鐵路建設工程論文范文

導語：如何才能寫好一篇鐵路建設工程論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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雖然，我國鐵路建設工程已經取得了非凡的成績，但是它在工程管理開展過程中仍存在很多不足。如何結合實際，采用科學的對策加強工程管理工作，就顯得極其重要。

1．1革新目前的鐵路建設工程管理模式

過去的鐵路建設管理方法較為單一，方式不科學，與現代化鐵路建設的實際不符。對此，我們一定要革新鐵路建設工程管理模式，根據不同的鐵路建設工程采取不同的管理對策，建立指揮部門和管理部門，優化人員的具體配置，堅持做到人盡其才。在管理方法上，還應該保證具有全面性，嚴格遵循項目管理原則實施作業，進一步精簡人員，選用具有高素質的管理者實施管理。另外，想要變革以往的大跨度管理現象，管理單位還可以采用大監理的模式進行作業，不斷降低成本，走科學管理的方針。

1．2深化鐵路建設管理步伐

在市場經濟全面開展的大背景下，我國的鐵路建設管理模式必須要更好的適應經濟現狀，堅持與市場接軌的原則。分離管理社會化與政府職能不相適應的地方，按規定體制下的管理方式加強管理。與此同時，鐵路建設工程管理還應該加大資金投入，引進現代化管理設備，與網絡系統保持一致性，實施多元管理方針，打好基礎管理項目。

1．3制定鐵路建設管理制度，加強管理人員的素質能力

俗話說“沒有規矩不能成方圓”，想要做好任何事情都要有健全完善的制度體系作基礎，鐵路建設工程管理亦是如此。相關制度一定要符合工程建設情況，根據實際鐵路建設制定完善的體系，規定管理的具體內容、方針和對策，強化管理的科學性，并加強監督管理環境。在此基礎上，鐵路建設工程管理單位還要不斷提高相關管理者的素質能力，他們的綜合素質和道德水平關乎著鐵路建設管理的有效性。做好崗位選拔關，選取具有一定職業資質的人進入管理隊伍，定期開展學習培訓，就顯得極其重要。另外，加強完善管理隊伍建設，并給予一定的鼓勵，支持他們對外學習，擴展管理能力也是完善管理的重點方式。只有從制度和人員兩方面進行提升，才能更好的完善鐵路建設工程，促進管理水平的完善。

2結束語

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關鍵詞：鐵路工程 臨時用地 復墾 環境效應

中圖分類號：U412 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2013）05（a）-0106-02

隨著改革開放的持續推進、中國經濟的高速發展，鐵路、公路等基礎設施建設同時得以全面發展。從蒸汽機車到現在的電氣化高速鐵路，中國的鐵路發展取得了長足的進步，然而隨之而來的是鐵路臨時工程對生態、土地等造成的影響和破壞等問題，恢復土地原有生態功能的重要性也就突顯出來。據估算，目前我國因建設工程等各種人為因素破壞的土地約1333萬hm2左右，約占耕地總面積的10%以上，其中僅鐵路臨時工程破壞的土地面積就達約8.5萬hm2。隨國家明確提出要“加大土地復墾、整理力度”和鐵路首份土地復墾方案通過評審，中國鐵路建設工程土地復墾掀開了序幕。然而，由于鐵路工程土地復墾剛剛起步，尚無經驗可循，這使得復墾方案常常不能因地制宜地與區域地理條件相結合，復墾措施往往達不到土地復墾預期效果。

1 臨時用地土地復墾綜述

1.1 鐵路建設工程產生的環境效應

鐵路建設工程對沿線環境將產生較大影響，其主體工程和臨時工程的施工擾動都將引起沿線土壤結構、地形地貌、水文、局部氣候及生物多樣性等區域性生態發生變化。鐵路建設工程產生的具體環境效應如圖1所示。

1.2 土地復墾的概念和復墾用途的確定原則

土地復墾，是對在生產建設過程中因挖損、塌陷、壓占等原因而被破壞的土地采取整治措施，使其恢復到原有生態功能及可供利用狀態的活動。土地復墾既屬國土綜合整治利用范疇，又是環境保護的主要內容，而隨著社會越進步，經濟越發達在確定土地復墾目標時越強調其恢復生態環境的內容。根據中國的國情，在確定復墾后的土地用途時應遵循以下原則：（1）因地制宜，經濟合理；（2）符合土地利用總體規劃要求和可持續性發展；（3）體現生態效益，宜農則農，宜林則林，宜牧則牧；（4）防止水土流失和土地沙漠化。

1.3 鐵路臨時工程用地土地復墾的特殊性及復墾潛力分析

鐵路建設屬大型臨時工程，永久占地及臨時工程都將使沿線土地原有性質及生態功能受到嚴重破壞。以某新建鐵路線為例，全線建設工程總占地為1460.92 hm2，其中永久用地606.73 hm2，臨時用地854.19 hm2，臨時用地占總占地的58.4%。鐵路建設中臨時工程包括棄渣場、取土場、材料廠、運輸便道、施工營地等，從以上數據可看出，鐵路建設臨時工程占地常常較永久占地更多，這也是鐵路建設工程的特殊性。對于不同地形地理條件，鐵路建設工程土地復墾所具備的復墾潛力不盡相同，根據工程實踐經驗及地形地質分析。

2 鐵路工程臨時用地復墾技術方法措施及其環境效應

2.1 預防控制技術方法措施及其環境效應

鐵路建設工程臨時占地較大，如該鐵路橋梁、隧道、路基、站場等主體工程工點較多，且受地形、地貌及工程地質條件的限制，臨時性工程占地面積較大，因此，應嚴格執行源頭控制、預防與復墾相結合的土地復墾原則。

對于占用土地的選擇、土石方的優化調配及取棄土場的優化等控制措施應與沿線地方政府相關部門密切合作，結合地方環境特點優化占地地類及減少土石方棄量，將棄渣盡量用作地方城市城鎮、交通等設施的建設用渣，減少棄渣場破壞土地的面積。取土場盡量選擇植被稀疏的丘陵、山包等裸地且不得在自然保護區和風景名勝區等敏感區域取土，減少工程建設對區域土壤生態環境的破壞。

2.2 工程技術方法措施及生態環境效應

鐵路建設過程中對土壤原有生態功能破壞前所應采取的工程技術保護措施及各個工藝流程體現出鐵路建設過程應結合建設后期的土地生態功能保護和恢復。由圖2可以看出，表土剝離是工程建設初期非常關鍵的一環，這將為后續的土地原有生態功能恢復提供良好的熟土基礎保障，同時也為區域環境的可持續性奠定了土質基礎。

2.2.1 表土剝離及臨時擋護措施

工程施工時，應先剝離表層熟土，清除樹根及雜草根系后再進行主體工程建設。表土剝離厚度應根據當地土質實際情況，一般為0.3～0.5 m左右，對于耕地等土質較好的可達到0.5 m。剝離的表土集中堆放，采取土袋擋護坡腳的臨時防護措施。其余面應撒草籽覆蓋，防治水土流失，改善環境效應。棄渣場應根據原來土地類型進行復墾，如受堆高等地形限制宜多復墾為林業用地，棄渣場坡面采用撒草籽或植灌木復墾成林業用地。

施工結束后及時把剝離的表層熟土回填至周圍的臨時用地復墾區內，或用作路基邊坡和護坡網格內以及線路兩側綠化帶的覆造。這樣將有效提高區域生態環境的承受能力，最大限度減少鐵路建設對區域環境的影響。

2.2.2 土地復墾區的排灌系統

根據鐵路現場調查，既有農田排灌工程多采用“長藤結瓜”式的灌溉系統，復墾區的排灌工程可結合棄渣場的截、排水溝系統布設復墾區內支渠及農渠，并銜接周邊農渠或斗渠等農灌系統，保證棄渣場土地復墾區的排水和灌溉，有力地促進了區域生態環境的維系和改善。

2.2.3 土地復墾區的道路系統

可結合進場道路及周邊既有農村道路，布設田間道，寬度一般為3.0～4.0 m，并與周邊原有村組道路相連或相交，形成交通網絡，盡量減少便道對農田的占用，從而減少鐵路建設工程對沿線生態環境的破壞。

2.3 生態工程方法措施及其環境效應

鐵路施工建設與土地復墾應聯系成一個完整的系統，從而達到土地復墾前后的土地開發利用及生產等環節的一體化經營，形成土地復墾的規模效益和良性循環機制。同時采取相應的農業、水利、生物等措施，改善土壤性狀，提高土壤肥力的過程稱為土壤物理改良。對于復墾后的土地，要采取一定量的生態工程措施，生態工程措施主要包括水土保持、恢復植被和環境優化等工程，這對區域環境也將產生積極的生態效應（如圖1）。

2.3.1 水土保持措施及環境效應

通過布設水土保持工程措施、植物措施和臨時措施，使施工過程中產生的剝離土壤得到有效防護，工程建設中破壞的地貌、植被得到有效治理和恢復，減少項目區因水土流失造成的危害，改善項目區生態環境，實現鐵路建設、生態環境和地方經濟的協調發展。

2.3.2 環境優化工程設計

鐵路項目環境優化應與項目區的自然和社會環境相協調，在環境優化中以綠化美化為主。工程設計應能為區域環境的可持續發展提供有力的技術支持。

2.3.3 土地復墾時機

根據鐵路沿線不同降水量區域選擇較好的復墾時機。如該鐵路沿線區域5～10月為雨季，占全年降水量的80%以上，較為適宜耕種種植草木。而影響苗木成活的主要不利因素為11月～次年4月干旱少雨，該期間應加強澆水灌溉等管理工作，保證苗木成活率。保證沿線環境綠化的順利開展。

2.3.4 撫育管理及環境持續性效應

土地復墾后通過加強苗木管理，采取松土、灌溉、施肥、除蘗、修枝等措施進行管護；對于自然災害和人為損壞應采取一定的補植措施，確保植苗當年成活率，提高土地復墾的實際成效，為鐵路沿線區域生態環境的持續性提供良好的正態效應。

植被恢復后能迅速固定疏松土層，大大減少降水對土壤的濺蝕和徑流的沖刷作用，從而有效地控制工程基地的水土流失，是最根本的治理方法。水土保持林草的建設要做到因地制宜，宜林則林宜草則草，根據當地自然狀況選擇合適的鄉土植物種類。

2.3.5 生態植被恢復

科學合理的植被工藝可有效提高植物對鐵路沿線區域脆弱生態環境的承受能力：

（1）植被密度

不同立地條件、不同植被恢復目的、不同植被品種的種植密度是不同的。即速生喜光植物宜稀一些，耐陰且初期生長慢的植物宜密一些；樹冠寬闊、根系龐大的宜稀一些，樹冠狹窄、根系緊湊的宜密一些；高海拔、高緯度、低溫、土壤瘠薄地區的植被密度應大一些，在栽植技術精細、水分供應良好、管理好的地區，密度宜稀一些；水土保持林可密一些，農田防護林、用材林則宜稀一些。

（2）植被格局

在廢棄地上普遍種植植物，無疑是一種快速恢復植被的良好方法。但在人力、財力和物力不足的情況下，依據景觀生態學原理，最優的植被格局應由幾個大型的自然植被板塊組成本底，并由周圍分散的小板塊及其中的小廊道所補充、連接。這樣既節約了人工和經費，又為植被的自然恢復提供了空間。

2.4 土地復墾的生態補償措施

臨時占地土地復墾的生態補償措施是在經濟措施與社會措施相結合的基礎上以技術補償為指導，為生態補償提供技術和資金保障，使得鐵路大型臨時工程土地復墾生態補償得以實施。

通過經濟、社會及技術等生態補償措施的實施將使工程臨時用地土地復墾在政策、資金和技術上得到全面保障，使鐵路沿線區域恢復原有臨時占用土地的生態功能，在經濟技術可行性上得以充分發揮，同時為區域環境的可持續性創造了條件。

2.5 土地復墾措施成效

通過對鐵路土地復墾技術及措施的研究并結合鐵路實際案例可看出，通過結合區域地理環境特征采取相應的土地復墾技術方案可以基本達到土地復墾的預期目標，能較好地達到保護耕地、改善生態環境的效果。

3 結語

本著“宜農則農、宜牧則牧、宜林則林”的原則，通過土地復墾設計和相關生態效應研究并結合對鐵路實際案例應用分析，鐵路建設臨時工程用地土復墾通過結合不同地區具體情況因地制宜地采取技術、經濟可行的復墾技術措施，既滿足土地復墾的具體要求，又促進了區域生態環境的可持續發展，這對恢復和改善鐵路沿線的生態環境和景觀環境具有現實意義。同時也為以后的鐵路建設臨時工程土地復墾提供可借鑒的技術方案思路，推動我國土地復墾及生態重建工作向深度和廣度發展，建造中國的綠色鐵路交通。

參考文獻

[1] 潘海嘯.軌道交通與大都市地區空間結構的優化[J].城市發展研究，2008（S1）.

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【關鍵詞】鐵路工程 施工成本 造價管理

中圖分類號：TU723.3 文獻標識碼：A 文章編號：

一、前言

鐵路工程的造價管理工程造價

就是指完成某項工程建設，從項目規劃至工程施工完畢辦理的驗收及交付使用所實際開支的全部固定資產投資費用總和。鐵路工程的造價管理，具體地講，就是以鐵路建設項目為對象，為確保鐵路建設工程的經濟效益和有關各方的經濟權益，在滿足工程項目合理的質量標準前提下，在統一目標、各負其責的原則下，通過運用科學技術原理、經濟及法律等管理手段，將投資決策階段、設計階段，及建設項目的實旌階段、竣工決算階段中所發生的各種工程項目投資控制在批準的限額內。

二、高速鐵路工程造價管理的重要性

高速鐵路工程施工是一個周期長、消耗量大的生產過程，不但受科學技術條件的限制，而且受客觀條件的發展及其表現程度的限制，工程造價常常出現概算超估算、預算超概算、決算超預算的問題，通常成為“三超”現象，給國家經濟建設及日常基本建設投資帶來損失，因此，加強鐵路工程造價管理是對施工企業的經濟效益和國家投資的保障性措施。對施工企業來說，工程造價管理是施工管理的重要組成部分，它貫穿于施工的壘過程。工程造價管理的宗旨，就是要以合理的投入，換取建設單位所期望得到的建筑物的全部有用功能和質量。工程造價管理的好壞直接影響著企業經濟效益的好壞，是企業管理的最終體現。

三、設計階段鐵路工程造價控制

1、鐵路工程設計階段工程造價控制的意義．

長期以來，鐵路建設都把施工階段作為工程質量和工程造價的重點控制階段，而對設計階段投資的控制重視程度明顯不夠。實際上，在大的線路走向和投資規模初步確定后，如何控制好工程投資主要靠優秀的設計來保證。控制鐵路工程造價的關鍵同樣在于施工以前的投資決策階段和設計階段，而在項目做出決策后，控制鐵路工程造價的核心就在于設計。

2、鐵路工程設計階段工程造價控制的方式

鐵路工程設計階段主要包括可行性研究、初步設計和施工圖。由于鐵路工程相對比較復雜，涉及到線路、軌道、路基、橋梁、隧道、站場、房建、四電、機務、車輛、給排水等多個專業，投資的控制需要各專業精心設計、緊密配合、共同協作，其中尤以線路方案對投資的影響最大。線路是鐵路設計的龍頭，線路方案一旦確定下來，相關專業即圍繞確定的方案開展設計、計算工程數量并編制設計概算確定設計投資，因此線路方案優劣與否直接影響了設計階段投資的控制。在地形困難、地質復雜地區，應根據沿線實際情況，通過紙上定線、現場勘測、多專業配合，提出多個線路方案，計算工程數量和投資，詳細分析各方案的優缺點，以確定最佳方案。我院正在勘測設計的黔張常鐵路，途經地區山高溝深，地形陡峭，地質情況復雜，廣大技術人員通過辛勤的勘測設計，進行了數十處的線路方案比選。線路比選方案長度遠大于正線長度，并成功地將超過百米的高橋從19座減少到10座，減少投資約5億元。在線路方案確定后，各專業應嚴格根據設計標準展開設計，特別是應推進工程技術創新，進一步提高鐵路設計的技術含量，大力開發應用新技術，新材料，新工藝，促進勘測設計一體化，智能化。如：材料是所有工程結構的基礎，也是科技發展的焦點之一，材料的創新帶來廣泛的技術創新，近幾年，超微材料、生物材料、陶瓷材料、智能材料、土工材料的使用，節約了大量的成本。在鐵路工程設計階段運用工程價值理論對投資控制也是十分必要和有效的，其核心就是通過對具體鐵路工程項目的功能分析，研究如何以最低的造價去實現工程的必要功能。據統計，應用價值工程可以降低整個建設項目初始投資額的5％～10％，同時可以降低項目運行費用的5％～10％，在某螳情況下，節約可以高達35％，而整個價值工程活動的經費僅為項目建設成本的0．1％～0．3％。在各階段設計中應廣泛推行限額設計，因為它充分體現了設計標準、規模、原則的合理確定，通過層層限額設計實現投資限額的控制與管理，也同時實現了對設計規模及投資方面的控制。

3、加強成本控制管理．達到成本投入與產出量大

（一）制定切實可行的旋工方案

施工方案的制定．重要的是施工方法的確定．編制先進可行的施工方案并組織實施。施工方案包括四個內容：施工方法的確定、施工機具的選擇、施工工序的安排和流水施工的組織。施工方案的不同。工期就會不同，所需機具也不同。因此。施工方案的優化選擇是施工企業降低工程成本的主要途徑。針對工程實際情況編制相應的施工方案，反復斟酌．優化方案．更為重要的是在施工過程中應嚴格按所選擇的施工設計或施工方案組織實施，為保證技術組織措施計劃的落實并取得預期效果．工程技術人員、材料員、現場管理人員應明確分工．形成落實技術組織措施的系統體系。

（二）簽訂最優的材料采購工程分包合同

承包商因工期、技術力量等原因可以將非主體工程或部分特殊作業項目合理地委托給第三方從而將主合同中擬分包工程所承擔的風險合理地轉移給分包商。合同的簽訂，由企業組織經營、工程、材料、財務等部門與項目經理部人員進行．并對合同進行詳細評審。就合同價格和相應條款進行協商討論。選擇信譽好、技術硬、服務優的單位作為分包商。同時合理安排監督、協調好平行承包商、指定分包商的進度計劃以及材料供應商的供貨計劃．以免發生窩工和誤工，以至影響總工期。增加成本。

（三）進行嚴格的成本核算

在項目施工過程中。按照所選的施工技術方案．嚴格按照成本計劃進行實麓和控制，主要是材料費、人工消耗和覡場管理費用的控制，嚴格控制工程變更。施工前。要組織施工人員到現場踏勘。并對圖紙進行會審和技術交底，避免施工中出現不應有的返工，特別是對那種涉及費用較高的設計．必須經設計單位、建設單位、監理公司、施工單位等幾方現場核實，并進行技術及經濟分析，盡量減少合同外費用。

四、施工階段鐵路工程造價控制

1、鐵路工程施工階段工程造價控制的意義

施工階段是項目的具體實施階段，項目能否達到設計要求，投資是否控制在設計的投資范圍內，都是由施工階段來體現的，因此施工階段工程造價的控制是整個投資控制的關鍵。

2、鐵路工程施工階段工程造價控制的方法

施工單位要通過招投標來選拔，施工招標價格應嚴格控制在批復的總概算內，施工過程由監理單位負責監督控制，以確保工程保質保量按時完成，施工階段的造價控制主要集中在優化施工組織、加強合同管理等。實施性施工組織設計是指導擬建工程項目進行施工準備、組織施工、指導施工活動、保證擬建工程項目正常進行的重要技術經濟文件，是對擬建工程項目在人力和物力、時間和空間、技術和組織等方面所做出的全面科學合理的安排。施工組織在優化后，工程工期、工程成本、環保等方面具有明顯經濟效益和社會效益。建設單位應在施工企業進場前做好征地拆遷工作和甲供材料招標，避免施工企業進場后因無法施工造成的窩工以及延誤工期造成的財務費用等。施工企業在實際施工過程中，必須牢固樹立成本意識，積極推進新技術、新工藝、新方法的使用，合理降低成本。同時還應加強與設計人員的溝通和聯系，針對現場發生的實際情況，及時采取有效措施，提出優化方案在有關部門批準后實施，通過現場方案的優化以更好地控制投資。

結論

如何做好鐵路建設，是投入鐵路事業建設者們義不容辭的使命和責任。鑒于管理、控制好鐵路工程造價是關系到國計民生的重要措施之一，鑒于鐵路工程造價的管理與控制領域還存在諸多問題，因此，鐵路的投資、建設管理體制及相關單位和部門應與時俱迸、抓住機遇、敢于創新，不斷加快、深化改革，采取切實有效的方法和措施管理好、控制好工程造價，并將此工作始終貫穿于項目的全過程，同時予以不斷加強和完善。

【參考文獻】

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關鍵詞：施工企業；鐵路項目；經營管理

鐵路工程，是指與鐵路基本建設有關的工程，涉及的專業包括：拆遷、路基、軌道、橋梁、隧道及明洞、軌道、房屋、站場、工務、機車、車輛、信號和大型臨時設施及過渡工程等。鐵路工程的特點有：第一，參建單位眾多、施工過程監管部門多；第二，合同額巨大，一個標段就可達到幾十億到上百億；第三，路線長、工期長、地質條件復雜，影響施工成本的不確定因素多；第四，部分措施項目計價難度較大，如棧橋、鋼板樁圍堰等臨時設施等設計院概算記取費用遠遠低于實際投入；第五，地方行政性收費水平與鐵路工程預算定額標準差距懸殊，如臨近既有鐵路線施工配合費、跨通航河流航道局配合費、上跨地方公路配合費用等；第六，地方定額與鐵路定額差距較大，如鐵路站房工程，層高大，柱梁截面尺寸大，工期要求緊，導致某些費用如周轉材料費、大型機械使用費、二次搬運費、臨時設施費、文明施工費的實際投入遠遠大于地方定額記取標準，這些費用能否足額計取對項目最終盈利影響較大；第七，鐵路項目大多為三邊工程，多采用初步設計招標，招標圖紙設計深度不足，招標工程量清單顯得簡單而籠統，施工圖工程量與招標工程量量差距大；第八，總價承包、單價計量的承包方式，費用組成大致可以分為合同內計價、總承包風險費計價、材料調差、施工圖檢算、工程變更索賠費用、概算梳理費用等幾大項內容；第九，結算程序復雜，結算參與單位多，清理概算時間長，工程尾款回收慢。筆者以施工中的蘭渝鐵路某標段為例，整理出鐵路項目施工階段經營管理的個人心得和幾點建議。

1工程概況

蘭渝鐵路位于甘肅、四川、陜西及重慶境內，北起蘭州樞紐，向南經甘肅的榆中、渭源、漳縣、岷縣、宕昌、隴南后通過陜西省邊界進入四川省，經廣元、蒼溪、閬中、南部到達南充之后，分別經渭沱、廣安接入重慶樞紐。本標段正線全長108.474Km，合同額40億元，主要工作量為路基、橋涵、隧道、站場工程及部分站后房屋工程。

2經營管理心得

鐵路經營模式及本項目特點，鐵路工程的計價依據是《鐵路工程工程量清單計價指南》、《鐵路工程預算定額》、《鐵路基本建設工程設計概（預）算編制方法》（鐵建設[2006]113號文）及工程設計圖紙、鐵道部定期的“材料價差系數”、材料信息等。鐵路工程項目多數采用初步設計招標，施工過程中，采用總量控制、單價計量的原則批復驗工和支付工程款。蘭渝鐵路項目，全線采用清單計價模式下的總價承包合同，合同約定，除以下情況外，合同總價不予調整：第一，建設單位對建設標準、建設規模、建設工期作重大調整；第二，非承包人原因引起的I類變更；第三，不可抗力等原因造成重大損失；第四，甲供材料設備由建設單位按照鐵道部相關規定調整；第五，按國家和鐵道部有關政策允許調整并經原審批部門批準的內容可進行調整。由于近幾年國家加強建設投資的審計力度，合同總價中未進入施工圖數量部分全部不能結算，所以，本項目的總價合同實際上執行的是概算總額為上限的單價合同。本項目的結算價格主要包含了施工圖檢算、Ⅰ類變更、材料調差、概算梳理等這幾項。經營方針及具體做法，鑒于上述情況，該標段從進場開始即確定整體經營方針為：做好施工圖檢算，爭取合同總價全額結算；施工過程中爭取早驗工、早計價、早收回工程款；合理使用總承包風險費，爭取申報Ⅰ類變更；通過清理概算使用降造費和預備費來增加項目收益。具體工作中，從以下方面入手：研究合同及清單，超清單的行政性收費由業主承擔，在研究了鐵道部113號文、與業主簽訂的合同以及工程量清單后，通過弄清合同清單中各章節、各子項包含的費用項目以及取費標準，分清標段自身與業主應承擔的費用范圍后，將施工中實際發生的臨近既有鐵路線施工配合費、跨通航河流航道局配合費、上跨地方公路配合費用等超清單部分申報，由業主承擔，避免了無謂的成本。合理安排計劃，爭取預付款。在項目前期，熟悉鐵路工程關于經濟資料的審核程序，即業主或臨時指揮部的工作流程，合理編排施工計劃，爭取預付款，為標段前期的臨建施工提供了較為充裕的資金支持。做好研究報價文件，科學籌劃索賠工作，研究報價文件，掌握施工過程中實際施工內容與報價相背離的情況，為今后的索賠提前做好準備。通過下發圖紙前的提前溝通或圖紙下發后的變更工作，盡量減少單價不利項目，增加單價有利項目。正確處理中期計量時施工圖正負量差，業主的驗工計價規則規定，已完成而超清單的工程不予計價。故在工程量統計完全的基礎上，正確處理好圖紙正量差計量與負量差不能計量之間的互補，以緩解實際發生的工作量因超清單不能計量所產生的資金缺口壓力。合理使用總承包風險費，正確處理Ⅱ類變更、地材調差的計價，鐵路項目總價承包合同中，總承包風險費是指由總承包單位為支付風險費用計列的金額，總承包風險費使用包含以下6項內容：第一，初步設計招標的施工圖量差、承包人原因引起的Ⅰ類變更設計及全部Ⅱ類變更設計引起的工程增減的費用；第二，非不可抗力造成的自然災害損失及其采取的預防措施費用；第三，發包人供應的材料、設備以及材料調差以外的材料、設備價差；第四，建設工期重大調整以外的施工組織設計調整工期造成的損失和增加的措施費；第五，工程保險費；第六，由于變更施工方法、施工工藝所引起費用的增加。總承包風險包干費的計算基數為建筑工程費、安裝工程費與安全生產費三項之和扣除甲供材料設備費后2.5%記取（其中包含激勵約束考核費），總額包干使用。相對于鐵路工程項目較大合同額及初步設計招標模式，上述6項內容中任何一項都有可能超越總承包風險費用限額，這就需要項目在前期策劃過程中，充分考慮規劃使用，既要保證足額，又要減少超出限額部分。進場后，通過實地調查，未包含在鐵道部材料調差范圍內的地材在施工期間價格遠高于投標時候的價格（承包商承擔的風險），屬于潛在虧損因素；因為鐵路工程大部分為“三邊”工程，施工圖在進場后才設計下發。所以，項目從開始就確定了設計變更工作思路，即出圖前盡可能提前與設計院溝通，將部分Ⅱ變更納入正式施工圖紙，進施工圖檢算，做好有利潤空間的II類變更設計增量和虧損項目的減量變更設計；同時積極爭取操作I類變更和IIa類變更設計，從而在總承包風險費中預留地砂石料等地材調差空間，盡可能的減少虧損。重視保險理賠工作，通過合理理賠節約成本，鐵路工程因其路線長、工期長、地質條件復雜，影響施工成本的不確定因素多，實踐中，多采用工程保險轉移風險，這也是國際上大型承包工程的慣例。多數保險公司執行嚴格的制式合同，合同條款多為標準格式，承包商無權對其修改。但承包商在簽訂合同前應認真研究保險合同中的免責條款，應根據工程實際情況，如地質、氣候等條件，爭取將不可抗力造成的損失含在保險范圍內，從而降低工程損失。保險合同執行中，項目管理人員應熟悉施工現場實際情況及該合同可索賠范圍，一旦發生保險范圍內的損失，比如不正常降雨、火災、人身傷害等，應積極在索賠有效期內提交報告，避免因超過時限而失去索賠的機會。重視施工圖檢算和概算清理工作，做好施工圖檢算工作，施工圖檢算工作是項目最終能否結算夠合同額的關鍵，因為按總價包干，單價計量的合同原則，工作量能否進入施工圖檢算是結算的重要依據。且經過與業主及設計院溝通，認為根據鐵道部目前資金狀況，極有可能出現如施工圖檢算為負差，則要重新簽訂合同，修改合同額。因此施工圖檢算工作主要工作為核對量、確定價。蘭渝項目施工圖檢算工作，首先保證檢算工程量達到初步設計批復合同額，對于目前超出初步設計部分，主要從檢算內容入手，與建設單位及設計院溝通，將其中相對于初步設計有較大變化的，符合變更條件部分，從施工圖檢算中剔除，單獨申報I類及IIa類變更。具體工作中，首先從工程量著手，詳細核對現場工程量與施工圖差異，確保檢算工程量與現場工程量一致，無漏項、缺項；同時與設計院施預部門溝通工作，套用定額及費用計算是否與施工方案一致，是否符合實際情況，計算過程中有無漏計項及少計項目，保障使實際發生費用全部得以計入。本項目在明挖擴大基礎的計算、一般雙線特大橋鉆孔樁計算方面合理力爭，方案得到了設計院的認可，取得了較好的經營效益。做好概算清理準備工作，定期進行投資梳理，對施工中發生的實物工程量、材料差價、地方原因增加投資、變更設計等進行統計，為檢算和清概做好準備工作。應充分分類整理的資料如下：第一，與地方相關工作，如便道、交叉工程、管線工程、拆遷工程、天然氣管道、大臨工程的臨時征地等。第二，工程實體變更需要結合II類變更設計工作，完善變更手續，如基坑開挖方量變化，（深基坑或軟土）支護增加等；地質改變引起的橋梁基礎的地質變化，隧道地質變化，路塹地段地質變化等所導致的施工成本加大或設計變更；由于墩身結構或外形改變等，導致施工成本加大；擴大基礎，承臺數量變化以及施工輔助工作；涵通的地基處理，換填及深基礎處理情況；各種防護工程（路、橋、隧洞口等）的變更設計；棄渣（土）場變更而導致的棄渣超運；施工綜合接地及綜合接地附屬工作相關費用；極端水文、地質、氣候引發的工程成本增加，保險索賠之外的路橋隧等工程受此影響的破壞、返工、事故等。第三，材料價差，如砂石料等地材價差、炸藥價差、甲控甲供材料不能及時供應的誤工損失、大臨用電未通前的發電用油、施工用地方用電相對初步預算時增加的費用等。第四，其它，如非我方原因的征、拆不及時導致的趕工損失（怠工及趕工投入等）；為工程實施而支付的其他直接工程措施費及輔助費。2012年10月，鐵道部下發文件，對工程用火工品價差進行補充調整。由于該標段未雨綢繆，提前做好了發票清理等準備，使我標段及時對我標段情況充分掌握，分析利弊，及時找業主溝通，掌握了主動，爭取到了較好的收益。

3幾點建議

清單模式計價將成為主流，《建設工程工程量清單計價規范》自從2003年7月1日開始實施，2008年和2013年分別進行了修訂補充。工程量清單計價成為工程建設領域的主流方式。鐵路施工企業必須認真研究這種新的計價模式，盡快轉變思想觀念，以適應新的模式下的市場競爭。建議上級單位要做好工程量清單計價的學習宣貫工作，建立一支高素質的造價管理隊伍；盡快建立企業自身的清單計價定額；提高企業的信息化水平，進一步推廣主流造價軟件在企業造價管理工作中的應用。二次經營工作始于投標階段，投標期間，加強局與鐵道部、業主以及設計院高層的有效溝通，為進場后的方案優化、變更設計的運作提供暢通的溝通平臺。同時，采取合理的投標策略，在確定人、材、機單價時，充分研究分析，便于后期變更索賠的開展。報價時，對有二次經營空間的清單項、甲供材料、預計甲指分包項目、預計甲方單獨招標項目、預計實施中工程量可能減少的項目，建議報低價，對工程量可能增多的、早取得驗工收入的項目可適當報高價。加強標前標后互動，就投標概況和重要投標策略，投標人員應對施工階段管理人員進行交底，必要時就施工階段重大經營管理問題進行指導。

4結語

國家近幾年大力發展鐵路建設，鐵路施工企業將得到更多的經營機會，與此同時，建筑市場更加透明，國家對建設工程管理更加嚴格，施工企業將面臨更加嚴峻的市場競爭與考驗。鐵路項目造價管理在今后的很長一段時間內將繼續采用初步設計招標、清單計價、總價承包單價計量模式，所以，熟悉鐵路經營模式、科學籌劃、早安排，早著手，早對策，爭取工作的主動性，才能確保企業收益最大化。

參考文獻

[1]鐵道部[鐵建設（2006）113號]文《鐵路基本建設工程設計概（預）算編制方法》

[2]鐵道部[鐵建設（2007）108號]文《鐵路工程工程量清單計價指南》

[3]范家茂.工程量清單計價研究[J].工程建設與檔案，2004,18（3）：47-49

[4]古軍曉.鐵路工程造價管理的實踐初探[J].山西建筑，2008年03期

篇5

關鍵詞：公路建筑控制區 公路用地 路政管理

中圖分類號： X734 文獻標識碼： A

1 引言

雖然《公路法》禁止在公路兩側的建筑控制區內修建建筑物和地面構筑物，但隨著社會主義市場經濟的快速發展，受“馬路經濟”思想的影響，我國公路街道化現象依然普遍存在[1]，主要表現在城鎮發展過分依賴公路，各種商業建筑、公共設施以及居民小區等沿路建設，嚴重影響公路的通行能力和交通安全。對公路用地和公路建筑控制區管理是法律賦予公路路政管理部門的一項重要職責，但因為歷史、經濟以及意識等方面的一些原因，這也是日常路政管理工作的一個難題，沿公路建筑屢禁不止，公路集鎮化依然嚴重，大大增加國家改、擴建公路的投資成本和建設難度。

2 公路建筑控制區的概念

公路、公路用地和公路建筑控制區，三者之間互相聯系，相互依存，缺一不可。公路的路基、路面、防護設施等實體是公路用地和公路建筑控制區存在的基礎；公路用地位于公路兩側，對公路設施進行保護，為交通安全提供側向凈空；公路建筑控制區位于公路用地外側，為公路拓寬改造預留空間，更進一步保障車輛及行人在公路使用過程中的安全[2]。解決公路建筑控制區管理難題先從這三者的概念說起：

（1）公路是指聯接城市之間、城鄉之間、鄉村與鄉村之間以及工礦基地之間按照國家技術標準修建的，由公路主管部門驗收認可的道路，公路的組成部分主要有路基、路面、橋梁、涵洞、渡口碼頭、隧道、綠化、通訊、照明、防護及其它沿線設施等。

（2）《公路工程技術標準》（JTG B01-2003）第1.0.6條規定：“公路用地范圍為公路路堤兩側排水溝外邊緣（無排水溝時為路堤或護坡道坡腳）以外，或路塹坡頂截水溝外邊緣（無截水溝時為坡頂）以外不小于1m范圍內的土地”。

（3）《公路安全保護條例》第十一條規定：“公路建筑控制區的范圍，從公路用地外緣起向外的距離標準為：國道不少于20m，省道不少于15m，縣道不少于10m，鄉道不少于5m，屬于高速公路的，公路建筑控制區的范圍從公路用地外緣起向外的距離標準不少于30m”。公路建筑控制區示意見圖1。

圖1 公路建筑控制區示意圖

3 公路建筑控制區的設立意圖

《公路法》第五十六條規定：“除公路防護、養護需要的以外，禁止在公路兩側的建筑控制區內修建建筑物和地面構筑物”。國家立法規定在該區域內禁止修建建筑物和地面構筑物有多重目的：

（1）為將來公路擴寬、升級預留土地。隨著經濟的發展和社會的進步，國家新建公路的速度遠跟不上經濟、社會發展的速度，在原有公路基礎上進行適當的改建和擴建越發顯示出必要性，改、擴建首先需要解決的就是征地和拆遷問題，現在如果不對公路沿線的建筑物加以控制，將來公路擴寬、升級時會大大增加征地、拆遷的成本和難度，進而影響整個公路建設進程，這也是國家設立公路建筑控制區制度的基本出發點。

（2）防止公路街道化，充分發揮公路應有的效能。公路對沿線經濟的發展起著重要的作用，公路建成后，大量的工廠和店鋪都希望沿線設立，這些工廠、店鋪如果距離公路過近，將使公路形成街道，進而就會出現隨意占用公路停車、隨意擺攤設點和隨意穿行公路的情況，這將嚴重影響公路的暢通和應有效能的發揮。

（3）可以避免沿線近距離建筑施工對公路的影響，有效地保護公路和公路附屬設施安全，同時可以充分保證公路上汽車駕駛人員的行車視野，保障行車安全。

（4）可以減少公路上車輛的噪聲和尾氣等對沿線居民的影響。

4 公路建筑控制區難以管理的原因分析

（1）土地權屬交叉，涉及部門多，手續繁瑣

公路用地作為國家建設用地，其所有權理所當然歸于國家，公路管理部門代表國家享有公路用地的使用權和管理、審批權，其權屬清晰、明確，日常管理工作難度不大。而公路建筑控制區土地不在公路建設用地征地范圍內，其所有權一般歸于沿線農民集體，如果這部分土地用于農業生產，則農民集體享用其經營、管理權；如果用于工廠、商業建筑等非農業生產，則必須依法將其征用成為建設用地，歸于國家所有后，才能由國家各管理部門分別行使管理、審批等權利，其中規劃、建設管理部門享有審批權和大部分管理權，公路管理部門享有少部分管理權，主要就是公路路政管理單位有權禁止任何其他人在公路建筑控制區內修建任何建筑物和地面構筑物。

因此，公路建筑控制區內的土地所有權、審批權和管理權分別屬于不同主體，適用的管理方式和制度也有所不同，因涉及部門眾多，手續繁瑣，無疑增加了日常管理的難度，這是公路建筑控制區難以管理的重要原因[3]。

（2）地方政府對公路管理缺乏足夠重視

對公路管理的不夠重視與目前的公路管理體制有關，目前國內公路管理體制是在地方政府授權下由公路交通部門直接管理，公路經營的好壞與地方政府的直接關系不大，地方政府關注更多的是沿線經濟的發展，對于那些侵占公路建筑控制區但經濟效益顯著的沿線工廠和企業，其非法占用公路的行為往往得到地方政府的默認、縱容甚至包庇。地方政府的這種保護政策造成公路管理部門在路政管理中缺少有力的支撐，直接制約了路政管理的成效。

（3）對違法建筑物的拆除難度較大

《公路法》第八十一條規定：“違反本法第五十六條規定，在公路建筑控制區內修建建筑物、地面構筑物或者擅自埋設管線、電纜等設施的，由交通主管部門責令限期拆除，并可以處五萬元以下的罰款。逾期不拆除的，由交通主管部門拆除，有關費用由建筑者、構筑者承擔”。在路政執法過程中，如何對違法建筑物進行拆除一直困擾著執法人員[4]，違法人員在簽收行政處罰文書后往往并不配合，逾期不拆除時就需要交通主管部門執行，但一般交通主管部門執法力量薄弱，經常遇到各種阻撓，效果并不好，如何向法院申請強制執行《公路法》又沒有明確規定，事實上很多時候法院并不愿意受理此類申請，因此對公路建筑控制區內已經存在的違法建筑物的拆除難度較大，這種趨勢的蔓延又進一步加重了公路街道化的程度。

（4）公路管理部門宣傳不到位，沿線群眾法律意識淡薄

《公路安全保護條例》第十二條規定：“新建、改建公路的建筑控制區的范圍，應當自公路初步設計批準之日起30日內，由公路沿線縣級以上地方人民政府依照本條例劃定并公告”。法律、法規規定地方政府應及時劃定公路建筑控制區范圍并向沿線群眾公告，但據筆者調查，目前地方政府及公路管理部門在實際工作中按規定及時劃定公路建筑控制區范圍并公告的還不是很多，廣告、宣傳工作的不到位也是沿線居民盲目修建相關建筑物和構筑物的一個原因。

在平常生活中，沿線部分群眾的法律意識淡薄，根本就不知道有公路建筑控制區概念的存在，認為公路是國家的，只要自己的建筑物不去占用公路用地就行了。隨著社會的發展，公路沿線居民都希望能改善居住條件，過上更好的生活，公路建筑控制區內的土地靠近公路又不在公路用地范圍內就成了這部分人的最佳選擇，從根本上講這是由于人們缺乏法律知識和意識造成的，但是管理部門宣傳工作的不到位也在客觀上影響了群眾對公路建筑控制區的及時、正確認識。

5 對解決公路建筑控制區管理難題的建議

（1）建議從法律上禁止在公路用地范圍內修建建筑物和地面構筑物

《公路法》第五十六條規定：“除公路防護、養護需要的以外，禁止在公路兩側的建筑控制區內修建建筑物和地面構筑物”，第四十四條規定：“任何單位和個人不得擅自占用、挖掘公路。因修建鐵路、機場、電站、通信設施、水利工程和進行其他建設工程需要占用、挖掘公路或者使公路改線的，建設單位應當事先征得有關交通主管部門的同意”，第四十五條規定：“跨越、穿越公路修建橋梁、渡槽或者架設、埋設管線等設施的，應當事先經有關交通主管部門同意”。

從《公路法》上述條文可以看出，在公路建筑控制區內修建建筑物和地面構筑物是禁止行為，但是在公路用地范圍內卻是行政審批行為，這就造成有些單位和個人故意占用公路用地范圍進行建設。據調查，目前不少鐵路建設單位建設上跨公路的鐵路橋時就經常把橋墩設置在公路的邊溝內或公路邊坡上，而且這些方案也最終通過了交通主管部門的審批。筆者認為這種做法是不合理的，因為從國家設立公路建筑控制區制度的意圖來看，公路建筑控制區主要起著為將來公路擴寬、升級預留土地和保障公路運行安全的作用，不管在公路建筑控制區內還是在公路用地范圍內，只要存在鐵路橋墩等建、構筑物，都會在一定程度上影響公路的拓寬改造和通行安全。

因此，筆者建議《公路法》把建、構物的禁止修建范圍從“公路建筑控制區”擴大到“公路建筑控制區和公路用地范圍”，建議禁止鐵路、機場、電站、通信、水利和其他建設工程永久占用、挖掘公路或者使公路永久改線，同時建議跨越、穿越公路的橋梁、渡槽工程和架設、埋設的管線設施等盡量采用單跨正交方式跨越公路兩側的建筑控制區，雖然這種改變短期內將擴大跨越工程的建設規模，增加工程總投資，但從長遠效益以及工程全壽命周期看來，費用效益比有可能更低。

（2）建議地方政府加強管理，依法及時劃定公路建筑控制區范圍并公告

建議縣級以上人民政府明確公路建筑控制區執法程序和方式，明確公路兩側建筑物在規劃建設部門審批前，應由公路管理部門前置審批，并積極協調規劃、建設、交通等管理部門的矛盾和沖突，必要時可以采取聯合審批的方式，共同控制公路建筑控制區范圍內的建設，在優化審批程序和手續的基礎上，逐步樹立法律權威[5]。

《公路法》第五十六條規定：“公路建筑控制區范圍經縣級以上地方人民政府依照前款規定劃定后，由縣級以上地方人民政府交通主管部門設置標樁、界樁”，目前國內公路建筑控制區范圍的劃定、公告工作做得并不到位，標樁、界樁更是少有設置，建議地方政府及時做好該項工作，讓公路建筑控制區的管理有據可依。

（3）建議公路管理部門加強宣傳，提高沿線群眾的守法意識

公路管理部門應充分利用廣播、電視、報紙、標語等宣傳平臺做好廣泛宣傳工作，盡量讓公路沿線的廣大群眾、有關單位及時了解國家關于公路建筑控制區的法律、法規，了解和認識建立公路建筑線控制區的長遠意義和現實意義，起到“知法才能守法”宣傳作用，力求宣傳的廣度。

公路管理部門同時還要充分利用政府召開征地拆遷動員會、下發文件等機會，在公路沿線鄉鎮領導、村組干部中，在規劃、建設、國土等部門中大力宣傳嚴格公路兩側建筑控制區的意義，明確相關規定、要求和責任，力求宣傳的深度。

（4）建議公路管理部門超前管理，將違法建筑“扼殺”在萌芽狀態

公路建筑控制區內違法建筑如果不能在建設過程中發現，建成后再查處不僅違法者自身損失加大，而且執法者拆除難度也會更大，有時拆除一起違法建筑付出的代價會遠遠超過違法建筑本身的價值，并且還會增加人們的不滿情緒，因此公路建筑控制區管理必須堅持以預防為主，必須盡量將違法建筑“扼殺”在萌芽狀態。日常路政管理工作中，一方面要廣泛宣傳公路法律、法規，不斷提高人們遵紀守法的自覺性，另一方面路政管理人員要經常上路巡查，隨時注意公路兩側可能出現違法建房的跡象。如果在巡查中發現公路邊堆放建筑材料，而該路段又無建筑申請記錄時，就應該引起重視，這時應該即時進行一次調查，如果有違法建筑的還能及時發現，發現得早，責令其拆除，當事人損失和拆除難度也小。

6 結語

公路建筑控制區管理是一項困難而又繁雜的任務，它涉及沿線眾多群眾、企事業單位甚至地方政府的切身權益，接觸面廣，情況復雜，矛盾較多，為減少這些矛盾，充分發揮公路應有的通行效能，公路管理部門應加強預防控制，同時必須不斷優化改進管理體制和方式，加強相關法律、法規的宣傳工作。

參考文獻:

[1]程越，濮中連.對公路在建期間建筑控制區管理的思考[J].交通企業管理，2010（1）：45～46.

[2]王超.公路建筑控制區保護立法若干問題研究[D].中國政法大學碩士學位論文，2011：1～2.

[3]張波.公路路政管理的難點[J].中國公路，2008（8）：34～36.

篇6

在國債日益成為政府財政政策和貨幣政策的結合點和政府宏觀調控的重要工具的背景下，國債資金的使用值得關注。大規模的國債投入弱化了政府預算約束，導致財政支出規模膨脹，對一國的經濟增長、社會發展以及產業結構變動都會產生深遠影響，同時也直接影響到我國的區域格局，導致區域間和區域內社會福利的變動。本文的主旨是圍繞國債資金的支出，分析討論政府國債資金的財政屬性、財政職能在行政組織系統內的縱向分配以及國債資金的區域投向問題；闡釋近年來國債資金的投資狀況及其對區域社會福利的影響，說明是否應該和如何調整、擴展國債資金使用范圍以增進區域社會福利。

一、國債資金的財政屬性、財政職能的縱向分配與國債資金的區域投向

（一）國債與稅收的替代關系和國債資金的使用范圍

談到國債，通常都不能不從“李嘉圖等價原理”說起。關于李嘉圖在其代表作《政治經濟學及其賦稅原理》中所舉的著名的例子，通常我們認為它揭示了政府舉債與課稅兩種財政收入形式之間的比較效應（政府財政收入形式的選擇不會引起人們經濟行為的調整），但同時往往忽略了他討論國債與稅收之間的替代關系及其經濟作用機制的前提，這個前提就是為了滿足一定規模的財政支出，在他的例子中是為了籌措戰爭費用。“凱恩斯革命”否定了公債的古典原則，強調政府公債是彌補因需求上升而引發的赤字的一種手段。20世紀60年代與70年代以來，主流經濟學與西方財政的主導方向也都是主張以發行公債來平衡財政赤字。而我國國債在經歷了長達20年的“空白”之后重新啟用、發展的過程，也進一步印證了國債資金作為財政收入與稅收等其他收入之間存在著此增彼減的關系。改革開放以來，我國實際上走的是一條以國債的連年發行來支撐（或換取）財政上的減稅讓利的改革道路。

從理論層面反思我們對國債資金的屬性定位，有兩個傾向值得注意：（1）通常我們過多地強調國債是一個特殊的財政范疇，是非經常性的財政收入形式，反而忽略了它作為財政收入的一般性質。

（2）過分注重國債在拉動經濟增長方面的作用，尤其是在1998年亞洲金融危機之后。

強調國債資金的非經常性屬性，有還本付息要求，有助于從宏觀上認識國債負擔的限度及其財政風險問題；注重國債的經濟拉動作用，在短期內也有利于宏觀經濟形勢的轉變。但由此就將國債資金局限于經濟建設性項目投資，并寄希望于通過項目運作來還本付息，有悖于國債財政資金的一般屬性，也是不現實的，國債的償還最終還是要依靠稅收。因此，從理論上界定國債資金的投向問題時，明確國債資金的財政收入屬性，強調國債資金作為財政收入的“一般性”和重視其“特殊性”，具有同樣重要的意義。

明確國債資金的財政收入屬性，意味著國債資金的使用從大局上首先必須服從財政資金的使用范圍，即服從于政府與市場的分工和政府經濟活動的范圍——提供廣義的公共服務，滿足社會公共需求。而政府提供公共服務，主要是通過政府的預算支出包括消耗性支出（政府經常性支出和投資性支出之和）和轉移性支出安排實施的。因此，國債資金作為政府籌集的財政資金的一部分，原則上既可用于政府消耗性支出，也可用于政府轉移性支出；既可用于政府消費，也可用于政府投資。事實上，在政府預算內，無論是以稅收形式還是以國債形式所籌集到的收入，通常是捆綁在一起使用的，既可用于政府的消耗性支出（或經常性開支，或投資性支出），也可用于政府轉移性支出。

進而言之，政府消耗性支出和轉移性支出的經濟性質對公平和效率的影響是不同的。前者（包括經常性支出和投資性支出）對就業和增長的影響較強，而后者對收入分配的影響較強。因此，政府國債資金的使用必須在公平和效率兩方面作出權衡，相應地聯系國債的品種和結構確定兩類支出的合理比例。

（二）財政職能的縱向分配與國債資金的區域投向

在市場經濟條件下，中外財政界通常把財政職能概括為資源配置、收入再分配和經濟穩定及增長三大職能。而無論是聯邦制國家還是集權制國家，在一定的政府預算管理體制下，中央政府和地方政府都有著相對穩定和明確的事權劃分和職責安排，三大職能的履行則須在中央政府和地方政府之間進行縱向分配。總的來說，財政的收入再分配職能和經濟穩定及增長職能主要由中央政府承擔，資源配置職能的承擔則以地方政府為主，中央政府為輔，即由地方政府為轄區內居民提供地方公共物品，中央政府主要從事純公共物品提供，并解決開放性地方公共物品的利益補償問題。如此分工，是基于對公共物品受益范圍的地域層次性和資源配置的效率來考慮的。

與各級政府職責劃分相適應，在分稅制財政體制下，財政收入要按稅種在中央和地方之間劃分，眾多國家都將稅基寬泛且具有流動性的稅種和具有收入再分配效應的稅種劃歸中央政府，而且這部分收入往往又占全部財政收入的絕大部分。但在事權上，由于大多數公共物品受益的地域性，地方政府成為公共物品的主要提供者，這種制度設計是出于中央政府宏觀調控的考慮，但它造成了中央和地方事權（或責任）與財權不對稱所形成的財政“縱向不平衡”。對這種縱向收支缺口的彌補，要么中央政府直接向地方政府轉移收入，要么中央政府賦予地方發行公債籌集稅收以外收入的權利，或者是兩種方式的某種組合形式。在西方聯邦制國家，通過中央對地方的財政轉移支付來彌補縱向收支缺口已成為聯邦制財政體制的必要組成部分，同時地方政府也擁有發行地方公債的權利。在現代西方財政史上，甚至于中央政府發行的國債也成為政府間財政轉移支付的一個財源。

就我國現行財政體制而言，中央政府主要負責純公共物品和具有收益外溢性的公共物品的提供，主要包括總需求管理，外匯平衡，物價水平控制，調節地區之間的收入分配，組織跨省、跨地區的大型基礎設施建設等。而地方政府要負責本轄區范圍的公共物品的提供，包括維持地方各級政權的基本運轉，提供和改善本地區的水利、電力、公路、通信網絡等城鄉基礎設施狀況，發展轄區內公共衛生、醫療、教育及社會保障、住宅福利、環境保護等公共事業。同時，從各級政府財力角度來看，分稅制后中央財力逐步增強，2003年中央財政收入占全國財政收入的比重已達58%，而不同地區地方政府的財力卻存在較大差異，如2002年全國財政收入分地區統計，最低者（7.3082億元）僅為最高者（上海708.9518億元）的1%.[2]不僅如此，按現行《預算法》的規定，地方政府沒有公債發行權。雖然存在中央對地方的轉移支付，但由于強調對歷史上既得地方利益的保護，因而缺乏對地區間經濟社會差異、地區間財政標準收支相關因素的考慮，這很不利于縮小區域間的財力差距。在這種情況下，中央政府發行的國債，必然一部分用做中央政府的財政投入，另一部分則轉貸地方（或原本是代地方發債）。

在預算內經常性來源包括轉移支付在內受到既定制度設計約束的前提下，對于可以突破預算約束而又近乎是“唐僧肉”的國債資金，地方政府必然會積極爭取。因此，國債資金的使用，首先會在中央和地方之間按照一定比例分配，然后，會按照一定的條件和標準分配到各個不同地區（具體是省、自治區、直轄市），進而形成國債投向的區域分布結構。而中央和地方以及地方之間國債資金的占用和分布情況、使用的性質、方式和途徑，直接影響到中央和地方以及地方各級政府之間的公共服務能力和社會福利的變化。在政府大量舉借國債的情況下，分析和考察這種影響更有意義。

二、積極財政政策的實施對國債資金使用區域社會福利的影響

回顧1998年以來積極財政政策的實施歷程，其主要特征是以增發國債的方式來加大對基礎設施的投資力度，通過投資增長拉動國民經濟的增長。國債的經濟建設性投資一直是主要的政策手段。

從國債專項投資的行業分布來看，國債投資主要分布在基礎設施行業和領域，注重對大型基礎設施的建設和投入。國債投資向大型基礎設施建設的傾斜，促進了水利設施、城市基礎設施和生態保護的建設，改善了各地區人民的生產、生活條件。

從國債專項投資的地區分布結構來看，國債投資向中西部地區傾斜明顯。國債投資向西部地區的傾斜，使西部地區基礎設施建設邁出了實質性步伐，為進一步改善西部地區投資環境，不斷增強西部地區長期發展和自我發展的能力打下了一個良好的基礎。

國債政策效應的充分發揮，有效地擴大了投資需求，促進了經濟發展，使國民收入和財政收入都得到大幅度增加，宏觀經濟出現了重大轉機。因此，國債投資的經濟社會效益明顯，有利于整體社會福利的增進和改善。但同時也應看到，將巨額國債資金單一用于建設性項目，不僅造成經濟拉動效應趨緩，對民間投資產生擠出效應，而且直接影響部分區域的社會福利。

（一）就國債的行業分布而言，無論是中央專項國債投資還是各省所上的國債投資項目，都集中于大型硬件基礎設施的建設，且有1/4以上項目是經營性項目或有經濟收益的項目。

由于過度注重“大”型投資性建設，相對忽略了與人民生活密切相關的“小”型項目的投入；過度注重對“硬件”設施的投資，相對忽視了對“軟件”設施——各項社會事業發展需求的支持，這種重投資輕消費、重消耗支出輕轉移支出的投資結構，雖然對增長和就業產生了積極影響，但對社會公平的忽略更加劇了影響經濟社會發展的深層次問題的積累。當然積極的財政政策實施以來國債資金也有投向教育衛生等領域的，尤其是2002年、2003年先后增加了對相關社會事業發展的投入，但是不僅投入資金少，而且也只限于基礎設施的投資，如國債的教育投資1999-2001年三年累計安排的支出金額僅為108.2億元，這一數額小于西部50個重大工程項目單位項目投資的平均值（140億元以上）。

（二）就國債的城鄉區域分布而言，片面注重國債拉動經濟增長的作用，使國債資金的使用明顯向城市傾斜，忽視了農村地區的社會福利。

現有國債項目中約有1/4為城市基礎設施建設項目。1998-2002年，國家共安排了967個城市基礎設施建設項目，涉及全國95%的地級以上城市以及中西部地區部分縣城。除此之外，經濟適用住房、技改貼息、交通通信投資也主要面向城市。2000-2002年，3年用于城市的國債資金比例分別高達64.5%，69.7%，64.0%，均在60%以上。而同期，直接用于農村的國債投資僅包括農村電網建設與改造投資，3年比重分別是13.6%，10.3%，14.0%，均在15%以下。[3]雖然還有農林水利設施、國家儲備糧庫建設投資，但嚴格說均屬于城鄉共享甚至更多偏向于城市。本來改革開放以來受地區傾斜政策的影響，中部傳統農業區的相對地位在下降，國債連年大規模投資若再忽視農村和農業的投入，必然對這一地區帶來長遠不利的影響。

（三）就欠發達地區而言，現行國債資金使用的一些規定和欠發達地區本身的條件，制約了本地的經濟社會發展（1）欠發達地區對國債項目配套資金的承受能力及其消極影響。國債項目通常在中央國債資金投入的同時，要求地方資金和銀行貸款配套。而欠發達地區的政府由于自身財力有限，缺乏配套資金，銀行出于對欠發達地區未來收益的預期和對潛在的、巨大的壞賬風險的規避，配套資金到位率也比較低（銀行即使按1∶1的比例為國債項目配套，西部國債項目的貸款規模也將達到3600億元左右），這導致欠發達地區在中央政府的積極財政政策背景下面臨兩難選擇，少上項目怕錯過發展機會，盲目求大求多會造成更嚴重的財政困難和后續負擔。即使爭取到項目，也有可能出現國債資金的閑置、挪用，或“半拉子工程”。

（2）西部項目的效益外溢性和西部自身的區情。目前國家在西部投資的重大工程項目如西氣東輸、西電東送、青藏鐵路建設以及退耕還林、退牧還草、天然林保護、京津風沙源治理等生態建設工程等都具有很強的外部效應，有些項目效益甚至是全部外溢的，具有純公共產品的特征，不僅關系西部地區發展全局，也關系到東、中、西三大地帶的協調發展。這些關系西部乃至全國的項目，其最終投產可以從根本上改變整個西部的發展環境，但同時也要看到，西部地區起點低、歷史欠賬多，僅有重大工程項目而沒有與之配套銜接的小型項目，則對本地的生產、生活不會帶來直接便利和影響，其利用效率將大打折扣，甚至出現閑置浪費現象。

（四）就國債發行和使用制度而言，由于缺乏對地方政府的有效約束，導致國債資金使用出現一系列問題。

我國目前國債是中央發債，地方用債，地方沒有獨立發行公債的權利。雖然地方用債有中央直撥和中央轉貸地方兩種方式，但由于最終債務人還是中央政府，地方與中央的轉貸協議缺乏制度保證，約束軟化，甚至現在已經有地方向中央提出了豁免轉貸債務的要求。由于對地方政府缺乏根本性約束，加上國債發行規模大，這些年地方紛紛爭項目、爭資金現象嚴重，從而導致國債資金在使用中出現“撒胡椒面”現象，如1998年國家共下達財政預算內專項資金和銀行貸款2257億元，而這些資金涉及的項目個數卻高達7007個。某省將2億元用于供水設施建設的國債專項資金分配到67個縣市，分得多的縣分到幾百萬元，分得少的縣只分到幾個萬元，無論哪個縣都建不起自來水廠。同時各地重復建設大有卷土重來之勢，項目前期論證準備不足，據財政部駐35個省市的監察專員辦事處對涉及138億元國債資金的72個重點項目的監察，其中有10個項目從設計、規劃到投資概算的制定，均未經過科學嚴密地論證；[4]項目管理混亂，工程質量存在隱患，項目法人責任制、招投標制、工程監理制和合同制執行不力，國債項目已不乏“三邊工程”、“胡子工程”、“豆腐渣”工程。這些問題的出現嚴重損害了國債資金使用的經濟和社會效益。

三、創新國債資金使用制度，增進區域社會福利

到2003年，積極的財政政策已實施6年了，宏觀經濟形勢已出現重大好轉，GDP比2002年增長9.1%，社會投資日趨活躍，國內經濟自主增長能力增強，對財政資金的依賴逐步減弱，因此，政府適時提出了積極財政政策結構性調整的安排，逐步削減國債發行規模，并提出了以“減稅”和增強貨幣政策作用力來部分替代國債投資的政策。在此背景下，筆者認為，站在增進區域社會福利的角度，從理論和操作兩個層面的結合出發，理清以下思路，對認識當前國債使用中存在的問題，明確今后國債資金的使用方向是非常有益的。

（一）從國債資金的財政屬性出發，重新界定其使用范圍，由經濟建設領域轉向公共服務領域，突破原有的單一建設投資范圍，適當增加國債對政府轉移性支出和消耗性支出的投入，以彌補政府財力不足，強化政府在公共服務領域的職能以及效率與公平的權衡。

如上所述，既然國債資金屬于政府財政資金，而且除長期建設性國債以外，一般國債資金都納入政府預算統籌安排使用，這就要求拓寬國債資金的使用范圍，要從狹隘的經濟建設領域轉向公共服務領域。具體說，要將國債資金與經常性財政收入、預算內國債與長期建設國債資金一起通盤考慮，合理分工使用。因此，國債資金的使用應做相應的結構調整。

（1）增加政府轉移支付（包括政府間和政府對個人的轉移支付）支出。一方面，鑒于我國現行轉移支付制度中對中西部欠發達地區的一般性轉移支付特別是過渡期轉移支付規模偏小，利用國債資金可以加大中央政府對欠發達地區的轉移支付力度。也可考慮將國債專項投資納入政府專項轉移支付合并使用，以增強我國轉移支付的區域均衡效應。另一方面，鑒于近年來“三農”問題、城市下崗和再就業問題、城鄉社會保障體系的建立和改革問題逐步積淀成為制約我國經濟社會進一步發展的、亟待解決的深層次問題，將一部分短期國債通過向個人的轉移支付用于改善農民生活，增加農民收入，對農民進行就業培訓，將起到和投資建設同等重要的作用。

（2）增加短期國債資金的政府消耗性支出項目，支持政府消耗性支出欠賬的彌補。避免國債資金使用的“消費化”，是導致1998年以來我國國債資金單一用于經濟建設性投資的指導思想之一，但簡單地說國債資金不能用于政府消費，值得商榷。因為短期國債本身是可以用于政府經常性開支的，國債的最初產生就是為了彌補政府赤字。同時，我國由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌曾經導致財政集中率的大幅下降，致使政府消耗性支出留有大量歷史欠賬，如科教文衛等支出的比重過低、公務員工資待遇偏低、基層教師的工資拖欠等問題。利用短期國債資金來彌補轉制帶來的政府消耗性支出缺口，有利于遺留問題的解決。況且，在20世紀七八十年代，在西方現代財政史上也曾出現過政府公開運用公債形式為日常公共消費開支籌措資金的例子。[1]

（3）支持新一輪稅制改革，承擔“減稅”的制度成本。2004年起政府將對稅制實行以減稅為目標的結構性調整，而無論是出口退稅改革還是增值稅改革、企業所得稅稅負的調整，都需要政府支付改革的制度成本。利用短期國債資金支持政府“減稅”，無論從稅收與國債的替代關系還是從積極的財政政策的轉型來講都具有合理性。

（二）根據中央和地方政府的職能劃分與各地財政能力的差異和需求，統籌兼顧國債使用的產業和地區分布結構，適時調整國債資金支持目標。

國債資金的使用必須從宏觀上統籌兼顧。首先，國債包括用于投資的資金和用于轉移性支出、政府消費性支出的資金，在總體規模、數量上要保持向中西部地區傾斜；其次，中央政府要針對不同地區的不同情況，選擇不同的支持目標和項目，合理安排國債資金的投向結構。東南沿海地區的地方政府財力相對富裕，基礎設施相對完善，民間資本和外資活躍，因此，中央政府在這一區域的國債資金運用重點在于支持技術創新，以保持其現代化“領頭羊”的地位，并為這一區域公共服務水平改進和投資環境的進一步完善提供補助。對于廣大的中西部地區，中央政府首先要保證這一地區基層政權和基層公、檢、法、司的正常運轉，同時保證西部地區重大基礎設施建設工程所需投資，加大對西部地區社會保障的轉移支付和扶貧專項資金的支持力度。對于中部傳統農業區，政府必須以解決“三農”問題為核心，加大對農村基礎設施如農村沼氣、農村水電等“六小”工程基礎設施、農村基礎教育、公共衛生醫療體系及設施建設的支持力度，加強對種糧農民的財政補貼。而在東北老工業區，中央政府要側重加大對企業技改、產業結構升級換代、重大裝備國產化的支持力度，同時要加大對社會保障制度歷史欠賬的財政支持。

（三）改革現行中央發債、地方用債的制度和國債資金的運行方式，提高國債資金使用的績效。

（1）可根據地方的實際情況，對于中西部財政困難省區的一些社會效益明顯而財務效益不明顯的項目，將部分地方轉貸改為中央直撥。