以規定行政措施、決議命令,地方人大可以通過和決議;民族自治機關可以制定自治條例和單行條例。新憲法以54年憲法為基礎,總結了三十多年來法制建設經驗,特別是總結了黨的十一屆三中全會以來法制改革的經驗,規定了新的立法體制,打破了“唯一立法機關”的框框,既不同于蘇聯式的兩級立法,又相異于南斯拉夫的兩院立法,也區別于羅馬尼亞、民主德國、朝鮮等國的一級立法,而是規定全國人大和全國人大常委會行使國家立法權,開創了社會主義國家最高權力機關的常設機關擁有立法權的先例。并且,對于行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定,無論在權限上、稱謂上、彼此之間的關系上都規定得十分鮮明、確切和恰當,既符合現階段我國國情,又適應今后發展的需要,內容的科學性和條文的規范性都是很好的。

本文作者：劉升平

在我國政治體制的改革中,立法體制的改革,是一個十分重要的問題。究竟如何來確立一種適應四化需要、反映中國特點的立法制度,這是需要認真研究解決的問題。

憲法修改草案總結了建國以來的政權和經濟發展的經驗,根據發揮中央和地方兩個積極性的原則,規定全國人民代表大會和它的常務委員會行使國家立法權,制定法律和法令,國務院有權制定和批準行政法規;省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會,在不同憲法、法律、法令、行政法規相抵觸的前提下,可以制定和頒布地方性法規;民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。這就是說,在我國以根本大法的形式,確認了實行中央和地方相結合的兩級立法體制。這種立法體制是我國長期實踐經驗的科學總結,是完全符合中國的實際情況的。建國以來,我國的立法體制的發展過程,大體經歷了三個階段。第一階段,從新中國成立到1954年9月第一次全國人大的召開。這時期的立法體制,在當時起臨時憲法作用的共同綱領中雖然沒有明確規定,但實際上是實行中央和地方相結合的立法體制:中央一級的,在普選的全國人民代表大會召開以前由中國人民政治協商會議執行全國人大的職權,制定共同綱領和中華人民共和國中央人民政府組織法;中央人民政府委員會有權制定并解釋國家法律,頒布法令。地方一級的,主要是各大行政區人民政府委員會(即軍政委員會,1952年12月改行政委員會,1954年6月撤銷大區一級建制),它們是各該區所轄省(市)高一級的地方政權機關,又是中央人民政府政務院領導地方政府工作的代表機關,它可以根據共同綱領、國家的法律、法令制定與地方政務有關的暫行法令條例;民族自治機關依照自治權限,可以制定本自治區的單行法規。在這個時期之所以實行立法分權制度,是因為建國之初,各地政治經濟發展很不平衡,中央的各項政策還不可能一時都固定下來,形成為統一的法規。因此,國家的立法工作,不可能都集中到中央來進行,只能由各地區根據實際情況的需要,按照《共同綱領李和中央政策法令的基本原則,分散到各地區進行。根據國務院法制局的統計,建園后頭五年所制定頒布的法規,大部分是由各大行政區制定的。這時立法工作的突出特點,是從實際出發,較好地發揮了地方的主動性和積極性。董必武同志在八大的發言中也充分地肯定了這一點。第二階段,從1954年憲法的頒布到1979年五屆人大二次會議的召開。這個時期是實行立法集權,立法權由最高權力機關統一行使。1954年憲法第22條規定:“全國人民代表了大會是行使國家立法權的唯一機關。”這時期為了開展有計劃的經濟建設,提高工作效率,克服官僚主義,加強中央集中統一領導是必需的,但卻忽視了發揮地方的主動性和積極性。1956年,同志在《論十大關系》中系統地總結了我國的建設經驗,特別注意到了蘇聯在經濟建設中所暴露出來的缺點和錯誤,嚴肅地指出,我們“不能象蘇聯那樣搞法,什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一點機動也沒有”,提出要發揮中央和地方兩個積極性,在鞏固中央統一領導的前提下,擴大地方的權力,處理好中央和地方關系這十分重要的問題。他說,“我們的憲法規定,立法權集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下,按照情況和工作需要,地方可以搞章程、條例、辦法,憲法并沒有約束”。以后的實踐證明,同志對我國的立法工作和制度所做的深刻總結和闡述,提出的對我國立法體制改革的原則方針,是正確的。無論是蘇聯的經臉,還是中國的經驗,木論是聯邦制國家,還是單一制國家,片面地強調中央集權,忽視發揮地方積極性的做法,都不是成功的經驗,是違背社會主義上層建筑發展的客觀規律性的。第三階段,黨的十一屆三中全會后,黨和國家實行了工作重點轉移,根據新的形勢有步驟地進行了繁重的建設和改革工作,其中包括對我國立法工作的建設和改革。

1979年在五屆人大二次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規定,省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會可以根據本行政區域的具休情況和實際需要,在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下制定和頒布地方性法規,并報全國人大常委會和國務院備案。我國立法史上的這一重大改革,就從法律上改變了過去那種只認為國家最高權力機關才能立法的傳統觀念。在這次公布的憲法修改草案中,正式以根本大法的形式,肯定了這幾年立法體制改革的成果,明確地規定了我國新的立法體制,這就為新時期的法制建設開拓了更為廣闊的前景。彭真同志曾經多次強調立法體制改革的必要性和重要意義,特別在這次憲法修改草案的說明中指出:“草案根據發揮中央和地方兩個積極性的原則,規定中央和地方適當分權,在中央的統一領導下,加強了地方的職權,肯定了省、自治區、直轄市人大和它的常委會有權制定和頒布地方性法規。我們國家很大,一個省就有幾千萬以至上億人,相當一個大、中國家,各地政治、經濟、文化發展很不平衡,這樣規定,有利于各地因地制宜,發揮主動性、積極性,加速整個國家的建設。”

在我國實行中央和地方相結合的立法體制的好處,首先就在于充分地體現了發揮中央和地方兩個積極性的原則,它既保證了中央的統一領導,又加強了地方的職權,能較好地協調中央和地方的關系。其次,它能從實際出發,因地、因時、因事制宜,更能適應經濟建設的需要,促進經濟的發展。我國是一個統一的多民族的大國,各地情況不同,大量的立法工作,單靠中央一級的立法,而沒有地方的立法,那是不行的。根據歷史唯物主義的基本原理,上層建筑要為經濟基礎服務,為了適應經濟體制的改變,立法體制的調整和改革,勢在必行。第三,能克服和防止權力過份集中,避免產生法律形式主義和官僚主義。立法不僅要根據實際需要,而且要考慮實際可能。如果我們把國家的立法權限完全集中在中央,而忽視地方的特殊情況和條件,地方不能立法,那就很難適應千差萬別的具體情況,勢必使立法工作脫離實際,助長官僚主義。因此,實行兩級立法體制,是適應發揚和健全社會主義民主與法制的客觀需要的。

有人擔心,實行兩級立法體制,會不會產生分散主義,影響法制的統一性?我們認為,改革政治體制的目的,是要使國家權力的合理分工和有效行使。實行立法體制改革的出發點,不是削弱國家法制的統一性,而是要更好地發揮這種統一性。因為,法律規定地方權力機關可以制定和頒布地方性法規,并不是沒有條件和限制的。地方立法的條件,就是要根據當地的具體情況和實際需要,不能脫離實際,主觀主義地去立法。而限制就是地方權力機關制定法規,必須是和國家的憲法、法律、法令和行政法規不相抵觸為前提,地方性法規必須服從中央的法律和法規。憲法草案規定,一切法律、法令和法規都不得與憲法相抵觸,這就從根本上保證了國家法制的統一。為了保障地方權力機關正確地行使地方立法權限,法律還規定了地方立法的程序和監督制度。凡是地方性法規都必須報全國人大常委會備案。全國人大常委有權撤銷國務院制定的同憲法、法律和法令相抵觸的行政法規、決議和命令,有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律、法令、行政法規相抵觸的地方性法規和決議。所以,憲法賦予地方權力機關享有部分立法權,不僅不會損害國家法制的統一原則,而是更好地實現這一原則,是進一步完備國家法制所必需的。

本文作者：歐陽仁根工作單位：安徽財貿學院法學系

我國農村立法雖然在建國以來取得了不少進展,尤其是改革開放以來,為適應以家庭聯產承包責任制和雙層經營體制改革為主要內容的農村經濟體制改革和農村事業不斷發展的要求而進行了大量的立法,但仍顯得十分滯后,難以適應社會主義市場經濟條件下農村各項事業的發展要求。農村立法所存在的問題主要表現在:第一,具有濃重的計劃管理色彩和痕跡,難以適應市場經濟的要求;第二,政策性、原則性強,規范性和可操作性差;第三,以義務為本位,權利、義務不對稱,難以保護農民合法權益;第四,農村法律薄弱,與農村經濟及各項事業發展的要求不相適應。為了更好地調動農民積極性,維護其合法權益,促進農業和農村事業的發展,應當在充分發揮中央和地方立法主體的積極性的基礎上,構架出新型的農村法律體系。同時,只有明確中央和地方兩個立法主體的立法權限、完善立法體制,才能更好地加快農村立法步伐。

一、農村法律體系的構建:以農業立法和農村經濟立法為重心

今后一個時期是我國農村社會主義市場經濟體制建立和完善的重要時期。農村立法的重點是農業立法、農村經濟立法,同時包括農村社會發展、農村文教衛生事業、農村行政等方面的立法。初步形成農村法律體系的基本框架。1.農業立法農業立法的總體目標應當是確立農業在國民經濟中的基礎地位,逐步理順農業的產前、產中、產后的各種經濟和行政關系,保證農業持續、健康發展。=1>農業法律體系的基本框架包括四個層次:第一層次為農業法。在農業法律體系中處于基礎地位;第二層次為就農業中某些重要領域進行規定的專門法律和法規;第三層次為實施專門法律而制定的全國性法規和規章;第四層次為地方性農業法規和規章。農業法律體系基本框架主要應包括以下幾方面內容:¥農用土地使用制度方面法律、法規。在土地管理法等法律法規基礎上,制定有關土地承包經營權及其轉讓方面的法律法規,以在穩定家庭聯產承包責任制政策基礎上鼓勵農用土地的使用權向種田能手轉移,以利土地的規模經營。¦農業投入及農業利益分配方面的法律法規。如農業投入法、農業信貸法、農產品價格保護法、農資商品價格限制法、農業稅收條例等。以利增加農業投入,保護農民從事農業生產的正常利益等。§農產品流通方面的法律法規。如農產品批發市場條例、農產品期貨貿易條例、糧食管理法等。¨農業生產安全方面的法律法規。除繼續完善現有有關動植物檢疫、水域交通安全管理等方面法律法規外,主要側重制定農業保險法、農藥管理法、肥料法、飼料管理法、鄉鎮企業環保管理條例等法律法規。©農業資源保護方面的法律法規。主要是完善現有的相關法律法規,同時制定種子法、蔬菜基地管理條例、商品糧基地管理條例、水利工程管理法等。ª農科教方面的法律法規。除繼續完善農業科技推廣法律制度外,抓緊制定農業教育法、農業科研法,以確保農業科研、教育、技術推廣方面的投入增長,為農業發展提供知識和技術動力。«支農產業方面的法律、法規。首先,針對以化肥工業為重點的農用工業,包括農膜、農藥、農機具、農產品加工機械等行業的支農特點,體現產業傾斜的要求,制定相應法律、法規;其次,在鄉鎮企業法的基礎上,制定有關鄉鎮企業的支農義務條例,以貫徹鄉鎮企業法的要求;再次,對農業提供系列化服務的農村服務業制定相應條例予以規范和鼓勵。2.農村經濟立法農村經濟立法的目的就是充分利用農村勞動力資源,繼續把發展鄉鎮企業作為繁榮農村經濟的重點,搞好農村小城鎮建設等,同時規范農村市場運行秩序,加強國家對農村經濟的宏觀引導和管理。其立法重點包括:¥農村市場主體立法,明確農村市場主體的地位、建立農村市場主體的組織結構制度,規范其運作行為。主要包括:合作經濟組織立法,如5合作社法6及各類專業合作經濟組織(如生產合作社、供銷合作社、農村信用合作社等)條例及股份合作制條例等;鄉鎮企業立法,在鄉鎮企業法的基礎上制定配套的法規和規章;農民自營服務組織立法,如基金會條例、農業系列化服務組織條例等;農戶經濟行為規范條例等。¦農村勞動力資源利用方面的立法,以充分利用農村勞動力資源,提高農村勞動力素質和鼓勵農村勞動力向非農產業有序合理流動為宗旨。如農村積累勞動用工條例、鄉鎮企業職工素質教育條例、農村勞動力流動管理條例等。§農村市場運行秩序立法,主要是在總體市場秩序立法的基礎上,針對農村市場的特殊性制定相應的實施條例。¨農村經濟的宏觀管理立法,主要是針對農村經濟宏觀管理的特殊性制定相應的法律法規,如農業普查條例、鄉鎮企業會計條例、農村經濟組織財務管理條例等。©農村小城鎮建設立法,以鼓勵發展鄉鎮企業與小城鎮建設相結合,有條件的城鎮發展為小城市,充分發揮其經濟、信息、文化等方面的輻射功能。如:農村小城鎮規劃條例等。3.農民權益保障和農村社會保障立法主要體現公平原則,保障農民合法利益不受侵害和逐漸實現城鄉平等的社會保障制度。包括:¥農民權益保障立法,首先,從總體制定5農民權益保障法6,受保障的權益不僅包括經濟權益(如土地承包經營權、務農合理收益權、拒絕額外承擔費用負擔權等),而且包括受教育權、就業權、政治經濟生活的民主權等多方面。其次,針對農民權益易受侵害的特定方面制定條例等法規和規章,如完善農民承擔費用負擔條例和制定5農村義務教育實施條例6等。¦農村社會保障立法,旨在初步建立農村社會保障體系,規范對農村社會保障的管理,為最終實現城鄉社會保障)體化逐步創造條件。其立法主要包括:農村社會保障法、農民養老保險條例、農村合作醫療條例、農村社會救濟工作條例、農村撫恤工作條例及完善農村五保供養工作條例等。4.農村基層政權和基層自治組織立法農村政權組織,按照現有法律規定分為縣、鄉兩級。關于農村基層政權的立法,其側重點是處理兩個方面關系:第一,如何處理縣級政權尤其是縣政府職能部門的下派機構與鄉級政權的關系;第二,如何處理鄉級政權與村民自治組織的關系。在這兩對關系中,鄉(鎮)政府處于重要和關鍵地位。因此制定鄉(鎮)政府組織法和鄉(鎮)政府工作條例是其主要內容。5鄉(鎮)政府組織法6應體現精簡、效能原則,對該級政府的機構設置、政府行為界定作出明確規定。其中兩個方面應得到充分考慮:第一,對縣政府職能部門的下派機構在精簡的前提下實行雙重領導體制,如公安派出所、財政所、工商所、稅務所等。第二,在村一級建立村公所,作為鄉(鎮)政府的延伸,以解決村級組織職能不清、事實上是基層政權的狀況。村公所人員組成,根據情況由1至2名專職人員(國家干部身份)和村民自治委員會、村級經濟合作組織、村黨支部(總支)負責人兼職組成。同時,村公所及村級各類組織間職責分工要明確,并相互配合和協調。5鄉(鎮)政府工作條例6是依據5鄉(鎮)政府組織法6制定的法規,是其政府行為的細化,主要規范其職能范圍、工作程序、工作人員的獎懲等。5.農村社會、文化等方面立法這方面的立法主要是對農村人口、農村戶籍管理、農村社會治安、農村文化教育、農村社區建設等方面制定相應法律、法規且以法規為主。如5農村計劃生育工作條例6、5農村義務教育條例6等。這些法規大多數應以調整城鄉共同性特定法律關系的法律為依據,針對農村特定情況而制定,其目的是保證該類法律在農村的貫徹實施。

二、明確中央和地方農村立法權限,完善農村立法體制

立法體制是有關立法權限、立法權運行和立法權載體諸方面的體系和制度所構成有機整體。其核心是有關立法權限的體系和制度。0=2>限于篇幅,以下主要探討農村立法中的立法權限劃分問題及農村立法的規范性問題。1.農村立法應充分發揮中央和地方立法主體的積極性從總體上說,我國農村經歷了十幾年的改革,已超越了/放活0階段,進入鞏固改革成果、深化改革階段,黨和政府對農業和農村發展的一系列基本政策已基本成型。為了總結一些好的、成功的做法,需要由國家權力機關和國務院適時地把農村改革中的部分政策上升為法律和行政性法規,以保持其穩定性和增加可操作性。同時,在實行社會主義市場經濟體制的過程中,農業和農村將面臨著新的發展問題,此時,也要求國家權力機關和國務院在借鑒國外同類立法的經驗基礎上進行適當的超前農村立法。因此應發揮中央立法主體的農村立法積極性,加快農村立法步伐,盡快初步建立起農村法律體系的基本框架。由于農村無論在地理環境、經濟發展水平、所有制關系、農村經濟結構,還是在人們的觀念素質、社會心理、改革模式等方面,各地都存在著重大差異。尤其是在農村改革中,很多地方都形成了有自身地方特色的并取得了較大成功的改革模式。這也就要求發揮地方立法主體的積極性,制定相應的農村地方性法規和規章。一方面,為高層次立法主體所立的農村法律法規能更好地在本地區實施而進行執行性、補充性農村立法。另一方面,更為重要的是根據本地區農村發展的實際和特性,在不與憲法、法律和上一層次的法規相抵觸的前提下進行自主性農村立法。2.明確農村立法中中央和地方立法主體的權限鑒于農村法律體系建立的復雜性,要求充分發揮中央和地方立法主體的積極性,逐步構筑和完善我國農村法律體系。但應明確中央和地方立法主體的權限。首先,從中央立法主體看,全國人大及其常委會應盡快對農村法律的主要方面盡快制定相應的法律。如農業投入法、農產品價格保護法、糧食管理法、農藥管理法、肥料法、農業教育科研法、農業保險法、合作經濟組織法、農民權益保護法、鄉(鎮)政府組織法、農村社會保障法等。一方面把原來的一系列行之有效的農村政策法律化,另一方面為國務院制定農村行政法規和地方立法提供法律依據。國務院的農村立法重點:一是完善全國人大及其常委會所制定的農村法律,使其更具有可操作性,如相關法律的實施細則等;二是針對全國農村發展的共同性問題,在憲法和農村法律的精神指導下,制定相應的全國性農村法規,如農業稅收條例、供銷合作社條例、農村信用合作社條例、農業生產合作社條例、股份合作企業條例、鄉(鎮)政府工作條例、農民養老保障條例、農村衛生工作條例、農村義務教育條例、對支農產業鼓勵支持條例等;三是針對農村發展中出現的新問題制定相應政策,這種制定政策的過程雖不是嚴格意義上的立法,但在沒有相應農村法律的情況下也起到一定規范作用。其次,從地方立法主體看,基于憲法和地方人大和政府組織法的規定,一般地方立法主體包括三個層次。即:省級(省、自治區、直轄市)權力機關和行政機關;省和自治區人民政府所在市的權力機關和行政機關;經國務院批準的較大市的權力機關和行政機關。我們認為農村地方立法中,主要由省級權力機關和行政機關進行。而省級政府所在地的市及經國務院批準的較大市的立法應主要側重于城市功能方面的立法,農村地方立法不是其重點。省級權力機關及行政機關的農村地方立法主要側重于對中央所立的農村法律、法規制定執行性法規和針對所在地區農村實際的主動性立法,即在沒有相應中央農村立法的情況下制定地方法規。但應當指出:第一,地方立法主體進行農村立法時,其所立的農村法規不得與更高層次的法律法規相抵觸。這有兩層含義:一是在有更高層的農村法律、法規存在的情況下,既不能與更高層法律、法規的條款相抵觸,也不能與其法律法規精神相抵觸(自治條例只需與更高層次法律法規精神不相抵觸);二是在沒有相應的更高層次的農村法律法規存在的情況下,不得與憲法相抵觸,也不得與中央農村政策的精神相抵觸。第二,地方立法主體尤其是省級權力機關和行政機關所立的農村地方性法規和規章,其實施范圍既可以是立法主體所管轄的全部地域,也可以是其所管轄的部分地域。如可制定單獨適用于特定的農村改革試驗區或幾個所轄地區的地方性農村法規、規章。這樣更有利于引導和規范農村各項事業的發展并使所立的農村法規更具針對性、實用性和可操作性。3.注重農村立法的科學性注重農村立法的科學性,體現在立法原理的科學運用、農村立法活動過程科學性、農村法律法規名稱和內容的科學性等方面。從立法原理的科學運用方面看,首先,農村生產方式是最主要的一種物質生活條件,是農村立法的最重要的基礎,它決定著農村立法的各個側面。其次,農村發展的實際情況和農村改革所取得的實踐經驗是農村立法的最基本依據。再次,農村立法需要以馬克思主義理論尤其是鄧小平建設有中國特色的社會主義理論為指導。因此,我國農村立法時機選擇上應以常規的同步立法(即與所調整的社會關系同步)為主,輔以一定的超前立法,而應避免農村立法的滯后。農村立法活動過程包括立法準備、由法案到法、法的完善等方面,但應特別重視農村立法的準備環節。這不僅在于立法準備是否充分、科學,直接關系到所立的法是否成功,而且更在于立法準備就其主要傾向來說具有決策性。農村立法的準備階段應在立法規劃的指導下,及時有關立法意向信息,擴大參與起草和討論法案人員面,尤其要注意吸收農民利益代表、農村經濟和法律等方面的研究專家、各相關部門代表等,以增強立法的科學性。

本文作者：袁曙光張擴工作單位：濟南大學圖書館濟南市委黨校

一、體制,通常指組織制度和規范的系統或體革

這些組織、制度和規范的承受對象,既有經濟的,又有政治的、文化的等等,如經濟體制、政治體制、文化體制等.立法體制,通常是指有關國家立法權限的劃分和國家立法機構設置的系統或體系,它是上層建筑政治祛律制度中的重要細戎部分。任何一國立法休制的建立,都是從該國的實際情況出發,適應國家政治和經濟發展的需要,為自己的經濟基礎服務‘子鞏固和促進本國政治、經濟的穩定和發展。建國四十年來,我國的立法休制經歷了不同的發展過程,由不成熟到比較成熟,由不完備到比較完備,初步建立起了基本符合中國國情,適應勁建介段國家建設需要,具有中國特色的立法體制。當然,立法體制作為上層建筑,必須適應經濟基礎的要求,積極為自己的基礎服務,因而,它不是凝固不變的,面是隨著國家政治、經濟的發展而不斷發展完善。本文就我國現行立法體制的幾個向題,旅一些看法。地只根據某一個具體條文來說明,而應該將有關法律條文,特別是有關憲法條文的規定進行綜合的整體分析。和立法體制有關的憲法條文的規定,主要是:1.“總綱”第二條:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。2.“總綱”第三條:“中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。3.第蘭章“國家機構,第58條:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”。連.第62條、全國人民代表大會行使下列職權:(一)修改憲法;(二)監督憲法的實施;(三)制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律,(四)改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定。5.第64條:“憲法的修改,由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會提議,并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數通過,,。“法律和其他議案由全國人民代表大會以全體代表的過半數通過”。6.第67條:全國人民代表大會常務委員會行使下列職權:(一)解釋憲法,監督法律的實施,(二)制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律;(蘭)在全國人民代表大會閉會期間,對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改,但不得同該法律的基本原則相抵觸,(四)解釋法律;(七)撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規決定和命令,(/又)撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。7。第89條:國務院行使下列職權:(一)根據憲法和法律,規定行政措施,制定行政法規,決定和命令,(二)向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出議案,(十三)改變或者撤銷各部、各委員會的不適當的命令、指示和規章;(十四)改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令。8.第90條:“各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令,在本部門的權限內,命令、指示和規章,’。9.第100條:“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下,可以制定地方性法規,柑全國人民代表大會常務委員會備案”。10.第104條:縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會“撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令,撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議尸•…:”。n.第116條一:“民族自治地方的人民代裘大會有依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例,報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省或者自治區的人民代表大會常務委員會批準后生效,并報全國人良代表大會常務委員會備案,。上述我國憲法關于劃分中央與地方、國家權力機關和行政機關在制定法律、法規和規章方面的不同的職權的規定,就構成我國現行的立法體制的基本框架。總觀我國四十年來立法體制的發展全過程,要建設具有中國特色的社會主義立法體制,概括地說,還必須注意遵循以下的一些基本原則:第一,要有利于全體人民能夠更好地行使國家權力。廷是我國國家制度的核心內容和根本準則,也是建設我國立法體制的基本出發點。第二,要有利于協調中央和地方的關系。在我們這樣的大國里要建設一個富強、民主、文明的社會主義強國,必須有中央的強有力的統一領導,同時又必須充分發揮地方的積極性,二者缺一不可,在立法體制上必須體現這種協調和統一。第蘭,要有利于克服和防止權力過分集中的弊端。實踐證明,過分強調權力集中,忽視必要的分權和自主權,都是不利于國家的發展的。當然,也不能片面強調分權而忽視必要的集中。第四,要有利于法制建設。法制建設的含義是全面的,包括立法、執法、司法、寺法、法律監督和法制宣傳教育等各個方面的建設,其中首要的是立法建設。立法體制,作為一種系統結構,不僅要建立和健全中央的法制,同時還必須建立和完善地方的法傲。地方的立法,不僅可以保證中央立法的具體實施,還可以為中央立法提供經驗和依據。正如鄧小平同志指出的:“現在的立法的工作量很大,人力很不夠,因此法律條文開始可以粗甲點,逐步完等。有的法規地方可以先試搞,然后經過總結提高,制定全國通行的法律,。¹第五,要能適應經濟建設的需要。歷史唯物主義的基本原理認為,社會主義的根本任務就是發展生產力,在我國社會主義初級階段,為了擺脫貧窮和落后,尤其要把發展生產力作為全部工作的中心。是否有利于發展生產力,是我們考慮一切問題的出發點和檢驗一切工作的根本標準。也是檢驗我國立法體制是否正確、是否完善的主要依據。作為社會主義上層建筑的立法體制,必須為自己的經濟基礎服務,積極促進生產力的發展。

二、我國現行立法體制的特點和優點

我國現行的立法休制,既同資本主義國家的立法體制有本質的不同,也和其他社會主義國家的立法休制不完全相同;它既不同于聯邦制國家,也和一般的單一制國家不相同,它的特點主要表現在以下幾點:1一元性。何謂“一元性”?有的法學論著解釋:一元性的立法體制是指立法權集中在中央,全國只有一個機關即中央立法機關集中地完整地行使制定法律的的權力,只有一個立法的源頭,只有一種立法體系。我個人認為,所謂“一元”,是指國家權力屬于人民,人民行使國家權力的機關是中央和地方各級人民代表大會,.人民意志的最高體現是國家的憲法,它是制定一切法律、法規的根太依據,構成國家立法體制的核心和基礎。在這一點__仁,它決定了我國立法體制和整個國家法制的統一性。這種統一性,在我國憲法的序言和總綱中都有明確的反映。2.兩級立法,即中央立法與地方立法相結合。立法體制問題,主要是立法權限劃分的問題,實際上也就是中央和地方的關系問題。在國外,聯-邦制的許多國家是在憲法中明確劃分中央和地方立法權的范圍。劃分的方法大體有三種:一是列舉的方法。把中央和地方的立法事項在憲法上一靈舉出來,有的只列舉聯邦的立法事項,而把未列舉的事項推定歸屬各州,有的則只列舉各州的立法事項,未被列舉的事項推定屬于聯邦,二是確定“原則立法”的方法。中央通過立法對某些事項規定總的原則,而具體實施這些法律原則的條例、細則由地方規定,三是“專有立法”和“并行立法”。自憲法明文規定哪些事項的立法權專屬中央,哪些專屬地方,哪些由中央和地方共有。單一制國象是以單一的憲法和單一的最高立法機關為基本特征。它和聯邦制國家在立法方面的區別:不在于它是否允許地方有立法權,而在于它不允許地方有立憲權。允許地方在一定范圍內享有立法權限,這是許多單一制國家的普遍情況,如意大利、荷蘭、日本等國。我國是統一的、多民族的單一制的社會主義國家,它既不象有些單一制國家那樣強調中央立法集權,也不完全仿效聯邦制國家的權力分散,而是從中國的具體情況出發,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的憲法原則,在法凈上以綱要式規定中央立法和地方立法的權限范圍。把立法體制劃分為中央與地方兩級,憲法和法律賦予地方以制定地方性法規的權力,是我國立法體制的一項重要改革。從1979年以來的法制實踐證明,立法體制的這一改革是完全正確的。3.多層次性。我國立法體制是統一的,又是多層次的。這種多層次是以統一性為前提的。從中央來說,首先表現在行使國家立法權的有全國人大和它的常設機關常委會。它們作為國家最高權力機關,屬于同一級機關,但在立法權限上又區分為兩個不同層次,各自享有特定的立法權限,在立法范圍上有所分工,在效萬與權威性上也有差別。全國人大可以制定和修改國家的基本法律,可以改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定,全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律,在全國人大閉會期間,可以對全國人大制定的法律進行部分補充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸。其次表現在法律與行政法規的層次性。前者為全國人大及其常委會制定,后者為國務院制定。它們都屬中央一級,但有主從關系或源流關系之分,因此,它們各自制定的規范性法規文件,在法律地位和法律效力上存在有重大的層次差別。這一層次差別同全國人大和全國人大常委會之間的層次差別,也有性質不同。后者是同一權力機關內部的不同分工上的羊別,而全國人大和國務院是權萬機關和執行機關之間的差別。無論在理論上或實踐上,都是不能混淆七們之間的區別的。關于地方性法規立法的層次性表現在兩個方面:一是省、自治區人大及其常委會制定的規范性法律文件,同省、自治區的人民政府所在地和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會制定的規范性法律文件,它們雖同屬地方性法規,但在法律地位和效力上也是有差別的。后者不能違反前者。二是自洽區、自治州、自治縣都有權制定自治條例和單行條例、它們之間具有層次性。自治州、自治縣的自治條例和單行條例,要報省或自治區的人大常委會批準后生效,并報人大常委會備案。上述一元性、兩級、多層次性,,既是我國立法體制的基本特點,也可以說是我國立法體制的實際構成(見示意圖)。在我國實行中央和地方相結合的立法體制,是歷史經驗的總結,客觀實踐的需要,體現了中國的特色,它的優點突出表現在以下幾點:(一)充分地體現了發揮中央和地方兩個積極性的原財。它既保證中央的統一領導,又加強了地方的職權,能充分地調動地方的主動性,較好地調節中央和地方的夫系。世界各國的經驗都表明,中央和地方的夫系是否協調,是一個全局性問題。我國近四十年來的政權和法制建設的經驗和教刃比,也說明實行高度集權原則,利少弊多,只有實行必要的集權和恰當的分權相結合,才是最適宜的原則。(二)有利于從實際出發,因地因時因事制宜,使法律更好地適應經濟建設的需要,促進經濟的發展。我國是十億人口的大國,又是一個多民族的單一制國家,各地的情況不同,特別是隨著經濟休制的改革和國民經濟的發展,國家進一步實行對外開放、對內搞活經濟的方針,大量的立法工作急待進行,如果單靠中央一級的立法,而沒有地方的立法,那是很難適應客觀形勢發展的。同志在《關于發展國民經濟的第二個五年計劃的建設報告》中曾指出:“我們認為,中心問題是在中央,的統一領導下,適當擴大地方的權限。因為地方比中央更加接近企業和事業的基層單位,更加接近群眾,也更加容易了解實際情況,適當地擴大地方的權限,就能夠更好地把地方上的一切力量,一切積極因紫,組織到社會主義建設事業中來。,法律和一切法律制度作為上層建筑,必須適應經濟基礎發展的需要,立體制的改革與不斷完善也是符合客觀規律的。(三)有利于較好地克服和防止權力過分集中,避免產生主觀主義和官僚主義。立法的直接目的,是為了解決國家和社會生活中的實際問題,它必須適應實際的需要,還要便于具體實施。這就要求每項立法都能夠符合實際。如果我們把立法權限完全集中在中央,搞一刀切,而忽視地方的特殊情況和條件,地方沒有立法的權限,那就很難適應千差萬別的情況,容易使立法工作脫離實際,助長官僚主義和形式主義,因此,實行中央和地方相結合的立法體制,就能防止立法集權的種種弊端,有利于社會主義民主和法制的建設。(四)有利于更好地建設和發展具有中國特色的立法體制。我國則是多民族的、單一制國家結構形式下的中央和地方相結合的兩級立法體制。它的突出特點,是既堅持了中央的統一領導,保證了國家法制的統一,又加強了地方的職權,給予地方以發揮自己優勢的自主權力。特別是各民族自治地方比一般地方權力機關享有較大的立法權限,民族自洽地方依照當地民族的政治、經濟和文化的特點可以制定自治條例和單行條例,就是說允許在一些具體間題上,“有權”作出不同于憲法、法律一般規定的特殊規定,這就能從我國這樣一個多民族的、單一制•的大國出發,更好地照顧各個民族的特殊利益和特殊需要,有利于鞏固國家的統一和加強民族的團結。尤其是我國憲法第31條規定。特別行政區較之一般地方政權和民族自洽地方,享有更大的立法權力。特別行政區的立法機頭制定的法律可以周國象適用其它地區的法律不一致,只要符合特別行政區一10-的基本法和法定程序者,均屬有效。這是“一國兩攏’制’的方針在立法權方面的具體體現。它極大地顯示了我國兩級立法體制的適應性。

三、紅何正確認識我國現行的立法體制

本文作者：常媛朱曉翠工作單位：江西司法警官職業學院江西省科學能源研究所

“依法治國”的前提條件是國家的立法活動，在我國政治體制改革、經濟體制改革的深入進程中，在市場經濟體系加快融入全球經濟一體化步伐的背景下，立法工作質量和效率的提高、立法程序的完善、立法活動如何更有力地促進經濟建設和改革開放等諸多方面要求我們應更加理性地思考我國現有立法體制的利弊，并在理性的思考和分析基礎上，明確我國立法體制的后續完善措施和正確的未來走向，筆者擬就此提出一些淺陋看法。

一、我國現有立法體制的基本架構

從人大系統看，運行的是一元兩級的立法體制。即：全國人大的統一領導下，人大及其常委會和有權的地方人大及常委會分別行使國家立法權和地方立法權。從行政系統看，也是中央和地方兩級立法。在中央一級中，包括了國務院和國務院所屬各部、委、局；在地方一級中，包括了各級地方人民政府和各級地方政府所屬的行政機構。此外還存在著授權立法的情況。這種一元兩級的立法體制實際上是多元多級的立法體制。人大系統負責法律、法規的制定；政府系統負責行政法規、規章的制定。全國人大和中央政府負責全國性的法律、法規、規章的制定；地方人大和地方政府負責地方性的法律、法規、規章的制定。

二、我國現有立法體制的主要缺陷

（一）全國人大與全國人大常委會立法權限劃分不清。從我國現行憲法和法律的規定來看，中央國家機構和地方國家機構都是擁有立法職權的，但立法法對立法權限的劃分并非盡善盡美。一個缺陷是未將全國人大及其常委會的立法權限和范圍加以具體化和可操作化的劃分，從而使常委會的立法權限更加廣泛和沒有限制，為常委會進入全國人大的立法權域提供了缺口和可能。全國人大與它的常委會之間對國家立法的權限分工存在的疑義有二：一是“基本法律”與“基本法律之外的其他法律”如何加以區別。二是全國人大常委會是否有權修改全國人大制定的基本法律。（二）全國人大、全國人大常委會與地方人大、地方人大常委會的立法權限混淆。在我國，二者立法范圍的劃分，采取的是原則限制、間接列舉的辦法。憲法關于地方性法規不得與憲法、法律、行政法規相抵觸的規定，是對地方職權立法范圍的原則限制；地方組織法對縣以上地方國家權力機關職權采用具體列舉。這樣原則、籠統的劃分，雖然簡明靈活，但也在一定程度上造成了二者立法權限上的混淆。（三）立法授權活動不嚴格和不規范。一是沒有立法權的國務院直屬機構，得到了大量的立法授權。二是沒有規章制定權的省、自治區、直轄市人民政府的工作部門，獲得了授權。三是某些被授權機關與授權機關的地位差別過大。（四）法律規范與經濟建設之間、各層次法律規范之間存在矛盾和沖突。一是舊體制下制定的法律規范與改革實踐發生了沖突，妨礙了改革的發展。二是立法滯后于改革實踐，改革中出現的新情況、新問題和新矛盾找不到法律規范加以調整、約束和保護。三是不同層次及同層次法律規范之間存在一些沖突矛盾，又缺乏解決沖突的法律依據和有效手段，使法律規范之間的矛盾沖突現象難以糾正。