財政支出論文范文

導語：如何才能寫好一篇財政支出論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、公共產品與財政支出的分類

1、公共產品的界定。薩繆爾森在其經典論文《公共支出的純理論》一文中給出了關于公共產品的經典描述，認為純公共產品具有非競爭性和非排他性兩大特征。國內有學者在此基礎上，將公共產品的特征歸納為效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。在實際運用中，學界并沒有嚴格界定公共產品，常常將政府提供的產品和服務統稱為公共產品。筆者認為，薩繆爾森的經典論述很好的界定和描述了公共產品的基本特征，而建立在此基礎上的公共產品理論為政府財政支出活動奠定了良好的理論基礎。按照公共產品理論，純公共產品是完全具備非競爭性和非排他性的產品；而不具有非排他性和非競爭性的產品則為私人產品；不同時具備非排他性和非競爭性的產品或非排他性和非競爭性不完全的產品則為混合產品。在現實的經濟世界中，純公共產品是非常少的，更多的則是私人產品和混合產品。混合產品主要可以分為三類：一是俱樂部產品，即具有排他性和非競爭性的產品。二是擁擠性產品，即具有競爭性和非排他性的產品，如擁擠的橋梁、道路等。要注意的是，僅有開放性的橋梁和道路才能成為擁擠性產品，封閉式的橋梁和道路屬于俱樂部產品，而且開放式的橋梁和道路在不擁擠的時候則屬于純公共產品。三是外部性產品，即收益具有外溢性特征的產品，這種外溢性的收益事實上具有非排他性的特征。

2、財政支出的分類。傳統的財政支出分類辦法主要有：一是按照國家職能將財政支出分為國家行政支出、社會文化教育支出、經濟建設投資支出；二是按照財政支出的有償性分為購買支出和轉移支出；三是按照財政管理體制分為中央財政支出和地方財政支出；四是按照財政支出的經濟性質分為生產性支出和非生產性支出；五是按照財政支出的最終使用結果分為積累性支出、消費性支出和補償性支出；六是按照財政支出的具體用途可以分為三十類左右，具體用途根據財政預算科目的調整類別略有不同。比較特別的是郭慶旺、趙志耘將財政支出分為維持性支出、經濟性支出和社會性支出。這些分類方法從不同角度闡釋了財政支出的內容，有一定的解釋能力，但卻沒有能夠有效地將公共產品理論反映到財政支出的分類中來。因此，筆者從公共產品理論出發，按照財政支出的對象，將財政支出分為純公共產品支出、混合產品支出和私人產品支出。純公共產品支出是對純公共產品的支出，主要包括行政支出和國防支出；混合產品支出是對混合產品的支出，主要包括科教文衛支出、農業支出、基礎產業支出、社會保障及財政補貼等支出；私人產品支出是對私人產品領域的支出，主要是用于部分私人產品領域的國有經濟投資。在我國的財政支出結構中，純公共產品支出所占的份額并不大，而隨著國家經濟體制的轉型，競爭性的私人產品支出已經大大降低，占絕對份額的是混合產品支出。

3、公共產品分類法的理論意義。按這種分類方法確認我國財政支出的對象，并明確我國應以純公共產品和混合產品作為財政支出的主要內容，減少對私人產品性質的行業和部門投資。經濟學理論研究表明，凡具有較強排他性的產品應由市場提供，而非排他性的產品則應由公共提供。因此，私人產品的提供應當由市場競爭來實現，市場提供能夠較好地解決效率問題；對于純公共產品，非排他性決定了收費的不可能，而非競爭性則決定了收費的非效率性，因此應由政府來免費提供；而混合產品具有非競爭性和非排他性不完全的特征，依靠市場和政府都可能產生效率性問題，最佳的方式是由政府和市場共同來提供。在三類混合產品中，俱樂部產品具有排他性，由市場提供將能夠產生最優效率；擁擠性產品的非排他性決定了其應由政府來免費提供；而外部性產品具有收益的外溢性，混合提供將是最為有效的選擇，而混合提供的份額則由混合產品的外部性程度來決定。

二、純公共產品類財政支出

行政管理和國防的非競爭性和非排他性特征決定其屬于純公共產品的范疇，其支出則屬于純公共產品類財政支出。首先，每一個社會公眾都能得到行政管理和國防提供的服務，且不會因為社會成員的增加而改變行政管理和國防服務的數量及其成本，因而具有典型的非競爭性特征。其次，社會公眾只要居住于一國之國境內，則難以排斥其享受國家提供的行政管理和國防服務，因而具有典型的非排他性。行政管理和國防所具有的非競爭性和非排他性決定了其所具備的純公共產品屬性，它們無法通過市場交換來提供，因而屬于財政支出優先保證的項目。從歷史的角度來看，自國家產生以來，行政管理和國防支出始終同國家的存在和國家政權的鞏固直接聯系在一起，成為政府財政支出的基本內容。

三、混合產品類財政支出

（一）科教文衛類混合產品支出

1、科教文衛事業的混合產品屬性。科教文衛事業具有一定的競爭性和排他性（或具有不完全的非競爭性和非排他性），而且具有一定的外部性，屬于具有外部性的混合產品。科教文衛事業所提供的服務，大部分具有一定的競爭性。比如，學生接受學校教育，他們需要占用一定的教學資源；隨著學生數量的增加，所論文需要的教學資源必須相應增加，否則就難以保證教學質量和教學效果。同時，科教文衛事業所提供的服務，能夠在一定程度上實現排他，或排他的難度和成本不高。另一方面，科教文衛事業又具有一定的外部性，其收益不可能為某個消費者所專有。不同科教文衛事業的外部性存在很大差異，而這種差異性是框定科教文衛事業支出的理論依據。

2、科教文衛事業支出范圍的界定。①科學研究事業支出范圍的界定。從產品屬性上看，基礎性科技成果具有較強的非競爭性和非排他性，具有較強的公共產品特性，因此各國政府大都通過政府資助的方式來完成基礎性科學研究。與基礎性科學研究相反，應用性研究則具有較強的排他性和競爭性。因此，政府對應用性研究大多采取市場化的策略，讓市場主體自由競爭，從而創造出更多的科技成果。②教育事業支出范圍的界定。教育具有一定的競爭性和排他性，但其最基本的特征是收益的外溢性，屬于具有較強外部性的混合產品；同時，不同層次教育收益的外部性程度存在較大的差異。通常，初等教育的外部性非常強，高等教育的外部性要小得多，而職業教育的外部性最小。因此，政府財政支出首先應保障初等教育或基礎教育，花大力氣推行義務教育制度（特別是農村義務教育制度），保證每一個公民接受基本教育的權利。其次，政府應根據高等教育的特點，保障對基礎性學科建設和基礎性研究的支持力度；對于應用性學科和應用性研究，則應根據其收益的外溢性程度給予適當的資金支持。第三，對于職業教育，政府應當在政策引導和資金資助的前提下，倡導市場競爭性的辦學模式，鼓勵多渠道、多維度的資金籌集模式。③文衛事業支出范圍的界定。在衛生事業內部，公共防疫和保健事業的外部性最強，屬于比較典型的純公共產品，而醫療事業的內部性則較強，并具有一定的競爭性。因此，政府支出的重點應是公共防疫和保健，并兼顧醫療衛生事業。而不同層次的文化事業對于社會公眾的影響力亦存在較大的差異，財政支出的重點則要根據排他性能力和外溢性程度來進行安排。

（二）農業類財政支出

農產品具有競爭性和排他性，屬于典型的私人產品，但農業生產活動不僅影響農業生產者和農產品消費者，而且影響全社會所有的生產者和消費者，影響整個國民經濟的良性循環和國家經濟安全。我國農業人口眾多，"三農"問題非常突出，社會生產力還比較落后，農業的影響力遠遠超出其產業本身，具有非常強的外部性。特別是在我國，農業生產技術低下，靠天吃飯的現象一直沒有得到有效地改善，農業生產的穩定性比較差。2007年農產品價格的上漲帶動了整個社會CPI的大幅度上漲，集中反映了農業對國民經濟的影響力。農業所具有的外部性要求政府不斷加大投入，增強國民經濟抵御風險的能力。鑒于農產品的私人產品屬性和農業經濟活動的混合產品屬性，農業支出的重點應當是著眼于整個農業生產活動，比如改善農業生產活動的條件，而不應將支出重點放在農產品本身上。近年來，我國在農村大力興建農田水利設施，加速推廣農業機械的使用，改善農村居民生活條件，很好地體現了公共產品理論所要求的農業支出范圍。

（三）基礎產業支出

基礎產業是指能夠為國民經濟的正常運行和持續發展提供基礎性保證的特定經濟部門的總稱，通常包括基礎設施和基礎工業。從屬性上看，基礎產業提供的產品和服務具有不完全的非競爭性和非排他性，并具有明顯的外部性特征，屬于混合產品領域。在非擁擠的條件下，基礎設施具有非競爭性，它可以同時供多個經濟主體使用而不需要增加供給成本，并且大部分基礎設施的排他性比較弱，排除他人享受基礎設施帶來的利益比較困難。基礎工業所提供的產品具有比較完整的競爭性和排他性，但其外部性特征卻比較明顯。

鑒于基礎產業的混合產品屬性，政府需要對其進行投資；但基礎產業具有一定的競爭性和排他性，全部由政府來投資則沒有必要。其中，基礎設施的公共產品屬性比較強，需要政府較多的直接投資，而基礎工業的競爭性和排他性比較強，政府在解決外部收益內部化的前提下應重點考慮推進其市場化。嚴格意義上講，政府財政投資并不需要對所有的基礎設施進行投資，而主要是投資規模大、建設周期和回收期長、投資效益較低的基礎設施項目。

由此可見，財政支出的主要范圍應當是純公共產品、擁擠性產品和外部性產品領域，其共同特征是收益的非排他性。盡管政府在私人產品、俱樂部產品領域亦會安排一定的財政支出，但這些都不是財政支出的重點。

參考文獻：

[1]王國清、馬驍、程謙：《財政學》，高等教育出版社2005年版；

[2]劉邦馳、汪叔九：《財政學》，西南財經大學出版社2001年版；

[3]蔣洪：《財政學教程》，上海三聯書店1996年版；

[4]郭慶旺、趙志耘：《財政學》，中國人民大學出版社2002年版；

篇2

從政府支出角度分析教育產業的融資問題，不能孤立地看待教育產業發展與運營中的政府支出額，應當從整個國家經濟增長變化與公共財政政策的變動中把握教育產業的地位與融資份額及其演變規律。

根據西方國家的財政支出統計，國家財政支出具有絕對增長和相對增長的趨勢。隨著人均收入的增長，公共部門的相對規模也將增長，政府支出必然以比生產增長更快的速度增長。各國的經濟分析表明，在經濟發展過程中，由于社會生產與社會生活對公共物品的需求日益擴大，政府公共支出將隨著經濟發展而不斷增長。無論窮國還是富國，各國政府支出占國內生產總值的比重，在最近幾十年來都毫無例外地表現出明顯的增加趨勢。而且，雖然發展中國家的公共財政相對規模與發達國家相比要低得多，但是卻比發達國家在與之可比的、相應經濟發展階段的相對規模要高得多。這說明，當今政府在經濟發展中承擔著比過去更多的責任。在從自由競爭市場經濟向現代市場經濟的轉變中，最小的政府不再是最好的政府，政府扮演著資源配置的重要角色，它把更多的資源轉移到公共物品的配置和供給方面。

政府支出不僅在總量上具有不斷增長，在國民生產總值中的比率逐漸上升的變化趨向，而且在其內部結構上亦呈現出與經濟發展階段相適應的變化規律。美國經濟學家羅斯托指出，在經濟發展的早期階段（包括“起飛的準備”和“起飛”階段），為了擴展市場交換的范圍，促進貿易與生產的發展，公共部門面臨著開發國家資源以及將其與市場連接起來的任務，為私人資本的形成創造起碼的條件，因而此時的公共資本形成份額較大，需要由政府來提供這些“社會先行資本”，如基礎設施、教育、衛生系統以及司法等。羅斯托認為，這些社會基礎資本的先行建設，是起飛的必要條件，在起飛可能出現之前，從最廣泛的意義上說，必須要有最低限度的先行社會基礎資本建設，政府財政投資是促進經濟起飛到經濟發展的中間階段所必需的。當經濟增長得以啟動后，隨著收入水平的上升，民間儲蓄開始增加，在公共資本已經搭成的框架內，民間資本形成機制得以形成并趨于完善，民間資本存量得以增加并處于不斷上升態勢，公共資本將處于較慢的增長態勢，在總資本形成中也處于次要地位。但當經濟經過一段時期的高速增長后，為整治一些“增長的扭曲”現象，解決產業災害、污染、交通擁擠、市政建設、公共安全以及人力資本投入不足等問題，保證經濟的可持續發展，滿足公眾消費方式由溫飽型向發展型與享受型轉變過程中補充性公共服務（公共消費性的或者界于公共消費與公共資本形成之間的項目）需求的增加，公共投資會再次上升，公共資本形成在總資本形成中的比率也將再次提高。

此外，美國財政專家理查·A·穆斯格雷夫和皮吉·B·穆斯格雷夫以及經濟學家阿斯喬也都分析了政府公共支出在經濟發展階段上的結構變化趨勢。他們均認為，隨著經濟的起步和發展，社會對基礎設施、文化教育、衛生健康等方面的要求進一步增加，因此公共支出中對人力資本投資的份額必然會相應增加。

對照政府財政支出及結構變動的規律，可以發現我國在這方面是存在不足。改革開放以來，我國經濟發展處于“起飛準備”和“起飛”階段，亟待大力加強基礎產業（當然包括教育產業）的建設，但在財政支出結構中都出現了公共投資性支出急劇下降并持續下降的不正常狀態。這種格局，顯然是同當前中國的經濟發展階段的基本任務和要求是不相適應的。因此，教育作為一種“社會先行資本”，教育產業作為“具有全局性、先導性，需要優先發展的基礎產業”，要使其能真正滿足社會經濟發展的需要，保證其穩步、健康的發展，盡快增加政府公共支出中教育投資的比例是勢在必行的。政府教育財政支出始終是教育產業融資的一個極其重要的渠道。

二、市場經濟下政府財政政策功能的有限性

我們強調政府財政支出在教育產業融資中的重要地位，并不等于說政府必須通過財政直接撥款的方式來扶植教育產業的發展。這是因為：雖然在現代市場經濟條件下，財政制度本身具有內在的自動穩定器的功能。當經濟出現波動時，財政收入和財政支出會自動發揮作用，以減輕乃至消除經濟波動。但是，在商品和貨幣經濟發展了的前提下，財政收支平衡了，社會總供給與社會總需求并不一定平衡。財政政策在調節社會總供給與社會總需求的總量平衡方面的功能存在不完全性：

1.政府財政政策的效應大小直接受制于政府的財力。相對于市場經濟發展的總盤子而言，政府財力是有限的，從而制約了財政政策作用的發揮。況且，從財政支出看，主要包括兩大部分：一部分是非生產建設支出。這部分支出剛性很強，進行調節的余地不大；另一部分是生產建設支出。這部分主要是投資支出，其增減雖然會在一定程度上影響社會總需求，但由于財政收入在國民收入中的比重降低，國家預算內投資在整個社會投資總額中的比重不斷下降，同時新體制下，這部分投資主要用于關系到國計民生的國家重點建設工程上，可以講主要是為了保證經濟結構的合理。因此，若當社會總需求大于社會總供給，需要緊縮需求時就不能依賴削減預算內投資，否則會惡化經濟結構。

2.財政政策對社會總供給與社會總需求總量失衡調節的效果并不理想。假如在一定時期內，社會總供給大于社會總需求，需要利用擴張性的財政政策，增加需求、抑制供給。其中擴大政府支出對個人消費和社會投資存在“擠出效應”，如果政府投資擠掉了社會投資，則利用財政支出改變需求“瓶頸”的作用會大打折扣；假如在一定時期內，社會總需求大于社會總供給，需要運用緊縮型的財政政策抑制需求、增加供給。這時可供實施的手段有增加稅收、發行公債、減少補貼、平衡預算等等。事實上，這些手段的使用對于社會總需求與社會總供給所施加的作用具有無差別性，即在限制了總需求的同時，也限制了產品的生產。

3.在社會主義市場經濟條件下，主要的財政政策手段在調節社會總供給與社會總需求總量失衡的機制方面受制于貨幣政策。就拿公債這種一國政府最常用的財政政策手段來說。在市場經濟條件下，公債發行一般通過中央銀行進行，盡管公債的發行是財政政策的組成部分，但中央銀行所掌握的公債則是作為貨幣政策的一部分，成為調節金融市場的重要工具。于是運用公債調節社會總需求的主動權掌握在中央銀行手中，取決于貨幣政策的目標需要。

4.在社會主義市場經濟條件下，相對與貨幣政策而言，財政政策與市場機制存在的聯系較少，而與計劃機制存在的聯系較多。這樣隨著市場經濟的程度加深和對外開放程度的提高，大量、長期地使用財政政策將不利于社會主義市場經濟體制正常健康地發展。在這種情況下，政府如果仍按過去那種財政直接投資的方式來保證、擴大對教育產業等公共領域的投資，以保證其穩定、健康、快速地發展，顯然是不切合實際的，也是不可能從根本上解決教育產業發展資金瓶頸問題的。因此，在市場經濟條件下，政府應當在明確劃分教育產業投資主體、靈活選擇提供教育產品方式的基礎上，積極調整自身的角色，努力介入到金融資本市場中，加大債務融資的力度，利用各種金融手段來為教育產業融資。

三、教育產業投資主體的劃分

教育產業是一個較為龐雜的產業體系，涉及部門多，內部結構十分復雜。因此，在對教育產業的投融資主體進行選擇時，就需要對教育產業內部進行分解，即需要在教育產業內部進行盈利性與非盈利性的區分。這一劃分導源于公共物品與私人物品的劃分，換句話說，公共物品是非盈利性的，私人物品是盈利性的。這一區分對確定某教育產業項目是由政府融資，還是由民間投資提供了“分界線”。要真正把握教育產業內部的盈利情況，必須有一個基本前提，即必須在市場機制充分發揮作用的基礎上，判別其盈利與否與盈利程度。只有在這一前提下，價格關系才是真正合理的，才能為教育產業的融資及資源配置提供準確的價格信息和投資信息。

在市場機制充分發揮作用的基礎上，教育產業可以分為盈利類和雖不能盈利但具有明顯的外部經濟效應兩大類。職業技術教育、民辦教育、成人教育基本可以看作是盈利類；正規的三級教育基本上可以看作是非盈利類。對于盈利性的教育產業項目，盡管可能存在某種壟斷因素，需要政府干預，但由于其所具有的盈利性而帶來的市場競爭性，因此基本上可以看作是“私人物品”，可以由市場來提供，最大限度地引進市場競爭機制，其投資主體不應當是國家，而應當是社會、個人以及大型企業或企業集團。對非盈利性的教育產業項目，由于其具有的競爭性不足，市場提供缺乏動力，所以應當確立其投資主體是國家或政府，并由政府管理機構管理。但這并不意味著在此類項目的建設和運營中，政府必須依靠強制力來規定資金流向或通過提高和降低教育行業的最終利益水平以調整教育產業的發展規模和方向，繼續采取過去那種政府包投資、包建設、包經營的做法。恰恰相反，在市場經濟條件下，非盈利性教育項目的發展資金來源，雖然要以政府融資為主，但同時為了避免“政府失效”和“尋租”等延遲效率的行為，更強調投資主體的多元化以及投資方式的多樣化，除了政府采取財政撥款或財政融資方式外，還必須積極鼓勵其他融資方式的介入，如吸引民間資金投資，通過政策性金融和金融債券等多種方式進行融資等。

盈利性教育產業項目基本上屬于競爭性項目，這類項目投資收益較高，基本可以實現社會平均利潤率，市場調節比較靈敏，具有市場競爭能力。因此，其投融資可以完全推向市場，通過商業銀行進行間接融資或通過資本市場進行直接融資。政府對這部分投融資主要是加強政策導向。非盈利性教育產業項目可以分為兩類：一類是公益性項目，如普及義務教育，對貧困地區進行教育扶貧等，這部分項目的資金來源主要由政府財政撥款安排；還有一類項目，介于競爭性和公益性之間，主要存在于非義務教育階段，其區別于公益性項目的特征在于可以實現價值回流，可以保本甚至微利。其區別于競爭性項目的特征在于規模經濟和外部經濟效應更加明顯，不能實現社會平均利潤率。因此，此類項目屬于財政投融資范圍，主要由政府集中必要的財力，通過政策性金融，并廣泛吸引和動員民間投資，政府投資起導向、引導和杠桿作用，或給予補貼（如對商業銀行融資給予貼息）及其他優惠政策，以促進這部分項目的建設和經營。

這里需要指出的是，對于教育產業項目盈利性、非盈利性的劃分，競爭性項目、非競爭性項目以及介于二者之間的項目（姑且稱之為準競爭性項目）的劃分，不應僅僅拘泥在不同學校、不同教育類別、不同教育形式層面上考慮，還應當考慮從教育產業系統縱向的角度進行分析，如學校的教學工作（非盈利、非競爭），校辦產業（盈利、競爭），后勤、物業管理、師生的住房、教學設施的生產管理（微利、準競爭）等等。

四、政府提供教育產品方式的選擇

從國際經驗及我國改革開放的實踐來看，政府介入教育產業的發展和運營，大體上可分為兩種類型：（1）政府投資、政府直接生產；（2）政府投資、政府間接生產。前者指政府直接通過財政支出撥款給教育產業來生產教育產品；后者指政府通過預算安排及其他政策，將教育產業的建設和運營委托給民營。

教育產業的產品和服務無論是純公共物品也好，還是準公共物品也罷，抑或是私人物品，均可以采取公營、民營兩種形式。“政府直接生產”和“政府間接生產”都是政府進行教育產業建設并提供教育產品和服務的可供選擇的方式，而且這兩種方式都是正常的、合理的。政府直接生產具有力度大、收效快的特點，其生產方式大致可以分為三種：（1）中央政府直接生產經營；（2）地方政府直接生產經營；（3）地方公共團體經營。政府間接生產一直以來為我國所忽視，雖然改革開放以來，政府開始逐步地運用間接生產的方式來促進教育產業的發展，但在運用方式上還遠不能得心應手。隨著市場經濟的發展，對政府間接生產方式的選擇和運用也必將靈活多樣，歸納起來，這些方式主要有：（1）法律保護私人進入；（2）授予經營權，其重要內容就是允許經營者收費；（3）簽定合同；（4）財政資助，主要有直接投資、減免稅收、無償贈款、低息貸款、財政貼息、價格補貼、以及土地、設備所有權的無償轉讓等方式。

教育產品的供給，既可以采取政府直接生產的方式，也可以采取政府間接生產的方式，而且這兩種方式都是必須的，從總體上看，它們各有所長，不可替代。但在具體的教育產品的供給上，都有選擇何種方式的問題。如何選擇？總的原則是按照資源有效配置的要求，看何種方式能夠實現以較低的成本滿足人們對教育產品的有效需求。

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中國農民的數量大、底子薄。改革開放以來，雖然農民的收入得到了大幅度的提高，但隨著改革的深入推進，中國的城鄉二元結構也越來越明顯，越來越嚴重。農民的收入與城鎮居民的收入也越來越大。

九億農民和其余五億城市居民的貧富差距越拉越大，這無疑不僅僅是一個嚴重的經濟問題。按照邊際效用遞減的原則來看，就現在而言，相同數目的財政支出，政府投入到農村所獲得的福利，滿意度及社會效益很可能比投入到城市多很多。

二、中國的公共財政的支出狀況

中國目前處在中低收入的國家的階段，需求的無限性和財政收入的有限性之間存在矛盾，中國政府對財政這種經濟資源的使用的取舍十分艱難。目前的中國，財政支出總是偏好城市，并且一直以來未得到很大的改善。

我國的財政收入的增長卻主要用于公務人員的新增工資分配和投資城市建設，包括用于消除城市貧困現象，使城市得到較大的發展。這時財政分配仍然嚴重的向城市傾斜。顯然，上述財政支出狀況不僅造成了城鄉居民嚴重的不公平，而且在一方面上促進了城鄉二元化結構，加大了居民的收入差距，不利于實現全面小康的宏偉目標。

三、與發達國家的比較以及對我國的啟示

我國與美國農業自然資源相當，現在我國也是農業人口占總人口的絕大多數，怎樣能像美國一樣實現成功的轉變呢？以下不妨從從財政支農方面探討一下美國的發展以及對我國的啟示。

1.美國實行對農業農民的各種優惠政策和農業補貼制度。美國對農業實行關稅保護以及各種增值稅和所得稅的優惠政策。在生產、限產和各種農業設施上給予農民的補貼有的甚至超過了自身種植的收入。這些都大大減輕了農民的負擔，給農業發展提供了良好的機。

2.美國極其重視對農業科研的進行。目前美國政府已經建立起來了以農干部為主干的、融教科產三位一體的“農業科學、教育和推廣體系”。我國在農業的科技發展和推廣上有極大的欠缺。

3.美國的社會福利普遍比較高，在農村也不例外。而我國社會保障體系顯然還沒有覆蓋到農村來，在這一方面的差距是不言而喻的。

四、一些建議和解決的方案

經過以上的分析和討論，對于中國財政對農村和農民的支出，筆者提出以下的建議：

1.提高對農村農業的重視，加大對農村農業的支出。

我國面對如此龐大的農業體系很農村人口，農業和農村問題是十分嚴重的經濟、政治和社會問題，三農問題就顯得尤為重要。當前從總體倆說，財政對農村農業的投入有巨大的不足，尤其是財政在農村和城市的分配上存在巨大的不公平。

2.加大對農業教育科研投入，加強科研推廣

中國現行的科研教育經費存在明顯欠缺的問題。在美國超過一半的科研投資是企業進行的，聯邦政府和州政府僅占了不到47%。而我國中國對農業科研大多是政府獨自承擔。但是中國政府的財力不足，顯然造成了農業科研的巨大資金缺口。所以中國可以結合企業進行有限度的一對一的科研，使得資金收集渠道暢通。

3.建立和完善農村的社會保障制度

就目前而言，我國不可能一蹴而就的建成完善的農村社會保障，但是我們要一步一步建立起來。這無疑對我國經濟社會的穩定運行有巨大的好處。所以，國家級應該在這個方面提高重視程度，并且加大投入。

參考文獻：

[1]何菊芳.公共財政與農民增收[M].上海：上海三聯書店，2005.

摘要：改革開放以來，雖然農民的收入得到了大幅度的提高，但隨著改革的深入推進，中國的城鄉二元結構也越來越明顯，越來越嚴重。農民的收入與城鎮居民的收入也越來越大。

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關鍵詞:環境財政支出;事權;預算管理

    一、環境財政支出概述

    環境保護財政支出,即環境保護支出中政府投入的部分,用于實現政府環境保護職能和解決各類環境問題的那部分財政資金。我國從2007年1月1日起根據財政部制定的《政府收支分類改革方案》和《2007年政府收支分類科目》全面實施政府收支分類改革。在17類“支出功能分類科目”中首次單獨設立了“211環境保護”支出功能科目,主要反映政府在履行環境保護職能所發生的支出。“211環境保護”支出功能科目具體包括:環境保護管理事務、環境監測與監察、污染防治、自然生態保護、天然林保護、退耕還林、風沙荒漠治理、退牧還草、已墾草原退耕還草、其他環境保護支出等。

    二、我國環境財政支出現狀

    目前的預算管理體制中已有了環境保護的支出項目,但由于改革是漸進性的,改革前的舊科目與新科目并未實現數據轉換,無法進行比較。另外,統計部門對環境保護資金的數據也沒有按照財政資金和非財政資金的分類進行統計,所以很難直接從國家的統計數據中精確了解環境保護財政支出具體情況。但有研究表明,我國環境保護投資中各級政府和公共部門的投入已經占到了70%以上(鄒首民等,2005)。因此,在下面的分析中以環保投資為對象進行分析。

    20世紀80年代以前,我國對污染控制基本沒有投入,與環境有關的城市基礎設施的投資也非常有限。80年代以后,我國將環境保護納入國民經濟計劃,但整體投入偏少,“六五”至“八五”期間,全社會環境保護投入只占同期GNP的0.7%左右。

    從“九五”時期開始,我國政府高度重視環境保護工作,環境保護投資呈現快速增長趨勢。整個“九五”期間環境保護投資3600億元,是“八五”期間環境保護投資的0.93%。其中,1999年的環保投入820億元,占GDP的比重首次突破1%。“十五”期間,全國環境污染治理投資猛增至8398.3億元,比“九五”時期增長1.33倍,占同期GDP的比重進一步達到1.18%。為實現“十一五”環境保護目標,“十一五”期間全國環保投資約需占同期國內生產總值的1.35%。

    再從增長率指標看,“十五”期間我國環保投資的年均增長速度達到18.8%,已經高于同期GDP的9.5%的增長速度,但是卻大大低于同期固定資產22%的年均增長速度,而且環保投資占固定資產投資的比例在2001-2007年總體呈現下降趨勢,這說明在固定資產投資增長的同時,環保投資并沒有同步跟上,在一輪又一輪固定資產投資熱潮中,對環境保護的投資卻偏冷。而環保投資欠賬將會越積越多,環境形勢將會越發嚴峻。據曲格平(1997)估計,工業污治欠賬約在1500—2000億元,城市與污染控制有關的基礎設施欠賬至少有3000億元,環境保護投資的歷史欠賬總數約在5000億元左右。要彌補這些投資,要求環境保護投資進一步增加。

    三、我國環境財政支出存在的問題

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一、政策性財政支出項目的特點

（一）政策指向性強。政策性財政支出項目一般都有明確的政策支撐，并且對扶持對象、政策措施、完成目標、實施效果等內容都有相應的規定。

（二）資金量大、覆蓋面廣，效益影響面大。如北京市“商業流通發展資金”項目，涉及全市18個區縣①，包括特色商業街改造、物流配送、連鎖經營、商場節能改造、農貿市場升級改造等二十幾個領域。

（三）評價層級及涉及主體較多。政策性財政支出項目由財政部門負責資金審批、主管部門負責資金分配和監管、各區縣項目單位進行資金實際執行。按照資金流向，從資金審批部門到項目主管部門，再到實際執行部門，呈現出多層級、多部門、多區縣、多執行單位的特點。

（四）公共屬性顯著，關注程度高。政策性財政支出項目大多屬于民生項目，通常以滿足社會公共需要為目標，為市場提供公共服務的分配活動或經濟行為，其公共財政特征比消耗性支出更為顯著。而且由于與市民切身利益相關，執行過程中群眾較為關注。

二、政策性財政支出績效評價現狀分析

（一）目前開展的績效評價工作程序和方法

北京市目前開展的績效評價工作程序和方法見圖1。

圖1 績效評價工作流程

首先，在確定評價項目后，由考評機構組織被評價單位、中介機構召開項目績效評價培訓會，組建考評工作組，對評價項目進行前期摸底調研等準備工作。隨后，考評工作組入戶收集項目相關資料，并對所收集資料進行整理和復核。與此同時，項目單位成立自評小組開展自評工作，在考評工作組指導下完成自評報告。考評工作組根據所收集的資料，參照“項目指標體系范本”，結合項目特點，增設并細化三級、四級指標，編制適合于項目的評價指標體系。指標體系確定之后，考評工作組編制專家手冊，并針對項目特點遴選管理、財務和業務方面的專家，召開專家預備會對項目資料和指標體系進行討論，針對專家提出的問題進一步補充資料、修訂指標體系。資料補充齊全及指標體系確定后，召開專家考評會對項目進行總體評價。最后，根據專家考評會結果，考評工作組撰寫績效評價報告。

（二）政策性財政支出項目績效評價過程中存在的難點和問題

1.政策理解不夠充分，評價重點不夠突出。項目工作組在前期階段缺少對政策深入了解的過程，也缺少專家對專業性的政策進行分析的環節，導致對績效評價的內容和重點把握不準確，影響評價的效果。

2.指標體系的適用性不強，評價內容不夠全面。現有的指標體系[包括業務指標（下設規劃和立項情況、目標完成程度、效益實現情況、組織管理情況4個二級指標）和財務指標（下設預算管理情況、財務（資產）管理狀況、會計信息質量3個二級指標）]無法完全適用于政策性項目，如：規劃立項情況指標，由于政策性財政支出項目本身就是由某一項政策支撐立項的，考評重點不在于其規劃和立項情況。

3.評價分析方法較為單一，績效綜合評價分析難度較大。目前考評工作對于績效評價只局限于反映項目實施結果的圖片、數據等資料的收集，并進行簡單的定性分析。但對于政策性財政支出項目，缺少整體效益實現情況的綜合評價分析，未能充分體現績效評價工作的有效性。另外，由于設立的績效目標合理性依據不足，項目單位在項目完成后對效益總結不夠充分，項目效益涉及面廣，對樣本量的選擇不夠科學合理，對績效綜合評價的標準不明確等因素的影響，難以合理準確地評價分析項目的綜合績效。

三、政策性財政支出績效評價方法研究

（一）確定評價重點

1.深入分析政策，確定評價重點。首先確定政策所要達成的宏觀目標，可提前邀請專家指導分析政策的核心內容，依據政策中明確的績效目標確定考評重點，并針對政策宏觀目標和微觀目標確定的產出和效益的考評重點，與被評價項目的主管部門和實際執行部門溝通取得一致意見。

2.結合項目實施內容及具體流程，確定評價重點。向主管部門、執行單位了解項目實施內容和具體流程，從中找出項目流程的關鍵步驟，結合政策確定的完成目標確定考評重點。

3.依據受益群體的具體受益情況，確定考評重點。深入分析政策和了解項目實施內容后，分析項目受益群體的具體受益情況確定考評重點，具體可以分為直接受益情況和間接受益情況兩個方面來評價分析。

（二）指標體系的構建及評價方法研究

1.構建指標體系的關鍵點

（1）建立財政支出績效評價指標分類體系。第一，可以將財政支出項目按照一定標準進行分類，在統一規范的平臺上，充分考慮各類項目的差別性，選擇相應的指標和標準。第二，分別建立以過程為導向、以管理為導向和以結果為導向的指標體系，依照被評價項目特點選取執行過程、組織管理或實施結果一個方面進行重點評價。

（2）依據政策和項目實際情況建立指標體系。根據相關政策內容和項目實際執行程序，制定具體的指標體系，除對項目執行情況、效益實現情況進行考評外，還可以包含對政策適用性和實施完成后的運營管理情況進行考評。

（3）邀請專家參與制定指標體系。邀請相關管理、業務和財務方面的專家討論指標制定，從專業角度制定執行、效益等方面指標，著重討論政策中相關條款對實現預計效益的適用性。

（4）適度設定附加指標。為滿足評價工作的要求，還可以根據具體需要，適度增設附加指標。

（5）設置縱向效益評價指標。設置縱向的評價指標，對主管部門、執行部門（各區縣或各單位）、終端受益者等各環節分別進行績效評價。

2.指標體系構建及評價方法

要結合以上關鍵點，根據實踐發展需求和財政支出功能分類，在滿足實際工作需要的基礎上，劃分層次，建立一套科學合理、層次明晰、實用可行的指標體系。具體的評價指標體系按照可計量性，分為定量和定性指標。體系可以是動態的，可擴充的，具體體現在所選用的指標既可從分類指標和備選指標庫中選取，也可以根據評價對象的特性設置指標，從而保證評價結果的科學性和真實性。

當評價對象確定后，將從指標體系中選取基本指標、分類指標中的一種（根據評價對象的財政支出類別確定）和定性指標，構成評價對象的一套完整指標。財政支出績效評價指標體系見圖2。

圖2 財政支出績效評價體系

第一，定性指標。

（1）定性指標的內容

定性指標指無法通過數量計算分析評價內容，而采取對評價對象進行客觀描述和分析來反映評價結果的指標。定性指標是用于評價財政支出項目涉及政治影響、社會穩定、改革與發展、資源配置狀況、服務態度和質量等非定量指標因素，是對定量指標的進一步補充。

（2）定性指標的評價方法

對定性指標的評定，可從結合以下分析方法取得判斷基礎或依據：一是專家經驗判斷法，二是問卷測試法，三是橫向比較法，四是“一票否決”法等。定性指標測定通常是上述四種方法的綜合運用，形成若干個從高到低有檔次的評語。

第二，定量指標。

（1）定量指標的內容

定量指標包括基本指標和分類指標。基本指標包括項目建設評價指標、國家（國際）通行指標、公眾關注指標等被廣泛應用在綜合性績效評價以及公共支出項目績效評價的指標。分類指標是在確定具體評價對象后，通過了解、收集相關資料、信息，結合評價對象不同特點和財政支出類別具體設定目標來設置特定的指標。

（2）基本指標

主要評價財政支出效益的共性方面，它是每個評價對象都必須采用的指標。由資金到位率、資金使用率和支出效果率三項指標構成，其公式如下：

（3）分類指標

分類指標是評價財政支出效益的核心指標。按照財政支出分類，可分為經濟建設、農業、教育、科技、文化體育、衛生、社會保障等。以下僅對政策性財政支出項目涉及較多的幾類進行說明。

1）農業事業類支出指標。包括支持農村建設、支持和促進農業發展和農業產業化三類指標，每類指標又分若干子指標。見圖3。

圖3 分類指標一農業事業類

說明：當農業保護水平>0時，說明財政資源向農業傾斜，農業得到了保護；反之表明政府未對農業進行有效保護。

2）教育事業類支出指標。由投入資金分析、財政資金產出效益、財政資金利用效率和發展潛力四類組成，每一類都包括若干指標。涉及的財政支出科目包括教育事業費等。見圖4。

3）社會保障類支出指標。包括國有企業失業職工基本生活保障、養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障線、財政資金落實情況和社會穩定評估等七類指標。每一類都包括若干指標。涉及的財政支出科目包括社會保障補助支出等。見圖5。

圖4 分類指標一教育事業類

圖5 分類指標——社會保障類

第三，備選指標。

定性指標和定量指標共同構成財政支出對象的評價指標體系。該指標體系應是動態的，可擴充的。運用時所選用的指標既可從現有的指標體系中選用，同時也可從備選指標庫中選取，或者根據評價對象的特性設置指標，從而保證評價結果的科學性和真實性。如教育水平指標：包括勞動者人均受教育年限、人均教育經費、科技人員比例等。

（三）評價綜合測算模型與評價結果

對上述指標體系的每個一級指標和二級指標分別進行賦值，確定各指標的權重后，還要通過綜合測算模型，把多個指標對績效評價系統不同方面的評價值綜合在一起，以得到一個整體性的結果。對綜合評價的計算可采用線性加權求和計算模型來處理。

根據綜合評價總分，按照四級分類進行財政支出績效考評，即可以根據評價結果落入的評價標準區，判斷被評價對象所使用財政資金的優劣情況。

（四）績效評價工作思路的改進

1.建立全過程的績效評價體系

完整的績效評價體系應是包括項目事前評估在內的全過程評價。具體來講，可以在項目申請立項時由財政部門聯合業務主管部門事先設定評價指標，設定分配資金在當年預計實現的效果，并每年對該指標做動態調整，也為事后評價進行分年的效益評價時提供依據。

2.運用層次化、立體化效益分析方法

對于主管部門主要評價項目執行的總體效益，對全市范圍內該領域的影響及其政策宏觀目標的效益實現情況，資金在各執行部門的分配是否符合效益最大化；對于執行部門（各區縣或各單位）主要評價主管部門所分配的資金任務量的局部效益實現情況，資金再分配的效益是否公平合理；對于各終端受益者主要評價資金的實際產生效益情況，如收入增加情況、現狀改善情況等。

3.選用適宜的評價標準

經濟效益指標都可以表示為成本效益的比例，收益、成本的具體內容視不同效益指標而異；社會效益指標的標準往往由于支出項目涉及不同的經濟和社會領域而各不相同，要根據評價的具體目標、組織實施機構、評價對象來確定。

4.加強人才隊伍的培養

專業評價人才隊伍的培養，包括組織評價的工作人員、參與評價的中介機構人員的專業素質，是提高績效評價工作有效性的重要因素，具體可以通過聘請專家進行相關專業知識的培訓、定期組織研討學習等方式。另外，進一步建立和維護各類型專家人才庫，也是做好績效評價工作的一項長期的基礎工作。

注釋：

①北京市行政區劃從2010年7月起由18區縣合并為16個區縣。

參考文獻：

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陳志勇。男,廣西賀州人,1958年4月出生,經濟學博士,教授,博士生導師。現任財政稅務學院院長、湖北財政與發展研究中心執行主任、中國政府采購研究所副所長。

學術兼職。中國財政學會理事,全國高校財政學教學研究會常務理事,湖北省財政學會常務理事,武漢市財政學會副會長,湖北省國際文化交流中心理事。

學術經歷。1981年9月―1987年7月在原中南財經大學財金系就讀,先后獲經濟學學士、碩士學位,畢業后在原中南財經大學、中南財經政法大學從事財政學、國家預算管理等課程的教學和研究;1999年考上中南財經政法大學財政學博士研究生,2002年獲經濟學博士學位;2002年任中南財經政法大學財政與公共管理學院財政系主任;2003年任中南財經政法大學財政稅務學院副院長;2005年任中南財經政法大學財政稅務學院院長。2004年在加拿大圣馬力大學作為期半年的學術研究,近年來先后應邀到美國佐治亞州立大學、澳大利亞南昆士蘭大學、英國卡蒂夫大學、日本京都大學、日本島根縣立大學、香港城市大學、臺灣逢甲大學等高校作講學和訪問。

研究領域。主要研究財政理論和財政政策,涉及稅收、公債、公共收費、財政支出、預算管理制度、財政管理體制、財政宏觀調控、地方財政等方面,并形成了財政收支政策與預算管理制度、財政分權與財政管理體制、區域經濟與地方財政三個主要研究方向。

專業業績。近年來,主持國家社科基金、教育部規劃項目、財政部科研項目、湖北省科技攻關項目等各類科研課題20余項,公開發表學術論文60余篇,出版專著和主編教材各三部,領銜講授的《財政學》課程榮獲國家級精品課程。代表作主要有:《區域經濟協調發展與財政政策調控》(湖北人民出版社,2003)、《財政學原理》(中國財經出版社,2005)、《國家預算管理》(中國人民大學出版社,2007)、《公債學》(中國財經出版社,2007)、《2007―2008中國地方財政發展報告:地方財政支出結構優化研究》(經濟科學出版社,2008)、“地方財政支出結構優化:理論模型與實證分析”(《財政研究》,2006.9)、“我國開征物業稅的若干思考”(《稅務研究》,2007.3)、“稅收法定主義與我國課稅權法治化建設”(《財政研究》,2007.5)、“公共財政的分析”(《財貿經濟》,2007.10)、“財政體制與地方政府財政行為探討――基于治理‘土地財政’的視角”(《中南財經政法大學學報》,2009.2)、“土地財政:緣由與出路”(《財政研究》,2010.1)。2009年度,學術論文“地方財政支出結構優化:理論模型與實證分析”獲湖北省人民政府頒發的第六屆湖北省社會科學優秀成果獎三等獎,研究報告“科學發展觀下湖北公共財政發展職能研究”獲湖北省人民政府頒發的湖北發展研究獎(2006―2007年)三等獎,研究報告“本科生導師制度研究――基于中南財經政法大學的實踐”獲湖北省人民政府頒發的湖北省教學成果獎二等獎。

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【論文摘要】市場經濟條件下，相對于城市公共產品而言，農村公共產品的供給更容易市場失靈。基于此，本文構建了城鄉公共產品有效均衡模型、借助蒂布特的“以足投票”理論和公共部門改革對農村公共產品供給的影響，對農村公共產品供給短缺進行了深度剖析。

農村公共產品和公共服務供給短缺已是一個公認的事實。學界普遍認為，由于城鄉二元管理體制的存在，政府缺位是農村公共產品供給短缺的主要原因。筆者認為，農村公共產品供給不足有其深刻的經濟因素。因為相對于城市公共產品或公共設施而言，農村公共產品的供給更容易導致市場失靈，這是農村公共產品的特性決定的。基于此，本文構建了城鄉公共產品有效均衡模型、借助蒂布特的“以足投票”理論和公共部門改革對農村公共產品供給的影響，對農村公共產品供給短缺進行了深度剖析。

一、城鄉公共產品供給有效均衡模型

本文構建城鄉公共產品有效均衡模型來闡釋農村公共產品供給不足的經濟原因。圖1是我國城鄉公共產品供給有效均衡模型。其中：MRA是農村公共產品的邊際收益曲線，MRC是城市公共產品的邊際收益曲線，MRA、MCC分別是城鄉公共產品的邊際成本，QA、QC為供給均衡時城鄉公共產品的供給量。由于農村居住分散，單位面積聚集的人口遠遠少于城市，所以農村公共產品的邊際收益要低于城市。圖形上表現為MRC曲線在MRA曲線的上方，并且MRC曲線更為陡峭。這是因為，城市人口一般比較集中，交通、通訊等設施比較發達，所以公共產品的輻射范圍和受益面積比較大。如動物園、公園、圖書館、博物院等文化活動中心即使建在城市中心，城市周圍的居民仍可以以很低的成本享受良好的服務。相應地，增加或減少單位數量的公共產品受益或受損的城市居民也越多，因此，邊際收益曲線更為陡峭。

農業生產活動在廣闊的天地里進行，是自然再生產和經濟再生產的交織。面對自然風險，農民需要農田水利、農村電網、農業信息等基礎設施。這類基礎設施一般投資額大、投資回報期長，投資經濟收益低。農村居民大多數居住分散，使得單位農村公共產品承載或受益的人口比較少，加上農村大多數地處偏遠，公共產品的籌建成本更高，尤其是在一些偏遠山區，公共產品的建設就更為不便，單位成本更高。所以，農村公共產品的邊際成本曲線在城市公共產品邊際成本曲線的上方，也更為陡峭。

按照公共產品有效供給理論，在一定的預算約束條件下，城鄉公共產品有效供給的條件是MRA=MCA=MRC=MCC，因此，城市公共產品的供給量QC遠遠超過農村公共產品的供給量QA。

二、蒂布特“以足投票”理論的作用

蒂布特（Charles·M·Tiebout）在其《地方支出純理論》（A Pure Theory of Local Expenditure）中給出了地方公共產品有效供給均衡模型。蒂布特將一個地方的居民看作自由流動的既是消費者又是投票者的個人（consumer-voters），居民（consumer-voters）根據一個地方公共產品供給的水平和價格（稅收）來選擇是否在此居住，如果一個地方的公共產品供給難以滿足其需求意愿，公民將會選擇離開（即“以足投票”）。

Tiebout模型是建立在嚴格假定基礎上：（1）consumer-voters自由流動，選擇最適合自己偏好的社區居住，一旦定居，將獲得最大滿足；（2）consumer-voters有各個地方政府收入和支出模式的充分信息；（3）有足夠多的社區供consumer-voters選擇；（4）就業機會限制不在consumer-voters考慮范圍之內；（5）社區之間的公共服務不共享；（6）要素固定，各個社區的特征不能復制；（7）社區追求最佳人口規模，并以此決定公共產品供給水平。簡單說來，在Tiebout模型中，consumer-voters會對不同社區提供的公共產品和稅收水平進行對比，以選擇最適合自己居住的社區，如果個人不滿意社區提供的公共產品，將會選擇離開，即consumer-voters將“以腳投票”。這樣各個社區在不斷的取舍中，達到最優。Tiebout對此作一個非常形象的比喻，他說：“個人在購買私人產品時，他進入市場，產品價格一定，根據價格他決定購買多少私人產品并達到均衡。在消費者充分流動的前提下，讓消費者進入社區，這個社區的公共服務已定，公共服務的價格（稅收）也已定，他也難以掩蓋自己對公共產品的真實偏好，他是否選擇留下就是其判斷的結果。”

在公共支出一定的條件下，蒂布特模型為地方政府公共支出投向的選擇提供了理論基礎。雖然滿足蒂布特模型的假設前提有很多困難，比如consumer-voters對社區的充分信息、足夠的流動性以及不考慮工作和其他社會因素選擇居住點都是不現實的。尤其在我國，對大多數居民而言，打算經常搬家或遷居別處的人畢竟是少數。可通常會有足夠多的人，尤其是年輕人或富有冒險和創新精神的人（具有企業家精神的人、如高校畢業生、有異地投資傾向的企業家等），他們足夠給地方政府造成壓力，要求各地方政府像其他競爭者那樣以合理的成本提供適當的公共基礎設施和服務。目前，不同規模和水平的城市為了吸引投資和高素質人才的進入，都非常重視當地公共產品供給的數量和質量，高水平公共產品的供給吸引了大量的投資和高素質的人才進入，導致經濟高速增長，經濟高速增長積累的大量財富使城市有充足的實力投資于公共產品，形成良性循環。

市場經濟條件下，政府最重要的職責之一是提供公共產品和公共服務，對于地方政府而言，將公共投資投向城市無疑能帶來更大的回報。農村由于農民自身的積累和基層政府經濟實力差，無力進行大規模的公共產品建設投資，農村生產生活環境的惡化使農村中優秀的人才和資本外流，惡性循環的結果是農村公共設施相對于城市更加的落后和衰退。

三、公共部門的改革對農村公共產品供給的影響

由于公共產品消費的非競爭性和非排他性特征，公共產品供給存在市場失靈，因而也是政府公共支出的主要內容。公共財政理論研究結果表明：公共財政支出隨著經濟發展有不斷增長的趨勢。19世紀德國經濟學家阿道夫·瓦格納（Adolph Wagner）通過歐洲、日本、美國的公共財政支出記載發現：國家的公共財政支出的絕對數隨著經濟的發展呈現出不斷增長的趨勢。這種規律被稱為“瓦格納法則”。美國財政學家馬斯格雷夫夫婦（Richard A·Musgrave and Peggy B·Musgrave）也認為，公共財政支出增加的法則應由公共部門份額的提高來說明。即隨著人均收入的提高，政府公共財政支出的絕對規模和相對規模都會提高。

公共支出的持續增長使世界各國都面臨日益沉重的財政壓力。主要表現在：財政支出占GDP的比重持續增長，財政赤字嚴重。如1998年我國實施公共財政政策以來，我國財政支出占GDP的比重和財政收支差額都呈現持續增長的趨勢（見表1）。

巨大的財政支出和財政赤字壓力迫使世界各國開始對公共部門進行的改革，將民營化和市場化引入公共部門，以緩解巨大的公共財政支出壓力。隨著我國市場經濟體制的確立和不斷完善，我國公共部門的改革也逐漸開始。如城市用水、電、氣等基礎設施建設逐漸允許民間資本參與投資和經營，公路、鐵路、民航等領域也逐漸對民間資本開放。

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一 問題的提出

財政支出的擴張在中國是一個長期趨勢，如何把握好擴張度是一個值得關注的問題。面對歐債危機、世界實體經濟衰退和國內經濟下行壓力，我國政府在2012年繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。財政政策和貨幣政策是市場經濟條件下政府進行宏觀經濟調控的主要手段。面對如何把握財政支出擴張“度”的難題，有必要從全局著眼，從政府政策手段綜合平衡協調的角度去考慮財政支出擴張性。財政支出擴張到什么程度，必須充分考慮貨幣政策手段運用到什么程度，必須充分認識貨幣手段的主觀目標和客觀效應對財政支出擴張的影響程度，并基于此，來把握財政支出擴張度。

二 財政政策不是孤立的，應與貨幣政策相互協調配合

由于我國本輪經濟的收縮期與世界經濟的收縮期疊加在一起，又由于金融危機的作用導致了收縮的時間延長和幅度加大。使得當前我國面臨的經濟問題既有短期性的，又有中長期性的;既有總量方面的，又有結構方面的。面對現實問題的復雜性及政策傳導機制的局限性，很顯然，只采用一項經濟政策絕不可能實現目的，更不可能取得良好的效果。在這種情況下，任何一項經濟政策都難以獨立承擔起推進經濟改革和經濟發展的重任。同時，不同的經濟政策，其目標和實施的措施、手段以及工具又是不同的，其政策效果也是不同的，甚至有可能存在著某些矛盾。在綜合運用各項經濟政策時，需要處理好這些可能存在的矛盾，使各項政策之間相互協調，才能夠治理中國經濟中存在的各種問題，達到既治標又治本，使中國經濟運行實現良性循環的目的。

1.在儲蓄動員方面，財政政策和貨幣政策存在此消彼長的關系

一個國家的財政支出擴張和貨幣供給擴張是有內在協調性的。財政支出擴張刺激需求，擴張有兩個途徑：一是通過發債實現儲蓄動員;二是向中央銀行借款，轉而投入實體經濟，增加總需求。貨幣供給擴張刺激需求，擴張也有兩個途徑：一是增發基礎貨幣，二是通過降低利率實現儲蓄動員，增加派生貨幣。顯然，從結構角度看，財政政策和貨幣政策之間有著此消彼長的關系。特別是在儲蓄動員方面，在儲蓄規模既定的條件下，兩者的效應不可能同步、同等程度實現。同時啟用擴張性的財政政策和貨幣政策，兩者都在“爭奪”儲蓄資源，都有可能引起基礎貨幣供給擴張。在增發貨幣方面，理論上講，兩者可以同等程度放大，但問題是誰也無法承受由此引發的通貨膨脹。因此，貨幣供給的擴張會對財政支出擴張客觀上起到限制作用。貸款增長幅度反映的是間接融資的儲蓄動員效應的放大程度。現在我國的儲蓄動員由于股票市場低迷、嚴控企業債券發行，起主導作用且操作簡便的就是銀行信用擴張。對財政來說，貸款增長會壓縮國債發行空間。對高利潤追求的本性使得機構投資者不會過多持有國債，銀行當然也樂于放款。所以，不能認為財政擴張支出時發行國債沒有硬障礙。而且，貨幣供給擴張時，資本市場會被激活，大量資金會流入證券市場，特別是股票市場。另外，近年來我國居民消費資金來源結構已發生變化，消費信貸成為居民重大支出的資金來源。從今后趨勢看，房價如果下調，購房者會借低利率之機介入房市，此時，房貸規模自然膨脹。這些因素，實際上都是儲蓄動員，當然會壓縮國債發行的空間，也會抬高國債發行成本。

因此，在全面啟動增長上，貨幣政策顯然有作用空間。貨幣政策的切入點是直接刺激市場投資需求，而市場主體積極性的強化是經濟發展的主導力量。在貨幣供給擴張過程中，調低利率、放松貸款限制的直接效應是限制財政支出擴張。

2.財政政策具有結構特征，貨幣政策具有總量特征

財政政策與貨幣政策都能對總量和結構進行調節，但財政政策比貨幣政策更強調資源配置的優化和經濟結構的調整，有結構特征。而貨幣政策的重點是調節社會需求總量，具有總量特征。只有財政和貨幣兩種手段都充分發揮各自優勢，相互協調配合，才能把政府配置資源和市場配置資源結合起來，做到在有效刺激需求的同時兼顧經濟結構的調整和升級目標的實現。

財政政策通過變動收入和支出來調節經濟結構。由于稅負及支出規模的調整涉及面廣，政策性強，直接關系到國家的財政分配關系，并受國家財力的限制。因此，財政赤字或結余都不能太大，這使得財政政策對需求總量調節具有一定的局限性。相反，財政政策對社會供求結構的調整作用要大得多。市場機制可實現經濟資源的最優配置，但要付出一定的代價。為了減少資源浪費，需要政府運用財政政策進行干預。財政政策對經濟結構的調節主要表現在：通過擴大或減少對某行業的財政投入，來“鼓勵”或“抑制”該行業的發展。即使在支出總量不變的條件下，政府也可通過差別稅率和收入政策，直接對某行業進行“扶持”或“限制”，從而達到優化資源配置和調節經濟結構的效果。

貨幣政策擴張的優勢在于既可充分調動存量貨幣，又可直接增發基礎貨幣，這對投資和消費的擴張具有無可比擬的誘惑性。其本質上是把更多的儲蓄吸收過來注入到實體經濟，反過來又使貨幣供應量按乘數效應增加。從總需求擴張誘導的角度看，利率下調對投資主體和消費主體的吸引力最強。我國現行制度基本不允許實施財政貸款，財政對投資的支持，要么是無償撥款，要么是貼息，但這兩者資金額都比較小，而且不可能大幅擴張，因為財政支出主要是保公共產品供給。貨幣供給擴張恰好打消了人們對財政資金的期望。現在刺激總需求，從引導全社會投資和消費角度看，沖擊力最大的還是貨幣供給擴張。但貨幣政策調節社會供求結構和國民經濟比例關系方面的作用相對有限。中央銀行運用法定準備金率、再貼現率、利率、信貸規模、公開市場業務等各種工具來增加或減少貨幣供應量，從而達到調節社會總需求。可是，因為銀行信貸資金是追求盈利的，其在帶動資源配置方面要體現市場原則的基本要求，政府不能指望信貸資金能直接按照政府宏觀調控的目標投入預期收益率低的產業，特別是公共產品產業。如果真有銀行信貸資金做到了這一點，則其背后往往有財政的支持。

為了更好地解決社會經濟結構矛盾和總量矛盾，必須根據財政政策與貨幣政策目標的側重點不同，要求財政政策和貨幣政策協調配合。財政政策直接作用于經濟結構，間接作用于經濟總量;貨幣政策直接作用于經濟總量，間接作用于經濟結構。

從財政政策調節看，對總供給的調節首先反映為社會經濟結構的調節，如財政運用稅收、貼息和投資政策，引導貨幣流向新興產業和瓶頸產業，優化產業結構;對總需求的調節主要通過擴大或縮小財政支出，以結構調節為前提，以刺激和抑制社會總需求。貨幣政策對社會總需求的調節主要是通過中央銀行投放貨幣和再貸款等手段控制基礎貨幣量，通過準備金率和再貼現率等控制基礎貨幣乘數，以有效控制社會總需求。同時，中央銀行在控制社會總需求的基礎上也會對社會經濟結構產生一定的調節作用。

一般來說，運用財政政策啟動經濟較為直接、迅速，對推動經濟增長的作用較為明顯，往往起的立竿見影的效果，適用于公共性和難以取得直接回報的項目。貨幣政策需要通過商業銀行以及整個金融體系間接作用于社會，其效果的顯現通常存在著一定的時滯，適用于那些在比較短時間內能夠得到直接回報的項目。同時，為提高國際競爭力所需的技術改造和為解決就業所需的量大面廣的中小企業的發展， 主要不能靠財政手段，而要更多地依靠信貸手段的支持。基礎設施建設視其回報情況的不同，有的可用財政手段來啟動，有的也可吸收非財政性的資金，包括信貸資金來實施。正因為財政手段與貨幣手段各有長短，所以兩者必須緊密配合，在實現社會供需總量平衡的前提下，加快社會供需結構的優化和升級。這樣才能相互揚長避短，共同促進社會經濟全面協調穩定發展。

三 結論

篇9

    中國自1999年開始進入老齡化社會。人口老齡化趨勢要求中國政府擴大公共養老金支出，同時提高個人養老金的平均給付水平，以滿足老年人的基本生活保障和其他養老福利需求。但是，在“未富先老”的發展格局下，中國養老財政面臨著巨大的支付壓力，主要表現為基礎養老金支付負擔系數大、養老金歷史欠債多、養老保險制度轉軌的成本壓力以及老齡化背景下養老福利服務建設的財政需求增多等問題。

    中國財政的中長期規劃也應及早考慮養老費用問題，以應對“白潮”帶來的挑戰。那么在未來數十年里，中國人口老齡化會呈現怎樣的發展趨勢，養老財政的支付水平如何確定，養老金支付應占財政支出多少比例以及如何減輕養老財政負擔，這些關于養老財政支出與負擔的問題已成為不同領域學者、專家進行人口老齡化研究的重要內容。綜觀國內外的相關研究發現，目前有關養老財政支出的研究缺乏系統性、綜合性和前瞻性，相關研究主要集中在基礎養老金支付以及養老金缺口負擔、制度轉軌負擔方面，對于新興的農民工養老保險、新農保以及養老福利服務事業的研究較少，關注度較低，而且缺乏對全國范圍內老年人養老財政負擔的測算研究。因此，加強對中國養老財政支出的預測與評估研究，分析中國的財政支付能力，為可能出現的養老財政危機做好思想及措施準備，以提高中國養老財政支出的科學性和時效性，進而保障全國的老年人能夠過上較為體面的晚年生活。

    二、中國養老財政支出與負擔

    綜合不同學者針對養老財政支出內容的觀點，養老財政支出既包括針對老年人個體的退休金、醫療保險費用的支出，又包括面向全體老年人的養老福利服務與福利設施建設投資。當前，企事業單位的退休金多以養老保險形式體現，國家也在向農村居民、農民工、城市個體職業者或無職業者提供相應的養老保險。同時，國家不斷地通過財政撥款的形式加強養老機構建設、推行社區居家養老服務，為老年人提供養老福利服務。養老財政負擔主要源自過多的老年人口數與有限的財政供給之間的矛盾以及養老金改革背景下新舊養老金制度轉軌的高成本等現實狀況。當然，養老財政管理與經營不善，以及養老金支付主體責任不清等問題也會加重養老財政負擔。

    (一)養老保險的財政支出與負擔

    中國養老保險主要由城鎮職工基本養老保險、農民工養老保險、新農保組成，城鎮居民養老保險正在進行試點工作。目前對養老保險的財政壓力研究主要從養老保險的財政收入與支出情況、不同類型養老保險特征與缺陷以及養老保險財政支出存在的問題進行研究。

    1.養老保險的財政收支情況

    關于養老保險財政支出的綜合研究比較少，學者多從養老金赤字可能達到的金額、影響以及如何扭轉養老金收不抵支的發展趨勢進行深入研究。馬軍、翟凡(2001)運用可計算一般均衡模型，模擬保持現行制度、擴大覆蓋范圍、提高退休年齡等幾種情況，基準仿真結果表明，保持現有的養老保險制度，養老金赤字到2020年將達到550億元，同時覆蓋面擴大將會惡化養老金赤字，到2050年養老金赤字高達7660億元。社會保障課題組(2008)從擴大養老保險覆蓋面的角度出發，建立人口預測模型和養老保險繳費、支出和平衡預測模型，建立價格、生育率、死亡率、工資增長率、城市化水平、勞動力參與率、就業率、投資回報率等相關假設，根據不同的政策目標，即是否適時提高繳費率、降低退休金相對水平，①是否覆蓋城鄉，是否推遲退休年齡進行分組預測。預測結果表明僅僅覆蓋城市地區的養老保險體系不可持續，在2022年支出將大于收入，“基金存量達到峰值16.8萬億元，并在2031年轉為負值”。②馬軍、翟凡和社會保障課題組都考慮到覆蓋面以及退休年齡的影響，并進行相關預測，然而在預測結果上有差別，馬軍、翟凡認為覆蓋面擴大造成的養老金赤字惡化情況較為嚴重，而社會保障課題組則認為其影響不大，只是將收不抵支出現的時間提前兩到三年。

    曹艷春、路錦非(2010)從制度整合視角，首先提出上海養老保險制度的整合建議，進而對鎮保、農保轉化為城保引起的財政收支變化進行分析，指出實現制度整合不會給財政造成太大的壓力。并在此基礎上建立了養老保險長期精算模型，在對養老金繳費、領取人口、GDP增長率、社會平均工資增長率、養老保險覆蓋率、養老保險繳費和支付比例等變量進行假設基礎上指出“不考慮上海已有養老保險基金賬戶盈余或赤字的前提下，若考慮歷年的累積結余，上海市自2046年出現財政赤字，到2050年累積赤字金額達1.39萬億元”。③

    2.不同類型養老保險的財政支出與負擔情況

    學者對養老保險財政支出與負擔的分類研究主要體現在以下幾個方面：

    (1)基礎養老金財政支付

    中國養老保險制度實行多軌制，公務員機關、事業單位和企業養老保險制度采用不同的標準，其中公務機關、事業單位的養老金由政府包攬，企業員工養老金中政府承擔著支付基礎養老金的責任，這些養老金的支出均屬于政府財政支出的內容。周小川(2001)指出從2025年起，政府每年需要拿出5000億元到14000億元來維持退休職工的基本養老保險。④一些學者還指出人口老齡化加劇，養老保險待遇提升，基金負擔系數擴大、騙取養老金現象、提前退休等因素將會進一步加重中國的養老保險財政壓力(成志剛，2002；郝燕燕，2005)。

    做好養老財政預算、對養老金進行科學精算是減輕養老財政壓力的重要途徑。V. Gopalakrishnan、Timothy F. Sugrue(1995)提出在對養老金進行精算假設時需要考慮折現率、薪金遞增率、退休金計劃預期回報率等經濟變量，而Marilyn Oliver(2009)在進行經濟假設的基礎上提出需要進行人口假設的觀點，認為需要考慮退休率、死亡率等人口因素，此外將通貨膨脹也引入到經濟假設中。2007年《PWC 2006 Survey of Actuarial Assumptions》一文在對英國養老金制度分析的基礎上也明確提出了不同的預期壽命、死亡率以及投資收益的假設會影響養老金的精算分析。國外學者關于養老金精算問題的研究為中國學者展開基礎養老金財政支付預算研究提供了經驗價值。目前一些學者已經開始探討中國基礎養老金的支付能力研究，不同學者的研究爭議在于把養老金當成確定性年金還是不確定性年金。鄧大松、劉昌平(2001)，賈宏波、溫源(2005)等學者把養老金當作確定性年金來研究，通 過比較繳費現值和養老金現值分析中國基礎養老金支付能力，其中預期壽命使用人口生命表預測，繳費現值由繳費率、利率、工資求得，而養老金現值則是根據利率和養老金等變量得到。而張勇、陳耕云(2008)則是從養老金不確定性的角度出發進行研究，指出運用人口預期壽命是不準確的，應當把死亡率直接引入模型之中。在此基礎上，他們運用繳費率、計發比例、法定退休年齡、養老金增長率、工資及其增長率、起始工作年齡和死亡率等變量制定了精算模型，對繳費、養老金進行預算，指出繳費率、計發比例、法定退休年齡、養老金增長率、工資及其增長率、起始工作年齡、死亡率、性別等對中國養老金支付能力均有影響。

    關于如何應對中國的養老金隱性債務以及老齡化問題，一些學者在提出提供財政補貼、延長退休年齡、提高繳費率等具體措施的基礎上指出擴大基本養老保險覆蓋面也是一種政策選擇。Noriyuki Takayama(2002)在研究中國養老金改革問題時，認識到養老金財政赤字問題，希望通過更大的鼓勵參與即擴大養老保險覆蓋面來解決中期和長期的財政問題。王小春、陳鴻雁(2009)，劉翠霄(2003)認為擴大養老保險覆蓋面可以減輕財政支付壓力，因為覆蓋面擴大客觀上使轉軌成本的償付時間與人口老齡化帶來的養老金支付壓力時間彼此錯開，避免雙重財政支付的重疊。但是這些學者僅僅是考慮到了短期內的壓力減輕作用，并沒有全面認識到擴大養老保險覆蓋面可能帶來的問題。一些學者指出擴大養老保險覆蓋面可能造成長期內的養老金支付負擔。

    (2)農民工養老保險財政支出

    中國在2009年公布了《農民工參加基本養老保險辦法》，將農民工納入城鎮養老保險模式以擴大養老金制度覆蓋面。劉瑋瑋(2010)對2010-2050年農民工養老保險每年的收支進行了精算分析，綜合考慮假定退休年齡、參保年齡、2010年的農民工數量、農民工各年齡段參保的人數、各期農民工新參保人口數、最大存活年齡、農民工的平均繳費工資、城鎮職工平均工資、實際工資年增長率、農民工個人賬戶平均繳費比例等因素，指出2010年到2040年期間差額是逐漸增大的，不會對財政造成太大壓力，但是在2050年農民工退休以后會出現收不抵支的情況。認為吸收農民工參加養老保險在短期內能夠緩解中國養老金資金缺口的壓力，但是從長期來看仍會帶來財政負擔。⑤其精算沒有考慮盈余再投資，預測存在偏差，但是在理論上解釋了農民工養老保險可能帶來的財政負擔與壓力。

    (3)新農保財政支出

    中國自2009年開始實行新農保的試點工作，并計劃在全國范圍內推廣。新農保制度打破了傳統的政府財力不足論，建立政府補貼機制，加大各級政府對新農保的財政投入。多數學者認為目前政府的財政補貼是有必要也是可行的：從公共財政理論角度看，新農保公共產品的本質屬性要求公共財政給予支持(何春玲，2009)；根據社會扣除理論，“社會保障基金需要在社會產品分配給個人之前做儲備性的扣除，這是中國財政分配的理論基礎”(陳淑君，2009)；⑥從現實角度看，中國政府具備充足的財力來推動新農保(劉昌平、謝婷，2009；曹文獻、文先明，2009)。《Economic Survey of China 2010：Providing Greater Old-age Security》一文認識到中央政府與地方政府在新農保中的責任分擔問題，在主張政府財政支持的基礎上指出現行的新農保更多的由地方財政負擔可能造成新農保的不可持續性，主張由中央政府轉移更多的新農保費用。

    學者在主張新農保政府財政補貼政策的基礎上對新農保的財政支出進行了研究，目前對新農保財政支出的研究有以下幾個出發點：其一，確定新農保的各級政府財政分擔。米紅、王鵬(2010)對新農保制度模式與財政投入進行實證研究，引入政府有限財政的觀點，在認可財政分擔責任的基礎上進一步指出財政承擔的責任是有限且適度的，提出省、市、縣三級財政制度的資金分擔與優化模式，同時運用仿真技術預算出中西部20個省新農保制度財政補貼支出占財政收入的比值，估計將會在2029年達到預測峰值；其二，確定新農保采取何種補貼方式。劉昌平、殷寶明(2010)建立年度平衡的現收現付制財政補貼模型以及階段式平衡的現收現付制財政補貼模型，在模型基礎上設計出三種評估方案，即年度平衡的財政補貼模式加待遇補貼、階段式平衡的財政補貼模式加待遇補貼、階段式平衡的財政補貼模式加繳費補貼。假定現收現付制養老金財務平衡周期、平均繳費期、平均給付期、農民人均純收入、人均純收入增長率、投資收益率、利率等變量，對三種方案進行評估，得出補貼繳費的現收現付制階段式財政補貼機制更適合于財政補貼型的新型農村社會養老保險制度。

    縱觀上述研究可以發現，目前很少有學者以預測新農保帶來的財政支出與壓力為目的進行研究，新農保的財政支出預測還是一個空白的領域，還沒有被納入養老財政支出與負擔研究體系中。同時，學者的研究重點放在了地方財政上，忽略了對中央財政應承擔的新農保財政責任進行研究。

    (4)城鎮居民養老保險財政支出

    中國城鎮無業居民的養老問題至今沒有全國性的制度保障，僅僅有北京、成都等幾個發達地區依靠地方財政建立了城鎮居民養老保險政策。趙湘平(2010)指出不解決這些居民的養老問題，中國政府將會面臨嚴重的社會壓力。張時飛(2009)提出了建立城鄉無社會保障老年居民養老保障的建議，對基本實現養老保障制度全覆蓋所需財政支持進行了靜態估計，他假定保障人數為1億老年人，其中農村老年人為7000萬，城市養老待遇為每人每月200元，農村養老待遇為每人每月100元，估算出在全國普遍建立城鄉無社會保障老年居民養老保障制度，年需資金1420億元。⑦但是其采用的估計方法過于籠統，沒有考慮到區域差異、人口變動等因素的影響，忽略了這一制度建立是一個動態過程，其待遇補貼、老年人口數均是可變的，因此城鄉無社會保障老年居民養老保障制度建立的財政預算也就相對復雜。

    3.隱性債務支付與轉軌壓力是養老財政的主要問題

    隱性債務和轉軌成本是研究養老金支付與制度接續問題時出現頻率很高的名詞。隱性債務存在于代際之間，即在職職工繳納的養老保險費用不足以支出退休人員的養老金，所造成的欠債；轉軌壓力來自新舊養老金制度整合與接續時所需支付的改革成本。當前學者研究主要對養老金支付能力進行預測，從提高投資收益率、繳費率、延長退休年齡 、調整計發比例和養老金增長率等角度提出增強支付能力的措施以減輕國家財政負擔。

    在企業養老金制度改革過程中出現了養老金隱性債務問題。那么應當由誰來承擔養老金隱性債務的責任呢？一些學者認為政府是養老保險隱性債務的責任主體，應當承擔隱性債務支付責任，因此需要加大政府對養老保險資金的財政投入力度(劉翠霄，2003；王利軍，2006)。然而盧馳文(2008)認為并不是所有的隱性債務都是政府的責任，統籌賬戶基金的隱性債務可以通過代際轉移實現，只有個人賬戶的隱性債務才是政府的財政責任。⑧黎民、曾永泉(2004)從博弈論的理論角度出發，認為政府和企業在隱性債務問題方面存在博弈行為，政府把自身責任轉嫁給企業，一些企業不愿承擔責任，逃避繳費，迫使政府以一次性轉移支付的方式解決隱性債務，增加財政支出負擔與壓力。⑨總體來看，多數學者認為由政府承擔隱性債務責任的思想是一致的。在明確了政府是養老金隱性債務責任主體的基礎上，一些學者開始對中國養老金隱性債務進行預算模型研究。

    國外關于中國養老金隱性債務的精算研究主要是由世界銀行進行的。隱性債務概念理解歧義導致學者對隱性債務預測方法手段的區別，世界銀行主張運用終止法⑩計算一個國家或者地區的隱性債務。世界銀行(1997)對中國的養老金老人債務與中人債務進行預測，選取中國1995-2050年的人口、勞動力、勞動生產、工資增長和GDP作為研究對象，對適齡勞動人口、人口撫養率、退休年齡、工資增長率、實際回報率等變量進行適當假設，指出老人隱性債務為6813億元，在職職工隱性債務為12363億元。(11)此后，在2000年，世界銀行采用精算法對中國城鎮勞動人口和退休人口的隱性債務進行預算，認為中國的隱性債務規模為74780億元。Robert Holzmann、Robert Palacios、Asta Zviniene(2004)雖然沒有單獨對中國的隱性債務進行研究，但是提供了一些思想支持。他們分析了隱性債務的替代定義，為目前養老金隱性債務概念不清的現狀指明方向；同時在研究模型預算隱性債務時指出工資增長差異以及替代貼現率是重要影響因素。

    除了對企業養老金制度改革帶來的隱性債務壓力進行研究外，也有學者開始對其制度轉軌帶來的財政壓力進行預測。近年來中國事業單位和公務員機關的養老保險制度改革逐漸提上日程，盧馳文(2008)對機關事業單位養老保險制度轉軌的財政壓力進行了分析，根據《中國勞動統計年鑒(2005)》的相關數據，運用機關事業單位就業人數和平均工資計算出應繳納的基本養老保險費總額，并且將基本養老保險費與機關事業單位離退休費用總額進行比較，估算出機關事業單位養老保險制度轉軌時的財政壓力。楊燕綏、胡乃軍(2010)在財政支出比較視角下對公務員制度改革提出發展建議，即實行公務員養老金的三元組合，他們指出政府財政在公務員養老保險制度中承擔著支付基礎養老金、部分職業養老金、廉政獎勵養老金的責任。以2007年為分界點，制定出新舊制度比較模型，運用公務員工資、工資增長率、公務員人數等變量對新舊制度下的財政支出進行預算并比較分析，認為最初新制度支出高于舊制度，但隨著時間推移會逐漸小于舊制度并保持此優勢。

    (二)老年福利服務的財政支出與負擔

    在人口老齡化發展迅速，基本養老保險尚未全面普及，老年人養老問題突出的背景下，養老福利服務逐漸成為應對養老問題的必要舉措。發展養老福利服務需要政府的財力支持。桂世勛(2004)針對上海市提出整合社區為老服務的財力資源，主張市級、區級公共財政投入社區為老服務建設中，以年人均標準以及社區內老人人數為標準確定投入規模。(12)2005年，民政部開展養老服務社會化示范活動，主張“建立以國家、集體投入為主導，以社會力量投入為新的增長點，以居家養老為基礎，以社區老年福利服務為依托，以老年福利服務機構為主干的老年福利服務體系，將發展老年福利服務的資金列入財政預算，并對社會力量興辦的老年福利服務機構給予政策和資金支持”。(13)財政投入于老年福利服務事業發展主要用于以下幾個方面的建設：

    1.社會福利機構

    中國社會福利機構的發展方向是民辦公助，在積極促進民辦養老機構發展的同時，政府需要對養老機構給予一定的財政補貼。目前中國還沒有統一的補貼原則及標準。民政部主張“對于處在建設階段的社會福利機構可以按規模、投資額等給予相應的資助；對于已經建成的社會福利機構，可以按床位數和實際收養人數給予一定的運營補貼”。(14)畢素華、陳如勇(2005)在《發展民辦養老機構的若干思考》一文中指出政府對養老機構的補助應當以社會需求和解決養老問題的實際效果為依據，而不應以機構的性質為依據，實現養老機構的公平競爭。(15)目前，學者對于中國社會福利機構財政投入的研究較少，張時飛(2009)在研究中曾經探討過中國新增養老床位的財政需求，以單床位一萬元左右的政府財政補貼為標準，估算政府所需財政投入為245億元。

    2.養老服務基礎設施

    一些學者已經開始關注養老服務基礎設施的建設問題，主張加大老年福利服務設施建設的財政投入。《中國老齡事業發展“十一五”規劃》明確指出要做到在公共服務方面努力增加資金投入，建設好與老年人日常生活密切相關的文化、衛生、社區服務等公共設施。在社區為老服務設施建設方面，要“考慮老年人的需求差異，建設一批不同類型、不同層次的福利服務設施，緩解城市街道和農村鄉鎮老年人福利服務設施嚴重匱乏的矛盾，為居家養老提供支持，為老年人活動提供場所。”(16)李芳凡、廖成麗(2009)從統籌城鄉發展的角度出發，把養老服務基礎設施的建設重點放在農村地區，主張考慮農村的特殊性，給予財政投資的傾斜。以前學者僅是在理論上主張要加大政府的財政投入力度，并沒有明確其供給主體，這兩位學者進一步思考，主張應該由中央政府和地方政府共同承擔財政責任，根據城鄉差別確定相對承擔比例。

    總體來講，養老福利服務事業在中國發展不完善，因此學者的研究重點集中在如何促進中國養老福利服務事業的快速發展，忽略了發展養老福利服務事業財政支出與負擔的研究。

    三、研究評述

    伴隨著人口老齡化趨勢，國內外學者對養老財政支出與壓力的研究愈加深入細致，研究視野也更為開闊。多數學者能夠立足中國現有的多元養老保障制度，圍繞老齡化對財 政的支付需求及可能產生的問題進行描述性研究，圍繞養老金預算和養老財政支出規模建立模型，預測老齡化和養老財政需求的數額，從擴大覆蓋面、推遲退休年齡等方面提出減輕養老財政負擔的措施。在未來，人口老齡化趨勢仍將持續，因此，在養老財政支出領域的研究現狀仍有可完善的空間、研究方向仍有可開拓之處。

    (一)現有研究存在的問題與不足

    1.隱性債務與轉軌成本概念混亂

    隱性債務與轉軌成本的內涵并不相同。隱性債務是“采取受益基準制原則(DB)的現收現付制養老保險制度向制度覆蓋職工做出的養老保險受益承諾，而轉制成本則是從現收現付制養老保險制度向基金積累制養老保險制度轉軌后隱性養老保險債務顯性化的成本。”(17)目前中國學者對養老財政支出的研究多集中在轉制成本，即狹義的隱性債務上，忽略了保留下來的現收現付制度的隱性債務問題研究，客觀上縮小了中國養老金隱性債務規模。在人口老齡化背景下對中國的養老財政支出進行研究時要正確認識隱性債務與轉軌成本，對轉軌成本進行研究時也要注意對尚未顯性化的隱性債務進行研究。

    2.養老財政支出的研究范圍較狹窄

    養老財政支出不僅只是成本付出，更應添加投資規劃的元素。目前學者普遍認可各種形式的養老保險是養老財政支出的重要內容，而對日漸興起的養老福利服務投入較為忽視。人口老齡化背景下，老年人對晚年生活提出了更高的要求，僅憑養老保險提供基本生活保障勢必無法滿足老年人對高品質晚年生活的需求。老年福利服務具有公共產品的屬性，能夠盡最大可能的惠及更多的老人，是提高老年人福利的重要舉措，近年來中國政府逐步推行社區居家養老服務，投資養老服務建設。但是在學術領域，學者多在闡述發展養老福利服務事業的必要性以及福利項目的如何提供，而對養老福利服務財政投資鮮有涉足，在現實生活中，當前政府對養老服務的投資也缺乏規劃性。因此，在未來，學者應加強對老年福利服務事業財政支出的研究，科學規劃養老福利服務的投資，實現社會效益和經濟效益的統一。

    3.理論研究有待加強

    學者關于中國養老財政壓力與負擔的研究大多采用的是模型構建與實證分析的方法，具備科學性與說服力。但是在重視模型與實證研究的同時也不能忽略了文章的理論基礎研究，目前學者的研究較少進行理論分析，缺乏理論基礎。筆者認為在對養老財政支出進行實證研究前需要首先搞清楚財政為什么要增加對某方面的財政支出，分析財政與養老支出的內在聯系，這時就需要把其關系的研究置于一定的理論框架內，例如用公共財政理論、公共產品理論、馬克思社會主義扣除理論等。在財政與養老支出的關系有充足的理論支撐的基礎上再對養老財政支出進行實證分析將會在一定程度上說明實證分析存在的必要性，使文章結構更加清晰完善。

    (二)未來可深入研究的方向與內容

    1.對中央與地方養老財政責任分擔的研究

    “財政分權是建立在政府職能或事權基礎上，符合經濟效率與公平，體現民主精神，采取民主方式并有法律保障，各級政府有相對獨立的lwxz8.com 北京寫作論文財政收入與支出范圍，處理中央政府與地方政府及各政府間關系等的一種財政體制”。(18)關于養老問題中央政府和地方政府均有一定的財政支出義務，且各級政府之間存在責任差別。而目前中國一些學者對養老財政支出的研究忽略了中央政府與地方政府財政支出的責任差別，忽視對中央政府財政責任的研究，僅依靠地方政府的財政實力進行養老投入，則會造成養老福利的非均等性，有失社會公平；忽視對地方政府財政責任的分析，則會掩蓋當地特有的養老問題，養老財政投入缺乏針對性。

    2.對養老財政支出的預算體系的研究

    養老財政支出的預算問題即對養老財政支出進行預算時需要對哪些方面的養老財政支出進行研究。目前，中國養老財政支出預算沒有統一的標準，多數學者是對養老某一特定方面的支出進行研究的，例如基礎養老金預算、養老金缺口評估預測、養老保險制度轉軌財政負擔研究、新農保財政負擔能力研究等，以上研究內容均屬于養老財政支出的組成部分。對中國養老財政支出的研究缺乏系統性和綜合性，筆者認為在人口老齡化背景下對中國的養老財政壓力進行分析需要綜合考慮，將中國的城鄉養老保險財政支出問題綜合起來進行預算分析，同時不能忽略老年福利服務事業發展的財政支出研究，最終應將所有的關于養老財政支出的預算研究成果進行整合，建立中國養老財政支出預算體系。

    3.對人口老齡化預測模型及財政支出預測模型構建的研究

    目前，雖然許多學者進行了大量的人口老齡化預測模型以及財政支出相關模型的試探性構建，但要保證具有預測性的虛擬模型切實可行，則需要綜合考慮多維度的影響因素，例如在建立人口老齡化預測模型時需要綜合考慮人口基數、各年齡段人口數量、死亡率、人口存活率、平均生育率、總和生育率、人口政策、性別因素、區域因素以及遷移等因素的影響，根據具體情況建立的模型選擇恰當變量，進行合理的變量假定，對人口老齡化做出較為科學的預測。關于養老財政支出預測模型以及隱性債務預測模型，學者采用的測算基點、測算范圍、建設條件以及依據的資料不同，(19)需要考慮領取人口、GDP增長率、養老保險覆蓋率、養老保險繳費和支付比例、養老金增長率、工資及其增長率、起始工作年齡、死亡率、性別、存活的最大年齡、年退休給付、利率折現值、退休前存活的概率等因素，選取適當的變量進行模型設計。

    4.對養老財政支出效果評估的研究

    建立模型是為了更好地服務于養老政策的制訂，而科學的公共政策在實施之前需要進行事前評估，因此建立衡量養老財政支出效果的評估指標體系尤為重要。圍繞財政與養老金，美國戰略與國際研究中心開發出全球老齡化準備狀態(GAP)指數，GAP指數又分為兩個子指數，分別是財政可持續性指數和收入充足指數，前者包括公共負擔、財政空間和福利依賴3個指標，后者又包含老年人的總收入、收入脆弱性和家庭養老3個指標。這是一個關于財政償付能力和老年人口贍養的新分析工具，為評估世界各國應對全球老齡化的準備進展情況提供了評估途徑。(20)中國的學者也應借鑒國外的先進研究成果，結合中國國情，加強對中國養老財政支出的評估指標體系研究，科學測算人口老齡化對財政的影響以及進行財政支出對老齡社會可能產生的效益分析 。

    注釋：

    ①“適度降低退休金相對水平”指使退休金增長慢于工資增長。

    ②社會保障課題組.中國養老保險覆蓋面擴大及可持續性分析[J].統計研究，2008，25(12)：11—14.

    ③曹艷春，路錦非.長期精算模型下上海基本養老保險制度整合的財政壓力測試[J].華東經濟管理，2010，24(5)：153—157.

    ④周小川.中國社會保障模式的演變與現狀[EB/OL].macrochina.com.cn/zhzt/000028/006/20010418000716.shtml，2001-04-18.

    ⑤劉瑋瑋.農民工養老保險收支與中國養老金缺口精算分析[J].山東社會科學.2010，(5)：109—112.

    ⑥陳淑君.新型農村社會養老保險的財政支持研究[J].學術交流，2009，(7)：83—86.

    ⑦張時飛.加大政府財政投入，加快發展養老服務業[J].社會福利.2009，(8)：18—19.

    ⑧盧馳文.機關事業單位養老保險制度轉軌的財政壓力分析[J].理論探索.2008，(1)：78—81.

    ⑨黎民，曾永泉.政府與企業在社會養老保險中的博弈[J].華中科技大學學報.2004，(4)：56—60.

    ⑩“終止法”得到的隱性債務是老人和中人的隱性債務。

    (11)World Bank. Old Age Security: Pension Reform in China[M].Washington, D.C.: World Bank, 1997: 28—33.

    (12)桂世勛.中國人老齡化和老年保障60年回顧及探討[R/OL].npc.gov.cn/delegate Center/proscenium/2010/2010-01/27/content_1542558.htm，2010-01-27.

    (13)(14)民政部政策研究中心.中國民政事業發展報告[R/OL].china.com.cn/info/0506mz/txt/2006-08/07/content7043500.htm，2010-11-15.

    (15)畢素華，陳如勇.發展民辦養老機構的若干思考[J].蘇州大學學報，2005，(5)：125—128.

    (16)全國老齡委.關于印發中國老齡事業發展“十一五”規劃的通知[EB/OL].china.com.cn/policy/txt/2006-12/12/content7493018.htm，2010-11-16.

    (17)劉昌平.做大社保基金事關養老制度改革成敗[EB/OL].finance.sina.com.cn/money/insuran/bxsd/20051117/00052125621.shtlm，2005-11-17.

    (18)王遠委，黎華亮.中國財政分權問題[J].合作經濟與科技，2009，(12)：126—127.

篇10

關鍵詞：農村經濟發展； 農村公共品； 財政支出； 實證分析

一、引言

近年來，三農問題已成為我國社會日益突出的問題，至取消農業稅以來，國家在對農村財政支出也越來越多，已安徽省為例，2006年，安徽省農村固定資產投資非農戶投資總額為188.3億元，2010年安徽省農村固定資產投資非農戶投資總額達到654.5億元。近年來，安徽省政府也加大了對農村投資的力度，扶持了一些有關安徽省農業長遠發展的重大項目和工程的建設。盡管如此，但安徽省的農業基礎相對比較薄弱、農村發展相對滯后和農民持續增收困難的狀況并沒有發生根本改變。[1]因此，研究安徽省農村公共產品供給與農村經濟增長增長有一定的現實意義。本文以巴羅模型為基礎，分析安徽省非農戶固定投資也就可以說是政府對農村公共產品供給對安徽省農村經濟增長的影響。

二、建立模型的理論基礎

（1）農村公共支出和農村經濟增長內涵的確定。 公共支出又稱為財政支出，是指政府為了履行其職責而支出的費用。經濟增長是指一個經濟所生產的物質產品和勞務在一個相當長的時期內的持續增長，也即是實際總產出的持續增長。本文以安徽省第一產業生產總值作為具體的度量指標。

（2）計量模型的選擇及其相關變量的含義。在經濟增長理論中，新古典經濟增長理論主要研究的是經濟增長的要素貢獻，是通過分析各種要素貢獻來解釋經濟增長問題。在實證分析中大家廣泛采用柯布—道格拉斯生產函數。本文也采用柯布—道格拉斯生產函數的生產形勢，基于巴羅的模型的基礎上。則包含農業財政支出要素的農業生產函數隨即回歸方程就為如公式1-1所示。

Yt=AtLαtKβtGλt（1-1）

其中，At表示第t時期的技術進步的作用，一般情況下，是用常數和時間的函數關系來表示技術進步。Yt表示第t時期的農業生產總值，Lt，Kt，Gt分別表示第t時期的勞動投入量、農業資金投入量和安徽省農業財政支出量，α，β，λ為待估參數，α表示就業的產出彈性，β表示農業資本的產出彈性，λ表示財政農業支出的產出彈性，本文是通過估計這些參數，考察農業勞動投入量、農業資金投入、政府農業支出量對農業生產總值的影響。

本文采用雙對數模型來建立安徽省非農戶財政農業支出總量與安徽省農村經濟增長之間關系的計量模型，在先不考慮技術進步影響的情況下，公示如1-2所示。

lnYt=C+αlnLt+βlnKt+λlnGt+ε（1-2）

若令MPG=YG表示安徽省非農戶固定投資G的邊際生產率，根據巴羅的理論，當MPG=1時，非農戶投資的生產達到最優水平，也就是政府投資達到最優水平。按照邊際成本等于邊際收益的原則，最優的政府邊際收益也為1，若MPG>1，則會出現財政支出不足，若MPG

本文的數據樣本以安徽省2006-2010的數據位樣本區間，數據來源于2007-2011的《安徽統計年鑒》，以安徽生產總值中的第一產業值代表Y，以鄉村從業人員數代表L，以安徽地區農村固定資產代表K（數據來源《中國農村統計年鑒》），以安徽非農戶固定資產投資完成情況代表安徽省財政農業支出總量G，如下表3-1所示。

注：安徽第一產業值Y數據，鄉村從業人員數L數據，非農戶固定資產投資量G數據來源于2006-2010年《安徽統計年鑒》；農村固定資產總量K的數據來源于2006-2010年《中國農村統計年鑒》。

三、實證分析

現在運用表3-1所示數據，運用EVIEWS計量軟件進行普通最小二乘法（OLS）數據分析。降分析結果寫成標準形式如下公式1-3所示。

分析以上回歸方程的詳細結果，我們發現由于D.W=2.29，接近于2，所以，我們斷定其中三個自變量基本上不存在自相關。擬合優度R2=0.999，說明這三個解釋變量對農業經濟增長的解釋程度達到99%，解釋能力較強。F=15203，因此在0.05顯著性水平下，回歸模型從整體上是顯著的。三個變量的T值均比較大，可知這些值都是顯著的。此外，我們還可發現：

（1）農村從業人員即農業勞動投入量的產出彈性α==19.235，這表明農業勞動投入量的變動對農業生產總值的變動的影響為負，也就是說，在當前農業資本投入量（農村固定資產）和農業財政投入（非農戶固定資產投資）一定的情況下，農業勞動力美增加1%，農業生產總值將會降低19.235%。這可以反映出兩種情況：一種是當前安徽農村勞動力人均資本和人均政府財政投入過低；另一種是安徽省農村勞動力剩余太多，其實這兩種情況是一個問題的兩個方面。因此，可以判斷有兩種方式能提高勞動生產率，一種是增加投入資本以改善勞動力過剩的問題，另一種也可以通過勞動力的轉移從而提高勞動力過剩帶來的對生產率的影響。

（2）農業資本即安徽農村固定資產投入量的產出彈性β=1.009，表明安徽農村固定資產投入量對農業生產總值的變動的影響為正向的，并且有很大的促進作用，農村固定資產每增加1%，農業生產總值將會增長1.009%。因此，增加農村固定資產的投資對農業生產總值具有很大的促進作用。

（3）非農戶固定資產投資量的產出彈性λ=0.088，表明非農戶固定資產投資對農業生產總值的提高具有正向作用，非農戶固定資產投資量每增加1%，農業生產總值就平均增長0.088%。由前文討論的MPG=YG，且我們知道非農戶固定資產投資量的產出彈性λ=YG·GY，所以可以得知λ=MPG·GY，我們可以令S=GY，即S為非農戶固定投資量占安徽農業生產總值的比重。由此，我們可以得到MPG=λS，所以，我們可以根據表3-1中的數據計算得到MPG的值，根據巴羅的理論，MPG=1時財政農業支出達到最優規模，所以此時λ=S，固定λ=0.088，我們可以得到理論上財政農業支出（非農戶固定資產投資量）的最優規模，并將MPG的值列在下表4-1。

由表4-1所示，我們能夠得到理論上理想的財政農業支出規模，從理論上可以得知安徽省非農戶固定資產投入量還不夠，在不考慮農村公共產品提供的剛性約束和其他財政等約束的情況下得到的理想值。但我們應該盡量向理想值靠攏，設定目標，逐步實現。

四、結論

本文以安徽省為例，采用2006-2010年農村從業人員人數、固定資產投資、非農戶固定資產投資以及安徽省農村經濟等數據，非農戶固定資產投資對安徽省農村經濟增長的影響，運用eviews回歸的實證分析方法進行分析，并得出了如下結論：

1、非農戶固定資產投資量的產出彈性λ=0.088，表明非農戶固定資產投資對農業生產總值的提高具有正向作用，非農戶固定資產投資量每增加1%，農業生產總值就平均增長0.088%。

2、我們能夠得到理論上理想的財政農業支出規模，從理論上可以得知安徽省非農戶固定資產投入量還不夠，如表4-1所示，所以政府應該增加財政支農規模。（作者單位：安徽財經大學經濟學院）

參考文獻