當前立法體制的狀況與前景

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本文作者：常媛朱曉翠工作單位：江西司法警官職業學院江西省科學能源研究所

“依法治國”的前提條件是國家的立法活動，在我國政治體制改革、經濟體制改革的深入進程中，在市場經濟體系加快融入全球經濟一體化步伐的背景下，立法工作質量和效率的提高、立法程序的完善、立法活動如何更有力地促進經濟建設和改革開放等諸多方面要求我們應更加理性地思考我國現有立法體制的利弊，并在理性的思考和分析基礎上，明確我國立法體制的后續完善措施和正確的未來走向，筆者擬就此提出一些淺陋看法。

一、我國現有立法體制的基本架構

從人大系統看，運行的是一元兩級的立法體制。即：全國人大的統一領導下，人大及其常委會和有權的地方人大及常委會分別行使國家立法權和地方立法權。從行政系統看，也是中央和地方兩級立法。在中央一級中，包括了國務院和國務院所屬各部、委、局；在地方一級中，包括了各級地方人民政府和各級地方政府所屬的行政機構。此外還存在著授權立法的情況。這種一元兩級的立法體制實際上是多元多級的立法體制。人大系統負責法律、法規的制定；政府系統負責行政法規、規章的制定。全國人大和中央政府負責全國性的法律、法規、規章的制定；地方人大和地方政府負責地方性的法律、法規、規章的制定。

二、我國現有立法體制的主要缺陷

（一）全國人大與全國人大常委會立法權限劃分不清。從我國現行憲法和法律的規定來看，中央國家機構和地方國家機構都是擁有立法職權的，但立法法對立法權限的劃分并非盡善盡美。一個缺陷是未將全國人大及其常委會的立法權限和范圍加以具體化和可操作化的劃分，從而使常委會的立法權限更加廣泛和沒有限制，為常委會進入全國人大的立法權域提供了缺口和可能。全國人大與它的常委會之間對國家立法的權限分工存在的疑義有二：一是“基本法律”與“基本法律之外的其他法律”如何加以區別。二是全國人大常委會是否有權修改全國人大制定的基本法律。（二）全國人大、全國人大常委會與地方人大、地方人大常委會的立法權限混淆。在我國，二者立法范圍的劃分，采取的是原則限制、間接列舉的辦法。憲法關于地方性法規不得與憲法、法律、行政法規相抵觸的規定，是對地方職權立法范圍的原則限制；地方組織法對縣以上地方國家權力機關職權采用具體列舉。這樣原則、籠統的劃分，雖然簡明靈活，但也在一定程度上造成了二者立法權限上的混淆。（三）立法授權活動不嚴格和不規范。一是沒有立法權的國務院直屬機構，得到了大量的立法授權。二是沒有規章制定權的省、自治區、直轄市人民政府的工作部門，獲得了授權。三是某些被授權機關與授權機關的地位差別過大。（四）法律規范與經濟建設之間、各層次法律規范之間存在矛盾和沖突。一是舊體制下制定的法律規范與改革實踐發生了沖突，妨礙了改革的發展。二是立法滯后于改革實踐，改革中出現的新情況、新問題和新矛盾找不到法律規范加以調整、約束和保護。三是不同層次及同層次法律規范之間存在一些沖突矛盾，又缺乏解決沖突的法律依據和有效手段，使法律規范之間的矛盾沖突現象難以糾正。

三、我國立法體制的完善措施

(一)立法體制法律化。通過憲法修改或制定憲法性法律規定我國的立法體制，包括我國的立法職級規定、各立法機構的權利與義務，立法分工以及授權立法的范圍、時限等。立法職級的確定應以集中而不應以分散為原則。立法機構宜少不宜多，宜精不宜粗，適應市場經濟發展對立法質量的需求。立法機關的權利與義務，應堅持權利與義務相一致的原則。立法機關在享有立法權利的同時，也應承擔相應的義務。把立法機關的立法分工通過憲法性法律確立下來，避免立法的隨意性和免受不正常的人為干涉，保證立法的質量。規范授權的范圍和時間，專有立法權不能授出，如憲法與憲法性法律的立法權，只能由全國人民代表大會所有，不可授出。國家的重要行政法規，只能由國務院制定，不能授權給其他機關。有些立法權在授權時要有范圍限制，不可授給某些低層次機關。對于所授予的立法權，原則上是不能轉授出去的，在被授予立法權后，應在規定的時限內完成，超過時限，授權應視為無效。(二)立法機關專門化。從我國目前的情況看，對立法機關專門化的要求只能是將立法作為立法機關的主要工作之一，而不能要求這些機關演變為單純的立法機關。但在這些機關的內部可以設立專司立法的機構。應減少現有的立法機關，但同時對于保留下來的立法機關進行加強。如果下級人民代表大會確實需要立法權，通過授權立法方式解決。在政府系統中只保留中央和省、地、縣級政府以及特別行政區和經濟特區政府的立法權，中央各部委以及各級政府的職能機構的立法權應在原則上取消，如果實在需要，可以通過授權立法方式解決。（三）嚴格和規范我國的立法授權活動。對于授權立法應嚴格限制，不僅要有時間、范圍的限制，而且應考察授權的必要性、被授權機關的立法能力和立法條件。被授權機關應當是憲法、法律規定的享有法律、法規、規章制定權的機關。對地方授權立法的地位、范圍、效力、等級等問題做出嚴格的限定，全國人大及其常委會對某些市做出授權立法決定后，國務院應能及時批準這些市為較大的市，使其具有授權立法和職權立法的雙重功能。（四）盡快完善我國立法程序。應使立法程序科學化、民主化，完善立項、起草、論證、審議、備案審查等各項制度，弱化長官意志對立法的影響和干擾，使立法的各個環節都在規范化的軌道上運行。我國目前所適用的《立法法》還不是立法程序法，作為一部規定立法程序的法律，還應包括更廣泛的內容。立法程序法的調整對象不僅僅包括法律，還應包括各級政府（縣級以上）法規的制定。

四、我國立法工作的未來走向

（一）加快立法進程，盡快出臺一批促進市場經濟發展和推進改革開放的法律法規。當前和今后一個時期，立法工作要堅持“圍繞中心、突出重點、統籌規范、提高質量”的原則，從推進改革開放和加快社會主義市場經濟發展的大局出發，把立法與改革、發展的決策緊密結合起來，科學合理地制定立法規劃，著力解決經濟和社會生活中急需法律規范調整的突出問題。對黨中央、國務院已經確定的改革方向和方針政策經實踐證明基本成熟的，要抓緊起草制定成法律規范，使之成為具有普遍約束力和國家強制實施的行為規范，借以確認和鞏固改革成果，引導改革向縱深發展。（二）立法要堅持以民為本，充分體現人民的意志和利益。立法活動必須以民意為支持，最大限度、最廣泛地代表和反映民意，并把這種民意上升為國家意志。要把立法過程作為吸納民意、溝通人民與執政黨和政府聯系的橋梁和紐帶。立法要提高透明度和民主性，實行社會的廣泛參與。凡涉及專業性行政管理的法規，應注意聽取相對人的意見；制定與人民群眾切身利益相關的重要法律、法規，草案應通過大眾傳媒向社會公布，征求公眾意見。要建立立法聽證制度，通過聽證程序的采用，讓利害關系人、專家學者、管理者針對制定問題暢所欲言，充分表達自己的意見和觀點，提出質疑和批評。（三）切實防止和克服強化部門利益和地方保護主義的傾向，維護法律的完整統一和尊嚴權威。在立法中，要注意防止以法謀利，對那些片面強調部門職權、行業管理的立法項目要采取慎重態度，防止其阻礙機構改革、政府職能轉變，防止部門保護主義和地方保護主義。起草地方性法規和規章及其他規范性文件，不要具體規定財政撥款、稅收減免、銀行貸款、編制、經費等內容，凡涉及國防、外交、司法制度、政治制度和經濟制度、公民基本權利義務等屬于國家立法權限的事項，地方不宜立法。（四）注意全球化對我國立法的影響，通過立法實踐實現中國國情與全球化的協調發展。自改革開放以來，我國的經濟持續快速發展，與國際經濟的相互依賴程度不斷提高。我國經濟今后的發展更加離不開世界，而全球經濟的進一步增長很大程度上也依靠中國這個巨大的市場。全球化不僅表現在經濟的全球化，而且表現在信息傳播、交通網絡構建、文化現象滲透等諸多方面，國際商貿、市場準入、信息交流、環境和公害、人口和移民、國際犯罪等越來越多的法律現象也逐步全球化。在這樣的背景下，我們在立法上，不僅要反映中國特色，也要學習、借鑒、吸收甚至移植國外優秀的法律文化，在經濟、科技和公共利益立法方面注意同國際立法接軌，按照國際慣例辦事。