小議民族立法在立法體制的作用

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本文作者：梁旺貴

立法體制主要包括立法權的歸屬、立法權的范圍、立法權的行使、立法權之間關系等方面的內容。在加強法制建設的今天,談談立法體制及其有關這方面的問題,無疑將對立法實踐產生促進作用。鑒于近幾年來立法理論工作和實踐工作者對此進行了廣泛而深入的研究,也發表了不少專著和論文,為此,我只想從民族自治地方立法權著眼,就我國立法體制中的有關問題談點粗淺看法。

一、民族自治地方立法權在我國立法體制中一直占有十分重要的地位。

新中國的立法可分為四個階段。1949一1954年為第一階段。這一時期,實行的是中央與地方相應分權。在中央,根據共同綱領,中國人民政治協商會議全體會議行使全國人大的職權,制定中央人民政府組織法;在一般地方,根據各地方政府組織通則,大行政區、省、市、縣的政府可擬定法令、條例或單行法規;在民族自治地方,根據1952年民族區域自治實施綱要,民族自治地方鄉以上的各級民族自治機關有權制定單行法規。1954一1956年為第二階段。1954年第一屆全國人大召開以后,立法體制變為中央高度集權,根據1954年憲法,全國人大行使國家立法權,有權修改憲法,制定法律;全國人大常委會有權解釋法律,制定法令;國務院沒有立法權,只有權向全國人大及常委會提出議案。在地方,1954年憲法取消了一般地方享有法令條例或單行法規的制定權,但規定民族自治地方有權制定自治條例和單行條例。1957年一1976年為第三階段。這一階段的立法體制仍如1954年憲法所作的規定,在中央,全國人大是行使國家立法權的唯一機關;在地方,除民族自治地方外,其他地方均無立法權。這一階段,中國立法躍入低谷,在長達20年的時間里,全國人大除了通過了《1958年到1967年全國農業發展綱要》和1975年憲法外,竟沒有制定一個法律。全國人大常委會也僅在1957一1958年通過了7個條例。1978年黨的十一屆三中全會以后,發揚社會主義民主、加強社會主義法制被提上日租,中國立法由此進入歷史新階段。在這一階段,中國立法體制有過幾次變化。1979年地方組織法規定,省級人大及其常委會享有地方性法規制定權,并確定了地方性法規制定權、自治條例和單行條例制定權的歸屬。1982年和1986年兩次修改地方組織法,把地方法規制定權逐步擴大到省級政府所在地和經國務院批準的較大的市的人大及常委會。這樣,初步形成了一個由國家立法權、行政法規立法權,地方性法規立法權、自治條例和單行條例立法權構成的立法體制。通過粗略考察新中國立法體制的變革,我們可以發現,盡管新中國的立法體制幾經變故,但民族自治地方立法權始終被予以確認和堅持,即使在立法體制由中央高度集權時期和地方文法權被普遍廢止的時候,民族自治地方的立法權仍然被充分肯定。由此,我們可以得出結論:民族自治地方立法權在中國立法體制中一直占有十分重要的地位。

二、研究中國現行立法體制應充分考慮民族自治地方立法權的法律地位。

根據現行憲法和地方組織法的規定,現行中國立法體制的結構是:(‘)全國人大及其常委會行使國家立法權;(二)國務院根據憲法和法律行使行政法規制定權;(三)省、自治區、直轄市和省級人民政府所在地的市以及經國務院批準的較大的市的人大及其常委會,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下一,制定地方性法規,報全國人大常委會和國務院備案,(四)民族自治地方的人大有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例,報全國人大常委會批準后生效;自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省或自治區的人大常委會批準后生效,并報全國人大常委會備案。對于憲法上的這一規定表明現行中國立法體制是怎樣的立法體制,法學界看法不一。有人認為是一級立法體制,有人認為是二級立法體制。“一級立法體制”說顯然失之偏頗。“二級立法體制”說認為,憲法確立了中央和地方兩級立法體制。“兩級”是指全國人大及其常委會制定法律和國務院制定行政法規為一級,一般地方制定地方性法規、民族自治地方制定自治條例和單行條例為一級。在這里,“二級立法體制”說將一般地方制定的地方性法規和民族自治地方制定的自治條例、單行條例都作為一級看待,是不合適的。因為:第一,憲法規定地方性法規不得同法律和行政法規相抵觸,但憲法并沒有規定自治條例和單行條例不能同地方性法規相抵觸,這表明自治條例和單行條例不需要象一般地方性法規那樣必須以行政法規為依據,所以,在這一點上就不能說它們同地方性法規是同一級。第二,我國許多法律明文規定民族自治地方的人民代表大會可以根據當地民族特點制定變通規定或補充規定。以婚姻法為例,結婚年齡男不得早于22周歲,女不得早于20周歲的規定,省和直轄市的人民代表大會和它的常務委員會制定的地方性法規無權改變這個規定,但民族自治地方的人民代表大會則可以根據當地民族的風俗習慣等具體情況制定單行條例作出變通規定。譬如我省黔南布依族苗族自治州、紫云苗族布依族自治縣、松桃苗族自抬縣、鎮寧布依族苗族自治縣等都先后制定了執行婚姻法的變通規定,即把結婚年齡變通為男不得早于20周歲,女不得早于18周歲。從這方面著眼,自治條例和單行條例不應和地方性法規是同一級。那么,應當怎樣表述我國現行的立法體制更為確切一些呢?分析中國現行立法體制,可以發現這樣三個特點:第一,實行中央集中統一領導,國家立法在整個立法體制中處于領導地位,行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例要以憲法和法律為依據,不得與之相抵觸。第二,實行多級并存。全國人大及其常委會制定國家法律,國務院制定行政法規,一般地方制定地方法規,它們在效力上有著明顯的級別之差。第三,多種立法權相結合。如前所述,由于一般地方性法規和自治條例、單行條例在效力等級上無法作出明顯的劃分、“級,的概念無法表明一般地方性法規同自治條例、單行條例的關系,所以,我們不妨用“種”的概念來反映各種立法權的關系,即多種立法權相結合。這多種立法權相結合的含義是:國家立法權、國務院行政法規立法權,一般地方性法規立法權、民族自治地方立法權。把以上三個特點綜合起來,可作這樣的表述:中國現行立法體制是中央集中領導的、多級并存、多種立法權相結合的立法體制,而不是所謂的二級體制。

三、民族自治地方的立法足其它法律法姚的補充和完善,任何國家立法機關和一截立法機關都不能隨意取締。

我國地域遼闊,民族眾多,無論經濟、文化,還是交通運輸等,南北東西相差甚遠,再加上少數民族自身的特殊性和復雜性,可以說構成了一個多極化的中國版圖,因此,我認為無論什么法律都不可能包羅萬象、一法貫穿,即使是憲法和民族區域自治法,也只是一些原則性的東西,具體的東西都必須通過單行法規和自治地方制定的自治法規來補充和完善,但是無論地方法規、單行法規,還是自治條例都不得與母法(憲法)相低觸。這是由我國的國體和政體所決定的,也是立法工作必須遵循的一條根本原則。這一點不僅中國是這樣,外國也是這樣;不僅社會主義國家是這樣,資本主義國家也是這樣。試想,如果沒有民族區域自治法,沒有民族自治地方的自治條例,我國159個自治地方(即5個自治區、30個自治州、124個自治縣、旗)、45個自治民族的自治權怎樣體現,實行民族區域自治的含義何在,如果沒有執行《婚姻法》的變通規定,全國數十個民族自治地方批準的“男不早于20周歲,女不早于18周歲”的結婚年齡又豈不是違法行為嗎?等等,等等。所以我得出這樣一個結論:即民族自治地方的立法是其它法律法規的補充和完善,任何國家立法機關和一般地方立法機關都不能隨意取締。

四、我國現行立法體制存在的問題制約著民族自治地方的立法工作。

我國現行立法體制在立法權的歸屬、范圍的關系和立法權使等方面而已形成基本完善的制度,但也存在著許多缺陷和弊端,這些缺陷和弊端在民族自治地方的立法權上有所表現,也制約著民族自治地方的立法工作。關于民族自治地方立法權的歸屬。中國現行立法體關于立法權的歸屬已形成較完善的制度,但也需要進一步完善之處。表現在民族自治地方立法權歸屬方面有兩個問題需要探討:(1)在全國人大及其常委會制定的法律中,有些有授權民族自治地方人大及其常委會對該法律作變通或補充的規定,有些卻沒有這方面的規定,于是有人認為,只有法律授權民族自治地方對該法律作變通或補充規定的,民族自治地方的權力機關才能對該法律進行變通或補充,否則就不能變通或補充。也有人認為,國家法律沒有作授權規定可以變通的,要作變通規定則需要報全國人大常委會批準。這樣,就產生了一個間題:法律沒有授權民族自治地方對該法律作變通或補充,民族自治地方的權力機關能否進行變通?(2)有的自治州、自治縣的人大常委會未經授權制定了單行條例,這又是否妥當?我國憲法和民族區自治法規定:“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。”這表明我國民族自治地方立法權的歸屬應是民族自治地方的人民代表大會,自治州、自治縣(旗)的人大常委會不享有立法權,民族自治地方立法的依據是“當地民族的政治、經濟、和文化的特點。”由此,我們又得出以下結論:第一,即使法律沒有授權民族自治地方對該法律作變通和補充,根據當地的實際情況認為確實需要變通或補充的,民族自治地方仍然可以對該法律進行變通和補充,只是變通和補充的主體應是民族自治地方的人民代表大會,而不是它的常委會,第二,自治州、自治縣(旗)的人大常委會本身沒有立法權,無權制定單行條例,它只能根據法律的授權對該法律作變通或補充。這一結論同全國人大常委會有關部門的解釋是一致的。如1984年,四川省涼山彝族自治州制定選舉法變通規定時,因選舉法中沒有授權規定,請示人大常委會有關部門答復說:“民族自治地方的人大常委會可以對《婚姻法》制定變通規定或補充規定,是因為《婚姻法》中特別作了這樣的規定。《選舉法》中沒有這方面的規定,因此,對《選舉法》的變通規定應由民族自治地方的人民代表大會制定,不能由它的人大常委會制定。萬這個結論是根據我國現行憲法、地方組織法、民族區域自治法的規定得出的。在目前的情況下我們只能得出這樣的結論并用以指導立法實踐。不過,我想提出這樣一個建議:即國家立法機關應通過法律的形式賦予民族自治州、自治縣(旗)人大常委會部分立法權,因為隨著我國法制建設的發展,越來越多的民族關系需要用民族自治法規來調整,而人民代表大會一般一年只召開一次,一次會議不可能審議太多的立法議案,所以,自治州、自治縣(旗)人大常委會享有單行條例制定權是必要的,建議國家立法機關修改民族區域自治法、地方組織法時賦予自治州、自治縣(旗)人大常委會單行條例制定權。關于民族自治地方立法權的行使。立法權的行使制度,是立法體制中一個很重要的內容。有了這方面較為完善的制度,才能保障享有立法權的機關充分行使立法權。在民族自治地方立法權的行使方面,如何理解和把握民族自治地方立法不得同憲法和法律相低觸這一立法原則,是一個值得探討的問題。這個間題處理不好,或者影響國家法制的統一,或者會損害民族自治地方的立法權,挫傷民族自治地方立法權的積極性。什么叫不與憲法、法律相低觸呢?通常有兩種解釋:一種認為是指不得同方針、政策、法律原則相抵觸,一種是說同具體政策、具體法律條文也不能相抵觸。對這個問題,前任全國人大常委會委員長彭真同志在《關于地方人大常委會的工作》一文中有過闡述。他說:“地方立法的根據是什么?一是根據當地具體情況,二是省、自治區、直轄市的實際需要。限制只有一條,就是同國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸。這里講的政策,是中央總的方針、政策,而不是一些具體的政策,具體的政策要根據具體的情況具體解決。”彭真同志在這里是針對地方立法而言的,對民族自治地方立法也同樣適用。在同國家總的方針、政策、法律的基本原則不相抵觸的前提下,民族自治地方根據當地的實際情況,對國家法律的具體規定作某些變通,是必要的。例如,婚姻法規定的結婚年齡,民族自治地方作了變通應當允許的。因為作這樣的變通,并不違背婚姻法的基本原則。由于“不抵觸”的確切含義不明確,實踐中就難以把握。如四川省阿壩州制定實施四川省土地管理實施辦法變通規定時,將“征用耕地三畝以下,其他土地十畝以下的,由縣人民_政刪比準”變通為“征用耕地五畝以下,其他土地十五畝以下的,由縣人民政府批準。”四川省人大常委會在審議時,有的同志認為,縣級人民政府審批土地的權限是國家土地管理法規定的,自治州人大常委會無權變通,要變通須報全國人大常委會批準。于是四川省人大民二委和法制工作室聯名向全國人大有關部門請示。最后,全國人大有關部門答復以不作變通為宜。如呆作這樣的變通就是與國家土地管理法的基本原則相抵觸的話,那么我們對以下現象又作如何解釋呢?現行憲法規定全國人大常委會在全國人民代表大會閉會期間有權對人大制定的法律進行部分補充和修改,但不得同該法律的基本原則相抵觸。請看:全國人大制定的邢法第141條規定:“拐賣人口的,處五年以下有期徒邢。方但全國人大常委會關于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定規定,,拐賣人口罪情節特別嚴重的可到處死刑。這一修改使對犯拐賣人口罪的處罰可超過有期徒刑的范圍,這是否與邢法的基本原則相抵觸呢?如不相抵觸,那么,前述四川省阿壩州人大常委會對縣級人民政府審批土地權限的變通是否與國家土地管理法的基本原則相抵觸,就值得思考了。如果說不抵觸的基本原則是提法上要完全一致、數據上要絕對相同,那么,所謂自治條例也好,變通規定也好,都只能比照相應的法規重抄一遍。如果完全照搬照抄,那就沒有必要搞什么自治法規和單行法規了。要搞,就必然要有所區別,有所發展。然而,前述的幾個婚姻法變通規定是把結婚年齡提前了兩歲,拐賣人口罪的處罰又從五年上升到了死刑,唯獨四川省阿壩州將征用耕地三畝以下變通為五畝以下,其他土地十畝以下變通為十五畝以下就不行,這是難以自圓其說的。關于民族自治地方立法權的范圍。立法權的范圍,也是立法體制中一個很重要的內容,有了這方面較完善的規定,享有立法權的機關才能在明確和規定范圍內進行立法活動。現行立法體制在這方面存在的一個較大間題就是地方性法規和行政規章的范圍如何劃分?與此相關,在民族自治地方立法權的范圍這個間題上,提出了自治州、自治縣人民政府是否有行政規章制定權這個間題上。根據現行憲法和地方組織法的規定,享有行政規章制定權的有國務院各部、委、省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民政府。這里沒有提到自治州、自治縣的人民政府,表明自治州、自治縣的人民政府沒有行政規章制定權。但是根據民族區域自治法的規定,自治州、自治縣的人民政府又有行政規章制定權。民族區域自治法第34條規定,民族自治地方的自治機關對本地方的各項開支標準、定員、定額,可以制定補充規定和具體辦法。第43條規定,民族自治地方的自治機關根據法律規定,制定管理流動人口的辦法。第44條規定,民族自治地方和自治機關制定實行計劃生育的辦法。民族自治地方的自治機關是指民族自治地方的人民代表大會和人民政府,根據這些規定,我們可以得出以下結論:自治州、自治縣的人民政府有權制定行政規章。事實上,自治州、自治縣的人民政府也在行使行政規章制定權。如云南省德宏傣族自治州人民政府及其州級機關制定的實施《自治條例》的具體辦法,就是行政規章,四川省的甘孜州、阿壩州制定的計劃生育辦法規定州人民政府可就實施中的間題作出規定,這實際上是明文確認了州人民政府享有行政規章制定權。自治州、自治縣人民政府到底能否行使行政規章制定權,建議國家法律對此明確規定。我認為,國家法律應該賦予自治州、自治縣人民政府行政規章制定權。理由是:第一,民族自治地方的立法權由民族自治地方的人民代表大會行使,而人民代表大會通常是一年召開一次,一次會議不可能審議太多的立法議案,所以,有些調整民族關系的規范性文件無法以民族自治法規的形式表現出來,只好以行政規章的形式頒布施行。第二,各自治州、自治縣制定了或正在制定的自治條例,但自治條例畢竟規定得過于原則,為了便于自治條例的順利實施,自治州、自治縣人民政府需要制定便于操作的實施細則。