鄉鎮耕地保護考核辦法范文

導語：如何才能寫好一篇鄉鎮耕地保護考核辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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（一）耕地保有量。依據自治區土地利用總體規劃下達的轄區耕地保有量指標，對耕地保有量進行考核。

（二）基本農田保護。依據國務院《基本農田保護條例》相關規定，基本農田保護內容包括保護面積、保護制度、保護責任、保護標識等。保護面積為自治區土地利用總體規劃下達的轄區基本農田保護指標；保護制度為基本農田保護責任制度、基本農田保護質量制度、基本農田保護監督檢查制度、占用基本農田嚴格審批與占補平衡制度、基本農田環境保護制度、基本農田保護區用途管制制度、基本農田保護動態巡查制度、基本農田保護檔案管理制度、基本農田保護碑設立制度等；保護責任為市對所轄鄉鎮、鄉鎮對村組、村組對農戶逐級簽訂的年度耕地保護和基本農田保護責任書；建立“領導干部耕地和基本農田保護責任離任審計制度”，全面加強領導干部耕地保護責任工作；保護標識指基本農田保護擎天柱、雙立柱、保護碑、界碑等。建立全區千萬畝基本農田信息化建設平臺，為基本農田保護管理提供“批、查、補、調”的用地監測管理依據。

（三）耕地占補平衡。依據《耕地占補平衡考核辦法》的相關規定，對耕地占補平衡進行考核。

（四）耕地占用計劃管理。依據《土地利用年度計劃管理辦法》的相關規定，對戰勝耕地計劃進行考核。

（五）依法用地執法監察。依據《違反土地管理規定行為處分辦法》等有關規定，對土地管理相關工作和土地執法監察進行考核。

二、考核目標

（一）耕地保有量。以本輪規劃確定的耕地保有量為考核依據，全市（不含農場）耕地保有量不得低于29.129萬畝。

（二）基本農田保護。以本輪規劃確定的基本農田保護面積為考核依據，全市基本農田保護面積不得低于23.8116萬畝。

（三）耕地占補平衡。配合實施責任區內耕地占補平衡土地整理項目，增加有效耕地面積，提高耕地質量，改善農業生產條件。嚴格落實耕地先補后占制度，確保責任區內耕地總量不減少、用途不改變、質量有提高。

（四）管護基本農田保護標識。對轄區內已設立的基本農田保護標識要嚴格加以保護。

（五）依法用地執法監察。加強土地執法監察，及時發現并制止轄區內土地違法違規案件，配合市國土資源局依法查處。嚴格執行《違反土地管理規定行為處分辦法》。

三、考核辦法

市對各鄉鎮、各鄉鎮對村組、村組對農戶逐級實施考核。年度耕地保護目標責任制實行百分制考核，具體分項如下：

（一）耕地保有量。（川區六鄉鎮20分、山區兩鎮40分）

耕地保有量達到下達指標的得（20分，40分），未達到下達指標的扣（20分，40分）。

（二）基本農田保護工作。（川區六鄉鎮40分）

1、基本農田保護面積。（20分）

基本農田保護面積達到下達指標的得20分，未達到下達指標的扣20分。

2、保護制度。（5分）

年內無違反基本農田保護九項制度的，得5分，抽查中每發現一起違反基本農田保護制度的，扣1分，扣完為止。

3、保護責任。（15分）

（1）耕地保護責任書簽訂。（10分）

鄉鎮與村組、村組與農戶逐級簽訂耕地保護目標責任書。考核采用抽查的方式，每鄉鎮抽查2個村組，每個村組抽查6個農戶，鄉鎮與村組未簽訂責任書的，發現1起扣2分，村組與農戶未簽訂責任書的，發現1起扣1分，扣完10分為止。

（2）耕地保護目標責任檢查落實。（5分）

各鄉鎮開展耕地保護目標責任落實情況考核的，得5分；沒有開展的或未按本通知要求開展的，不得分或酌情扣分。

（三）耕地占補平衡考核（川區六鄉鎮12分、山區兩鎮30分）

1、落實建設項目占用耕地“先補后占”的。（6分，15分）

2、配合實施轄區內耕地占補整理項目。（6分，15分）

鄉鎮領導重視耕地占補整理項目，安排專人協調服務項目實施，項目實施順利的得滿分。鄉鎮領導不重視，有人阻攔項目實施的酌情扣分，扣完為止。

（四）基本農田保護標識維護。（8分）

基本農田保護標識建設規范、內容齊全、能夠保證宣傳和警示效果的，得8分。考核采用抽查方式，每發現1處保護標識受損嚴重的，扣2分，扣完為止。

（五）土地執法監察。（川區六鄉鎮20分、山區兩鎮30分）

年內轄區內無違法占用耕地情況發生的，得滿分。轄區內有違法違規占用耕地情況發生，發現1起未查處的扣（4分，6分）。

四、考核步驟及獎罰措

年初，市人民政府與各鄉鎮簽訂耕地保護目標責任書，明確年度耕地保護目標責任、指標內容、考核辦法、獎罰措施。各鄉鎮、村組要逐級落實年度耕地保護責任，村組與農戶簽訂基本農田保護責任書。各鄉鎮每年分別組織2次自查，并舊6月底前、11月底前向市人民政府報告耕地保護目標責任履行情況。

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關鍵詞：耕地 保護 可持續 現狀 措施

土地是國家和社會最大的資源和財富，是生產要素市場中價值最高的資產。土地資源作為人類賴以生存的物質基礎，是最能體現可持續發展戰略理論的一種資源。在城市化和工業化的社會里，人們往往只關心土地的經濟價值，而忘卻了作為人類賴以生存的土地所固有的生態學意義。為了探索新形勢下耕地與基本農田保護新思路，確保耕地總量動態平衡，保障耕地與生態建設及社會經濟建設的協調、可持續發展，針對豐都縣實際，提出加強耕地保護的對策建議。

一、耕地保護與可持續發展的現狀

豐都地處重慶版圖中心、三峽庫區腹地，面積2904平方公里，轄2個街道28個鄉鎮，總人口84萬，是特色旅游縣、國家貧困縣和重點移民縣。全縣耕地面積8.3萬公頃，占土地總面積的28. 6%，基本農田面積6.69萬公頃，占耕地面積的80. 6%。土多田少，坡耕地多，緩坡地少，土質瘠薄，不宜農耕土地面積較大，是我縣耕地分布的基本情況。

1.耕地總量確保平衡。2012年市政府下達我縣耕地保有量目標為78720公頃，2011年耕地保有量為83340.58公頃，通過土地整治和建設用地復墾新增耕地382.96公頃，由于社會經濟發展建設占用耕地67.09公頃，設施農業用地占用耕地8.21公頃，其他占用耕地8.49公頃，實際耕地保有量83639.75公頃，達到耕地總量總體保持平衡，實現了耕地保有量目標。

2.基本農田嚴格保護。2012年，市政府下達我縣基本農田保護面積66800公頃，按照 “基本農田標準化、基礎工作規范化、保護責任社會化、監督管理信息化”總體要求，我縣及時有效采取耕地保護措施，特別是實行最嚴格的基本農田保護制度。目前，通過永久性基本農田劃定，結合土地利用規劃修編，確定我縣實際基本農田保護面積66875.36公頃，確保了基本農田保護面積不減少。全年無占用基本農田現象，無違反基本農田保護“五不準”行為。

3.全力確保占補平衡。補充耕地方面，2012年，市政府下達我縣補充耕地目標200公頃。今年6月市土地整治中心組織專家對我縣樹人鎮三口井村等7個土地整治項目新增耕地進行了確認并合格，新增耕地339.77公頃，其中納入當年度土地變更調查的新增耕地249.88公頃。農村建設用地復墾方面，市政府下達我縣農村建設用地復墾270公頃。今年在全縣大力開展農村建設用地復墾，完成農村建設用地復墾前期測量審查91個項目，審查合格復墾面積280.58公頃，開工建設67個農村建設用地復墾項目，規劃復墾面積203.95公頃。其中：已全面竣工52個項目，復墾規模133.80公頃。新增建設用地占補平衡方面，全年上報并經市政府審批的用地項目14宗，總面積95.05公頃，其中占用耕地52.40公頃，均按照新增建設用地占用耕地必須“先補后占”的要求，用經驗收合格的新增耕地指標52.40公頃進行了沖抵和掛鉤，實現了占補平衡。

4.加強生產建設復墾。5月25日全市生產建設項目土地復墾工作會議后，我縣開展了生產建設項目的調查清理，全縣共有6個市級生產項目，53個縣級生產建設項目，復墾規模949.75公頃，目前有5個項目編制了土地復墾方案，其他項目正在委托有資質的單位編制復墾方案。同時，加強了土地復墾和資金撥付的監管。

5.有效劃定基本農田。縣政府成立了永久性基本農田劃定工作領導小組，并編制了《豐都縣永久性基本農田劃定工作方案》、《豐都縣永久性基本農田劃定技術方案》。完成全縣30個鄉鎮（街道）、328個村基本農田的調查、核實、劃定工作，劃定基本農田圖斑總面積66875.36公頃。對劃定成果實行三級檢查驗收制度，并將劃定面積落到地塊和承包戶，同時層層簽訂目標責任書。全縣建設基本農田保護碑35塊、基本農田保護界樁660個。基本農田數據庫已完成，劃定成果縣級已驗收并通過，目前正向市局申請驗收。

6.國土執法檢查嚴格。我縣完善了“巡查、制止、查處、報告”的基層土地執法工作機制，構建了縣、鄉、村三級巡查網絡，建立了土地動態巡查制度。設立了村級國土資源協管員隊伍，共聘用協管員323人，做到“地動我知”、“動態監測”，巡查時堅持“五個查清”，即：查清私自亂建違法用地，查清農村耕地破壞情況，查清基本農田保護標志是否有被損毀移動，查清基本農田保護區內是否進行畜禽養殖和其他嚴重破壞耕作層，查清基本農田內是否有建房、建墳、取土等違法違規行為。特別是國土部門和監察部門組織定期和不定期開展耕地保護和基本農田保護巡查，組織開展違法整治專項行動，有力打擊和震懾了違法違規用地行為。全年開展國土監察執法巡查108人次，制止違法占地行為130余起，查處違法占地案件55宗，全年無占用基本農田違法案件，查處違法占用耕地8.3公頃，違法占用耕地的案件查處率100%，切實保護了我縣耕地及基本農田成果。

二、耕地保護與可持續發展的措施

1.建立健全法律法規。為切實加強耕地保護，一是縣政府出臺《豐都縣耕地保護責任目標考核辦法》，對考核對象、內容、程序、方法、考核指標及評分標準和成果應用作出了具體規定；二是建立《基本農田保護責任制度》、《基本農田用途管制制度》、《基本農田占用審批和占補平衡制度》、《基本農田保護監督檢查制度》、《基本農田質量保護制度》、《基本農田環境保護制度》、《基本農田保護檔案管理制度》、《基本農田保護監督員、信息員管理制度》、《基本農田保護五不準規定》、《基本農田保護處罰規定》；三是建立縣、鄉、村三級聯動土地巡查網絡；四是落實土地整理“六制”項目管理制度，即項目法人制、工程招標制、工程監理制、項目合同制、項目公告制、項目審計制，做到耕地保護、基本農田保護、土地整理制度健全、全面覆蓋，不留死角，規范了耕地保護管理。

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一、指導思想和基本原則

（一）指導思想。以“*”重要思想和黨的*、十七屆三中全會精神為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以控制增量、盤活存量、提高土地利用效率和集約化程度為重點，運用市場機制、政府調控和法律手段，落實最嚴格的土地管理制度，調動社會各界節約集約用地的積極性，實現土地的合理利用和有效保護，促進社會和諧發展。

（二）基本原則。堅持科學規劃，從嚴管理，各類規劃的編制和實施要把節約集約用地放在首位；堅持統籌城鄉建設用地，立足內涵挖潛，嚴格控制占用耕地；堅持耕地占補平衡制度，建新必須拆舊，多整地多造地；堅持土地有償使用制度，優化土地資源配置，提高用地和管地水平；堅持依法行政，嚴格執法監察，切實貫徹落實土地管理的法律法規和政策。

二、嚴格土地利用規劃管理，從嚴控制建設用地總量

（三）認真抓好縣、鄉（鎮）兩級土地利用總體規劃修編。要充分認識土地利用總體規劃在國土資源管理工作和經濟社會發展中所起的重要作用，加強領導，各負其責，做好資料收集和數據采集，科學預測未來10年內社會各業用地規模需求，編制出符合阜南縣實際的土地利用總體規劃，真正發揮土地利用總體規劃的整體性控制作用。

（四）從嚴控制集鎮用地規模。從2009年起，全縣除鹿城鎮以外的28個鄉（鎮）開始編制和修編集鎮建設規劃，要按照“合理布局、循序漸進、節約土地、集約發展”的原則，科學確定集鎮發展和用地規模。集鎮建設要控制在土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內，嚴格執行人均用地、用地結構等規劃控制標準，合理確定各項建設建筑密度、容積率、綠化率等，按照有關標準進行各項基礎設施和生態綠化建設。

三、加強耕地保護，規范新農村建設用地

（五）嚴守耕地保護紅線。細化和完善耕地保護目標責任，縣、鄉（鎮）、村、戶要層層簽訂耕地保護目標責任書，明確耕地保護的目標和任務，強化保護耕地的責任意識。對全縣劃定的3421塊基本農田進行勘測定界、定位上圖、定責到人，不折不扣地落實好基本農田保護五不準制度。積極開展中低產田治理和高標準農田建設，不斷提高基本農田質量。健全耕地保護制度和檔案資料，夯實耕地保護的基礎，努力構建耕地保護共同責任體系，經常開展耕地保護動態巡查，嚴防嚴控耕地被占用和破壞，確保全縣耕地面積保有量不少于156.30萬畝，其中基本農田面積不少于133.94萬畝。

（六）制定新農村建設控制性詳規。全縣規劃267個中心村和1160個居民點，在具體建設實施中都要落實村莊規劃，制定控制性詳規，明晰土地權屬，嚴守一戶一宅制度和用地標準。新農村建設要堅持“遵循規劃、嚴格審批、節約用地、群眾自主、統一美觀”的原則，成熟一個，建設一個。強化村鎮規劃對新農村建設的指導作用，鄉（鎮）要抓緊制定村鎮規劃落實措施，鼓勵建設占地面積小、功能齊全的農民住宅，村級醫療、教育等公共基礎設施提倡一樓多層、一樓多用，節約用地。

（七）新農村建設與土地整理相結合。對于整村遷移的新農村建設，要與村民簽訂拆遷合同、土地復墾合同，以促使他們在建好新宅后，拆除舊宅，退宅還田；絕不能舊宅拆不掉，新宅又大量占用農田，新農村建設要與土地整理有機結合起來，既能節約土地，又能改善生產條件和生態環境。

（八）嚴格新農村建設用地審批。在當前新農村建設中，有許多村民在沒有辦理用地審批的前提下，就擅自動工建房，逃避監管，造成不符合規劃建房，亂占耕地建房，少批多占土地建房的現象。對此，縣國土局要利用土地利用總體規劃第二次修編，采取置換等方式，切實解決好新農村建設用地。鄉（鎮）政府要做好有關用地的調整工作，加大違法用地的查處力度，堅決糾正過去“以稅代批”、“以罰代批”的做法，對不符合規劃的建筑物，堅決予以拆除，維護規劃的嚴肅性。鄉（鎮）長要履行好本行政區域制止亂搭亂建行為第一責任人的責任。同時，大力宣傳土地和城鄉規劃的法律政策，提高廣大群眾依法用地意識，促進新農村建設節約集約用地。

四、優化配置土地資源，提升節約集約用地的管理水平

（九）積極盤活存量土地。結合第二次土地調查，摸清存量土地家底，把盤活存量土地作為今后我縣國土管理中的一個重點。要本著政府主導、市場運作、以儲為主、合理供應的原則，進一步加大對閑置土地處置力度，走出一條盤活挖潛的新路子。

（十）嚴格落實工業和經營性用地招標拍賣掛牌出讓制度。對工業和商業、旅游、娛樂、金融、房地產等經營性用地（包括配套的辦公、科研、培訓等用地），以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，都必須嚴格實行招標拍賣掛牌等方式公開出讓。強化用地合同管理，未按合同約定繳清全部土地價款的，不得發放國有土地使用證，不得按土地價款繳納比例分割發放土地證書，不得辦理土地使用權抵押登記。嚴禁以其他任何形式出讓工業和經營性用地；嚴禁用地者與農村集體經濟組織或個人簽訂協議圈占土地，通過補辦用地手續規避招標拍賣掛牌出讓。

（十一）認真落實房地產市場土地調控政策。為解決城鎮中低收入家庭住房困難，要優先保障住宅用地供應，優化住宅用地結構。供應住宅用地要將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設套數和住宅建設套型等規劃條件寫入土地出讓合同或劃撥決定書，確保不低于70%的住宅用地用于廉租房、經濟適用房、限價房和中小套型普通商品房的建設，嚴控低密度、大套型商品房土地供應。

（十二）做好建設用地置換工作。根據《*省建設用地置換暫行辦法》（省政府193號令）規定，縣財政局設立置換專項基金專戶，及時按期撥付建設用地置換所需資金；縣國土局要做好業務基礎工作，會同有關單位加強建設用地置換技術指導和監管；鄉鎮要立足實際，增強大局意識，主動申報置換項目，重點抓好建設用地置換項目復墾工作，力爭全縣每年置換建設用地不少于2000畝。

（十三）大力開展土地開發復墾。土地開發復墾整理要密切聯系當地實際，北部崗區要結合建設用地置換項目、村村通工程和土地整理項目，以舊村莊整理和“空心村”復墾為主，對田、水、路、林、村、窯綜合整治，增加耕地面積；南部灣區要結合治淮工程和低洼地治理，以舊莊臺復墾和灘涂地開發為主，整臺、整灘造田。2009年要全面完成于集鄉國家級土地整理項目和省政府批準的建設用地置換土地復墾工作；按照規劃設計要求，完成黃崗、洪河橋一個國家級和一個省級土地整理項目年度計劃投資；整頓實心粘土磚輪窯廠，關閉全縣小吊窯，復墾窯廠廢棄地。同時，積極拓寬土地開發整理投資渠道，鼓勵集體、企業、個人參與土地整理活動，并切實加強土地開發整理復墾項目報批、工程實施、后期管理工作，確保工程質量和資金安全。

五、加強監督檢查，進一步強化土地管理責任

（十四）全面開展整治違法用地專項活動。成立阜南縣整治違法用地專項行動工作領導小組，由縣政府主要負責同志任組長，分管負責同志任副組長，縣直有關單位和各鄉鎮、工業園區管委會負責同志為成員。結合全縣整治村容村貌工作，對20*年以來的新增建設用地情況進行清理，認真查清土地管理利用中的問題，嚴肅查處土地違法案件，重點查處嚴重破壞、浪費、閑置土地資源，嚴重違反國家規定產業政策、嚴重侵害群眾利益的違法違規案件，依法依紀追究有關人員的責任，堅決做到立案必查、查案必結、結案必嚴。

（十五）實行土地節約集約利用獎勵制度。將地價與投資強度、容積率、建筑系數等掛鉤，降低廠區綠化、行政辦公及生活服務設施用地面積所占比重；鼓勵企業建設多層標準化廠房，鼓勵企業利用原有廠房、倉儲用房和廠內未利用地擴大再生產，對達到投資強度且節約占地面積的，縣政府給予獎勵或其他優惠政策。

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一、組織領導 為了保證評議整改工作不走過場，成立整改落實領導小組，局黨委書記、局長＊＊＊任組長，局班子其他成員為副組長，各科室、二級單位負責人為成員，把整改問題任務分解、責任到人，同時建立健全長效監管機制，定期或不定期對整改活動的進展和落實情況進行檢查驗收，扎實推進，務求實效。

二、總體要求和基本原則

（一）總體要求：做到“四明確一承諾”，即明確整改落實項目、明確整改落實目標和時限要求、明確整改落實措施、明確整改落實責任；對整改落實工作做出公開承諾。

（二）整改原則：在整改過程中，堅持以下五項原則：一是局主要領導負總責，分管領導分工負責，先易后難，整體推進的原則；二是邊整邊改的原則；三是按照即知即改、限期整改、長期整改三個時限制定整改措施，分階段、有步驟整改的原則；四是立足當前，著眼長遠，突出重點，盡力而為，量力而行，注重實效的原則；五是緊緊依靠群眾，集中大家智慧，凝聚干部職工力量促進整改落實的原則。三、目標任務

針對群眾反映和自我查擺發現的問題，認真剖析，及時提出具體整改方案，細化工作措施，完善規章制度。通過做深、做細、做實整改工作，逐項整改到位，真正實現“八個進一步”的工作目標：領導干部作風進一步加強，干部、職工能力進一步提高，為民服務宗旨進一步強化，依法行政能力進一步增強，政風行風進一步改善，服務行為進一步規范，服務質量進一步提升，群眾滿意度進一步提高。確保我局進入“十佳”行列。

四、整改內容和措施 （一）加強制度建設

整改措施：堅持廢、改、立的基本原則，對我局先后制定的各項管理制度，進一步修訂完善、出臺。

（責任領導：＊＊＊，承辦單位：辦公室，整改時限：20__年11月5日之前）

（二）暢通渠道，方便群眾來信來訪

整改措施：一是成立接待室，辦公地點設在局辦公樓一樓，方便群眾來信來訪。二是開通12336國土資源違法舉報專線電話，指派專人值守，暢通渠道。

（責任領導：＊＊＊，承辦單位：監察科，整改時限：20__年8月5日之前）

（三）切實加強作風建設

整改措施：一是公開服務承諾。局黨委書記、局長＊＊＊在電視臺作服務公開承諾。二是各科室和二級單位將各自職能職責、辦事程序和收費標準在局網站上公示。三是全系統實行掛牌上崗，接受社會監督。四是開通1527159＊＊＊＊手機短信投訴平臺，及時掌握全系統干部職工行風政風和作風建設情況。五是開展系統內“十佳三差”評選活動，激發工作熱情，轉變工作作風。

（責任領導：＊＊＊，承辦單位：監察室，整改時限：20__年9月1日之前）

（四）切實做好土地利用總體規劃修編工作

整改措施：一是在今年9月份以前完成市級規劃大綱的評審并形成正式成果。二是在今年年底前完成城區三辦和開發區規劃本文來源：文秘站 成果審批工作，完成各鄉鎮規劃圖件初步處理和規劃方案的編制。三是在20__年6月份以前完成鄉鎮規劃編制并形成正式成果。

（責任領導：＊＊＊，承辦單位：規劃科，整改時限：20__年8月底前）

（五）全面完成土地二次調查工作

整改措施：抓好城區土地調查的各項掃尾工作，在此基礎上建立城區土地調查數據庫。做好二調的各項文字報告的撰寫和成果應用分析，籌備我市土地二調成果申報上級業務主管部門檢查驗收的各項準備工作，完成調查成果的總驗收。

（責任領導：＊＊＊，承辦單位：二調辦，整改時限：20__年12月底之前）

（六）加大執法監察力度

整改措施：一是加大對典型案件的查處力度。案件偵查室要對頂風違法違規亂占耕地、侵害農民利益引發的重大典型案件，進行公開處理和曝光，抓3-5個典型。二是加強農村建房規劃和用地管理。在七月底以前完成試點村組的清理任務，8月底以前召開全市農村建房清理工作動員大會，20__年3月份以前完成調查摸底工作，轉入常規監管。

（責任領導：＊＊＊，承辦單位：監察大隊、各國土所，整改時限：20__年3月份以前）

（七）加大耕地保護力度

整改措施：一是進一步落實保護責任。制定全市耕地保護目標考核辦法，細化考核標準，量化考核指標，年終嚴格考核獎懲。二是全面做好基本農田保護的基礎性工作。8月10日前 財務科協同耕保科制定基本農田保護專項經費的使用辦法。購買國土資源執法監察摩托車20輛，制定基本農田保護標志牌20塊。

（責任領導：＊＊＊，承辦單位：耕保科、財務科、各國土所，整改時限：20__年10月底前）

（八）加強項目建設

整改措施：一是加快項目建設進度。＊＊、＊＊、＊＊、＊＊、＊＊等鄉鎮在建的高產農田項目和低丘崗地改造項目在今年底前必須全部完工。二是積極組織對已完工項目的竣工驗收。完成＊＊、＊＊，＊＊、＊＊等項目的驗收，確保工程及時交付使用。三是打造精品工程。力爭每個項目建成1-2個精品工程、示范工程。四是實施完工20個占補項目，新增耕地20__畝以上。

（責任領導：＊＊＊，承辦單位：整理中心，整改時限：20__年12月底前）

（九）規范礦產資源開采秩序

整改措施：一是徹底清查全市所有礦區、礦山、礦點，集中嚴厲打擊無證采礦、以采代探、越層越界等違法違規行為。二是聯合公安、水利、安監等部門集中開展河道采砂的專項整治行動，規范河道采砂管理。三是加強礦山整合力度。重點對全市石材開采企業進行整合，依法關閉、取締非法礦點，推動石材行業做大做強。四是加強礦山日常動態巡查，持續保持高壓態勢。

（責任領導：＊＊＊，承辦單位：地礦中心、監察大隊，整改時限：長期整改）

（十）加強地質災害防治

整改措施：一是要切實加強地質災害的日常排查和重點地區的監測；二是要積極爭取地災防治項目，加強地災治理；三是要加強地災宣傳，普及地災知識，形成群防群治體系；四是要切實貫徹好應急預案工作，努力將地災造成的損失降到最低。

（責任領導：＊＊＊，承辦單位：地礦中心，整改時限：中長期整改）

（十一）加強干部人事管理工作

整改措施：一是加大干部職工的教育培訓力度。將每星期五下午固定為學習時間，不定期邀請領導和專家授課。二是落實干部職工政治理論和業務學習制度，完善績效考核辦法，將干部職工的學習情況納入年終考核，各相關業務科室每年必須最少舉辦一期業務培訓，提高從業人員的整體素質。三是健全選人用人機制。干部選拔任用一律參加考試，逐步推行中層干部競爭上崗制。

（責任領導：＊＊＊，承辦單位：人事科，整改時限：中長期整改）

（十二）積極服務于經濟建設

整改措施：一是保障發展用地需求。完成年度用地報批任務，保證符合條件的項目及時供地。二是積極參與工業三大會戰，做好保障服務工作。三是為＊＊新農村建設試點區提供優質服務。規范試點區內的用地行為，保障完成相關工作任務。

（責任領導：＊＊＊，承辦單位：耕保科、規劃科，整改時限：中長期整改）

五、保障措施

（一）落實責任。要落實主要領導負總責，分管領導分工負責制，實行重點抓、抓重點；充分發揮領導班子和領導干部的表率作用，帶頭抓好整改工作，最大限度地調動全體干部職工的積極性、主動性和創造性，形成工作合力和優勢，切實抓好各項整改任務的落實。

（二）細化措施。各單位要針對涉及到的具體問題，提出科學、合理、有效的解決措施。措施要量力而行，盡力而為，搞好整改。

（三）強化監督。局領導班子要加強對解決問題工作的指導和督促，針對整改工作中出現的新情況、新問題，及時分析研究，提出針對性的措施；要加強整改工作的宣傳，將整改具體問題的方案采取多種形式公開，充分聽取群眾意見，接受群眾監督；對解決問題的進度、質量、效果情況全程跟蹤檢查，隨時發現存在的問題，及時進行解決處理，全面推動工作落實，務求取得整改實效。

篇5

解放思想，轉變觀念，促使我們必須做親民為民的表率，想群眾所想，做群眾所盼，解群眾所憂。今年全國“兩會”結束后，總理在答記者問時說了一番話：“政府的一切權力都是人民賦予的，一切屬于人民，一切為了人民，一切依靠人民……政府工作人員除了當好人民的公仆以外，沒有任何權力。”短短幾句話，卻寓意深刻，值得我們深思。我們應該以這幾句話自警自省，必須深刻認識到，加快發展的最終落腳點就是為了讓老百姓的日子越過越富，讓人民群眾生活得更好。因此，我們必須帶著感情做好國土資源管理工作，真正把功夫下到百姓身上，政績體現在群眾身上。一要有愛民之心。時刻把群眾的衣食冷暖放在心上，把群眾的事情當成自己的事，做到眼睛向下看、腳步向下走、重心向下移，多走村入戶，多訪貧問苦，真正了解群眾想什么，盼什么、怨什么，把最實在的工作做在群眾的心坎上。二要盡為民之責。我們必須堅定信念，敢于承諾、敢于較真，多做群眾急需解決的事，為群眾辦事情不能推、不能拖，真正做到言必行，行必果。三要辦利民之事。群眾利益無小事。老百姓看到的是我們如何解決關系切身利益的“小事”。凡是涉及群眾切身利益的事情，再小我們也要竭盡全力去辦，再難也要想方設法辦好。我們要結合實際，定期征求群眾意見，以實實在在的工作贏得民心。

解放思想，轉變觀念，決定我們必須建立健全新時期國土資源管理工作機制。建立健全新時期國土資源管理工作機制，是做好新時期國土資源管理工作的根本保障。為此，我們要建立健全國土資源管理工作長效機制。

首先建立規章制度。完善了目標管理考核及末位淘汰、行風建設、職工繼續教育管理、考勤、首問責任、過失責任追究、不良行為記錄、局領導輪流帶班督查、宣傳及信息工作、來客接待、差旅費報銷和加班補助、印章管理、車輛管理、局機關電話管理、辦公區宿舍衛生安全管理、財務管理等19個行政管理制度，堅持做到用制度約束人，按制度辦事，規范機關干部職工行為；

其次要加強鄉鎮國土資源所的規范化管理。組織相關股室人員學習蒼溪等國土資源管理所經驗，結合我局實際制訂了鄉鎮國土資源所廉政制度、學習制度、財務制度、檔案制度等7個規章制度以及工作人員考核辦法，以提高鄉鎮國土資源所職工素質；

三是加強督查督辦。按照局《關于加強督查督辦工作的通知》，分解、下達各月各項重點督辦項目，切實抓好督查督辦和信息反饋，確保政令暢通；

四是狠抓領導干部作風整頓工作。把領導干部作風整頓工作納入目標管理與國土資源各項工作同部署同考核，進一步提高隊伍綜合素質和依法行政能力，樹立全新的服務型機關形象；

五是扎實推進惠民行動，切實為群眾謀利益。要堅持以人為本，群眾利益優先。群眾需要的就是我們要辦的。始終把人民群眾關注的焦點、熱點、難點問題作為決策的第一信號，創造條件，盡力而為，一點一滴用心把握，一件事一件事扎實解決，在為干部群眾辦實事、解難題中樹立形象，凝聚人心。支持新農村基礎設施建設，依法依規提供用地保障，做好部門聯系鎮村的指導服務工作，搞好抗旱暖民心工程。要多抽時間深入村社、農戶，了解群眾生產生活情況，聽取群眾意見建議，指導和幫助發展生產；開展第一期紅層找水打井工程后期監測維護工作，實施完成第二期紅層找水打井工程5488口，超年度目標任務1488口，要努力向上力求爭取更多紅層找水打井規劃指標；實施地質災害區劃調查與地質災害搬遷項目，確定防治重點和重點防治區，健全群專結合的監測網絡，指導鄉鎮人民政府制定地質災害防治規劃、防治預案和避險搬遷安置工程規劃，實施地質災害治理，發揮減災防災效益，確保人民生命財產安全；大力推進“金土地”工程，開發整理土地4000畝，新增耕地600畝；做好征地補償和安置房建設工作，切實維護失地農民的合法權益，完成縣重點工程錦繡家園二期安置房建設任務，確保建設質量和進度；六是要落實國土資源工作制度。凡涉及國土資源工作方面的都要嚴格按照《條例》規定，做好初信初訪，確保廣大群眾話有處說、怨有處訴、難有處解、事有處辦，確保無損害群眾利益，無非正常訪、無越級上訪和無的發生。

篇6

受市政府委托，向本次會議匯報我市貫徹實施《土地管理法》的情況，請予審議。

我國第一部《土地管理法》是*年頒布的，今年是20周年。期間經過了2次修正、1次修訂。我今天匯報的，是*年修訂、20*年修正的新《土地管理法》（以下簡稱新法）的貫徹實施情況。

一、貫徹實施《土地管理法》基本情況

新法實施以來，我市出臺了《關于對市區土地實行五統一管理的通知》、《*市國有土地使用權招標拍賣辦法》、《關于進一步加強市區土地市場管理促進經濟發展的通知》等20多個規范性文件，建立健全了一系列制度，土地管理工作逐漸步入了法制化、制度化的軌道。

（一）宣傳力度不斷加，社會各界的依法用地意識逐步增強。新法出臺以后，我市把對新法的宣傳作為“三五”普法、“四五”普法的重要內容，堅持“6.25”全國土地日集中宣傳與日常宣傳相結合，采取舉辦培訓班、召開座談會、發放宣傳材料、舉辦國土資源杯“歌唱*”歌曲創作賽和土地管理電視知識競賽等形式，對新法進行廣泛深入宣傳。*年以來，全市舉辦培訓班100多期，培訓1.5萬人次，召開座談會70多次，發放宣傳材料70多萬份。通過宣傳，各級領導、用地單位和廣群眾對新法的認識不斷提高，資源憂患意識、依法用地意識明顯增強，有力地促進了新法的順利實施。

（二）耕地保護機制不斷健全，耕地保護力度不斷加。一是建立耕地保護責任制和目標考核辦法，明確各級耕地保護的目標和責任。特別是在基本農田保護方面，市、縣、鎮、村、農戶逐級簽訂了基本農田保護責任，全市共簽訂55萬份，確保責任落實到人，措施落實到位。二是建立健全了耕地占補平衡制度、繳納耕地開墾費和新增建設用地有償使用費制度、基本農田保護區管理制度、監督檢查制度等制度，并嚴格執行基本農田“五不準”等上級關于耕地保護的各項政策，實現了耕地保護工作的制度化、規范化。三是力實施土地開發整理復墾工作，增加有效耕地面積。“十五”期間，我市爭取國家級、省級土地開發整理項目26個，爭取資金2.2億元，全市通過開發整理復墾增加耕地3000多公頃。*年土地利用總體規劃修編時，確定我市耕地保有量為192969.12公頃，基本農田面積為169943.86公頃，基本農田保護率為88.1%。到20*年，我市經審批的建設用地，連續7年實現耕地占補平衡，基本農田保護率始終保持在88.1%以上。

（三）土地市場不斷規范，土地資源的市場化配置程度不斷提高。一是建立土地儲備制度。市及各市國土資源部門都成立了土地儲備中心，通過收回、收購等方式儲備土地，并制定土地供應計劃，根據市場情況，適時推向市場，起到宏觀調控土地市場的作用。二是建立國有土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度。*年，市政府出臺了《*市國有土地使用權招標拍賣辦法》；20*年，又出臺了《關于進一步加強市區土地市場管理促進經濟發展的通知》。兩個文件都明確規定，對商業、旅游、娛樂、房地產開發等經營性用地，必須采取招標拍賣掛牌方式出讓。20*年，各市區都建立了經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度，率先在全省全面實行。20*年以來，國土資源部門建立健全了局長辦公會集體會審出讓底價制度、現場監督公證制度、監督管理方案審批備案制度、公告和信息披露制度、拍賣底價和競買人報名保密制度等制度，不斷完善工作程序，使“招拍掛”工作規范運行，國有土地的資產價值得到充分顯現。20*年，我市又進行了工業用地招標拍賣掛牌出讓試點。20*年，全市“招拍掛”出讓經營性土地129宗，實現政府純收益9.5億元，占土地總收益的比例由*年的6%提高到59%。三是建立地價管理制度。*年，我市將市區土地劃為7個級別，制定了相應級別不同用途的基準地價。隨著經濟的發展和城市基礎設施狀況的改善，20*年和20*年，又對土地級別和基準地價進行了兩次調整，使地價水平與經濟發展水平相適應，保證了國有土地資產的保值和增值。對采取協議方式供地的，供地價格均以基準地價為基礎依法進行評估，并經國土資源部門集體會審確認，保證了土地出讓的公平、公正、公開，確保國有土地資產不流失。四是建立國有土地使用權掛牌轉讓交易制度。市及各市都建立了土地交易市場。除城鎮居民住房、法院判決等國有土地使用權轉讓外，對其他國有土地使用權轉讓實行在交易中心掛牌交易，對申報的轉讓價格低于實際評估價格20%的，政府行使優先購買權。該制度的建立，培育和規范了土地二級市場。土地市場建設的不斷深化，使土地資產收益逐年幅度增加。20*年，全市實現政府土地純收益16.3億元，是*年的10倍。

（四）征地管理不斷加強，被征地農民的合法權益得到有效保障。重點強化了四項措施：一是規范征地程序。凡是征地前沒對土地補償標準進行聽證或測算征地標準達不到我市最低標準的，國土資源部門一律不受理征地審批報件。二是依法適當提高征地補償標準。新法出臺后，我市對征地補償標準進行了3次調整。*年，市政府辦公室下發17號文件，將市區征用土地年產值標準和地上附著物標準提高了20%左右。20*年，市政府辦公室轉發《省政府辦公廳關于調整征地年產值和補償標準的通知》，規定城市規劃區內耕地年產值最低標準環翠區為每畝1800元，榮成市、文登市為每畝1600元，乳山市為每畝1400元；城市規劃區外耕地最低年產值標準為每畝1000元。土地補償費和安置補助費標準，兩項合計不得低于畝產值的16倍。為有效解決征地中同地不同價的問題，使征地工作更加公平合理，并進一步提高征地補償標準，按照國土資源部和省國土資源廳的統一部署，從20*年下半年開始，國土資源部門在全市組織開展了征地區片綜合地價和征地統一年產值標準制訂工作。在城市規劃區內征地的，適用區片地價；在城市規劃區外征地的，適用統一年產值標準。市區區片地價分了10個區片、5個級別：分別是每畝8萬元、7萬元、5萬元、4萬元和3萬元；統一年產值分了5個區域，標準都是每畝1300元，補償倍數分別是23倍、22倍和20倍。目前各市區全面完成了制訂工作，待省上批準后公布實施。三是嚴把征地補償關。從20*年開始，對新增建設用地，供地報件中必須附被征地村出具的土地補償費到位證明和被征地農民領取補償費的證明，否則國土資源部門不予受理和批準供地。四是做好失地農民的安置工作。我市先后采取了貨幣安置、農業安置、留地安置、轉權讓利、土地入股等安置方式。為從根本上解決失地農民的生活問題，20*年，市政府下發《關于建立失地農民基本生活保障制度的實施意見》，通過“政府出一塊、村集體補一塊、農民個人繳一塊”的方式，把失地農民的基本生活納入社會保障體系，實現保障的社會化。目前各市區都根據實際情況出臺了相關政策。

（五）執法監察機制不斷健全，土地執法力度不斷加。市縣兩級國土資源部門都成立了執法監察科，組建了執法監察支隊和隊，建立了市、縣、鎮、村四級土地動態巡查網絡，制定了《*市土地動態巡查辦法》，與公安部門建立了聯合執法機制，對土地違法案件做到早發現、早制止、早處理。20*年以來，扎實開展了城市房地產開發建設用地清理整頓、土地衛片執法檢查、土地市場秩序治理整頓、開發區清理整頓等集中治理整頓工作，全市共制止土地違法行為500多起，立案查處土地違法案件930余件，拆除違法占地建筑面積11萬平方米，有力地規范了土地市場秩序。截至20*年，市國土資源局連續3年被市整規辦評為整頓和規范市場經濟秩序先進單位；20*年，被山東省整規辦評為土地市場秩序治理整頓先進集體。

（六）土地調控力度不斷加，促進了全市經濟的平穩運行。20*年，國務院把國土資源部門定位為宏觀調控部門，把土地作為宏觀調控國民經濟的重要手段，下發了國發〔20*〕28號和〔20*〕31號文件，制定了一系列土地調控的措施。對此，我市態度鮮明，行動積極，措施果斷，一是嚴格執行國家產業和用地政策，從嚴控制新增建設用地。做到“三禁止、一嚴格”，即禁止向違背國家產業政策、高耗能高污染、違反土地利用總體規劃和城市建設規劃的項目供地，嚴格控制列入國家產業政策限制類的項目用地。二是嚴格按照上級要求，認真開展20*年新開工項目用地清理工作。今年國慶節期間，市國土資源局組成7個督導檢查組，進駐各市區，對新開工項目逐個進行土地報件檔案和實地現場督導落實。對10個違法占地項目全部依法進行了查處，其中依法拆除的4個，沒收的3個，移送公安機關立案處理的3個，恢復土地原狀的1個；對8個項目進行了罰款；給予黨紀、政紀處分的責任人10人，追究刑事責任的2人，做到了既處理事，又處理人。10月16日，我市新開工項目清理工作順利通過國務院督查組的檢查驗收。

（七）服務功能不斷增強，對經濟社會發展的保障能力不斷提高。一是強化窗口辦文工作，提高服務效率。各級國土資源部門都建立了窗口辦文制度，把土地審批事項納入窗口管理，實行“受理”與“辦理”分開。依托城鎮地籍信息系統，把城鎮居民土地登記發證時限由法定的2個月縮短到15分鐘以內，極地方便了市民。20*年，市國土資源局辦文窗口被省國土資源廳和市直機關工委分別評為“優秀辦文窗口”和“文明窗口”；20*年—20*年，連續4年被市行政審批中心授予“群眾最滿意窗口”稱號。二是堅持開源節流，力推進土地節約集約利用。在節約用地方面，全市通過舊城改造、治理“城中村”和“空心村”、處置閑置土地等措施，盤活土地1.6萬多畝，節約土地7000多畝。在集約用地方面，20*年，市政府下發31號和38號文件，對30個類別工業項目用地的投資強度、建筑密度、容積率、綠化率做了詳細的規定。依據這兩個文件，國土資源部門在用地審批中嚴格把關，對達不到我市土地集約利用控制標準的，堅決不予批地或核減用地面積。我市土地節約集約利用工作得到省政府的充分肯定，20*年，全省土地利用管理工作暨節約集約用地先進企業表彰會議在我市召開，我市金猴集團、萬得集團、三角華盛輪胎、華力電機等8家企業受到表彰。三是千方百計保證項目落地。20*年以來，我市共爭取審批建設用地8.3萬畝，綜合全省各市城市面積和經濟發展、財政收入等因素（這些因素是省上分配用地指標時的參考依據），批地總量排在全省15個市（除濟南、青島外）前列。堅持有保有壓、區別對待的供地政策，實行“五個優先”，即優先保證國家、省、市重點工程，教育、衛生等經濟社會發展薄弱環節，高科技項目，重點利用外資項目以及資金到位的項目用地。

20*年，市政府被省政府評為全省實施20*-20*年度國土資源管理目標責任制先進單位。20*-20*年，市國土資源局連續4年被*市委市政府評為先進單位；20*年，被省國土資源廳評為全省國土資源管理工作先進單位；20*年，被人事部、國土資源部授予“全國國土資源系統先進集體”稱號；20*年，榮成市國土資源局、文登市國土資源局被省人事廳、國土資源廳授予“全省國土資源系統先進集體”稱號。

二、土地管理中存在的困難和問題

（一）社會各界特別是個別地方領導依法用地意識有待進一步增強。個別地方把發展同多占地劃等號，認為發展就要多占地，多占地就是發展。有的地方用地根本不把土地利用總體規劃放在眼里，想開發哪塊就開發哪塊，投資商看中哪塊就給哪塊，不管符不符合規劃，不管有沒有用地指標，也不管是不是基本農田，對國土資源部門的依法制止和規范，他們認為是阻礙經濟發展。有的地方甚至搞“毀地招商”，什么項目也沒有，把地推平了再說。有的鄉鎮以租代征違法用地現象比較突出。

（二）土地節約集約利用水平有待進一步提高。近年來，我市在優化土地資源配置、推進土地節約集約利用上進行了不懈地探索，積累了一些成功的經驗。但從總體上看，社會各界節約集約用地的意識還不強，土地節約集約利用還停留在較低水平。開發區中工廠建一層廠房的較多，有的還講排場，建花園式工廠，搞面積綠地，土地利用效率較低。土地閑置浪費的現象比較突出，不是有項目沒地，而是有地沒項目，不是土地制約了經濟發展，而是有些地方土地的閑置荒蕪引起了群眾的不滿。土地集約利用的審批考核機制有待于進一步健全，有的企業不是根據投資強度確定用地面積，而是虛報投資強度到國土資源部門騙取多批地；批地后，一些用地單位沒有按照規定的標準進行投資、建設。

（三）征地中損害農民利益的現象仍然存在。發展經濟、推進工業化必須要占用農民集體土地，但是農民集體土地轉為建設用地的過程，應當是農民分享工業化、城鎮化成果的過程，應當有利于增加而不是損害農民的利益，應當有利于縮小而不是擴城鄉的差距。但有的地方領導干部腦子里缺乏這種觀念，截留、挪用征地補償費的現象依然存在，甚至違背農民意愿強行征地。造成征地糾紛不斷發生，農民上訪不斷出現，影響社會穩定。據統計，因為征地問題引起農民上訪占土地量的40%。從反映的情況看，有的地方的征地行為作風粗暴、性質惡劣，莊稼眼看就要收了，一夜之間強行把地推平，這種做法必須糾正。

（四）土地歷史遺留問題較難處理，亟待妥善解決。近年來土地方面暴露出來的歷史遺留問題較多，其中最突出的有三個方面：一是原來出讓的土地，后來由于《森林法》的有關規定或者規劃調整為綠地等原因，使土地使用者不能按原用途使用，形成遺留問題，比如初村北海、張村沿海等1.3萬畝土地。土地使用者紛紛要求解決，處理難度很。二是乳山銀灘開發區于*-*年越權批準出讓的一些土地，現在還有1萬畝左右由于當時沒有確定具置而空掛，用地單位都來找，難以解決。三是以前有的鄉鎮搞以地生財，把地擅自賣給開發商，由于沒經過轉用征收，不能辦理正常的用地手續，前任領導把收開發商的錢挪作他用，換屆后下一任領導不承認，現在開發商想辦理用地手續，符合規劃的沒有資金，不符合規劃的辦不了手續。

三、今后我市土地管理的思路和措施

今后我市的土地管理工作，將以這次市人常委會審議《土地管理法》貫徹情況為契機和動力，緊緊圍繞市委“1161”工作思路和目標，認真貫徹崔曰臣記、宋遠方市長、劉命信副市長今年10月9日到市國土資源局調研時的重要指示精神，規范管理，高效服務，開拓進取，扎實工作，為全市經濟社會又快又好發展提供可持續的土地保障和優質高效服務，重點做好五個方面。

（一）嚴格保護耕地，保障糧食安全。一是按照科學發展觀的要求，認真開展土地利用總體規劃修編工作，使修編后的規劃既有利于保護耕地，又為經濟發展留出合理的用地空間。二是嚴格落實耕地保護目標責任制。定期對耕地和基本農田的保護情況進行檢查考核，進一步強化各級人民政府主要領導對土地管理和耕地保護的責任。按照“基本農田標準化、基礎工作規范化、保護責任社會化、監督管理信息化”的總體要求，嚴格保護基本農田，堅決制止通過修改土地利用總體規劃等方式規避占用基本農田報批的違法行為，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量不降低。三是力實施土地開發整理復墾。積極申報部級、省級土地開發整理復墾項目，爭取專項資金。認真落實《*市土地開發整理復墾專項資金管理暫行辦法》，加強對專項資金使用情況和項目實施情況的監督檢查，并全面推行項目招投標管理，實現土地開發整理復墾的規范化運作。

（二）節約集約用地，提高土地綜合利用率。加宣傳力度，徹底轉變粗放的用地觀念和習慣，提高社會各界的節約集約用地意識。加強建設用地審批管理，建立健全土地集約利用考核評價辦法和體系，遏制圈占土地和粗放用地。一是批前嚴格審查。建設項目辦理立項手續前，由項目所在地的國土資源部門進行用地預審，未經用地預審的，一律不予轉報批次用地和批準供地。二是批中嚴格把關。對超過規定用地定額標準或達不到我市集約利用控制標準的，壓縮用地面積或不予批準用地。三是批后嚴格監管。建立新批土地信息庫和跟蹤檢查臺帳，建立新批用地項目現場公示制度，及時向建設單位下發提示和督促建設通知，定期跟蹤檢查，防止土地閑置。把企業現有土地利用情況作為新增供地的重要依據，對土地利用率高的企業，在新申請用地時優先安排；對達不到節約集約用地規定標準的企業，暫緩新的用地審批，待其將原有土地達到節約集約利用標準后，再考慮新的用地審批，促進企業節約集約用地。

(三)拓寬用地空間,保障經濟發展。一是立足內涵挖潛，徹底清查、充分利用批而未供的土地、閑置土地、空閑土地等存量土地，提高土地利用率。二是繼續爭取農村建設用地整理與城鎮新增建設用地掛鉤試點工作，通過農村建設用地減少和城鎮建設用地增加，優化城鄉用地結構，拓寬城市用地空間。三是全面摸清全市范圍內可利用的鹽田、廢棄蝦池和沿海灘涂，在充分做好環境影響論證和符合規劃的前提下，區別不同情況，采取靈活有效的方式加以利用。四是加向上溝通協調力度，積極爭取國家、省上預留的建設用地指標，緩解土地供需矛盾。

（四）加強和改進征地管理，維護農民利益。一是把提高征地補償標準落到實處。征地統一年產值和區片地價批準公布前，嚴格執行威政辦發〔20*〕69號文件規定的征地補償標準，確保被征地農民的生活水平不因失地而下降。征地統一年產值和區片地價出臺后，嚴格按照新的標準執行，切實解決征地標準偏低和同地不同價的問題。二是嚴把征地補償關，確保征地補償費及時足額到位。征地補償安置費用不落實的，一律不予受理上報省政府批次征地報件；征地補償安置費用不到位的，一律不批準供地。探索建立征地補償款預存制度和統一收繳、發放機制，減少發放環節，防止截留、挪用。

篇7

關鍵詞：流轉模式、四大目標、五大環節

一、集體建設用地流轉模式的要素構成分析

從農戶的角度而言，需要農戶具備土地流轉的意愿以及穩定的住所和經濟來源。因為流轉用地的主要類型之一是宅基地，宅基地具備社會保障功能，如果農戶從事非農產業，經濟收入穩定，并且在城市中有固定的住所，那么，當農戶退出宅基地后，就不會產生后顧之憂。因此，當農戶具備上述條件時，流轉意愿就比較明顯。

從集體經濟組織的角度而言，其作為集體建設用地的所有者和管理者，在整個流轉過程中扮演著組織者的重要角色。集體經濟組織首先需要具備一定的財政實力，因為在市場機制運作中，流轉投入的成本很高，農戶個體是難以承擔的，必須由集體經濟組織統一負責資金平衡。其次，處于保障農戶利益的考慮，流轉從復墾、交易直到最后收益的每一環節，集體經濟組織都要參與并且監督。

從地方政府的角度而言，以往其他地區的土地流轉大多以政府為主導，地方政府對于流轉的干預度很大。而上海建立的流轉目標是以市場為導向，政府只是作為流轉規則的制定者和流轉市場的監督者，并不直接參與流轉市場的交易和收益分配。因此，需要政府建立更為規范的流轉法規和交易辦法，以防止在市場交易過程中出現土地資產流失和農戶利益受損的情況。

最后從用地企業的角度而言，用地企業作為流轉指標的競購方，其初衷是追求市場利潤，因為當前集體建設用地的價格相對比征地成本要低。但是，用地企業在競購集體建設用地指標時也面臨著土地所有權的限制以及購買指標能否“落地”的風險。因此，用地企業在競購集體建設用地之前，必須對農村土地市場風險性進行充分評估，判斷是否有必要進入這一市場。

二、 四大目標對集體建設用地流轉模式的基本要求

流轉的四大目標既是判斷流轉可行性的依據，也是衡量流轉效益的評價指標。“提高農戶收入”被列為集體建設用地流轉四大目標之首，由于長期以來農村集體土地必須先通過征地的方式成為國有土地才能夠上市交易，使得農戶僅能得到征地補償，而征地補償的價格偏低，難以保障失地農民安居樂業。因此，集體建設用地的市場流轉機制使得集體土地從資源轉變為資產，實現集體土地與國有土地在市場交易環節的“同質、同權、同價”，有效地打破了城鄉土地市場的二元結構。而農戶則是通過流轉收益的分配實現生活水平的提升，流轉收益不僅是直接經濟補償，農戶的社會保障以及教育、就業技能培訓等對于農戶土地流轉之后的長遠發展更為關鍵，上海在集體建設用地流轉模式的制定上需要優先考慮農戶的經濟收益以及社會保障權益。“提高農戶收入”目標對流轉模式提出的基本要求可以是提供市場化交易平臺、充分體現土地價值；政府設置基準價格體系，提供最低交易價格，保障農戶收入等。分析角度要準確，這里不是分析四大目標及其意義，而是基于四大目標對流轉模式要提出哪些要求。下面三點的問題一樣，請按上述思路再分析。

如果說“提高農戶收入”是基于農戶個人角度提出的流轉目標，那“推動經濟發展”就是從區域發展的視角，闡述集體土地流轉對于地方經濟的促進作用。流轉用地類型之一是鄉鎮企業用地，這一類用地的流轉對于招商引資的影響很大。在此之前，外來企業用地的供給來源是國有土地的出讓，而由于城市建設用地的日益緊缺，導致土地價格不斷攀升，而集體建設用地進入市場交易的目標是緩解用地緊張的局面，也使得農村集體經濟組織能通過鄉鎮企業用地的流轉獲得收益，納入農村集體財產統一管理，用于本集體經濟組織成員分配和社會保障、新農村建設等公益事業。

“土地集約利用”對于城市可持續發展起到關鍵作用，由于農村居民點分散、戶均宅基地面積過大、鄉鎮企業用地閑置等情況時有發生，使得集體建設用地的利用效率很低，而通過流轉能夠有效地改善這一現狀。

“統籌城鄉發展”的目標體現了流轉的社會效益，村集體經濟組織通過流轉收益的合理分配管理，能夠提高農村的基礎設施條件，增加農戶的經濟收益，提高農戶的社會保障水平，改變新農村的建設面貌，從而縮小城鄉之間的經濟社會的差距。

三、指標流轉模式的初步構建及分析

一是指標的形成：集體建設用地流轉指標產生的依據是上海市土地利用總體規劃，指標產生的主要程序為：首先由區縣規土局組織編制土地整理復墾專項規劃和實施計劃，通過土地權屬調查明確各村建設用地總規模，以零星、閑散、廢棄、低效利用的集體建設用地作為整理復墾的重點，合理確定復墾規模、區位和時序；其次，鄉鎮人民政府根據村集體經濟組織的申請，依據相關規定申報土地整理復墾項目，經區縣規土局和市規土局審核后立項復墾，復墾完畢后，區縣規土局組織有關部門驗收，并報市局確認；再次，通過整理復墾形成的建設用地流轉指標，由區縣規土局設立指標儲備庫同意管理，并報市局備案，市局對區縣流轉指標進行監管。

其二，在指標使用上有較為嚴格的限制，指標首先要滿足本區縣建設的需要。建設用地流轉指標和耕地占補平衡指標僅限于所屬區縣的集體經濟組織實施的項目，以及全市范圍內實施的經營性項目。

其三，關于指標交易方式和交易價格。區縣規土局在驗收指標后，納入流轉指標庫并向社會公布，有意向的用地企業、集體經濟組織和具有民事行為能力的個人均可申購，由規土局設立統一的流轉土地交易所，所有的申購方在這一平臺中通過市場招拍掛方式競購指標。競購成功后獲得用地指標，但要拿到具體土地的使用權，仍需在符合土地利用總體規劃和土地利用年度計劃的前提下，辦理征收專用手續，支付征地費用和土地出讓金，不過在指標落地時，可以沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費。交易價格應由市規土局在綜合考慮各區縣的經濟區位、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費等因素的基礎上，制訂相應的流轉指標基準價格，指標交易的實際價格通過土地交易市場招拍掛方式確定，但原則上不得低于所在區縣的基準價格。

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一、上半年全市國土資源工作情況

1、全力保障全市重點建設項目用地。今年上半年，在省土地利用計劃下達后，我們主動與發改、外經、開發區等部門聯系，及時掌握重大急需項目用地情況，科學合理安排用地計劃。市局組織對全市14個億元以上重點工業項目涉及國土資源部門協調解決的問題進行了專門梳理和研究，并制訂了方案。到目前為止，全市已上報13個批次城鎮建設用地，1個單獨選址項目，1個掛鉤周轉計劃批次，組織了5個項目申報“點供”計劃。在保證項目用地的同時，被征地農民的合法權益得到有效維護，全市有5103名被征地農民納入基本生活保障，實現了“即征即保”。

2、大力推進土地節約集約利用工作。市局組織對市區范圍內的閑置土地進行了全面清查，共清查出閑置土地89宗、面積7202畝。針對閑置土地，分別制訂了處置辦法。一是征收土地閑置費。對逾期不繳，加收1‰的滯納金。二是無償收回。對閑置滿兩年以上(含兩年)，因土地使用者自身原因造成未動工開發的，無償收回土地使用權。三是限期開發。因政府方面原因造成土地閑置的，在協調解決相關問題后，限期開發建設。四是收購儲備。對土地使用者無力完成閑置土地開發建設，且達不到法定收回條件的，由土地儲備中心予以收儲，重新出讓或安排使用。五是置換開發。除經營性用地項目外，對土地使用者自身無力完成閑置土地開發建設，且達不到法定收回條件的閑置土地，可另選地塊進行置換，讓其開發建設。六是轉讓開發。對從原地塊分割出來但不具備法定轉讓條件的閑置土地，由縣、市國土資源部門報經同級政府批準后，準予土地使用者轉讓閑置土地。在原土地使用者按規定繳納違約金和增值地價后，為新的土地使用者辦理變更登記手續。

積極開展城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。對20*年掛鉤試點單位拆舊區的實施情況逐一進行了檢查，督促試點單位加快完成拆舊區的建設用地整理，確保按期足額歸還周轉指標。對已批準的20*年掛鉤試點單位，要求加快推進試點項目區尤其是拆舊區的實施，將已可使用的周轉計劃及時使用，并按期歸還。同時，指導各試點單位精心編制20*年掛鉤實施規劃，將周轉指標逐一落實到掛鉤項目區。20*年各試點單位掛鉤實施規劃成果已全部完成并上報省廳。

3、土地市場建設進一步規范完善。切實加強對房地產市場用地形勢的分析，調控優化房地產市場的土地供應結構，本著“條件成熟、確保重點、綜合平衡”的精神，科學編制土地供應計劃，合理確定出讓地塊的區域、數量及結構，把優化環境、控制景觀、把握土地上市時序和節奏與促進地價升值有機結合起來，并充分考慮城市建設加快推進與政府經濟社會發展等多方面的需求，努力促進房地產用地價值得到最大顯化。上半年，全市已組織公開競價出讓經營性用地76宗，面積2464畝，總成交價24.7億元。

4、國土資源保護責任得到有效落實。市政府與各市（區）簽訂了土地管理和耕地保護責任狀。各地也相應制定完善了鄉鎮政府耕地保護責任目標考核辦法，積極組織開展基本農田達標創先活動。加強耕地占補平衡項目庫建設。20*年全市耕地占補平衡補充耕地項目庫項目共有197個，預計新增耕地1.7萬畝。按照“獨立建庫、單列考核、封閉運行”要求，建立了城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區復墾項目庫，對20*年城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區復墾項目可行性論證，全市入庫拆舊區復墾項目88個，預計新增耕地4162畝。強化執法監督，嚴肅查處違法違規案件。今年以來，全市共立案查處土地違法案件31宗，面積696畝，收繳罰款122萬元，拆除建筑物1*5平方米。加強土地，上半年各級共受理人民來信372件，接待群眾來訪122批279人次，其中集體訪11批118人次，對絕大多數均妥善處理到位。

5、深入推進礦產資源開發整合和地質環境保護工作。組織開展了整頓和規范礦產資源開發秩序“回頭看”行動，對全市范圍內的磚瓦窯進行了拉網式巡查，嚴防整規后的反彈，嚴肅查處擅自擴建磚瓦窯行為。圓滿完成了145家采礦企業年檢及統計年報匯總工作，采礦企業年檢率100％。上半年全市粘土資源通過掛牌方式出讓19宗，45萬立方米，資源出讓價款76萬元，上市資源批復38宗，換發采礦許可證19宗，辦理變更登記2宗，收取環境恢復保證金27萬元。

6、基礎業務建設進一步加強。第二次土地調查工作取得新進展。《泰州市土地利用數據庫建設技術方案》和《泰州市第二次土地調查工作方案》分別得到了國土資源部和省廳的批復。目前，泰州市區1:1000比例尺土地更新調查已完成全部外業調查工作和數據庫建庫工作，正申請省廳驗收。姜堰、泰興、靖江、興化按要求完成了1：5000比例尺工作底圖的生產，姜堰和泰興已通過省廳驗收。姜堰和興化已完成試點調查工作，正全面開展農村土地調查的外業調查工作。靖江市在農村土地調查同時開展了城鎮土地調查工作。全市逐步建立了更正登記、異議登記、預告登記等新的登記制度，進一步規范土地登記行為。市局和興化市局出臺了《土地登記過錯責任追究辦法》。此外，市局建立了“泰州市城鄉一體化地籍信息系統”，將勘測定界、土地登記規范在統一平臺上進行管理。全市基礎測繪工作取得重大突破。市區1：1000比例尺地形圖已全面完成并通過省測繪局質檢驗收。

總的來說，我市國土資源管理工作在上半年取得了一定成績，但與新形勢的要求相比，我們深感在思想觀念、管理水平和工作成效等方面還有許多亟待轉變和提高的地方。突出表現在四個方面：一是滿足于過去在資源服務保障方面取得的成績，開拓進取的勁頭不夠足。對當前新上項目多、土地計劃緊缺的矛盾缺乏有效的解決辦法。二是土地集約利用水平仍然偏低，重批供、輕管理的問題依然存在，推進節約集約、盤活存量、整合資源的任務十分艱巨和緊迫。三是土地違法違規行為呈現出新的特征，少數工業項目不報就用、邊報邊用、未供先用的情況在個別經濟開發區和園區仍然存在，農業結構調整過程中固定建筑、固化地面和破壞耕作層的情況不同程度的存在。四是干部隊伍建設還不能適應體制改革后的新要求。少數基層單位辦事效率低，少數黨員干部不能嚴于律己，腐敗問題和違紀違法案件仍有發生。以上問題，我們將在下半年切實采取措施加以解決。

二、下半年工作打算

下半年，我們將在省廳黨組的正確領導下，以深入開展“踐行科學發展觀，我為泰州作貢獻”主題教育活動為契機，進一步認清新形勢，推進思想大解放，明確新任務，探索新舉措，破解新難題，促進新發展。著重加大六個方面的工作力度：

第一，緊貼中心，加大服務經濟發展大局的力度。面對土地供需矛盾日益突出的嚴峻形勢，自覺把國土資源工作放到全市經濟社會發展大局中去謀劃，繼續堅持“區別對待、有保有壓”的原則，集中指標保重點，一般項目靠挖潛，優先保障國家、省、市重點工程、重點基礎設施以及沿江開發、經濟開發區重點建設項目用地的合理需要，優先保證產業關聯度高、污染小、運行質態好的項目用地。與此同時，著力在挖潛增效，盤活存量土地上下功夫。最近，我局在開展市區存量閑置土地調查的基礎上，組織對全市范圍內的存量土地進行了初步的調查摸底，這些存量土地絕大部分可以盤活利用，我們將在逐宗分析成因的基礎上，進一步研究制定具體處置辦法，確保在今年8月底前取得實質性成效，12月底前所有閑置土地全部得到處置。

第二，科學有序，加大土地資產經營管理的力度。與全國不少地方一樣，由于受“大氣候”的影響，目前我市土地交易市場開始出現暫時萎縮的狀況，部分上市地塊已經出現以“底價”成交甚至流拍的現象，同時由于拆遷難等原因，成熟的地塊缺乏、上市的地塊較少，土地資產經營管理的形勢不容樂觀。下半年，我們將在進一步提升土地經營管理水平、提高土地資產增值收益上多做研究、多下功夫、多求突破。一是科學把握土地上市的節奏。切實加強對房地產市場用地形勢的研究與分析，著力調整和優化房地產市場的土地供應結構。科學合理地確定出讓地塊的區域、數量及結構，努力實現土地供應的可持續發展。把優化環境、涵養土地、有序上市、成片開發與促進地價不斷升值有機結合起來，進一步擴大土地升值的空間。二是堅持凈地出讓。對于擬出讓的土地，在處理好土地產權、房屋拆遷、安置補償等法律經濟關系的前提下，加快完成必要的前期開發，確保實現凈地出讓，努力擴大土地的有效供給。三是適當控制宗地的上市規模。通過把握行情、科學判斷、認真研究，適當合理地劃小宗地規模，吸引更多的開發商前來競買，努力形成良性競爭的態勢。

第三，集中力量，加大編制土地規劃大綱的力度。按照省廳的部署和要求，繼續做好土地利用總體規劃修編工作，認真做好土地利用總體規劃修編與城鄉規劃編制、主體功能區規劃編制及各專項規劃編制之間的相互銜接工作，從嚴控制城市用地規模，統籌協調交通、能源、水利等基礎設施和基礎產業規劃，切實提高新一輪土地利用總體規劃的科學性、前瞻性和實用性。切實維護規劃執行的嚴肅性，從嚴控制鄉鎮土地規劃的修改，努力遏制規劃跟著項目走的不良現象。

第四，精心組織，加大推進二次土地調查的力度。下半年，市區將在土地利用更新調查基礎上進行坐標系和地類轉換、基本農田上圖、后備資源調查、專項用地調查等工作；四市全面開展外業調查和基本農田調查等專項調查；全市都要在調查的基礎上建立標準統一的土地利用數據庫。根據部和省廳要求，8月底前完成泰州市土地利用數據庫建設示范項目，年底完成二次調查的農村土地調查。在完成農村土地調查的基礎上，

逐步開展城鎮土地調查，年內完成招標、編制《技術設計書》、開展試點等工作，明年10月份前完成整個城鎮土地調查工作，從而保證按期全面完成第二次土地調查任務。

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農村改革的重點是著力解決民生問題

中國(__)改革發展研究院的《20__年中國改革評估報告》(以下簡稱《報告》)顯示，84.27%的專家認為，基本公共服務短缺是當前農村最突出的矛盾。為農民提供基本而有保障的公共服務不僅成為廣大農民最迫切、最現實的期盼，也是進一步解放和發展農村生產力，深化農村改革的重

要目標。

《報告》顯示，基本醫療衛生、義務教育、提高收入是農民最亟須的三種基本公共服務，認同度分別達到70.8%、70%和63.7%；另外，農民對養老(46.7%)、就業(42.6%)、道路(39.8%)、農田水利設施(36.6%)的認同度也較高。由此可見，民生類與發展生產類基本公共服務是當前農民最關心、最需要的。

新農村建設以來，各級政府加大了強農惠農力度，農村基本公共服務明顯改善，農民上學難、看病難等民生問題大大緩解，農民對各級政府履行公共服務職能總體評價較高。《報告》顯示，86.5%的農民對中央出臺的涉及基本公共服務的惠農政策感到滿意或十分滿意。

根據《報告》，11.5%的農民認為，中央惠農政策對提高農民收入作用明顯，但同時有66.5%的農民認為，由于農資和其他非農產品價格上漲，農民實際收入增長緩慢。由此可見，要真正提高農民收入，各級政府還需加大支農力度。

農村基本公共服務的供求矛盾根本上是體制機制問題

我國農村公共服務領域的實際供給不足，除了與政府財政投入有關以外，在根本上還是體制和機制的問題。

1、農村公共服務供給的體制機制不健全。一是農村公共服務供給中沒有形成規范的分工和問責制，造成了農村公共服務指標的軟化；二是沒有形成可持續的財政支農機制，我國財政仍是經濟建設型財政，大量財政支出投向城市；三是政府轉型的滯后，政府在公共服務領域中錯位、越位和缺位現象還普遍存在，沒有真正實現從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變。

2、解決農村公共服務供求矛盾既需要財力支持，更需要體制創新。公共服務體制與財政體制，二者既相互促進又相互制約。無論是新農村建設，還是發展現代農業，都迫切需要建立農村公共服務體制來不斷擴大農村人力資本的存量和增量。在現行財政體制的約束下，應盡快建立“低水平、廣覆蓋”的農村公共服務體制，讓廣大農民共享改革發展成果。對于基層政府尤其是欠發達地區的政府，在財政資源有限的情況下，中央與省級政府應加快建立農村基本公共服務供給的長效機制，保障基層政府履行公共服務職能與能力相匹配。

3、農村公共服務自身運營機制的完善。提高公共品的供給效率需要有合理的公共服務運行機制，合理劃分政府與市場的邊界。市場在公共領域存在失靈現象，所以應充分發揮政府“有形的手”的作用，提供基本有保障的公共服務。要充分利用政府和市場之間的互補性，形成井然有序、靈活有效的農村公共服務體制。

建立城鄉統一的公共服務體制

當前應通過建立城鄉統一的公共服務體制，來解決起點公平問題。農民和農民工獲得與城市居民平等的社會角色，關鍵在于城鄉居民在公共服務方面的制度平等。目前許多地方在探索城鄉統一的戶籍制度，但若不解決農村和農民工的基本公共服務問題，城鄉戶籍制度統一就只能是形式上的，無法從根本上解決權利平等問題。應從城鄉制度統一入手，縮小城鄉居民在義務教育、基本醫療和公共衛生、基本社會保障等方面的差距。

全面推進以落實教育經費保障機制為重點的農村義務教育體制改革。進一步明確各級政府在農村義務教育方面的支出責任，把原來的學雜費規范地轉換為中央、省、市縣的政府投入，通過中央和省級政府進一步的經費追加，逐步縮小城鄉義務教育質量的差距。建議貧困縣義務教育階段的所有費用，原則上由中央及省級財政支出。將鄉村教師津貼納入政府財政預算，確保按時足額發放。對于貧困縣，中央和省級財政應增加轉移支付規模，并通過制度化措施確保經費落實。完善非義務教育階段的教育扶助、救助制度。加大審計和檢察力度，杜絕挪用、占用國家補助資金的現象，杜絕農村義務教育亂收費的回潮。

全面推行新型農村合作醫療制度，建立醫療救助制度。中央和省級政府應逐步增加投入比例，穩定廣大農民對政府長期發展新型農村合作醫療的預期。出臺優惠政策，免除農村五保戶、特困家庭的參合費，提高參合率。盡快建立醫療救助運行機制，增加財政投入，合理確定救助對象，提高救助效果。進一步完善保障辦法，在保大病的同時兼顧常見病、多發病的預防和治療。逐步擴大定點醫療機構，使參保農民有更多選擇。增強農村基本醫療服務能力，改善醫療機構服務質量，降低價格。對外出的參保農民，允許其在外地符合條件的醫院就醫，然后憑相關證明到參合地報銷。加強對基金的管理和監督，規范保險基金的運作。建立健全新型農村合作醫療管理組織、參保者和醫療單位三方制約機制。探索建立全民醫療信用保障制度，保障農民先看病后還款，幫助貧困農民暫緩醫療支付困難。

全面落實農村最低生活保障。中央和省級政府應盡快制訂農村最低生活保障的相關法規條例。各地區要根據農民最基本的生活需要和本地經濟發展水平測算出貧困對象年 人均消費水平和人均基本生活費，確定農村最低生活保障標準。堅持政府投入為主的原則，把農村最低生活保障資金列入財政預算。根據不同地區經濟發展水平合理劃分各級政府資金負擔比例。盡可能降低縣鄉財政負擔比例，加大中央、省兩級財政轉移支付力度。加強財政、教育、勞動保障、衛生、司法、農業、科技等部門的溝通協作，整合各項惠農政策，實現由單項救助向綜合救助的轉變。

在全國統一政策，規劃和解決農民工基本公共服務。當前，城鄉基本公共服務的失衡集中體現在農民工群體上。農民工基本公共服務供給問題既涉及地區協調，又涉及城鄉對接，既要考慮城市的承受能力，又要照顧到不同類型農民工的基本需求。農民工流入地政府應承擔更大責任。未來應加強政策規劃，全面解決農民工子女義務教育、農民工基本醫療及公共就業服務等問題。

加強農村土地保護，加大對失地農民基本公共服務的供給。落實最嚴格的耕地保護政策，真正落實農民長期而有保障的土地使用權；合理確定征地標準，確保征地補償款足額、及時發放給農民；可以考慮征收土地增值稅，將征地溢價收入全部納入社會保障資金范圍，優先為失地農民提供養老、醫療、就業等社會保障；深化土地要素市場化改革，著力提高農民在土地流轉中的談判地位，創造條件讓更多農民獲得土地財產性收入。

繼續增加對農村的基礎設施投入，發展現代農業。加大對農村中小型公共基礎設施建設的投入，重點支持與農業生產和農民增收密切相關的鄉村道路、水電、安全飲水等基礎設施建設。

形成基本公共服務社會化供給機制

要制定農村基本公共服務均等化戰略規劃。當前應制定基本公共服務最低標準，設置明確的時間表，并明確實施進度和保障措施；在正視基本公共服務水平存在一定差距的前提下，先行在全國統一制度安排，解決不同省（市）、不同部門各自制訂政策，政策口徑不統一、跨城鄉區域對接困難的問題。

以為農民提供基本而有保障的公共服務為目標調整鄉鎮政府的職能定位。鄉鎮政府應按照統籌城鄉發展的基本要求，把為農民提供基本而有保障的公共服務作為主要職能。以發展農村社會事業為重點，通過有效地提供公共服務來調節農村各種利益關系；健全農村社會治安防控體系，創新公共服務和社會管理方式，保持鄉村安定有序；以提高農村公共服務效率和質量為中心，為農民提供更多公共服務。

合理配置農村公共資源，創新農村公共服務體系。合理確定鄉鎮機構編制，降低公共服務成本，提高效率。嚴格實行政事分開，除國稅、地稅、國土等國家垂直管理的站所和公安、林業、交通等縣級延伸派駐單位之外，其他“七所八站”要按照自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的原則，依法注冊登記成為具有企業法人性質的經濟實體或社會中介服務組織。建立公共服務委托機制，采取將基本公共服務“項目化、數量化”的辦法，逐項約定服務內容、質量要求、價格標準、考核辦法和結算方式等，面向社會公開招標，實行合同管理，結算由政府“買單”。

形成公共服務責任與財力相匹配的籌資機制

應調整財政支出結構，把更多資金投向農村基本公共服務領域。要縮減政府的經濟建設支出和行政管理支出，繼續加大對基本公共服務的投入力度。重點支出項目應向農村傾斜。

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關鍵詞：增減掛鉤；試點；周轉指標；難點

中圖分類號：TU98文獻標識碼：A 文章編號：

引言

城鄉建設用地增減掛鉤試點是遼寧省國土資源“三個平臺建設”的重要內容之一，自實施以來，為保障遼寧小城鎮振興用地，探索耕地保護和集約用地新機制，促進城鄉統籌發展提供了操作平臺[1]，得到了各級政府的接受和認可。但隨著試點工作的深入開展，出現了拆舊復墾緩慢、變更調整頻繁等問題，導致掛鉤試點周轉指標到期無法歸還，嚴重制約了試點工作全面推進。從2010年開始，筆者一直參與增減掛鉤試點拆舊地塊土地復墾省級核實工作，通過梳理全省各地拆舊地塊復墾情況，對增減掛鉤試點應如何持續健康開展提幾點自己的看法。

1 全省增減掛鉤試點工作進展現狀

1.1項目審批進展順利，增減掛鉤試點基本實現省域內全覆蓋

截至2012年12月，國土資源部共下達遼寧省城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標16.63萬畝。從批準規模上看，呈現逐年遞增趨勢，2009年下達2.15萬畝，到2012年增加為6.20萬畝，反映出一方面國家對遼寧的政策性支持力度逐步加大，另一方面增減掛鉤在全省試點推廣需求迅速攀升。

從周轉指標使用情況看，全省已批準增減掛鉤試點項目共328個，下達周轉指標16.65萬畝；從拆舊復墾類型看，主要有農村居民點、廢棄工礦、廢棄鹽田、廢棄鄉鎮企業用地、水工建筑等，其中農村居民點整理規模占拆舊復墾總規模60%左右[1]。目前，實際完成建新面積10.44萬畝，周轉指標規模使用率為64%，實際完成拆舊面積4.51萬畝。

1.2增減掛鉤試點周轉指標歸還不理想

增減掛鉤周轉指標歸還必需通過在規定時限內完成拆舊地塊復墾任務來確認，一般為3年。目前，全省增減掛鉤試點周轉指標已歸還1.05萬畝，歸還比例僅為10%，遠低于計劃歸還目標。據統計，經過省級復核的增減掛鉤試點項目共18個，能完全歸還項目僅有1個其余項目均需整改或核減周轉指標后才能完成歸還。省級復核地塊94個，總面積887.8443公頃，新增耕地面積845.2837公頃，復核確認耕地面積766.1082公頃。按照拆舊地塊優先復墾為耕地的原則，顯然無法全部歸還。表現在一是一些地區在進行拆舊復墾時，未按照省廳批復地塊進行實施，雖然復墾面積已經達到周轉指標規模，但未批復的地塊不可以用于歸還周轉指標，朝陽凌源市這種情況較為突出；二是項目實際實施范圍超出立項批復紅線，雖然超出部分在土地利用現狀圖中仍是建設用地，但因未及時落實變更手續，也不可以用于歸還周轉指標，遼陽、鞍山此類問題較多；三是一些涉及農村居民點復墾的地塊需要在移民安置后實施，但實際操作中農戶不愿意搬遷，造成無法復墾，沈北新區新城子拆舊地塊和彰武縣前福興地鄉拆舊地塊便是這種情況，因此只能另選拆舊地塊，重新走審批、立項、規劃設計、組織招投標等程序，無形中增加了歸還周期；四是一些涉及拆遷的磚瓦窯廠仍在生產，造成無法復墾，主要集中在鐵嶺縣；五是一些復墾地塊復墾效果不好，部分區域達不到設計新增耕地條件，不能按照耕地確認，此類問題各地普遍存在。

再從復墾類型上看，已歸還地塊中拆舊居民點13個，拆舊水工建筑1個，拆舊工礦廢棄地80個，工礦地復墾效果明顯好于農村居民點，主要集中在磚瓦窯和廢棄堆場復墾，而能夠拆舊復墾的居民點多數是早已廢棄，位置偏遠，無人居住，且部分已經復耕。

2制約增減掛鉤試點周轉指標歸還的瓶頸

2.1制度缺失是根本原因

城鄉建設用地增減掛鉤是一項復雜的系統工程，需要國土資源、城市建設、財政管理等多部門配合支持，也需要完整的體制機制約束。而當前，增減掛鉤試點幾乎是國土資源部門在唱主角，從規劃審核到地類審核，從項目布局到項目實施，都在國土一家操辦，其難度可想而知。此外，制度的缺失直接導致一些關鍵問題得不到解決，例如增減掛鉤參與主體如何明確權責？拆舊土地復墾資金如何保障、復墾土地質量如何評價？建新土地所獲收益如何反哺農村？這樣的增減掛鉤試點不可避免出現項目倉促上馬，造成建新已經完成，而拆舊進展緩慢甚至被迫停止的局面。

2.2認識上普遍存在偏差

城鄉建設用地增減掛鉤并不是簡單的建設用地在空間上的置換，其本質是通過建設用地的重置，提高土地使用效能，優化城鎮和農村布局，同時將建新所獲土地收益補償拆舊復墾所在地區，用于改善農村面貌、提高農民收入保障，最終達到城鄉同步、統籌發展。也就是說增減掛鉤的理想預期應該是實現城鎮、鄉村、農民三方共贏的狀態，但目前來看，一些地區已經把獲取建設用地指標作為增減掛鉤實施的首要目標，對拆舊區立項以及土地復墾難度估計不足，形成了建新如火如荼，拆舊門庭冷落的態勢，致使各項工作開展不力，出現了項目選址不合理、建設資金嚴重短缺、移民無法安置、土地權屬無法解決等問題，導致拆舊土地復墾進展緩慢。因此，省國土資源廳于2012年緊急下發了《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》，改進增減掛鉤試點模式，全面實行先墾后用。筆者認為，增減掛鉤試點無論是采用先用后墾，還是先墾后用模式，其核心在于建新拆舊的選擇是否符合客觀實際，拆舊復墾是否依據科學發展觀，是否切實尊重農民意愿，維護農民土地合法權益，脫離這一關鍵問題，類似與河南周口平墳事件會不可避免再次上演。

2.3歷史遺留問題處理難度大

目前，主要有兩類問題難以解決。一是建新已經完成，但拆舊出現項目選址布局不合理，拆舊推進緩慢，需要調整拆舊地塊的項目。尤其是農村居民點復墾占已經批準的試點項目比例很高，由于國家加大對物權法和土地管理法的宣傳力度，拆遷居民維權意識逐年提高，其訴求不確定性很大，已簽訂補償和安置協議的在實施階段申請提高補償標準和變更安置途徑的現象很多，致使拆遷、安置、補償和復墾等工作展緩慢。二是資金缺口大，無法按期完成復墾的項目。從全省范圍內看，增減掛鉤資金大部分來源于土地出讓收入，而供地的節奏和時序常常受到國家宏觀經濟調控影響，用地單位等待、觀望思想嚴重，建新區土地出讓困難，土地級差收益回籠較慢，難以及時到位反哺拆舊區土地復墾工作。

3推進增減掛鉤試點持續健康開展的對策

3.1 加強頂層設計，構建增減掛鉤試點新平臺

一是開展增減掛鉤試點必須堅持規劃先行的原則。充分發揮規劃的宏觀調控作用，由政府組織增減掛鉤試點專項規劃編制，省級規劃主要任務是合理分解增減掛鉤指標，劃定增減掛鉤試點重點布局區域，重點類型，建新選址原則，指導拆舊復墾方向和時序，確定資金來源；縣級規劃的主要任務是落實增減掛鉤試點建新、拆舊地塊，提出工程和資金保障措施。

二是開展增減掛鉤試點必須加強管理制度體系建設。大力推進政府主導理念，努力轉變“重周轉指標，輕拆舊復墾”的思想，成立增減掛鉤試點管理和監督機構，研究制定先墾后用模式下項目管理、資金管理、土地級差收益、周轉指標節余儲備流轉使用以及責任目標考核辦法，明確各階段責任主體的權利和義務。加強中介機構和基層隊伍建設，提高增減掛鉤從業人員素質，嚴格規范拆舊復墾技術標準。開展增減掛鉤儲備金制度試點，研究社會資金參與增減掛鉤試點新模式。開展增減掛鉤試點后評價研究，總結成型經驗，加以推廣。

三是按照新形勢要求，加快歷史遺留問題消化處理。加大省級技術復核力度，徹底摸清各地歸還能力。能夠通過整改完成的項目，適當延長周轉指標歸還期限；無法整改歸還的項目，采取核減指標、撤銷的方式處理，建新已經使用的，考慮納入地區新增建設用地指標。

3.2 深入貫徹以人為本，倡導可持續和生態文明理念

增減掛鉤試點必須貫徹可持續發展的理念，從生產能力可持續性、生態環境可持續性、經濟可行性、社會可接受性、工程設計合理性和運行管理機制的科學有效性等方面進行全面評價[2]。建新拆舊區的選址必須與區域發展協調，避免重復建設，例如盤錦地區拆舊區應優先選擇油田廢棄用地、鹽田廢棄地，礦山城市拆舊區應優先選擇礦山廢棄地，此類增減掛鉤土地復墾以恢復土地自然景觀功能為主，而與生態移民工程、淘汰落后產能工程（如磚瓦窯、破產企業等）結合項目，以及城鄉結合部居民點拆遷地塊，應當以實現降低周邊耕地破碎化程度，達到相對集中，促進規模經營為主。項目的可行性必須圍繞社會接受程度展開，實施項目必須由可用資金來定試點規模。農村居民點拆遷必須按照經濟可行、生態適應、社會接受的原則進行，讓農民充分參與，真正體驗到增減掛鉤試點帶來的實惠。

3.3 與農村土地整治有效結合，發揮增減掛鉤最大效益

把增減掛鉤試點納入農村土地整治大平臺上，積極探索具有區域特色的田、水、路、林、村五位一體的農村土地綜合整治模式，不僅可以通過統籌各類涉土、涉農資金集中使用，解決拆舊復墾資金難的問題，綜合發揮各項資金的疊加效應，又能夠使增減掛鉤試點的效益最大化。應以中心村為圓心，有效整合農村建設用地，改變過去布局分散，結構“散、亂、差”的局面，形成集聚效益與規模效益，循序漸進，逐步實現農民居住向中心村鎮集中，最終達到土地利用空間的優化，構建城鄉一體宜居格局[3]。

參考文獻

[1] 靳洪武，楊忠臣，高春陽，基于掛鉤政策的遼寧省農村居民點用地整理模式研究，國土資源，2013年第4期.