新憲法的立法體制綜述

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本文作者：高克明

從直接行使立法權來看,全p勸人大修改憲法、制定和修改簽本法律,不受任何機關干涉,直接表現出最高權力,全國人大常委會制定和修改除應當由一全國人大制定的法律以外的其他法律,不需要呈報其他機關審批或備案就直接產生效力。從授權性行使立法權來看,雖然憲法條文沒有“授權”或“授權性”的字眼,更沒有說由誰來授權,但是,憲法是全國人大制定和修改的,憲法規定的各種職權都是由全國人民代表大會代表全國各族人民的意志和利益授予的。我國是十億人口的大國,各地區、各民族的具體情況千差萬別,如果具體的立法工作統統集中在最高國家權力機關,就不能發揮和調動地方的積極性,就會統得過死,照顧不了各地區、各民族的許多特點,不能及時制定有關的法規和條例,不利于社會主義現代化建設。另一方面,立法權需要統一、集中,避免法出多門、各自為法。所以,立法大權由最高國家權力機關統一掌握,具體的立法工作則大量地劃分出來,授權給最高國家行政機關、省、直轄市和民族自治地方的權力機關去做,由最高國家權力機關總把關,實行監督,’擁有撤銷權。具體表現是:一、國務院根據憲法和法律可以制定行政法規,決定和命令;全國人大常委會則有權撤銷其與憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。二、省、直轄市人民代表大會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下可以制定地方性法規,但必須報全國人大常委會備案,全國人大常委會亦有撤銷權。三、民族自治地方的人民代表大會依照當地民族的政治、經濟和文化的特點可以制定自治條例和單行條例,但自治區的自治條例和單行條例,必須報全國人大常委會批準后才生效,全國人大常委會擁有撤銷權;自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例,必須報省或者自治區的人大常委會批準后生效,并報全國人大常委會備案。

從以上分析中,我認為可以得出結論:我國最終確立或廢止法的規范性文件的權力,只屬于最高國家權力機關,即全國人大和全國人大常委會。從立法權的主要標志來看,我國實行的是一級立法體制。我國現行憲法規定的立法體制是一種具有中國特色的新型的立法體制。它突破了人們一般習慣上理解的那種一級、兩級或多級、多層次立法體制的模式。它是從我國現階段國情出發,以適應社會主義現代化建設需要為目的,總結了過去的經驗,研究了各種立法體制,以通常所說的一級立法體制為基礎,兼有兩級或多層次立法體制的某些特點,不妨稱之為中國式的立法體制。如果要說它屬于什么級,那就可以說是中國式的一級立法體制。中國式立法體制,與資本主義國家(無論是聯邦制或單一制國家)的立法體制比較,有本質的區別,在表現形式上也獨具一格,在這里就不多談了。

中國式立法體制,較之其他社會主義國家立法體制也有顯著特色。蘇聯1936年憲法第三十二條規定:“蘇聯立法權,專由蘇聯最高蘇維埃行使之。”又在第五十九條中規定:“加盟共和國最高蘇維埃為該加盟共和國唯一立法機關。”從這種規定來看,可以說是兩級立法體制。所謂“專由”、“唯一”是指聯邦中央和加盟共和國各由其最高權力機關行使立法權,不能有第二個立法機關。顯然中國式立法體制與蘇聯的立法體制迥然不同。其他社會主義國家實行的大都也是一級立法體制。例如羅馬尼亞憲法第四十二條規定:“大國民議會,即最高國家權力機關,是羅馬尼亞社會主義共和國的唯一立法機關。”德意志民主共和國憲法第四十八條規定:“人民議院是德意志民主共和國唯一的立憲和立法機關。”朝鮮民主主義人民共和國憲法第七十三條規定:“只有最高人民會議才能行使立法權。”中國式立法體制則不同,它是在最高國家權力機關中有兩個層次即兩個立法機關。南斯拉未有自己的特點,實行兩級、兩院立法體制。由聯邦中央與自治共和國、自治省兩級立法,而聯邦議會中的兩院,共和國和省院都具有一定范圍內的平行式的立法權。我國最高權力機關不是兩院,全國人大和全國人大常委會的立法權也不是平行分工,而是全國人大有權“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定。”這與南斯拉夫的兩院立法也是顯然不同的。

中國式立法體制的特色,是在長期革命和建設實踐中逐步創造出來的,它不依賴于任何模式。回顧建國初期,起臨時憲法作用的《共同綱領》,由于其特殊的歷史條件,缺乏經驗,對于立法體制,未作’明確規定。在實踐中,是全國政協(臨時代行全國人大職權)、中央人民政府委員會、大行政區都有立法權。1954年憲法,在總結建國初期法制建設經驗的基礎上,仿效了一些社會主義國家的辦法,采用了佳一的立法機關”的模式,把立法權集中在全國人民代表大會,同時規定全國人大常委會有權制定法令;國務院可以規定行政措施、決議命令,地方人大可以通過和決議;民族自治機關可以制定自治條例和單行條例。新憲法以54年憲法為基礎,總結了三十多年來法制建設經驗,特別是總結了黨的十一屆三中全會以來法制改革的經驗,規定了新的立法體制,打破了“唯一立法機關”的框框,既不同于蘇聯式的兩級立法,又相異于南斯拉夫的兩院立法,也區別于羅馬尼亞、民主德國、朝鮮等國的一級立法,而是規定全國人大和全國人大常委會行使國家立法權,開創了社會主義國家最高權力機關的常設機關擁有立法權的先例。并且,對于行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定,無論在權限上、稱謂上、彼此之間的關系上都規定得十分鮮明、確切和恰當,既符合現階段我國國情,又適應今后發展的需要,內容的科學性和條文的規范性都是很好的。