混合所有制改革實施方案范文

導語：如何才能寫好一篇混合所有制改革實施方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、基本情況

（一）基本情況；

（二）落實國企改革三年行動方案整體工作部署。

二、改革主要舉措落實情況

（一）總體要求和首要任務

1.主要改革亮點；

2.重點說明：落實不少于一次集中培訓情況。

（二）完善中國特色現代企業制度方面

1.主要改革亮點（包括但不限于把黨的領導融入公司治理各環節、加強董事會建設落實董事會職權、保障經理層依法行權履職、大力推進管理體系和管理能力現代化等）；

2.重點說明：如何落實建立各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制。

（三）推進國有經濟布局優化和結構調整方面

1.主要改革亮點（包括但不限于推動國有資本向重要行業和關鍵領域集中、推動國有資本向重要行業和關鍵領域集中、清理退出不具備優勢的非主營業務和低效無效資產、剝離國有企業辦社會職能解決歷史遺留問題等）；

2.重點說明:

（1）企業“十四五”規劃落實國有資本向重要行業和關鍵領域集中情況；

（2）企業三年行動實施方案對研發投入強度的具體要求，以及截至目前的落實情況。

（三）推進國有經濟布局和結構調整

1.主要改革亮點

2.重點說明：

（1）各重點項目進展情況

（2）企業內部整合重組情況

（3）清理退出不具備優勢的非主營業務和低效無效資產以及僵尸企業處置情況，三供一業分離移交情況。

（四）全面提升國有企業科技創新能力

1.主要改革亮點（包括但不限于完善科技創新體制機制、強化科技創新人才支撐、提升國有企業科技創新能力、增強國有企業創新活力等）；

2.重點說明：

（1）創新型試點企業情況

（2）創新型人才的培養以及科技投入情況

（五）積極穩妥深化混合所有制改革方面

1.主要改革亮點（包括但不限于深化混合所有制改革、合理設計和調整優化混合所有制企業股權結構、穩慎開展混合所有制企業骨干員工持股、推動混合所有制企業深度轉換經營機制等）；

2.重點說明：

（1）落實加強對混合所有制改革全過程的監督情況；

（2）落實加強混合所有制企業黨建工作情況。

（六）健全市場化經營機制方面

1.主要改革亮點（包括但不限于推行經理層成員任期制和契約化管理、全面推進用工市場化、完善市場化薪酬分配機制、靈活開展多種方式的中長期激勵等）；

2.重點說明：

（1）落實全面推進用工市場化情況；

（2）運用中長期激勵工具開展激勵的企業戶數情況。

（七）加強國有企業黨的領導黨的建設方面

1.主要改革亮點；

2.重點說明：

（1）落實加強國有企業領導班子建設和人才隊伍建設情況；

（2）完善和落實全面從嚴治黨責任制度情況。

（八）組織實施和政策保障

1.主要改革亮點；

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2013年12月17日，上海公布了《關于進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見》，指出改革將“突出企業市場屬性，兼顧股權結構、產業特征、發展階段，逐步實現差異化管理”。其中，競爭類企業將以市場為導向，努力成為國際國內行業中最具活力和影響力的企業；功能類和公共服務類企業將按照市場規則，提高資源配置效率和公共服務能力。對涉及上述分類業務的企業，因企制宜、分類分層管理。

黑龍江國資委在起草的相關文件的初稿中，將國有企業分為保障類、競爭類兩個類型，并將在2014年6月末完成全部企業的分類，建立相應的分類監管辦法。

山東省國資委則將屬國有企業分為競爭類、功能類、公共服務類三類。并根據各類型企業特點形成相應的考核標準，“重點考核體現股東回報能力的經濟增加值和凈資產收益率、實行市場化分配機制”。這是山東對此類企業的“取舍”依據。

同樣遵循“分類”思路的還有珠海。珠海市政府相關人士介紹，在新一輪國有企業改革中，珠海將按照競爭性、公益性和特定功能性進行分類改革。對于公益性國企，比如珠海水務集團、公交集團等，由國有獨資或控股，注重公眾利益，國資發揮主導作用。公益性國有企業將深化特許經營權改革，建立科學合理的成本費用核算和服務標準評價指標體系，探索引入市民滿意度等社會評價體系。對于特定功能性國企，比如珠海城建集團等，將優化資源配置，按時按質完成城市基礎設施建設任務。對于競爭性領域的國有企業，比如格力集團等，則充分發揮市場的決定性作用，引入戰略投資者，引領珠海經濟轉型升級，參照世界優秀企業標準，成為珠海經濟格局創新轉型的領軍力量。

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一、總體要求

按照省委、省政府關于發展實體經濟戰略部署及《通知》要求，組織機關干部走進企業，圍繞構建市“211555”產業格局，切實做強實體經濟、強化創新驅動、狠抓項目建設，著力幫助企業突破發展瓶頸，化解發展難題，增強發展后勁，提振發展信心，全面激發企業內生動力，打造一批支柱產業和領軍企業，走出一條具有特色的高質量發展新路。

二、主要工作任務

（一）優化企業營商環境。著力解決企業在“放管服”改革方面遇到的突出問題，依法辦理各類涉企案件，解決企業在市場準入、融資信貸、招標投標、政府采購等方面的不平等限制，解決企業在合法權益保護等方面遇到的突出問題。

（二）支持企業項目建設。著力幫助企業加快項目建設前期審批手續辦理，解決企業在項目建設融資保障、用工用地、招標采購、安全生產、環境保護基礎設施配套、涉法訴訟等方面遇到的難題，推動重大項目盡快開工落地、投產達效。

（三）推動企業降本減負。落實國家和我省出臺的支持實體經濟各項減稅降費政策，推動企業降低融資、用電、物流、用工及制度易成本。著力解決政府拖欠企業賬款問題，解決企業在煤、水、電、氣等公共服務遇到的實際問題。

（四）解決歷史遺留問題。采取一企一策方式，集中推動和限期解決工業園區企業項目建設涉及的規劃、土地、環保、消防等歷史遺留的節點問題，集中精力幫助企業解決環境保護、安全生產、節能降耗等領域存在的突出問題。

（五）推動惠企政策落實。做好國家和我省各項惠企政策宣傳解讀，推動政策落實落細落地，增強企業政策獲得感。聚焦制約企業發展的政策性、機制性、普遍性問題，研究制定和規范改進配套政策，營造良好惠企利企制度環境和氛圍。

（六）推進企業改革發展。引導推進企業發展混合所有制經濟，創新體制機制，激發激活各類生產要素。加快剝離企業辦社會職能，推進企業“三供一業”分離移交和解決歷史遺留問題。推動企業建立現代企業制度，引進高層次技術和管理人才，推廣精益管理模式，促進企業管理創新。

（七）助力高水平開放合作。支持企業“走出去”拓展國際國內市場。大力推進產業鏈招商，對接國內外先進企業開展投資合作和兼并重組。推動企業對接京津冀協同發展、長江經濟帶、粵港澳大灣區建設等戰略，加強與環渤海地區合作發展，深化與浙江企業對口合作機制，促進企業市場化投資合作，增強產業核心競爭力。

三、任務分工

以行業類別劃分六大類，由各牽頭單位負責，繼續執行原縣級領導包保雙停企業、領導包保重點項目企業、領導包保重點產業等工作方案，在原責任人不變基礎上，縣政府將選派縣直機關事業單位助企干部約60人參與助企行動，增加包保企業范圍。以規上工業企業、重點民營企業、商貿企業、科技小巨人企業、高新技術企業、現代農業企業為主，兼顧服務業、建筑業等行業重點企業。各牽頭部門負責制定助企人員名單，采取定人、定責、定時限方式實施精準對接服務，確保每戶重點企業均安排助企干部。

（一）規上重點工業企業、重點民營企業由工信局牽頭，配合單位：審計局、發改委、財政局、林業局。

（二）商貿企業由商務局牽頭，配合單位：衛健委、市場監管局。

（三）科技小巨人企業、高新技術企業由科技局牽頭，配合部門：政數局、水利局、應急局。

（四）現代農業企業由農業農村局牽頭。

（五）服務業企業、重點項目企業、重點產業由發改委牽頭。

（六）建筑業企業由住建局牽頭，配合部門：民政局、司法局、人社局、自然資源局、生態環境局、城管局、交通局。

四、成立服務功能組及工作職責

成立“助企行動”領導小組，縣長任組長，成員由縣直相關部門主要負責人擔任。領導小組辦公室設在工業和信息化局，下設1個綜合協調組，5個服務功能組。開展助企服務行動，定期將工作匯總情況上報市助企行動領導小組辦公室。

（一）綜合協調組。由工信局牽頭，負責梳理匯總上報的企業問題，分類分發到各職責牽頭部門，并調度推動各牽頭部門協調解決涉企問題；負責相關文件、總結匯報的起草；負責協調宣傳部門和新聞單位做好宣傳報道。

（二）企業融資服務組。由金融辦牽頭，協調稅務局、財政局、銀保監局、人民銀行、融資擔保機構等，負責協調解決企業投融資和投資合作方面的問題。

（三）企業項目服務組。由發改委牽頭，協調工信局、住建局、自然資源局、生態環境局、市場監管局、商務局、農業農村局等部門，負責協調解決企業注冊、立項、規劃、用地、建設、技改等方面問題。

（四）營商環境服務組。由政務服務和數字化建設局牽頭，協調司法局、公安局、縣法院、縣檢察院等部門，負責協調對有關部門及干部吃拿卡要、不作為、慢作為問題的投訴舉報、紀律和組織處理、涉黑涉惡等干擾企業正常生產經營問題調查處理等方面問題。

（五）法律事務服務組。由司法局牽頭，協調縣法院、檢察院、公安局等部門，負責協調解決企業法律糾紛、法律咨詢等方面問題。

（六）要素保障服務組。由工信局牽頭，協調人社局、生態環境局、交通局、住建局、水利局、自然資源局、金融辦、發改委、城管執法局等部門，負責協調解決企業日常生產經營所需的水、電、氣、熱及管網維護、交通運輸、環境保障、引進人才等服務保障方面問題。

五、工作要求

（一）助企行動時間從2019年9月開始，至2020年12月底結束。

（二）各牽頭部門要建立工作聯系機制，委派專人負責助企業行動具體工作情況的調度，及時向綜合協調組反饋企業問題。縣助企行動領導小組辦公室定期調度匯總工作情況，并上報上級助企行動領導小組辦公室。

（三）各服務功能組接到企業問題后，兩周之內給予反饋。解決不了的問題，由各服務功能組反饋綜合協調組，報請縣領導小組解決，領導小組解決不了的報上級領導小組協調解決。

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突出重點抓好供給側結構改革

今年，四師、可克達拉市將根據市場需求做好“加減乘除”法，補齊發展短板，全力抓好供給側結構性改革，增強綜合競爭力和發展后勁。

用好加法。根據市場需求增加有效供給，發展戰略新型產業，改造提升傳統產業，加快發展城鎮化等，在增強有效供給的基礎上，增強發展動力。

用好減法。多措并舉化解過剩產能，充分發揮市場機制倒逼作用，推進重點行業產能整合，全面優化過剩產能，厚植發展新動力。

用好乘法。貫徹落實創新驅動理念，用高新技術來改造傳統產業，用科學技術來釋放產能。

用好除法。堅定拋開落后產能，消化庫存，著力做好葡萄汁、小麥等大宗農產品的去庫存工作，通過加強對市場價格、農情信息的宣傳，引導市場需求。

補齊短板。從39項小康指標完成情況看，四師、可克達拉市2014年全面建設小康社會實現程度為77.12%，將對已達標的指標進行鞏固提升，對將達標的指標進行補短補缺，全力促進全面建成小康工作均衡發展。

千方百計抓好項目實施

四師、可克達拉市將緊緊圍繞今年固定資產投資任務抓好落實，強力推進項目工作破冰前行。

扎實做好項目前期工作。各單位各部門對照《2016年固定資產投資項目前期工作推進方案》，找準影響項目前期工作的癥結，進一步實化舉措，確保項目建設取得突破性進展。

四師、可克達拉市將按照《2016年經濟社會發展“雙十主體工程”實施方案》確定的領導和部門分工，加強領導、明確責任、落實任務，努力形成推動工作落實的強大合力。

統籌兼顧抓好產業發展

四師、可克達拉市今年將繼續調整優化產業結構，推動產業提質增效升級。

在農業現代化方面，將繼續按照“穩糧、強牧、優果、提特、促加工”的思路，擴大2000元以上利潤田和萬元利潤園面積，年內分別新增13萬畝，進一步提高農業發展質量效益。大力發展農產品精深加工業，力爭今年農產品加工產值與農業總產值之比達到1.2∶1。

在新型工業化方面，將大力推進高新技術及戰略性新興產業集群發展，打造國家級霍爾果斯經濟開發區兵團分區和3個兵團級工業園區戰略性新興產業集群，建立具有四師、可克達拉市特色的新興產業體系。

在三產服務業方面，將做大做強物流業，不斷提升旅游綜合競爭力，加快“走出去”步伐，繼續鞏固擴大赴哈薩克斯坦考察招商成果，進一步提高服務業在三次產業中的比重。

在城鎮化方面，將扎實推進可克達拉市高級中學、黨校、“四館”等14個續建項目主體工程建設，啟動城市給排水二期管網、醫院等16個項目建設，為城市核心區及工業園區形成宜居宜業環境奠定基礎；加強團場城鎮供水、交通、燃氣、供熱等市政設施和文教衛生等公共服務設施建設，不斷改善團場城鎮居住環境，提高城鎮發展的持續性和宜居性。

持之以恒抓好三項活動

在績效管理方面，不斷提升績效管理的針對性，把落實兵團、師黨委重大決策部署作為績效管理的首要任務，實現對各單位各部門責任清單、權力清單等主要職責的全覆蓋；強化結果運用，通過績效考評，拉開層級和檔次，鼓勵先進、鞭策后進，引導廣大黨員干部轉變作風、提高效能、履職盡責。

在爭先進位方面，將按照“強項爭先、弱項進位、消除后進、總體提高”的要求，對每一項指標認真分析，挖掘每一項指標排序結果的深層次原因，以各項指標對應的具體工作為抓手，從多方面實現挖潛補短，促進爭先進位工作不斷取得新進展。

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黨的十八屆四中全會作出了“全面推進依法治國”的重大決策部署，必將對中央企業改革發展產生重大而深遠的影響。中央企業要把全面推進法治央企建設，作為貫徹落實四中全會精神的重要舉措，深入推進依法治企的各項工作。

高度認識全面推進法治央企建設的重要性和緊迫性。

全面打造法治央企，是落實依法治國基本方略的必然選擇。四中全會提出“全面推進依法治國”，確立了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標，必將為中央企業在法治軌道上推進改革發展產生強大推動力。在全會精神的指引下，我國市場經濟立法進程將不斷加快，保障公平競爭的法律規范將更加完備;依法行政深入推進，政府職能轉變、簡政放權的深度和廣度將進一步加大;公正司法通過一系列體制機制改革得到有效保障，司法公信力將明顯提高;全民法治觀念進一步增強，各類社會主體的依法治理能力也勢必大幅提升。所有這些，都將為中央企業改革發展創造更加良好的法治環境，同時也對中央企業平等適用法律、公平參與競爭、依法合規管理提出了新的任務和挑戰。

全面打造法治央企，是進一步深化國資國企改革的內在要求。隨著國資國企改革進入深水區和攻堅期，我們所面臨的問題大都是比較難啃的硬骨頭，包括國有經濟布局結構調整和企業轉型升級，國有資本投資運營公司的組建和授權運作，混合所有制企業的規范發展，完善公司治理結構和建立職業經理人制度，等等。全面深化改革的艱巨性和復雜性前所未有。改革必然帶來利益關系的調整和法律關系的重構，因此，改革越是艱難，越要依法合規。中央企業只有全面提升依法治企能力，自覺將改革精神與法治思維有機結合，嚴格遵守國家法律制度，規范運作，才能落實好各項改革措施，有效避免在實踐中出現重大矛盾和問題。

全面打造法治央企，是中央企業實現可持續發展的迫切需要。近十幾年來，中央企業經過跨越式發展，資產規模不斷擴大，經營指標大幅攀升，經濟效益顯著增加。而國內外大企業經驗教訓表明，企業越大，其經營發展就越依賴法治。正如一艘巨輪在大海航行，法治就是壓艙石。如果離開了法治的保障，很有可能帶來巨輪傾覆的大風險。未來一個時期，中央企業結構調整、轉型升級的任務很重，提質增效和保增長的壓力也不小。面對宏觀經濟下行、市場需求不足、產能過剩以及融資成本偏高等不利因素，中央企業平衡短期增長與長期發展的難度將進一步加大。與此同時，中央企業還面臨著日益嚴峻的內外部法律挑戰。從國內市場監管看，有關市場準入、公平競爭的統一規范更加嚴格;從國際經貿規則看，對國有企業的特殊約束將逐步加大。在這些挑戰面前，中央企業只有信法守法用法，才能使企業巨輪在市場經濟中乘風破浪駛向遠方，才能在全球競爭中立于不敗之地。

全面打造法治央企，是企業法制工作向更高目標邁進的強大動力。打造法治央企，是中央企業依法治企的升級版，代表著企業法制工作的新高度。法制工作的價值，始終體現在保障和促進企業改革發展的大局上。當前，中央企業主營業務伴生的傳統風險依然很多，重組整合遇到的風險問題錯綜復雜，國際化經營中的境外風險更加凸顯，社會各界對央企廣泛關注期待的輿情風險交織呈現。可以說，各種風險“警報聲”不絕于耳，中央企業對風險防范的需求比任何一個時期都更加迫切。然而，當前中央企業一些領導干部運用法治化解風險的能力仍然不強，對法制工作的重視程度仍有待提高，企業法律顧問的配備比例不足，隊伍的能力素質還不能完全適應企業快速增長的法律需求。因此，在順利完成三個三年目標基礎上，將央企法制建設全面提升到法治央企建設，這既是企業應對法律風險挑戰的現實需要，同時也是企業法治建設進程中要實現的一次新飛躍。

準確把握法治央企的核心內涵。

全面推進法治央企建設，要求中央企業根據法治中國建設的目標任務，在新的歷史起點上，努力將企業打造成為對外依法經營、對內依法治理的法治社會模范成員。要深入理解法治央企的精神實質，準確把握法治央企的核心內涵。

首先，法治央企是依法治理的企業法人。要使法治成為企業各級領導干部內化于心、外化于行的價值觀。企業治理結構要依法構造，各治理主體要按規履職。企業規章制度體系要健全完備，制度執行要嚴格有效。全員合規意識要牢固樹立，依法辦事和按章操作要成為廣大員工高度自覺的行為習慣。

其次，法治央企是誠信守法的經營實體。要帶頭遵守國家各項法律法規，堅決杜絕違法牟利現象，為全民守法作出表率。要崇尚契約精神和誠信精神，重合同、守信用。支持公正司法、嚴格執法，善于依法維護企業權益，切實保障國有資產安全。要進一步健全完善法律風險防范機制，充分發揮以總法律顧問為核心的法律顧問隊伍作用，確保法律審核全面到位，企業經營發展的法律支撐和保障堅強有力。

此外，法治央企是公平競爭的市場主體。要在遵守市場規則的前提下實現企業的可持續發展，通過自主平等、規范有序的市場行為，引領帶動各類所有制企業共同營造法治化的市場環境。要重視倡導公平正義，自覺維護市場秩序，積極履行社會責任。要進一步增強參與國際競爭的主力軍意識，熟練掌握國際規則和東道國主要法律，逐步取得有關國際規則制訂的話語權。

法令行則國治，法令弛則國亂。國家如此，企業亦如此。全面推進法治央企建設，使法治成為中央企業實現做強做優、世界一流目標的基本遵循和保障，這是中央企業在推進法治中國建設中承擔的神圣使命和重要職責。我們一定要大力彰顯法治精神，增強厲行法治的積極性和主動性，努力成為社會主義法治經濟的踐行者、推進者和帶動者。

今后一個時期中央企業法制工作的總體目標和重點任務

全面推進法治央企建設，必然要求中央企業法制工作在順利完成三個三年目標的基礎上，努力實現“再深化、再提升、再創輝煌”。今后五年（2015―2019年），中央企業法制工作的總體目標是：深入貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，緊緊圍繞中央企業改革發展中心任務，按照全面推進法治央企建設的總體要求，力爭再通過五年努力，進一步深化企業法律風險防范機制、法律顧問制度和法律工作體系建設，進一步提升合規管理能力和依法治企能力，中央企業以總法律顧問為核心的法律顧問隊伍全面實現專職化，法律人員配備比例接近國際同行業標準，全部中央企業法制工作達到國內領先水平，三分之一以上企業力爭進入世界先進行列，努力為中央企業改革發展、做強做優提供更加堅實的法律支撐和保障。

根據上述總體目標，下一階段中央企業法制工作的重點任務是：

繼續推動企業法律風險防范機制建設再深化。

這是中央企業法制工作服務企業改革發展、更好發揮作用的核心要求。要圍繞法治央企建設，進一步拓寬企業法律風險防范領域。結合積極發展混合所有制經濟、規范開展國有資本投資運營、加快完善法人治理結構等重點改革任務，嚴格開展法律審核，確保企業各項改革于法有據，切實加強產權保護，防止國有資產流失。要著力將法律服務全面融入企業轉型升級、創新驅動和國際化經營，重視處理好風險與商機的平衡，以更加完備的法律風險防范機制促進中央企業提質增效升級。要加快建立全集團統一的法律管理信息系統，運用信息化手段使法律審核成為企業經營管理的剛性約束，從而有效實現法律風險防范的全覆蓋。要針對境外企業法律風險高發頻發領域，深入研究制訂法律風險防范的具體措施，妥善應對境外重大法律糾紛案件，堅持獨立法人地位，有效防范因“刺破公司面紗”帶來的法律風險。

繼續推動企業法律顧問制度建設再深化。

加強和深化企業法律顧問制度建設，是推動中央企業法制工作再上新臺階的重要組織保障。要按照十八屆三中、四中全會關于普遍建立法律顧問制度、加強法治工作隊伍建設的要求，切實把進一步健全完善中央企業法律顧問制度作為今后一個時期在組織建設方面的重點任務。要繼續推進總法律顧問的專職化和專業化，全面落實總法律顧問職責。在業務規模大、國際化程度高、法律工作機制完備的企業，積極探索推動專業素質高、管理能力強的總法律顧問進入核心決策層。要適應企業法律顧問執業資格制度的改革要求，深入研究企業法律顧問能力評價機制，抓緊推動建立并積極發揮全國性企業法律顧問協會的作用。要進一步加大企業法律顧問培養力度，健全保障激勵機制，拓寬職務職級和專業技術晉升通道，深入開展企業法律顧問崗位等級資格評審工作。努力打造一支適應法治央企建設需要、能與國際法律同行同臺過招的優秀法律顧問隊伍。

繼續推動企業法律工作體系建設再深化。健全完備的法律工作體系，是進一步提升中央企業法制工作層次水平的重要基礎。要全面促進法律工作體系不斷完善提高，確保在機構設置、職能配置和作用發揮三個方面同步推進。要科學界定企業法律部門承擔的法律管控、法律服務、法律監督等職責，深入推動法律管理與企業經營管理的有效融合。要加快健全中央企業境外法律工作體系，大力推動在境外重要子企業全面設立法律事務機構或配備專職法律顧問。要積極開展與國際跨國公司法律工作的對標，加快制訂本企業法律工作規范和指引，全面明確法律工作內容、程序和手段方法，努力提高企業法律工作規范化、標準化水平。

努力實現企業合規管理能力再提升。大力加強合規管理，是未來一個時期中央企業法制工作應對法律規則變化、支撐企業穩健發展的重要著力點。所有中央企業都要堅持把依法合規作為業務開展的前提、檢驗結果的標準，在處理合規管理與經營業務的關系上，要始終堅持合規要求高于經濟利益，業務活動遵守合規制度，對違規行為實行“零容忍”。要盡快建立統一有效、全面覆蓋、內容明確的合規制度準則，健全企業前期防范、過程控制及違規懲處機制。要結合各企業實際，探索建立分工負責、協同聯動的合規管理工作體系，明確由總法律顧問牽頭，法律部門作為合規管理綜合部門，相關業務部門和紀檢審計監察等部門共同參與、齊抓共管。要突出反壟斷、反不正當競爭、反商業賄賂以及環境資源、稅務、勞工、知識產權等合規管理的重點領域，面向企業領導干部、關鍵崗位人員、海外工作人員等重點人群，有針對性地加強合規教育培訓，加快形成全員合規的良性機制。

努力實現依法治企能力再提升。不斷提升依法治企能力，是全面推進法治央企建設的內在要求，也是中央企業法制工作的最終目標。未來五年，要持續強化企業各級領導的法治思維，將企業領導干部集中學法制度化、常態化，要把法治建設成效作為衡量領導干部工作實績的重要內容，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要指標。要深入推動將依法治企成效納入所屬子企業考核體系，積極探索具體有效的考核辦法。要進一步提高中央企業依法治理水平，高度重視公司章程作為企業內部的統領性、基礎性規范作用，依法明確公司治理各主體間的職責權限。要依法規范中央企業對子企業行使股東權，加快完善授權委托制度，正確處理好維護出資人權益與尊重子企業經營自的關系。要深入培育中央企業法治文化，努力為依法治企能力的再提升營造良好的法治文化氛圍。

推動落實中央企業法制工作新五年規劃的工作要求

上述總體目標和重點任務，是中央企業法制工作新的五年規劃。為確保完成，再提出五點工作要求：

提高認識，加強領導。中央企業全面推進法治央企建設、實施新的五年規劃，是貫徹落實黨的十八屆四中全會精神的具體舉措。我們要從推動國資國企改革、保證企業可持續發展的戰略高度，充分認識這項工作的重要性。要切實加強組織領導，抓緊研究明確新五年規劃的領導責任和工作責任，實行任務到崗、責任到人，健全相關督促檢查和獎懲機制，確保這項工作落實到位。

制訂計劃，落實方案。所有中央企業都要以新五年規劃為依據，結合本企業實際，認真抓緊制訂具體工作計劃和方案，把準時間節點，細化分解任務。要在制訂方案中注重鞏固三個三年目標成果，防止工作滑坡。要突出問題導向，將解決本企業法制工作的薄弱環節作為下一步工作的落腳點。要加強調研論證，切實摸清底數，明確對照指標，確保各項措施可操作、可檢查、可考核。要在實施方案中注重將落實新五年規劃與支撐企業重點業務、保障企業重大項目結合起來，把能否依法促進企業提質增效升級作為檢驗法制工作的重要標準，爭取做到邊實施邊見成效。

突出重點，深化提升。新五年規劃的重點任務，概括起來就是“繼續推動三項建設再深化，努力實現兩種能力再提升”。要準確把握各項重點任務的內在聯系，做到環環相扣、協同推進。要始終以法律風險防范機制為核心，以法律顧問隊伍建設為抓手，以深化完善法律工作體系為基礎，全面提高中央企業法制工作水平。要將合規管理能力的提升，作為當前推進依法治企的重中之重，盡快建機制、定規則、成體系。要重視總結實踐成果，通過規范化、制度化、信息化手段，將依法治企的工作要求切實轉化為企業各部門、各業務板塊的行為準則和規范。

大膽探索，分類指導。中央企業在實施新五年規劃中，要堅持區分不同子企業的法律需求，因企施策，分類指導。要針對上市企業與非上市企業的不同特點，將證券市場準則和有關監管要求，融入上市企業的法律管理。要區分境外子企業與國內子企業面臨的不同法律環境，注重將國際經貿規則、東道國法律法規的相關規定，納入境外子企業投資并購、開展國際貿易法律審核的重點內容。要根據資本運營企業與實體企業的區別，針對資本運作法律風險防范的特點，著重加強項目的法律盡職調查和決策的法律程序監督。要區別混合所有制企業與國有獨資企業，對混合所有制企業重點在完善法人治理結構、規范行使股東權利等方面把好關。

廣泛宣傳，營造環境。中央企業要以全面建設法治央企為契機，積極宣傳落實新五年規劃的重要意義，努力爭取各方面的理解和支持。要重視調動企業各職能部門的積極性，凝聚合力，協同推進。要按照四中全會要求，深入開展企業全員法治教育，持續推進普法工作，積極創新法治宣傳形式，進一步提高廣大干部職工的法治觀念和法律意識。2014年10月1日，《企業信息公示暫行條例》正式施行，中央企業要依據條例及時公示信息，維護企業信用，努力在全社會展示誠信央企、陽光央企的良好形象。

為切實做好對中央企業法制工作新五年規劃指導推動工作，國務院國資委將采取以下三項措施：

第一，強化兩類指導。一是貫徹四中全會精神，結合中央企業實際，研究制訂全面推進法治央企建設的指導意見，推動落實法制工作新五年規劃各項目標任務。二是針對國資國企改革發展中有關法律風險防范的新情況新問題，研究出臺有關工作指引，進一步發揮法治在企業深化改革、加快發展中的支撐保障作用。

第二，完善兩項制度。一是繼續推動完善企業法律顧問管理制度，積極參與“普遍建立法律顧問制度”相關改革任務的落實工作，努力爭取在立法層面進一步明確企業法律顧問的組織體系、職責范圍和總法律顧問的職責定位、職級待遇等。二是探索完善企業法律顧問評價制度，加強與相關部委的溝通協調，研究建立企業法律顧問能力評價體系，逐步構建企業法律顧問專業技術晉升渠道，統籌發揮全國性企業法律顧問協會的作用。

第三，推動兩個交流。一是進一步加強中央企業跨行業、跨區域的學習交流，樹立國內先進、世界領先的標桿企業，宣傳推廣法制工作的好經驗和好做法。二是積極推動中央企業與地方國有重點企業的廣泛交流，在法制工作領域互相取長補短、加強“央地合作”，充分發揮中央企業法制工作新五年規劃的示范帶動作用。

最后，關于中央企業法制工作，我再強調三點：

第一，四中全會的召開為中央企業法制工作迎來了又一個春天。面對法治建設的大好形勢，中央企業法治工作隊伍要抓住機遇，借力發力，突破重點，攻克難點。關于四中全會提出的剛性要求和國資委作出的明確部署，中央企業要逐條對照、加以落實。

第二，國資委明確提出中央企業法制工作新的五年規劃，是貫徹落實四中全會精神的一項重要舉措，是對中央企業法制工作向更高目標邁進的重要指引和強大動力。中央企業分管法制工作的領導、總法律顧問和法律部門，要切實采取有效措施，認真完成目標，以實際行動為推進依法治國、打造法治央企作出新貢獻。

篇6

一、南通發展中小企業的主要做法

南通市在推進中小企業發展的實踐中，做到了“六個始終”：

一是始終把全民創業作為發展中小企業的基礎工程。堅持“六個一批”。動員各地以發動村干部帶頭創辦一批；組織部門和鄉鎮干部扶持創辦一批；鼓勵機關、事業單位人員提前退休或辭職創辦一批；吸引外出經商務工人員回鄉創辦一批；扶持下崗、失業、待業、無業人員創辦一批；引導骨干企業帶動創辦一批等“六個一批”為主抓手，深入推動全民創業，激發社會活力。

二是始終把做強做實作為發展中小企業的戰略選擇。堅持“專精特新”導向。從實施扶優培強、優勢增創、創新攀高、外向開拓、品質提升“五項工程”著手，通過制定“小巨人”企業培育計劃和實施瞪羚企業培育工程，積極引導中小企業加快提檔升級，做大做強做實做精。目前，全市已有細分行業領軍企業104個。培育“名企、名品、名人”品牌。通過開展一年一度的經濟年度人物和民營經濟“三名”年度人物評選表彰活動，樹立標桿和示范，引領激勵一大批優秀中小企業家盡快成長為推進南通民營經濟發展的重要生力軍。

三是始終把自主創新作為發展中小企業的根本動力。加大投入增強創新動力。全社會研發年投入占GDP比重達到2.35%，科技進步對經濟增長的貢獻率將達到56.5%；市本級科技資金已連續7年遞增。完善“銀行支撐、擔保支持、創投優先、財政扶持”的“四位一體”科技金融聯動機制。南通成為江蘇省首批科技金融合作創新示范區。

四是始終把資本融合作為發展中小企業的重要途徑。推動民資與國資融合。通過推動國企上市、引導聯合投資、雙向重組等措施，有520家市屬企業通過改革退出國有資本20億元。有33家央企在通投資，總投資1847億元。推動民資與外資融合。擁有外商投資企業3200多家，其中與民營合資的1200多家，占37%。推動民資與資本市場融合。目前，南通上市企業共30家，其中深圳中小板14家、深圳創業板3家，中小板上市企業數進入全國10強。

五是始終把產業集聚作為發展中小企業的有力依托。做強特色板塊。以特色產業基地培育為抓手，圍繞“四個一”（一批龍頭企業及項目、一批技術研究中心、一批公共服務平臺、一批高端人才及團隊）的要求，綜合施策，強力推進，形成了2個國家級、4個省級新型工業化產業示范基地和33個市級特色產業基地，產出規模超2000億元，有力帶動了全市中小企業的集聚發展，壯大了區域特色板塊經濟的規模。南通家紡板塊歷經30多年的培育，已形成全球最大、全國唯一的現代化、國際化家紡專業大市場，其綜合實力位居全國專業市場之首。延伸產業鏈條。深入推進實施新興產業“310”工程，發展壯大海洋工程、新能源、新材料三大新興產業，加快培育海洋鉆采平臺、高技術船舶、風力發電及裝備、太陽能光伏電池及應用、化工新材料、金屬新材料、新醫藥、光通信、數控設備、節能環保等10條特色產業鏈。

六是始終把平臺建設作為發展中小企業的有效抓手。提升產業平臺。已經形成由綜合保稅區和5個國家級開發園區、11個省級開發區（高新區）、12個跨江合作園區以及一批沿江沿海特色園區組成的載體群。拓寬融資平臺。在全省首創中小企業金融超市，45期金融超市已為2215家中小企業解決貸款109.4億元。大力促進融資擔保發展，每年為2200家中小企業提供融資擔保130億元。成立小貸公司，為7000家中小企業和農戶發放貸款超100億元。做大創新平臺。堅持以國家級為龍頭、省級為重點、市級為基礎，強勢推進中小企業研發機構提質量。建有國家級研究開發機構4家、省級271家、市級730家，建有省級國家工程技術研究中心培育點1家，省級企業研究院（企業重點實驗室）5家、市級5家，省級企業院士工作站45家。規范政務平臺。持續深化行政審批“三集中、三到位”，全面清理政府職責，精簡行政審批事項和環節，建立行政審批事項目錄清單、政府行政權力清單、投資審批“負面清單”、行政事業型收費目錄清單和政府部門專項資金管理清單。僅2013年，審批事項就削減了25%，停征、減收46項涉企收費，為企業減負27.7億元。

二、新常態下發展中小企業的思考

一是深化改革，激發活力。放寬準入激發活力，從南通實際出發，抓緊制定非公有制經濟進入特許經營領域的具體辦法，在城市建設、社會事業、智慧城市以及新型城鎮化等領域放寬民資準入，為民間資本提供大顯身手的舞臺。降低門檻激發活力，抓緊制定工商注冊制度便利化的具體實施方案，除了涉及安全生產、食品安全等事項外，一律“低門檻”甚至“零門檻”進入，充分激發全民創業活力。抓住注冊資本登記制度改革的契機，加大激勵和引導力度，鼓勵“個轉企、小上規”，堅定不移推動中小企業加快發展。

二是優化結構，放大特色。強化特色打造，加強特色產業基地、特色“區中園”和配套園、服務業集聚區的規劃建設，進一步優化中小企業發展空間布局，夯實發展載體。突出調高調強調輕調優，優化產業結構，鼓勵中小企業進入戰略性新興產業、現代服務業領域，大力發展服務外包、軟件開發、現代物流、電子商務、云計算等現代服務業。堅持先進制造業與現代服務業“雙輪驅動”， 圍繞培育區域性輻射力、帶動力強的板塊經濟，著力抓好有示范帶動作用的14個服務業集聚區建設，促進板塊產業結構提檔升級，提高與板塊制造業的耦合度。

三是強化創新，培育龍頭。深入實施“三名”工程，開展中小企業梯度發展計劃，加快培育形成有市場話語權的“五自”創新型企業集群和行業領軍企業。健全產學研協同創新機制，促進技術鏈、產業鏈雙向融合和科技成果產業化。聚焦重點領域和特色產業，積極實施品牌戰略、商標戰略、標準戰略，積極引導電子商務發展，發展跨境貿易，引進供應鏈管理模式，積極催生新業態、新產業。

四是開放融合，拓展空間。搶抓江海聯動開發、滬通鐵路開工等獨特機遇，強化民資招商組織，開展好國內著名中小企業家“南通行”和南通籍在外知名企業家“家鄉行”活動。搶抓“兩帶一路”、上海自貿區以及雙邊多邊貿易協定等機遇，更高水平走出去，加快融入全球產業鏈、供應鏈和價值鏈，培育形成具有南通特色的本土跨國企業。搶抓國家鼓勵發展混合所有制經濟、IPO開閘等利好機會，引導民營資本大膽進入國有資本、集體資本以及外來資本，鼓勵實施跨所有制兼并重組、交叉持股，推動資金、管理、技術、市場和信息等全方位融合，實現多種所有制經濟競相發展。

五是引培并舉，人才引領。大力實施“江海英才”計劃和產業人才發展“312”行動計劃，鼓勵引導中小企業大力引進、培訓和使用各類高端人才，重點支持留學歸國人員、專利技術持有人帶項目、帶成果來南通創業發展。逐步建立政府、企業和個人共擔的適用性人才培養機制，健全人才評價、培養和使用體系。完善中小企業人才功能，進一步健全外來務工人員落戶、就業、就學、就醫、維權、救濟等社會保障服務體系。

篇7

關鍵詞：高速公路；公私合作；節假日免費

中圖分類號：F57 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年2月6日

2012年7月21日，北京市出現了前所未有的特大暴雨，受大暴雨影響，位于北京市豐臺區的京石高速公路南崗洼路段積水嚴重，最深處達6米，造成3人死亡，多v車受損。如此嚴峻時刻，高速公路卻沒有停止收費。有車主說，緊急時刻首發集團不是想著抬杠放行而是想著繼續收費，使得汽車堵塞收費站，積水淹沒汽車帶給車主巨大的財產和人身安全損失。北京7月21日的暴雨使首都公路發展集團成為了眾矢之的，暴雨過后有80位在京石高速受災的車主找到首發集團要求索賠。雖然按照“使用者付費”的原則，收費站收費有法律依據，合理合法。但是我國高速公路是公路基礎設施的一部分，具有公物性。在危及人身和財產安全的緊要關頭，高速公路公司是否應當承擔起一定的社會責任沒做好疏散交通，緊急情況不收費抬杠放行的應對預案呢？

2012年7月下旬，國務院批準了由交通運輸部、發改委、財政部、監察部、國務院糾風辦制定的《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》（以下簡稱《方案》），在2012年8月2日該方案公布實施。該方案共分為實施范圍、工作要求、保障措施三部分，規定了對小型客車7座以下（含7座），包括允許在普通收費公路行駛的摩托車在國家法定的重大節假日春節、清明節、勞動節和國慶節免收通行費。2012年8月上旬，交通運輸部了《關于切實做好重大節假日免收小型客車通行費有關工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求地方政府的交通運輸管理部門貫徹實施前述免費通行政策。2012年9月30日，該政策在全國范圍內正式實施，實施的時間是2012年9月30日零點到2012年10月7日24點（普通公路以車輛通過收費站收費車道的時間為準，高速公路以車輛駛離出口收費車道的時間為準）。免費通行的收費公路范圍為符合《中華人民共和國公路法》和《收費公路管理條例》規定，經依法批準設置的收費公路（含收費橋梁和隧道）。對于機場高速公路是否實行免費通行，由各省（區、市）人民政府自行決定。

《方案》剛開始頒布的時候，社會上好評如潮，但是實施效果并不盡如人意。2012年的國慶連休小長假，是政策第一次實施的時間。小長假過后，據交通運輸部新聞發言人表示，2012年8天連休小長假首次實施高速免費政策以來，全國收費公路交通流量累計為2.39億輛次，比上年同期增長38.2%。但伴隨著高出行率的是道路交通擁擠和交通事故的高發。據交通運輸部的報告，長假期間，全國累計上報520條公路交通阻斷，車禍死亡人數更是高達794人。不僅如此，出行的司機戲稱高速公路像“龜路”，政策不公平使大客車和貨車沒有享受到優惠政策，高速公路經營公司（下文簡稱“公路公司”）大喊虧損200億、“虧不起”，一系列社會問題引發我們的探討。

一、高速公路節假日免費政策的社會效果

（一）高速公路節假日免費政策的積極社會效果

1、降低公眾節假日自駕成本，緩解“一票難求”局面。重大節假日免收小車通行費這一政策的實施有利于降低有車一族自駕出行成本。隨著我國經濟的不斷發展，居民汽車保有量不斷攀升。由于我國放假時間集中，公眾平時很難有時間訪友出游，重大節假是我國公眾集中探親訪友，度假出游的高峰。往往鐵路、航空運力緊張，出現“一票難求”局面。高速公路免收費大大降低了公眾自駕出行的成本，有車一族可以選擇自駕出行，分流了航空、鐵路的運力，緩解我國運力緊張的局面。

2、拉動內需，促進旅游服務業發展。《方案》頒布后，公眾節假日出行從節約成本和舒適度等方面考量，有車一族會更加偏向高速公路出行，同時促進了有車一族的出行熱情，公眾出行將帶動餐飲。住宿、加油服務等一系列服務業的發展，同時繁榮景區經濟，對拉動內需有很大的促進作用。

（二）高速公路節假日免費政策的消極社會效果

1、節假日高速公路擁堵嚴重。2012年的國慶小長假是免費政策的第一次施行，原本國慶小長假就是出行的高峰，基于首次免費政策嘗鮮的推動下車輛出行過于集中，使得高速公路不同情況地出現“低速”。

2、車流增多，成本耗費增加。交通運輸部新聞發言人2013年9月公布的數據顯示：2012年國慶節起的四個免費重大節假日，全國高速公路小型客車流量4.2億輛次，共免收小客車通行費143.08億元。同時，養護成本和折舊費用卻攀升。高速公路企業在重大節假日要耗費更多的人力物力去維護高速公路安全和秩序，提供更多的人工服務，此時卻不收費，企業沒有積極性，服務質量和效果令人堪憂。

3、時間限制過窄、不靈活。由于《方案》中規定的時間免費時間都是從重大節假日第一天的零點起算，使得出現很多駕駛人提前把小客車時駛上高速公路，停在收費站前不通過等待免費時間到來的情況，前面的車不通過，后面的車走不了，使得汽車都擁堵在收費站。除夕并不在這次免費的時段內，但是依據我國的傳統習慣過春節一般除夕出行，政策不能靈活變通，使真正為了過春節出行的旅客沒有享受到政策帶來的優惠。

二、《方案》頒布后引發的爭議

（一）“公權力”視角下分析高速公路免費問題中的爭議

1、從公權力角度分析高速公路免收費政策的內容是合法合理的。從公權力的視角看，如果公路公司對高速公路的收費權來源于行政授權，公路利用人對公司并不存在私法義務，并且應該享有公法上的權利。此時，即使是免收費也是國家而非公司承擔了公法上的義務，與公司利益無關。因此，對于具有公共屬性的高速公路，國家讓公民無償享受公共產品，充分地顯示其公益性是合法合理的。

2、無需補償公路公司的虧損。公權力的視角下，收費權應該屬于行政征收的范疇。既然是行政征收就不得以盈利為目的，并且公司作為被授權的組織，不僅享有行政職權，更應該承擔行政責任。在國務院制定出節假日免費政策后，公司必須承擔其責任，無權再要求行政機關給予賠償。

（二）“私權力”視角下分析高速公路免費問題中的爭議。若公路公司是基于行政機關的特許而設立的，那么公路收費權則源于私權利。因為行政法律法規并沒有表明收費權基于特許，這使得高速公路收費權若屬于私權，節假日免費政策將導致以下問題：

1、侵害公路經營公司的財產權。公路經營公司被特許經營后成為純粹的市場主體，遵循“私法自治”原則。對于免收通行費的事項，屬于公路經營公司“自治”領域內的經營事務。免收通行費的行政決定，直接減少了公路營公司的收入，嚴重影響了公路經營公司的收費權，對此，國務院做出免征決定必須遵循“法律保留原則”。除法律、法規已有規定或修改已有的免收通行費規定外，政府無權通過一般規范性文件另行設定。因此，國務院必須按照法定程序修改《條例》，才能符合合法性的程序要求。可知，國務院的免收決定，顯然缺乏合法性的法理基礎，進而形成“行政非法干預市場”的印象。那么，對免收通行費使公路公司減少的收入，公路公司也可以要求行政機關賠償。

2、行政機關違反信賴保護原則。行政信賴保護原則是行政許可法中的一條重要原則，《行政許可法》第8條第1款也明確規定了行政法上的信賴保護原則。公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。對于公路公司而言，依法取得了高速公路的營運許可，依法向來往車輛收取過路費用，此時根據信賴保護原則，行政機關不得擅自改變以及生效的行政許可。高速公路節假日免費的決策在沒有協商的情況下擅自改變了高速公路經營管理者的行政特許經營，造成了高速公路經營者的收入損失，極大地影響了公路投資者的利益，對此行政機關應當依法給予補償。此外，行政機關擅自變更許可，帶來了政府的信任危機，極大地打擊了經營者的投資熱情，對高速公路的運營管理及未來投資建設都有一定的影響。行政機關應該在出臺政策前與公路公司達成共識，既尊重了法律原則，又為政策順利實現創造條件。

對于變更或撤銷行政許可的情形，第8條第2款根據《行政許可法》關于變更或撤回行政許可的規定，其需要同時滿足準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化和為了公共利益兩個必要條件。但是在免費通行政策中，我們既沒有看到客觀情況發生了重大變化足以導致原有行政許可的變更，也不能認為對7座以下的小客車免費就必然構成了公共利益。就客觀情況而言，我們看不到該免費政策出臺的2012年和之前照常收費的其他年份有什么明顯的不同。就公共利益而言，筆者前文已經闡述了只對小客車免收通行費并不必然代表公共利益，不僅如此《方案》將社會經濟弱勢群體排除在免費之外的做法，有違公共利益的初衷，難免讓人感覺有“劫貧濟富”之嫌。由上面分析可知，《方案》也不存在可使行政機關變更或撤銷行政許可的情形，所以該方案有違信賴保護原則。

三、完善建議

（一）完善公共政策。在公共政策領域，許多政策制定出來后沒有得到很好的貫徹落實，在執行過程中遇到很多困難，很大程度上和政策本身的障礙因素有關，所以應該從完善政策本身著手，使政策更加科學、合理和民主，這樣政策才會被人們認同，進而更好地被執行。

（二）強化政府和市場合作，即公私合作。我國長期是公私分明，公私不分受到了長期的批評。人們拒絕“私”這個詞匯，私營經濟被稱為民營經濟，國有企業改革，吸納私有資本，被稱為吸納民營資本，最后稱為混合所有制經濟。實際上，民營經濟和和私營經濟沒有區別，改革三十年不承認私營經濟，但是政府和市場的合作里，需要公私合作。在一些特殊的領域，政府無法完成，就需要民營資本完成。例如，寧波至上海的高速公路，上海由于經濟發達，率先完成，杭州由于經濟乏力，通過招商引資最終完成，這里的招商引資就是一種公私合作。但是，這種公私合作需要巨大的財力或者權力支撐以換取政府的信任，從而才能促成這種合作，當然這種合作很有可能形成權錢交易的腐敗現象。因此，公私合作就是公共物品的供給借助私人資源進行互補。另外，公共資源由于它的低效率引入私人資源進行管理，或者是公共物品的供給時間太長，西方國家的政黨都是選舉型的，因此，為了在公共物品的供給不受選舉的影響，愿意將其交給私人資本進行管理。所以，公私合作對于政府來說，是為了達到共贏；對于市場來說，是為了達到互利。因為有些投資是漫長的、低收益、很穩定，此時公司合作就顯得至關重要了。以高速公路假日是否收費的問題來看，由于高速公路的特殊屬性，政府、高速公路企業和民眾利益訴求的差異，導致《方案》頒布后爭議巨大，為了解決爭議，公私合作不失為一個良好的解決途徑。

主要參考文獻：

[1]國家發改委宏觀經濟研究院課題組.高等級公路收費與融資問題研究[J].經濟研究參考，2004.5.

[2]黃飛，唐建新.關于基礎設施產業經濟效率與政府管制關系的若干思考[J].計劃與市場，1998.7.

[3]樊建強，徐海成.高速公路產業化經營及政府規制探析[J].經濟問題探索，2007.3.

篇8

水務是新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化和綠色化進程中重要的民生工程、先導性基礎設施。

推進水務產業一體化，是貴州省實施主基調、主戰略的必然要求，是深化水務體制改革、實現水務一體化的必由之路。當前，貴州省正處于水務一體化改革的關鍵時期，省內多個縣市已基本實現水務管理一體化，水務產業一體化發展方興未艾，水務市場、資源、資產整合勢在必行。

行業現狀呼吁一體化

通過深化行政體制改革，貴州省各市（州、新區）及大部分縣（市、區、特區）已相繼組建了水務局，基本實現水務管理一體化，但防洪排澇、水源保護、供水排水、節約用水、污水處理等仍未形成聯動，水價改革相對滯后，水利工程供水水價核定及水費計收管理辦法執行還不到位，不利于管理水資源、整合水資金、盤活水資產、創造水價值。

在水務產業方面，行業市場化起步較晚、市場化率較低，供排水單位多為市縣級政府管理的國有企業，企業規模小、盈利能力差、融資能力弱，建設投入不足、管網設備老化、供水能力不足、供水效率低下，已經不能適應經濟社會發展和生態文明建設需求。

自1998年以來，漢氏、碧水源、北控、中信、威立雅等水務企業相繼進入貴州水務市場，投資建設了一批水務項目，這種與國際、國內大型水務集團合作的模式，取得了一定的成效，但也存在一些問題。近年來，貴安新區、新蒲新區等具有一定規模的新興供排水市場也相繼組建了水務股份有限公司，為新區、園區提供供排水、污水處理服務，發展前景較好。

新機遇提供新保障

2014年11月16日，國務院印發《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，要求積極推廣政府與社會資本合作PPP模式，積極推動社會資本參與城鎮供水、污水處理項目建設運營。隨后，國家發改委、財政部相繼印發了PPP模式指導意見、操作指南。國家積極支持發展混合所有制經濟，為推進水務產業一體化指明了方向。

水務一體化管理體制改革加快推進，為水務產業一體化提供了制度保障。早在2005年，水利部就制定并印發《深化水務管理體制改革指導意見》，推進和深化水務管理體制改革。

近年來，特別是全面深化改革工作開展以來，貴州省水務一體化管理體制改革加快推進，全省各個市（州、新區）水務一體化管理體制改革基本完成。

2015年貴州省水利工作會議提出：省水利廳要會同有關部門抓緊協商制定《關于深化全省水務一體化管理體制改革的指導意見》報省政府研究，為全省水務一體化管理體制改革提供政策依據和指導，加快推進城鄉涉水事務管理一體化進程，積極推進水務市場健康有序發展，年底前全面實現市縣兩級涉水事務統一管理。

全面深化改革工作開展以來，貴州省水利廳全面推進水價改革工作，分別設置了農業綜合水價、水利工程供水價格、城鄉供水水價等3個改革專題，擬于今年分別出臺《貴州省農業綜合水價改革指導意見》、《關于深化水利工程水價改革的指導意見》及《貴州省水利工程供水價格核定及水費計收管理辦法實施細則》、《貴州省城鄉供水水價改革指導意見》。貴州省水利廳全面推進水價改革，為水務產業一體化提供了市場化運作基礎。

貴州省加快發展城鎮化、工業化、農業現代化，對水資源的需求進一步加大，將形成一批以城市新區、開發區、工業園區、農業園區為主的供排水新興市場，為改革初期推進水務產業一體化提供了主戰場。

為加快解決工程性缺水問題，貴州省委、省政府于2011年注資成立了貴州省水利投資（集團）有限責任公司。省水司于2012年3月組建了貴州水投水務有限責任公司，通過并購、控股、參股等多種投資合作方式推進水務產業一體化。

貴州水務股份公司通過體制機制創新，以企業化管理、市場化運作、產業化發展為目標，帶領全省各縣市區水務一體化改革，盤活資源資產存量、突破資金資本增量。目前，水業產業基金已列為省內金融創新重點支持對象，水務股份公司已列為貴州省未來上市企業重點培育對象。

多方發力協調推進

貴州水務股份公司采用PPP模式設立產業基金、股份公司的做法，得到貴州省委、省政府的充分肯定，并鼓勵省水司積極探索完善該模式，成為全省示范。

以PPP模式推進貴州省水務產業一體化，有利于發揮貴州水業產業投資基金的國有資本放大功能，有利于培育本土水務企業做大做強并成功上市，有利于增強省水司去平臺化后融資建設重大公益性水利基礎設施的能力，為經濟社會發展和居民生活提供安全可靠的供水保障，為守住生態底線、建設生態文明提供高標準的污水處理綜合利用服務。

推進貴州省水務產業一體化，離不開強有力的政策支撐。《國家發展改革委開展政府和社會資本合作的指導意見》明確提出：按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

全省水務產業一體化，需要多方發力協調推進。

一是省政府在即將出臺的《關于深化全省水務一體化管理體制改革的指導意見》中明確，以省水司作為政府授權的PPP模式水務產業一體化項目實施機構，全面重組和整合區域水務類國有資產、業務、人員等行業資源，謀求行業的內生效益，吸引社會資本廣泛參與，打造區域超級水務品牌。

二是在落實省水司注冊資本金及后續注資時，除注入一定比例現金外，可考慮劃轉部分省屬優質資產至公司，以增強其負債能力和自我發展能力。

水價改革的成敗，直接關系水務行業的戰略利益、核心利益。水價改革成功，是扭轉行業性虧損的關鍵因素之一。建立和完善水價形成機制，是水價改革的關鍵內容。

推進水價改革，首先需要進一步完善原水水價形成機制。嚴格按照“保本、微利”和“新水新價、一水一價”的原則，合理核定新建骨干水源工程供水價格。原水價格實行定價期內“一次定價，分步調整”，原則上三年一調整、三步調整到位，第一步實施水價應滿足項目運行所需成本費用，調價周期盡可能與自來水終端調價周期一致。由于原水水價上漲導致終端水費上漲，對低收入家庭造成影響的，可借鑒重慶部分地區的做法對水費采取補貼政策。

篇9

根據我國的基本國情以及建立社會主義市場經濟體制的總體要求，我國職工養老保障制度應當從傳統的以受益為基準、養老金現收現付體制改革為基金預籌積累的個人帳戶制度，這已經成為社會各界的普遍共識，并且在黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中也得到了比較明確的體現。《決定》明確指出，在職工養老保障問題上，要“實行社會統籌和個人帳戶相結合”。

對新參加工作的職工來講，通過個人帳戶進行養老金預籌積累是沒有問題的。但無法回避的問題是，目前已經離退休的職工沒有養老金積累，目前在職但在實施個人帳戶制度以前參加工作的老職工在過去的工作年限里也沒有養老金積累。而他們的養老問題又是必須予以保證的，因為按照舊體制下的低工資、高福利政策，他們的養老金已通過“預先扣除”轉化為過去的政府收入并凝固在國有資產當中，政府則承擔對他們的養老保障義務。更進一步講，舊體制形成了政府對老職工隱性養老金負債，這是必須償還的。

老職工養老金來源理論上可能的解決方式有二，一是實行“新人新辦法、老人老辦法”，即對新職工實施基金積累的個人帳戶制度，對老職工則繼續通過現收現付的辦法，讓目前的企業和年輕職工繳費解決；二是由政府統一對老職工的養老金來源作出專門處理。

實行“新人新辦法、老人老辦法”問題很大。第一，對老職工負有養老保障責任（事實上是負債）的是政府，因此，如果政府不承擔責任，轉而繼續讓年輕職工承擔義務是不合理的。第二，即使不考慮合理性問題，僅從財務上看，也行不通。目前在全國范圍內，已退休職工的退休金大約占在職職工工資總額的16—18%，隨著今后更多老職工進入退休年齡，這種負擔比例還會進一步提高。如果通過企業繳費完成對“新人”進行養老金積累和對“老人”養老的雙重任務。即使考慮新制度中的個人繳費因素，所需的企業繳費占職工工資總額的比重也要達30%左右。這是企業無法承受的。

因此，要想真正實現養老保障體制轉軌，必須對老職工的養老金來源作出專門處理，即由政府統一償還舊體制形成的對中老年職工的養老金負債。根據智利等國家的實踐經驗，順利實現社會保障體制轉軌的關鍵就在于由政府妥善解決了舊體制遺留的中老年職工的養老金權益問題。否則，轉軌無法進行。

二、1995年3月的改革方案無法實現《決定》提出的改革目標

為落實《決定》提出的改革要求，1995年3月，國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，并同時出臺了兩個具體操作方案，即實施辦法之一和實施辦法之二。

方案一的特點是要為在職職工全面建立個人帳戶，職工退休后的養老金計發比較嚴格地與個人帳戶儲存額相對應。對于實施個人帳戶制度以前參加工作的職工，該辦法實施前的工作年限視同繳費年限，至退休時，“以個人帳戶中的儲存額推算出全部工作年限的儲存額”。已退休職工的養老金通過企業另行繳納一定比例的費用形成統籌基金解決，給付標準按照改革前老辦法執行。

方案二只設計了一個比例不大的個人帳戶。目前在職職工退休后的養老金計發分為三部分，一是社會性養老金，按照職工所在地職工平均工資的一定比例計發；二是繳費性養老金，個人和企業繳費每滿全年，按繳費工資基數的一定比例計發；三是個人帳戶養老金，對應于個人帳戶儲存額。其中前兩項養老金來自于“統籌”。已退休職工的養老金則全部來自于“統籌”。與方案一類似，實施個人繳費制度前參加工作的職工，連續工齡視同繳費年限。

兩個操作方案的設計思想、內容等是存在較大差異的，但有一個非常突出的共同點：老職工的養老金來源都是要通過當期的企業“統籌繳費”解決。

根據前文分析，在老職工的養老金來源不進行特殊處理的情況下，要想實現養老保障制度的轉軌是根本不可能的。從兩方案的實際運行結果看，與真正意義上的個人帳戶制度大相徑庭，個人帳戶普遍為空帳戶，基金積累也不可能形成。

由于目前離退休人員的養老金沒有來源，要通過企業“統籌繳費”解決，但在實際上，在企業開始為在職職工進行個人帳戶積累的情況下，已不可能再承擔過高的“統籌繳費”以支付目前退休人員的實際養老金需要。而老職工的養老金又是必須支付的，所以，唯一的辦法只能是挪用目前已進入在職職工個人帳戶的養老金。這在方案一中表現得最為突出。其更一步結果是，不僅實施個人帳戶制度以前參加工作的職工存在“空帳”問題，已經按規定繳費的個人帳戶也因為資金被挪用而無法積累。盡管有關方面在無可奈何的情況下提出要進行所謂“基金部分積累”。但由于支付已退休人員養老金的壓力巨大，又不可能無限制地提高企業繳費水平，因而在事實上基金積累的數量極為有限。至1996年底，全國養老金歷年滾存節余為580億元，尚不到1996年當年養老金支付額的一半。而且，其中還有相當大部分是1995年改革以前所剩余的。

由于個人帳戶中沒有資金，待目前在職職工退休時，他們的養老金來源就又成了問題，出路只能是繼續挪用下一代人的個人帳戶資金，拆東墻補西墻，使空帳戶一代一代往下轉。

三、“空帳”運行無法支撐下去，有關功能目標也無法實現

1995年3月的改革方案不僅未能建立真正意義上的個人帳戶制度，從實際運行情況看，也是很難支撐下去的。

由于已退休職工的退休金支付壓力巨大，再加上因管理體制問題導致的高昂成本，養老金繳費率（企業繳納的養老金占企業職工工資總額的比重）普遍很高，絕大部分地區都在20%以上，個別地區則接近30%，許多企業無力繳納或以各種方式拒繳。綜合各種調查結果，近期各地養老金的收繳率（實際收繳額占應收繳數額的比例）在1996年竟降至50—60%。為了維持統籌體系的運轉，一些地方不得不進一步提高繳費率，進而形成一種惡性循環。

需要指出的是，在以養老金現收現付為資金籌集模式的舊體制中，對職工的養老金負債是一種隱性負債，而空帳戶形成的則是政府對職工的明確負債，負債規模也更具有剛性。對這種負債也沒有任何對其他人的債權來保證，因此是非常危險的。

由于體制本身存在缺陷，很多預期的功能目標也無法實現。首先，國有企業負擔問題得不到有效緩解。不僅那些老職工多、負擔重的困難企業未能走出困境，很多原本負擔較輕的企業也由于統籌壓力而不堪重負；此外，由于統籌層次低，不同地區之間企業負擔不均衡問題也很突出。其次，覆蓋全社會的統一的社會保障體系難以建立，無法為改革和發展提供保證。目前有關部門和各級地方政府都試圖將現行保障體系的覆蓋范圍擴大至非公有制經濟領域，但收效甚微，其根本的原因在于，在政府不能明確償還對老職工養老金負債的情況下，擴大覆蓋范圍存在明顯的責任轉嫁特征，以致于非公有制企業普遍難以接受，養老保障體系仍只能局限在公有制經濟范圍內。這不僅不利于各種經濟成份的共同發展、平等競爭和統一勞動力市場的形成，也嚴重制約著當前的國有企業改革和國有經濟結構調整，諸如破產兼并、富余人員分離等難以有效進行，企業職能無法有效轉換。第三，由于無法真正形成基金積累，難以為長期經濟發展特別是資本市場發育作出貢獻；第四，無法有效解決老有所養，社會穩定問題。僅從目前國有企業的現實看，因企業負擔過重，養老金收支困難，退休職工養老金拖欠問題已相當普遍，在許多地方已成為嚴重的社會不穩定因素。

回避償還對老職工的養老金負債的一個重要考慮因素是不想讓政府承擔過多的經濟壓力。然而，當現行體制無法正常發揮功能時，必須承擔風險的只能是各級政府。事實上，目前在不少地區，地方政府已經開始面對維持職工生活的巨大經濟壓力和相關的政治與社會壓力。

四、1997年的改進措施及其局限性

鑒于1995年改革以來面臨的問題，勞動部、國家體改委等政府職能部門經過協商，于近期形成一個改進方案，并報請國務院批準于1997年8月公布。統一后方案的要點是：按職工工資的11%建立個人帳戶，其中個人繳費率1997年不得低于本人工資的4%，1998年起每兩年提高一個百分點，最終達到本人繳費工資的8%，個人帳戶的其余部分由企業繳費劃入。隨著個人繳費比例的提高，企業劃入的部分要逐步降至工資的3%；老職工的養老金由企業繳費形成的社會統籌基金解決。企業繳費率由省、自治區、直轄市人民政府確定，一般不得超過企業工資總額的20%（包括劃入個人帳戶的部分）。養老金支付分為兩部分，一是基礎養老金，標準為當地職工上年度平均工資的20%；二是個人帳戶養老金，標準為個人帳戶累計儲存額除以120。個人繳費年限累計不滿15年的，退休后不享受基礎養老金待遇，其個人帳戶儲存額一次性支付給本人。

圍繞上述基本框架，該改革方案還提出了其它一些措施，主要包括逐步擴大覆蓋范圍、提高統籌層次以及改善基金經營、監督和管理等。

從統一制度、改善管理的角度看，較之于當前多種具體實施方案并存，該方案顯然有所進步。然而，從基本的養老制度模式看，仍然不準備補償國家對老職工的社會保障欠帳，而是試圖繼續用“社會統籌”來解決老職工的社會保障費用。因此，該“統一制度”方案僅僅是對當前較為混亂的養老保障制度的一種修補方案。從其確定的“個人帳戶”比例和“社會統籌”比例看，則是前述方案一和方案二的折衷。

根據對1995年改革以來養老保障制度主要矛盾和問題的分析，不解決對老職工的養老金負債，真正意義上的個人帳戶制度是建立不起來的。

對于必然出現的空帳問題，有關方面的設想是通過提高個人和企業繳費逐步將“空帳”充實。很顯然，在目前企業已不堪重負并且退休人員比例迅速增加的情況下，這只能是一種不切實際的幻想。此外，還有不少人寄希望于擴大統籌的覆蓋面，將實施范圍擴大到目前職工年齡結構相對年輕的非公有制領域。這一思路的最大問題表現在兩個方面：其一，如前所述，由于明顯存在負擔轉嫁問題，這種努力很難實現；其二，即使使用強制手段使各種非公有制企業進入統籌體系，也姑且不考慮這會對非公有制經濟發展產生何種影響，一個必然存在的問題是，在非公有制企業職工陸續進入老年后，政府則必須兌對他們的養老金承諾，屆時亦不可避免會出現支付危機，而且是更大的危機，因為養老保障體系的負債數量較目前會大幅度增加。因此，這種思路的實質只是將發生危機的時間推遲。

總之，1997年改進方案仍然是一個存在缺陷的方案，仍然難以為當前緊迫的國有企業改革和國有經濟的戰略性改組提供幫助，無法保證長期的養老安全，也難以促進經濟增長以及為市場經濟體制建設提供支撐。在我們看來，唯一的出路應當是抓緊解決對老職工隱性負債的補償這個癥結問題，在完全積累的個人帳戶制的基礎上，才能使其他的問題迎刃而解。

五、解決問題的關鍵：補償對老職工的隱性負債

要順利實現養老保障制度從以受益為基準，養老金現收現付的舊體制轉向養老金預籌積累的個人帳戶制度，最關鍵的問題是必須以有效方式解決對中老職工的隱性負債。由于隱性養老金負債是作為舊的體制結果出現的，是政府對職工的負債，只能通過政府統一承擔債務責任。

1、過渡費用應主要來源于國有資產存量

既然國家應當負責補償，過渡資金從理論上講只能有兩種基本來源：一是從現有的國有資產存量中“切一塊”注入老職工的個人帳戶；二是從政府目前和今后的財政收入中拿出一筆錢來對老職工過去的隱性供款進行補償。

智利的作法是由政府向老職工發放認可債券，并通過政府財政逐年償還。之所以如此，其中一個很重要的背景是，在進行改革時，智利的財政是有盈余的。我國的情況下則不然，目前以至今后相當長一個時期都將面臨財政緊張的局面。雖然每年用于償還隱性債務的流量不是很大，最高年份約為1200億元（1994年價格），但是否有足夠的能力仍值得懷疑。我國財政目前已經有較高的赤字水平，如果再考慮以財政收入償還養老債務，財政赤字的規模無疑會更加龐大，其風險是可想而知的。同時，這也必然有一個向全社會的責任轉嫁問題（或直接增稅，或通過通貨膨脹方式變相征稅），引發各種矛盾的可能性也是存在的。當然，運用財政收入解決問題是最大優點是操作簡便。

通過現有的國有資產存量解決隱性債務問題可能更為有效。一方面，并不是象有些人理解的那樣，用國有資產存量償還養老金負債意味著國有資產流失，相反，目前國有資產中的很大一部分就是隱性債務形成的，以此償還隱性債務是完全合理的。另一方面，雖然用國有資產存量解決問題會遇到一些操作困難，但我國正在加緊對國有經濟結構進行調整并對國有經濟進行戰略性改組，其間自然要對國有資產進行重新配置，如與這一過程相結合，操作問題可能也不會成為太大的問題。至于是否象智利那樣向老職工發放認可債券，則是具體的手段問題。

當然，以國有資產存量為主，結合經濟發展中形成的政府新增收入共同解決隱性養老金負債也是可以考慮的。但無論如何，基于我國目前的財政狀況以及有關改革的緊迫性，對隱性養老金負債的解決都只能更多地考慮運用存量。

與通過國有資產存量解決養老金負債密切相關的另一個問題是，如何對國有資產進行分解。對此有幾種基本的傾向性意見：一是結合對國有企業的公司化和股份制改造，將國有企業的部分股權劃歸專門的社會保障機構，用股權收益支付隱性負債：二是將部分國有企業劃歸社會保障機構進行經營，以其經營收入償債；三是將一部分國有資產（比如一些中小企業、部分國有房地產等）進行出售、租賃，以銷售和租賃收入償債。總的看來，最后一種辦法是最為可行。前兩種辦法的最大問題是，一方面操作難度較大，同時，企業經營的風險仍然是難以避免的，因而無法保證足夠的支付能力。最后一種辦法不僅較為簡便，支付能力也沒有問題。據世界銀行等測算，目前我國國有部門的房產（附帶土地使用權）的價值大致與年度GDP水平相當，足以支付有關費用。

最佳的應該還是混合方案，比如，以國有經濟部門的房地產作為主要的和最后的擔保，配合國有企業股份制改造過程中的股權轉讓售股套現所得以及對中小企業的拍賣、租賃所得等。需要注意的是，除國家必須承擔的養老金債務外，目前尚有安置企業富余（下崗）職工再就業等政府義務，完成這些任務所需的費用來源與籌集方式也應通盤考慮。

對職工養老金權益的具體支付方式也應采取以某種形式為主的混合方式。比如，對大部分職工采取以貨幣支付養老金的形式，對某些正處于調整狀態的企業的職工，也可采取企業股權、債權讓渡以及工齡買斷等特定形式。有關的處理手段還應盡可能與住房制度改革相結合。

考慮到與國有企業改革銜接和配套問題，還有一種可供考慮的思路是實施政府、企業、職工和銀行之間的債務轉換。目前絕大多數國有企業都有著相當高的負債率，且絕大多數的負債都是對（國有）銀行發生的，因此，一個可以考慮的債務轉換思路是，將企業對銀行的相當一部分負債轉化為企業對職工的負債，結合企業的股份制改造，進一步將職工對企業的債權轉化為股權。與此同時，將政府對職工的（隱性）負債轉化為政府對銀行的負債。更為具體地說，政府對職工的養老金負債由企業償還，企業對銀行的等量負債則由政府償還。這樣一方面可以從很大程度上解決目前企業與銀行之間的關系矛盾問題，也可以通過職工對企業的持股解決有關產權不清和治理結構無效等諸多問題；另一方面，對職工隱性債務的償還也有了更為現實的基礎。考慮到不同企業的負債水平、經營業績的不同，全面實施債務轉換可能會遇到困難，但實施部分債務轉換應該是可行的。如，為保證老職工養老金的穩定性，可大致確定一個基本部分，仍由政府按統一標準支付，其余部分則進行債務轉換。對一些負債水平高，經營業績又不太好的企業，有關的債務轉換可以折扣方式進行。

2、我國的總體負債水平不高，實現過渡沒有問題

與其他大多數國家和地區相比，由于我國的工業化水平不高，尤其是獲得了政府養老承諾的公有制部門的職工人數占全社會勞動者的比重較低，目前也只有20%左右，因此，我國的養老金債務負擔占GDP的比重屬于非常低的。比如，由世界銀行組織有關中、外專家在1995年所進行的詳細測算結果為：截至到1994年底，已退休職工的所需的養老金總量為6810億元，在職職工積累的養老金權益為12360億元（均為1994年價格）。兩項合計為19170億元。而且這一結果不僅包括企業職工積累的養老金權益，也包括機關事業單位職工積累的養老金權益。而1994年我國國內生產總值（GDP）為46622億元，養老金債務負擔占GDP的比重只有40%多一點。如工業化水平較高的歐美國家（包括東歐各國），隱性養老金負債占GDP的比重幾乎都超過100%，一些國家甚至超過200%。已經成功實施了從現收現付制向基金積累制過渡的智利等國家的隱性養老金債務占GDP的比重也在80%以上。考慮到我國較高的經濟增長率，從一個動態的過程看，隱性養老金債務所占GDP的份額會更小，因為隱性養老金負債通常不需要一次性支付，而是在相當長的年份內逐年償還。總之，我國目前還是處于壓力比較小的時機和階段，只要措施得當，順利實施過渡是沒有問題的。

通過資產存量解決對中老年職工的隱性負債不僅從理論上是可行的，近年來國內不少地區也在有關問題上進行了諸多探索和實踐。如近年來不少地方在對國有企業進行轉制（放小）的過程中，都明確地將一部分存量資產劃撥出來，用作專門的社會保障費用，以償還舊體制形成的對老職工的社會保障債務。這些探索都是非常有益的。這說明社會各界都對“補償”的必要性有比較一致的共識，同時也為如何有效進行“補償”提供了經驗。

我國人口眾多，建立基金預籌積累的養老金保障個人帳戶制度可以積累相當大的一筆資金，如果能夠合理、有效地利用，無論對于經濟發展還是對于進一步的經濟發展還是對進一步的經濟體制改革都有非常重大的意義。如在目前的國有企業改革和國有經濟的戰略性改組過程中，之所以改不動或者說障礙重重，不僅有人員負擔和各種社會負擔問題，資金投入不足以及不合理融資體制等也都是嚴重制約因素。通過有效的養老金積累并通過養老金基金管理機構的投資利用，不僅可以擴大全社會的投資能力，特別是長期投資主體的多元化，推進資本市場的發育，彌補目前資本市場中機構投資者缺乏等缺陷。

養老金基金作為一種主要形式的投資基金，還可以促進發展新的公有制實現形式。養老金基金本身就是一種屬于所有投保人的公有制形式，通過基金投資，持有各種企業的股權，還能夠產生和發育更多的公有制經濟組織。此外，通過基金組織持有企業股份，對于完善企業治理結構也有非常積極的意義。

在有效解決舊體制遺留責任、基本的目標模式等已經確定的前提下，新的養老保障體制應如何組織值得認真思考和對待。主要問題涉及以下兩個方面：

一、是否設立固定津貼型的基本養老保險

新的保障模式實施養老金預籌積累的個人賬戶制是不應有異議的。但選擇完全的個人賬戶制還是混合制則需要進一步分析。

包括世界銀行專家在內的許多學者建議，新的養老保障制度應采取混合制，即，在實施個人賬戶制度的同時設立固定津貼型的基本養老保險。比如，世界銀行建議新制度下的養老金由三個支柱組成，支柱一為一個通過統籌（進行轉移支付）旨在保證退休職工生活在貧困線以上的基本養老保險部分，平均的替代水平約為24%左右；支柱二為一個實施養老金預籌積累的個人賬戶，可使達到正常工作年份的職工獲得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是強制的，兩項合計可達到60%左右的替代水平。世行報告提供的測算結果表明，兩支柱所需的繳費率為平均工資的17%，其中企業約占13%（其中9%進入統籌，4%進入個人賬戶），職工占4%。支柱三為一個按需要補充的自愿賬戶（補充保險）。

我們的意見與此不同。新的養老保障制度可不設立固定津貼型的基本養老保險。除了非強制性的補充保險外，強制性養老保障全部通過個人賬戶實行，目標也是讓達到正常工作年份的職工獲得平均60%左右的替代水平。在此目標替代率水平下，企業與個人繳費水平比世行測算結果還可略低。所不同的是，企業繳費全部進入個人賬戶。即，新的養老保障模式選擇完全的個人賬戶制。

設立固定津貼型的基本養老保險，其基本的出發點一是要保證退休者的收入，建立最低養老金保證；二是要通過統籌，即轉移支付實現社會保障的公平性原則。這兩個目標追求本身是沒有任何問題的。但考慮到我國特定的國情，其在操作中可能遇到的問題值得分析。

其一，財務上的收支平衡未必能夠保證。設立固定津貼型的基本養老保險，保障水平顯然不能太低，至少要保證退休者的此項養老金收入要高于貧困線，否則沒有意義。顯然，對固定津貼部分的養老金收繳仍需要以支定收，現收現付。雖然較之于舊體制下養老金全部現收現付，企業在統籌項目上的繳費率會大幅度下降，但也不可能太低。同時，由于新的保障體制必須覆蓋各種所有制類型的企業，設立固定津貼型的基本養老保險要對所有企業都進行統籌，考慮到今后相當長時期內企業發展的不穩定、不平穩問題、非正式部門和行業所占比重過大以及養老金現收現付難以避免的逃避繳費等問題，能否保證足夠的收繳率仍是未知數。所以，風險仍是存在的。如果預期的企業繳費率因支出壓力增大或因收繳率降低等原因不能維持收支平穩，要么需要財政進行補貼，要么需要進一步提高繳費率，進而繼續在某種程度上陷入舊制度的誤區。

當然，在通過其他籌資方式解決目前已退休職工和在職職工養老金權益的情況下，統籌部分在相當長時間內都將有節余，因為新職工中的大多數暫時到不了退休年齡。這種情況類似于國內一些機構推崇的“部分積累”。但根據世界銀行等機構的測算，至2030年以后，這一統籌部分亦將會出現赤字。也許考慮許多年以后的風險有些杞人憂天，但從一個國家和民族的長治久安考慮，選擇無風險的制度總是更好。

其二，一些技術性問題難以有效解決，管理難度與成本也將大幅度提高。在今后相當長時期內，我國將面臨大的經濟結構調整過程和迅速的城市化、工業化過程，尤其是大批處于各種年齡段的農村勞動力向城鎮和二、三產業的轉移過程，同時，也會出現大量的階段性就業以及勞動力在正式部門和非正式部門之間的頻繁轉移等情況。設立固定津貼型的基本養老保險，如果考慮工齡（繳費年限）因素進行領取資格限制，則體制缺乏開放性，在全面擴大覆蓋范圍時必然也會遇到各種阻力甚至是抵制。如果不進行資格限制或工齡要求很低。財務上的風險勢必會大幅度增加。而且，對繳費情況的統計，受益人個人情況的認定都將會非常復雜。

由于我國人口眾多，地區間不平衡問題突出，設立固定津貼型的基本養老保險如果統籌層次過低，地區間的差距等問題難以避免。如果統籌層次過高，則必然存在較高的管理難度（如地區間的差距問題等等），以及同時存在兩套管理體系時必然出現的高管理成本與操作成本。

此外，較之于完全的個人賬戶制，混合制度的資金積累率要低得多；對個人的激勵機制也會在某種程度上弱化。

采取完全的個人賬戶制更安全，也更適合我國國情。由于完全以收定支，其不僅可以避免統籌體系中幾乎肯定會出現的財務危機，還可以提高對個人的激勵、提高經濟發展起步階段的積累率。此外，考慮到新體制必須全面擴大覆蓋范圍，而且在今后的城市化和工業化過程中必須不斷擴大覆蓋范圍，必須在不同所有制之間以至城鄉之間形成平等的起點與條件，完全的個人賬戶制也具有明顯的優點，具有更大的開放性和靈活性。此外，與混合制條件下雙重管理體系并存相比，只對個人賬戶進行管理也會降低管理難度與管理成本。

當然，完全的個人賬戶制的確存在難以體現公平性原則，尤其是少數退休人員的養老金可能不足以維持基本生活問題。對此問題，可通過強化社會救濟來解決。即，對所有收入水平達不到最低生活保障線的人，政府均通過制度化的社會救濟體系，保證其基本生活。實際上，即使通過設立固定津貼型的基本養老金或其他方式建立了最低養老制度，社會上仍不可避免有貧困者存在，政府仍然必須通過社會救濟制度對這些人提供幫助。因此，不實施最低養老金制度，代之以統一的社會救濟制度可能更加適宜。

總之，新的養老保障體制采取完全的個人賬戶制并結合強有力的社會救助體系，同時以發達的商業保險作補充，更適合于我國國情。個人賬戶制的優點可以充分得以體現。對那些無力自保的社會弱者，政府的責任主要是提供一種制度化、社會化的救濟體系，維持其基本生活。在這里，社會保障的互濟特征及轉移支付特征也能夠得到體現。版權所有

二、如何更有效地保證養老金增值保值

在養老保障制度的改革目標、模式甚至更為具體的政策組合都比較清晰后，改革能否成功的關鍵問題無疑取決于改革后的管理體制是否有效：尤其是能否確保基金被有效使用并能增值保值。這一問題不僅直接涉及到投保人的切身利益、養老保障體系的安全，也直接關系到進一步的經濟發展問題。

從我國近些年對極為有限的養老金管理的實際情況看，一直存在嚴重問題，遠遠不能適應養老保障制度改革的需要：養老保障（包括其他內容的社會保障）行政管理與基金運營一直不分，不僅有限的基金積累無法獲得很好的投資效益和投資回報，由于缺乏制約和監督，各種管理不善甚至腐敗問題都相當突出。根據國內外經驗、教訓，要通過個人賬戶進行養老金預籌積累，社會保障管理機構與養老金經營機構必須分開。在這一問題上，十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》也提出了明確的原則。

當然，僅僅將行政管理與基金經營機構分開是遠遠不夠的。為了確保養老基金能夠被有效使用，必須發育更有效的基金運營和監管制度。

其一，必須培植和發育高效率的基金經營機構。智利等國家所提供的兩條最重要的經驗是：第一，基金交由民間機構而非政認府部門進行經營。第二，多家經營而非獨家壟斷，全面引入市場競爭機制。由世界銀行完成的一份全面的研究結果顯示，在全世界范圍內，由民營機構經營的養老金收益率普遍高于由政府部門經營的養老金收益率。除美國、馬來西亞、新加坡等少數國家外，在大部分國家，由政府部門管理的養老金收益都是負值。之所以出現這種結果，一方面是政府部門自身的運行效率往往不高，甚至會出現腐敗問題。另一方面，政府部門管理的養老金通常不能投資于股權、不動產或國外資產。而是被迫購買政府債券，或以很低的名義利率向虧損的國有企業貸款，從而使風險過分集中。此外，采用政府部門管理方式，基金還往往成為政府部門的專用資金來源，其運用通常服從于政治目標而非追求經濟效益，這不僅無助于增值保值，還有助長浪費和鼓勵赤字財政的危險。民營機構的最大優點是他們會盡可能追求效益最大化。

上述經驗是值得充分研究和借鑒的。根據我國目前的實際情況，可考慮對大致具備經營條件的一些金融、保險機構（如人保集團及各種業績較好并且在全國各地均有一定業務基礎的信托投資機構）進行改造，以承擔基金經營任務。但無論如何，一定要有競爭機制。

其二，必須健全行政和管理與監管體系。首先必須有嚴格的法律體系。有關管理機構不但要依法行政，其自身也要依法接受監督，真正體現法制原則。在此基礎上，應建立統一、高效的管理機構，將目前分散于勞動、人事、民政、衛生等部門的管理職能統一到一個專門的機構，比如成立社會保障部。該部門作為政府機構依法行使各種管理、監督及指導職能，并對不同形式和內容的保障及保險進行協調。作為管理者，該機構不參與任何形式基金的經營活動。當然，中老年職工養老所需要的過渡資金的籌集與償還工作可在有效監督的前提下交該機構執行。為了使監督體系本身具有制衡機制，還應考慮發展其他監督機構，如由繳費人、受益人及其他相關人士組成非官方的監督機構等。

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2005年，我市實施《荊門市新型工業化規劃綱要》的總體要求是,以科學發展觀總攬全局，進一步加大工業投資力度，加快產業結構優化升級，轉變經濟增長方式，推動速度和效益、總量和質量、經濟和環境協調發展。

一、2005年實施新型工業化規劃綱要的工作目標

2005年，我市實施新型工業化規劃綱要的主要工作目標是：規模以上工業增加值達到85億元，實現利稅總額22.7億元，分別比2004年增長18%和16%；高新技術產業增加值在規模以上工業中所占比重達到18%，比上年提高0.8個百分點;工業固定資產投資43億元,增長20%；規模以上工業企業萬元工業增加值能耗由2004年的5.2噸標準煤降至5.1噸標準煤以下；重點行業廢水排放達標率由2004年的90%提高到91%以上；二氧化硫排放量控制在5.1萬噸以下，比上年下降0.7萬噸;工業固體廢物綜合利用率由2004年的95.5%提高到96%以上；重點行業廢水重復利用率由2004年的84%提高到85%以上。

二、改造提高傳統產業

（一）化工業。完成中石化荊門分公司清潔燃料改造工程的100萬噸柴油加氫改造，加快實施600萬噸原油擴能改造工程，完成年輸油能力70萬噸的鐘荊原油管線建設。發展石化產品深加工，爭取年內啟動35萬噸烯烴轉化工程。磷化工重點發展高濃度磷復肥，大力開發磷酸一銨、磷酸二銨、NPK復合肥等主導產品，建設洋豐10萬噸合成氨工程，積極推進大峪口配套合成氨工程，力爭高濃度復合肥產能達到185萬噸以上，所占比重超過30%。依托中國化建公司，開展低品位磷礦資源開發利用。

（二）建材業。加快永興公司2500噸/日熟料、鐘廈公司2000噸/日熟料等大型干法旋窯水泥項目建設步伐。積極爭取國家投資，推進磷石膏、粉煤灰等廢渣資源化，發展節能環保型建材產品，支持泰山公司紙面石膏板二期工程實施。在建設高強石膏粉項目基礎上，進一步探索石膏粉精深加工。

（三）農產品加工業。加快日月油脂10萬噸精煉油后續工程和中糧祥瑞油脂20萬噸/年菜籽加工項目建設，推進中糧祥瑞二期工程前期工作。加快新美香金銀花茶葉及綠原酸提取和廣源食品餅干、康輝休閑食品、奶制品等項目建設。通過對京山國寶橋米、沙洋洪森米業等企業技術改造，開發精米新產品，擴大無公害大米產量。

（四）紡織業。加快鐘祥慶喜維新10萬錠環錠紡、京山偉嘉精梳氣流紡等項目建設。支持SMS非織造布生產線整理改造，力爭盡快達產，提高產品的檔次和附加值。

（五）電力生產業。加快國電荊門長源發電公司2×600MW燃煤機組工程建設步伐，爭取年內基本完成主廠房建設。抓緊落實北山抽水蓄能電站新的投資業主，加快工程建設進度。推進碾盤山水利樞紐工程前期工作，做好鐘祥華山觀風力發電項目擴大加密觀測工作。

三、大力發展高技術產業

（一）新醫藥。支持百科藥業完成布洛芬擴產改造，力爭年生產能力達到3000噸/年。加快托拉塞米、巴柳氮納、加替沙星等一批化學合成新藥的市場開拓步伐。加快人白細胞介素11衍生物、喜樹堿等一批治療重大疾病藥品開發與項目建設。

（二）電子信息。支持表面貼裝晶體鎖相環、片式元器件封帶等國家高技術產業化專項和省光電子信息專項項目建設和達產，加快聚合物電路保護元件等項目前期工作。積極推進企業信息化建設。

（三）新材料。重點開發和擴產銀基氧化錫和銅鉻25電觸頭、納米碳酸鈣、超細金屬粉體、無鉛焊料、高性能陶瓷纖維、油田化學品等新材料產品。

四、扶持發展循環經濟

引導和鼓勵企業開展工業廢棄物綜合利用，注重環境友好型技術和產品開發。繼續用好資源綜合利用減免稅政策，積極爭取國家資金扶持，調動企業開展資源綜合利用的積極性，不斷延伸資源梯級使用鏈條。加快泰山公司磷石膏制紙面石膏板項目的投產達產以及嘉信公司粉煤灰超細纖維造紙、脫硫氧化鈣等資源綜合利用項目和荊門電廠脫硫改造等項目的建設。適時啟動石化總廠第三臺CFB鍋爐改造項目以及硫石膏制石膏板項目，積極尋求磷石膏生產水泥外加劑等技術和項目，開展秸桿發電、木質聚合板材等項目的技術和前期準備。大力發展礦產資源就地深加工轉化，嚴格控制高品位礦石外輸。2005年，全市資源綜合利用產品產值力爭達到14億元以上，萬元GDP能耗較上年降低3%。

積極推進清潔生產和資源節約。貫徹《清潔生產審核辦法》，在中石化荊門分公司、京山輕機、葛洲壩水泥廠、荊門電廠等重點企業開展試點，對百科藥業、楚星化工、秦江化工、秦江水泥、鐘廈水泥重點超標排放企業進行強制清潔生產審核。做好節能宣傳、節能新技術推廣應用和節能監測執法。推行工業節水新技術，提高廢水資源化率和再生水利用效率。落實市政府《關于加強磷礦資源管理和開發利用的通知》，抓緊編制《全市磷礦資源管理規劃》和《全市磷化工業發展規劃》，控制開采總量，規范開采行為，強化運銷管理，合理配置磷礦資源，優化產品結構和產業布局，整合涉磷企業，年內關停年設計開采能力3萬噸以下的采礦企業，通過收購、兼并或聯合推進礦肥結合、礦化結合、采選結合；通過選礦，充分利用中低品位磷礦資源，加大深加工力度，提高資源綜合利用水平。

五、加快工業園區建設

按照“布局集中，產業集聚，土地集約”的要求，抓好工業園區建設。荊門經濟技術開發區（高新區）要進一步提高引進外資質量，落實有關投資優惠政策，鼓勵固定資產投資在5000萬元以上符合國家高新技術產業目錄的項目建設，突出培育和發展新材料、新醫藥、電子信息及環保產業，提高產品技術含量。鐘祥莫愁湖經濟技術開發區和沙洋經濟技術開發區要圍繞輕紡和農產品加工，推進產業集聚。京山經濟技術開發區要圍繞機電一體化，培育相關產業集群。抓緊荊襄工業園的申報工作，以大峪口礦肥改造工程投產和王集礦業重組改造為契機，抓好荊襄工業園的基礎設施建設。遵循土地利用總體規劃，依托荊門石化，策劃建設荊門石化工業園，促進荊門石化工業由一企支撐向企業集群、由單一油品煉制向化工系列產品開發方向發展。

六、推進工業化和城鎮化良性互動

堅持以工業化推進城鎮化，提高城鎮化水平。加快荊門南城區建設步伐，推進中心城區向南延伸。積極引導鄉村企業向重點城鎮集中，城鎮企業向工業園區集中，以高新區拓展、縣（市、區）工業園區和城鎮工業小區開發為依托，配套完善基礎設施、服務設施建設，拓展城鎮建成區面積，增強城鎮人口承載能力。

七、積極培育優勢企業和名牌產品

大力培植優勢企業，爭取2005年銷售收入過億元的工業企業新增8家，總數發展到45家，其中中石化荊門分公司銷售收入過110億元，湖北洋豐集團過20億元，京山輕機過12億元，百科藥業、金龍泉集團、葛洲壩水泥廠等企業過5億元，新增大峪口化工、京蘭水泥、中糧祥瑞油脂、金龍非織造布、泰山建材等億元企業。依托重點骨干企業，培育和發展配套中小企業。加快實施品牌戰略，制定“十一五”質量振興方案和名牌產品三年滾動計劃，在爭取湖北金龍泉啤酒保住國家名牌產品的基礎上，力爭洋豐牌磷肥獲得中國名牌產品認證，京山華貝、京蘭水泥、鄂中化工等6家企業產品獲得省名牌產品認證。培育和申報國家免檢產品和原產地域保護產品，爭取湖北寶源木業、京山輕機、國寶橋米、日月油脂等企業產品成為國家免檢產品。積極培育上市后備企業，重點對洋豐集團、日月油脂等企業按上市要求進行規范，促其盡快進入上市輔導期。

八、搞好經濟運行調節

抓好煤電運組織調度。多方尋求市外煤炭資源，抓好市內煤炭資源的開發利用，減少外流。做好迎峰度夏錯峰避峰預案，科學、合理、有效用電。積極爭取鐵路部門支持，協助企業爭取更多運輸計劃。充分發揮水路運輸作用，大力發展多式聯運，緩解運輸緊張矛盾。

改善中小企業發展環境。抓好中小企業的創業輔導，積極推進創業輔導基地建設。加快全市中小企業信用擔保體系建設步伐，創造良好的融資環境。實施中小企業成長工程，促進省“雙百”重點企業的發展壯大。貫徹落實省委、省政府《關于加快縣域經濟發展的若干意見》，制訂我市促進縣域經濟發展的實施方案，改善和優化縣域工業發展環境。在投資核準、融資服務、財稅政策、土地使用、對外貿易和經濟技術合作等方面，對中小企業尤其是非公有制中小企業一視同仁。

深化國有企業改革。加快推進國有經濟布局和結構的戰略性調整，完善國有資產監督管理體制，積極推進市屬國有企業向混合所有制轉軌。抓好宏圖飛機制造廠破產重組工作，服務在荊中、省企業主輔分離改革，推進東光集團有限公司、凱龍化工集團股份有限公司產權轉讓與合資，深化荊襄化工（集團）有限責任公司改革脫困，進一步解決企業改制中資產變現、職工安置、債務化解、證照辦理等遺留問題。

推進技術創新。進一步落實國家和省級企業技術中心項目進口設備減免稅、利用國產設備抵免所得稅政策，鼓勵企業加大技術創新投入。支持金龍泉、百科藥業等企業創建國家級技術中心，支持新美香、格林美、航特機械、日月油脂、龍源石膏等企業創建省級技術中心。積極爭取國家和省科技型中小企業創新專項、中小企業技改專項、科技三項經費，建立和完善為廣大中小企業服務的技術中介機構，促進產學研結合，推進科技成果產業化。