零基預算改革方案范文

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關鍵詞：國庫集中支付;零余額賬戶;零基預算

中圖分類號：F253.7 文獻標識碼：B 文章編號：1006－3544（2011）03－0047－02

一、實施零余額賬戶的背景

零余額賬戶是指財政部門和預算單位在辦理直接支付和授權支付業務時， 先由銀行根據支付令（即撥款憑證）， 通過財政部門零余額賬戶或預算單位零余額賬戶將資金支付到供應商或收款人賬戶。支付的資金由銀行在每天規定的時間內與人民銀行通過國庫單一賬戶進行清算，將當天支付的所有資金從人行國庫劃到上述各賬戶，當天軋賬后，各賬戶的余額均為零。

我國傳統上采用財政性資金繳庫和撥付方式，是通過征收機關和預算單位設立多重賬戶分散進行的，財政收入的許多項目由征收機關通過設立過渡賬戶收繳；財政支出則通過財政部門和用款單位分別開設賬戶層層撥付。這種傳統的財政撥付方式的缺點在于：使大量預算外資金游離于財政預算資金管理之外；財政收支信息反饋遲滯，難以及時為預算編制、執行以及宏觀調控提供有效依據；財政資金運行缺乏事前監督和有效的事中事后監督。隨著社會主義市場經濟的發展，公共財政框架的逐步建立，必須改革傳統的資金撥付方式，逐步建立和完善國庫單一賬戶體系，實施國庫集中支付方式。 國庫集中支付方式是以國庫單一賬戶體系為基礎，以健全的財政支付信息系統和銀行間實時清算系統為依托，所有預算單位需要購買商品或支付勞務款項時，由預算單位提出申請，經國庫集中支付機構審核后，將資金通過單一賬戶體系支付給收款人的制度。在實施國庫集中支付中，一項主要內容就是財政部門在商業銀行為預算單位開設零余額賬戶，用以核算預算單位授權支付業務。預算單位零余額賬戶可以轉賬、提取現金以及辦理委托收款業務等。

從2000年開始，我國政府開始著手推進國庫集中支付制度改革。經過大量的考察實踐和前期準備工作，并借鑒發達國家國庫管理的經驗，2001年2月，國務院通過了由財政部和中國人民銀行制定的《財政國庫管理制度改革方案》，確立了我國財政國庫管理制度改革的目標、指導思想和原則、改革的內容、配套措施及實施步驟。在改革方案中明確提出，我國財政國庫管理制度改革的目標是建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。經過部分高校幾年的試點，從2007年7月起，教育部開始對直屬各高校財政性資金實施國庫集中支付。國庫集中支付制度在高校的表現形式就是實施零余額賬戶，因國庫集中支付嚴格區分了財政資金和自有資金，其支付方式的改變必然對學校目前的預算分配、超支追加、項目申報、墊支啟動、設備采購、付款方式、現金額度、人員經費等涉及財政資金的支付方面帶來很大的變化，給高校傳統的財務管理模式帶來較大的影響。

二、高校實施零余額賬戶制度的積極影響

過去分散支付方式與現如今的國庫集中支付方式的區別主要表現在改變了以前一層一層的撥付程序，采用直接撥付的方法，最大限度地避免了財政資金在劃轉過程中私自留下占用或者挪作它用的現象，增強了高校預算在實際應用中的透明度和資金使用的效率、安全和規范性;完整的監控制度包括對資金撥付、預算分配、銀行清算、資金使用直到資金到達供應商的賬面的監控，保障了有效監督和管理預算執行環節；并且預算編制工作根據“只能有預算才安排支出”的方式，編制程序更加合理化，更加細致化。另外，未支出資金被財政部門統一管理，降低了政府籌資成本，是實施宏觀調控政策的有效保證，從而更加完善了我國的公共財政制度。

現階段， 絕大多數高校已經開始實施國庫集中支付制度，雖然各地高校執行的范疇不太相同，但所有預算內外資金都歸入國庫集中支付范疇已成為財政改革的趨勢。 現在，國庫集中支付制度對高校預算的要求更加嚴格，預算的計劃性凸現出來。與此同時，凡是重大的項目財政部都要求按照程序進行可行性論證才能列入預算，這就對預算的合理性提出了更高的要求，最大限度地降低了財務風險。但是，在實際工作中，這項制度也存在不完善之處，還有待于在實踐中日臻完善。

三、高校實施零余額賬戶出現的問題

1. 削弱了高校的自主融資能力。高校的不斷發展離不開巨額資金的投入，資金是教育質量保障體系更加完善的重要支持。如果一味只靠政府的支撐顯然是不現實的，學校自身發展所缺少的資金還得靠多種形式的籌資予以彌補，主要包括貸款、接受捐贈等等。財政授權支付額度往往到賬不及時，影響到高校日常各種工作的開展，再有資金審批程序復雜，參與部門多，也影響了資金的使用效率。資金是任何高校發展的物質基礎，而實行國庫集中支付制度后，高校賬戶出現無資金的狀況， 會影響高校獲得銀行貸款，降低高校的融資能力。

2. 零余額賬戶不能與本單位同名其他賬戶發生往來。例如，以前在財政資金沒有到款或者到款金額不夠時，科研等項目可以先用其他賬戶的資金墊付，等資金到了再轉入償還。而實行零余額賬戶后，就不能再用本單位存款墊付相關支出，在撥款不及時的情況下，就可能影響科研項目及其他專項撥款項目的進展。

3. 資金撥款與使用一旦銜接不好， 就會影響工作開展。例如，學校上下年度的工作是連續的，而財政撥款是分開的，若年度開始時資金撥付不能及時到位，就會使高校的財政專項無法啟動。為了保障下年度的啟動經費，到年末往往會迫使學校財務部門編造事由提前列出。

4. 零余額賬戶資金退回時有發生。國庫集中支付制度規定，高校學生的獎學金、貧困生補助等都要通過零余額賬戶打入學生個人的銀行卡上。但是如果學生卡號、名字等信息不符又不到學校財務部門及時修改登記，就會造成轉賬不成功，零余額賬戶又有只支不收的規定，又不能私自截留在自己的存款里，只能辦理退款，等信息正確后再次入賬。這類事情經常發生，辦理手續十分繁瑣。

四、完善高校零余額賬戶制度的建議

1. 提高預算編制水平，采用零基預算編制方法。國庫集中支付實施的有力保障是采用零基預算法編制預算。高校應詳細編制預算，讓預算更加合理，讓本年度支出明確方向。資金根據來源可分為財政性資金以及非財政性資金，明確哪些項目可以直接支付，哪些可以授權支付；必須按照編制預算的計劃落實到每一個月，做到心中有數。學校內部各用款部門要密切配合，按時、準確地報送用款計劃，盡量避免沒有預算就胡亂支出，從而維護預算編制的嚴肅性。財政應該容許高校的零余額賬戶向聯合辦學的單位及二級學院轉賬。在資金不到位時，預算單位墊付的資金應準許年末財政審議后轉賬。由于高校用款時效性非常強，有時收入和支出比較集中，在下達額度時要按照實際情況劃撥。國庫集中支付流程應該簡化，最好減少部門審批的環節來保證資金能夠及時到位。國庫系統網絡化和電子化也要加快步伐， 讓部門間信息共享，充分發揮國庫集中支付制度的優越性。

2. 提高高校財會人員的業務水平。高校財務管理人員的綜合素質是高校預算管理順利進行的核心因素。為了適應國庫集中制實施， 高校會計核算工作發生了很大的變化，制單人員、審核人員等不僅要了解制度內容，還應該熟知國庫支付的操作過程和工作方法；不但要具備較強的理論知識基礎和業務工作水平，還要掌握一定的計算機網絡知識。這就需要財務人員不斷加強學習培訓，提高工作水平、業務能力以及道德水平，為不斷適應國庫支付工作，提高資金的使用效率提供人員的保障。

總之， 我國經濟發展的形式要求實施國庫集中支付制度，它也是先進生產力的客觀要求，是對現在制度的一個創新，是增強公共資金實際使用的監督、防止腐敗行為出現的有效措施，是廣大人民群眾根本利益的充分體現。現在的國庫集中支付制度還在不斷改革之中， 還需要各方的共同努力，使國庫集中支付制度實際操作更加規范化，從而實現財政資金管理的制度化、法制化。

參考文獻：

［1］陳紅玲. 高校實施國庫集中支付制度的現狀分析［J］. 河南商業高等專科學校學報，2007（4）.

［2］侯建. 國庫集中支付下的高校預算管理［J］. 科技信息，2008（20）.

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【關鍵詞】預算管理；科學化；精細化

2014年前，云夢縣部門預算采取的是混編混用、統編統用的綜合預算模式。這種管理模式，盡管實現了“資金統管、財力統籌、預算統編”，實現了“一個部門一本預算”。但是，實際運行以來，仍暴露出多收多用、多支多占、人員進出難控管等諸多弊端，導致長期以來預算編列不準、預算約束不力、預算執行“兩張皮”等問題。

為了進一步提高預算科學化、精細化水平，云夢縣按照“全額預算、剛性預算、約束力預算”的總原則，從編制方法、編制口徑、非稅管理創新舉措，認真研究部署部門預算編制管理改革工作，擬定2014年全額預算改革具體方案，取得良好成效。

一、在編制方法上，采取分塊編制，預算體系更科學

即分預算內收支和非稅收支兩塊編制。其中：預算內收支預算編列財政預算內安排的人員經費、公用經費和專項經費撥款；非稅收支預算編列非稅收入征收計劃和以非稅收入安排的各項支出。兩塊預算分別編制、分別保障，基本理順了財政預算內和非稅收入各自保障的科目、對象和范圍。同時，為增強政府調控能力，云夢縣對有合規合法非稅收入、且按全額預算撥款的單位，將其非稅收入全額解繳國庫，有非稅結余的單位，將其結余調劑國庫，達到“削峰填谷”的效果，更好地緩解了財政壓力。

二、在編制口徑上，推行全額預算，財政保障更規范

嚴格按照單位性質、人員身份和經費來源渠道，將預算單位的支出劃分為人員經費、公用經費和專項經費三大塊，實行分類保障。其中：對公務員及參公單位。財政供養人員經費預算內全保、非供養人員經費以非稅收入解決；公用經費按編辦核定編制數與單位分檔定額標準，由預算內全保，非供養人員公用經費由非稅收入解決；專項經費中，預內專項按歷年核定數--剔除到期專項數--加上當年批準新增專項數重新安排，其他專項經費通過非稅收入解決。對事業單位。全額事業單位人員經費預算內全保，非供養人員由非稅收入解決；公用經費比照公務員及參公單位分檔定額標準，全部由非稅收入解決；專項經費，比照公務員及參公單位安排。差額事業單位人員經費由財政預算內按財政差額補助比例（或定額標準）安排，差額比例（或定額）之外、以及非供養人員所需經費由非稅收入解決；公用經費比照公務員及參公單位分檔定額標準，由非稅收入解決；專項經費比照公務員及參公單位安排。自收自支事業單位則按全縣統一口徑和標準，全部由單位非稅收入自籌解決，財政預算內不作安排。

三、在非稅管理上，突出細編嚴管，預算剛性約束力更強

主要從三個環節從嚴把關。一是收入申報關。單位年度征收計劃，原則上剔除不合規不合法的收入、按政策已取消的收費收入以及一次性收入后，按前三年正常非稅收入進行核定；對申報計劃下降異常，且政策依據不充分的一律按三年平均數認定。二是預算執行關。單位非稅收入掉收時，按“掉一扣一”原則，扣減其年初支出指標；非稅收入超收時，由財政實行調控；超收收入確需支出的，實行額度控制，并按程序報批，未經批準的全部結轉下年使用。三是支出管理關。非稅支出按“一對一”的原則管理，對項目未實施或未經審批變更執行的，財政不下達用款計劃、不撥付項目資金，形成的非稅結余編入次年部門預算統籌使用。

云夢縣2014年預算改革方案實施以來，取得了良好效果。

（一）收入計劃下達更科學

結合鄉鎮類別劃分，因地制宜，區別對待，分類指導，突出了本地特色和比較優勢，重新核定鄉鎮收入任務：將交通便利、區位優勢明顯的鄉鎮，作為一類鄉鎮，根據其發展，適當增加任務，鼓勵其發展鄉鎮工業小區，支持這類鄉鎮在全市鄉鎮經濟綜合考核中爭先進位。將地域相對較偏僻，經濟基礎差的鄉鎮，作為二類鄉鎮，適當擠掉收入水分，放緩收入任務增長速度，鼓勵其以發展特色農業、現代農業為主。這一作法體現并符合主體功能區發展思路，實現了預算目標與鄉情縣情相適應，使得每個鄉鎮都有能力“跳起來摘桃子”，避免虛列收入和稅收空轉，促進全縣稅收質量不斷提升。

（二）保障程度進一步提高

剔除全額預算增支、部門預算增支等因素后，2014年縣直部門預算同比凈增支1391萬元。其中：在人員經費方面。將在職人員住房公積金財政負擔比例，由去年的8%提高到10%，增支317萬元。在公用經費方面。為了既能兼顧中央“八項規定”，又能解決目前實際執行與預算編制間的差異，我們按保壓并舉原則，一方面對小車費、郵電費等按項目計算的公用經費，按上年標準下降20%；另一方面，結合與周邊縣市對比情況，將人均公用經費在上年基礎上再提高2000元，達到開前門、堵后門的目的。在兼顧特殊困難群體方面。對群團、涉老等收入來源少、運轉相對較困難的單位，從預算上適度予以傾斜照顧：將統戰部、團委、婦聯等10個編制不足5人單位的人均公用定額，在提標基礎上再上靠一檔，解決了這些單位公用經費提標后撥款增加有限的問題，并按上級政策，對部分單位提交的專項預算申請，適當進行增加。

（三）民生投入力度不斷加大

堅持把教育、醫療、三農、社保和保障性住房建設等民生事業作為優先發展的方向，2014年，全縣民生支出達4.6億元，占預算總支出的的72.6%，同比增支4247萬元，占全縣增支額4853萬元88%、占當年新增財力的42%。民生支出占公共財政支出的比重第一次達到達到70%以上。

（四）部門預算更趨公平合理

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關鍵詞：預算會計；現狀；對策

中圖分類號：F230 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2012）07-0079-01

隨著我國社會主義市場經濟的發展和繁榮，政府在財政資金的管理和使用方面也力求更加規范化、精細化。為了更好的提供會計信息，提高財政資金使用效率，我國的預算會計制度近年來不斷在改革和完善中。2001年，國務院批準《財政國庫管理制度改革方案》，中央部門于2001年8月開始實施改革，在2004年底，140個中央部門實行了國庫集中支付改革，47個中央部門納入了非稅收入收繳改革實施范圍， 30個省區市、150個地市、200多個縣實施了國庫集中收付制度改革。國庫集中支付制度的推行促進了計算機和網絡技術在財政資金管理方面的有效應用，網絡化的信息傳輸，全面地提高了會計信息的質量，提高了預算會計的核算效率。然而由于我國社會主義市場經濟并非完全成熟，在改革和發展過程中還不斷涌現出新的問題亟待解決，預算會計制度必須適應整個經濟和社會的發展，不斷完善并細化。

一、我國預算會計現狀

隨著國庫集中支付制度的逐步推行，當前我國大部分地區已經形成了以部門預算、國庫集中支付、政府采購為主體框架的預算會計核算體系。現在的預算會計體系在應對財政資金活動透明度不高；財政收支信息反饋遲緩；財政資金入庫時間延滯，收入退庫不規范，大量資金經常滯留在預算單位；財政資金使用缺乏事前監督，截留、擠占、挪用等問題時有發生，甚至出現腐敗現象等弊端。整體來看，我國以部門預算、政府采購、國庫集中支付、收支兩條線為主的預算會計體系已經成型，不過在具體的實施和管理上，還存在著一些問題，人員和機構的設置仍需不斷改進，制度和法規仍需不斷完善，從實際執行過程中反饋出來的信息看，預算會計還存在一些問題需要解決。

（一）部門預算資金控制缺乏細致有效的規章制度

目前，我國行政事業單位的部門預算的編制通過統一的軟件錄入，通過基層單位報送主管部門再報到省級財政，由省級財政匯總審核后報送財政部。基本上是采用零基預算方法來編制部門預算，經費形式主要為人員經費、公用經費、資本性支出、補助支出，在預算中人員經費和補助支出所占比重較大，除定額公用經費外的公用經費和資本性支出往往根據可用部門資金數量由基層預算單位以項目列示安排相應支出。在預算的編制和審核過程中，由于預算的時限性較強，基層單位預算單位財務人員和財政部門相關工作人員往往需要在短時間內集中進行大量相關工作，由于客觀條件的限制難以把審核工作做細做實，因而很難確定哪些資金預算是合理的，哪些資金預算是不當的。所以現在預算控制主要采用總量控制的方法，如財政部提出公用經費支出零增長，也是從總量上來控制預算。由于沒有相應規章制度對不同行政事業主體的經費需求進行區分和細致核算，因而很難從根源上解決財政資金浪費的問題。

（二）國有資產規模不斷擴大，監管難度不斷增加

截至2004年底，行政事業單位國有資產總量為38448億元，其中事業單位資產總量為27260.2億元，占全部行政事業性國有資產總量的70%以上，來自《中國會計年鑒》的數據顯示，與2003年相比，2004年非經營性國有資產（即行政事業性國有資產）增長了13.1%，其增長速度比國有資產總量增長速度高出2.2%，比經營性國有資產增長速度高出3.2%。“到2008年，我國國有資產總量已達到8萬億規模，4年間國有資產總量翻了一倍。而實質上國有資產總量目前到底有多少，我們的統計數據與實際數字到底有多大差距這個是未知數，從各地的國有資產清查的相關報道來看，家底不清賬實不符絕不是個別現象。

另外，國有資產的閑置浪費現象嚴重。資產使用效率不高是行政單位國有資產管理中存在的另一個嚴重問題，許多單位存在著大量閑置資產，大大降低了國有資產的使用效率。房產、車輛、辦公設備等資產均存在閑置或浪費的現象，有些單位盲目突擊花錢，求全、求新，購置了許多不常使用的設備，淘汰了許多不該淘汰的機器。資產使用效率低的原因與各單位對辦公資源配置不科學、管理不善、使用行為約束軟弱有直接關系。如有些單位為了追求與兄弟單位“齊頭并進”，對一些尚能正常使用的資產提前更新，導致了大量尚能使用的資產處于閑置狀態，或者為了購買新設備，對一些正在使用的設備不愿花錢去進行正常的維護和保養，甚至破壞性地使用，造成了這些設備的加速老化和提前報廢。有的科研院所和高校購買很多進口設備而又不會使用，新設備逐漸變成舊設備，舊設備到了年頭又報廢，有些設備還沒有開封就到了報廢年限造成國有資產的浪費。

（三）會計信息質量不高，缺乏信息反饋機制

在行政事業單位的決算報告中，很難對行政事業單位的行政事業成本進行深入細致的分析。甚至出現一些類似三公經費支出偏高，公費出國游、公款買茅臺、公車自駕游等現象的時候，對如何改進會計核算，加強行政事業單位成本控制仍是無從下手。其主要原因是現行的預算會計報表內容不完整，提供的會計信息比較簡單，側重于反映預算收支情況，政府和事業行政單位的財務狀況沒有充分反映，如某些資產產權（股權）、債權、債務的情況有的沒有核算，有的核算得比較簡單不能充分揭示政府和單位財務活動的成績、問題和風險。二是會計報表項目的設計不夠科學，會計信息不便于利用。三是財務報告尚不夠詳細，目前只規定了會計報表主表和少量附表，若干重要的附表沒有規定，對會計報表附注和財務情況說明書只作了簡略的提示，連過去長期編制且很有應用價值的“基本數字表”也未作規定，財務報告所提供的財務信息和非財務信息很不充分。目前高校、醫院等非營利組織的會計報表需要由注冊會計師事務所進行審計，但是由于剛剛試點實行，還沒有完善的規章制度，因而收效甚微。

按照現行預算會計制度的規定，所有固定資產都不計提折舊，這使得固定資產長期按其原值反映在資產負債表中，既不利于如實反映固定資產的損耗情況，也不利于如實反映固定資產的實際價值，容易導致資產負債表中所反映的資產虛增，影響資產負債表的信息質量。而如果對固定資產計提折舊，由于零余額賬戶的特殊性，折舊這種不產生現金流的損益又無法進行會計處理，因而需進一步完善相關制度。

二、關于我國預算會計體系建設的幾點建議

（一）完善并細化現行的預算會計法律法規

目前，中國預算會計體系主要由財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計三部分組成。由于事業單位的性質與行政單位不同，當前又劃分了公益性、準公益性事業單位，有全額撥款、差額撥款及自籌開支等多種資金來源形式，因而不同事業單位之間在會計主體的本質上也存在差異。而目前的會計規范對不同性質的事業單位的會計核算基礎沒有較為具體的規定。

各地出臺的《行政事業單位會計規范》往往立足于地方特點，由一些資深的專家學者編制而成，修訂期間隔較長，而現在會計核算的工具方法和政策變化又很快，配套制度和法規的出臺嚴重滯后于預算會計政策變化。比如有的時候核算的目標提出來了，卻沒有指導性的核算方法，令基層單位很難進行高水平的核算，提供高質量的會計信息。因而，應不斷完善并細化現行的預算會計法律法規，讓基層單位的核算有法可依，有法必依。同時詳盡、規范、合理的制度是提高政府性資金使用效率的重要前提。

（二）建立適當的信息反饋機制，吸收基層意見

利用當前的電腦和網絡工具，可以構建出適當的信息反饋機制。因為理論與實踐總是存在差距的，有些問題只有在實踐過程中才能被發現，被重視，被解決。而當前的理論研究人員和實踐工作人員脫節，理論學者高高在上，基層會計人員習慣唯命是從，兩者之間缺乏溝通和交流的平臺。基層會計人員的想法和建議無法傳達給研究人員，研究人員調研和獲取材料也是舉步維艱、成本極高。如果構建了一個面向基層會計人員和一些研究院所的信息交流平臺，必然有利于吸收基層會計人員的意見，把理論和實踐相結合，不斷的完善預算會計核算流程和制度。

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1.地方稅收的增長受制于企業產業結構

我國加入WTO后，各類企業將面臨國際市場更加直接的競爭。目前，我國地方不僅缺乏適應現代經濟要求、具有顯著規模效益、能夠強有力拉動經濟增長的大企業、大集團，而且許多地方企業的產業結構層次低、技術裝備和工藝水平落后，產品市場競爭能力差，加入WTO，不可避免地會面臨生存危機，在它們破產、重組、轉型、升級過程中，勢必減少地方財政來自于企業的稅收。而對于勞動密集型、資源型企業以及技術實力和資金實力雄厚的企業來說，入世造成的沖擊相對較小，它們面臨更多的是發展機遇，但這類企業大都缺乏高技術含量和高附加值，難以形成快速增長的地方稅收。

2.地方基礎財源農業應對于入世挑戰

農業是地方經濟發展的重要基礎，也是地方財政收入又一重要來源。加入WTO后，大宗農產品市場必然受到國外商品的強烈沖擊，我國的農業生產率低，糧、棉、油等大宗農產品大多具有質次價高的特點，國內市場價格往往比國外同類產品的到岸價還要高許多，而且，國家對農產品市場的各種保護措施將逐步取消，這大大降低了我國農產品在國際市場上的競爭能力和出口的可行性。論文百事通這又必然會減少農業稅以及與之相關的各項農業稅費收入，給本來就已十分困難的縣鄉財政雪上加霜。另一方面，加入WTO在一段時期內會降低農民收入水平。這是因為，農民收入主要來源于農業收入和非農業收入，農業收入由于農產品市場占有份額減少而無法在短期內得以提高，而作為非農業收入主要來源的鄉鎮企業，由于受到入世的巨大沖擊，在結構調整、產業升級的過程中，效益下滑也在所難免，因此，非農業收入亦將大幅度下降。農民收入的下降將導致消費需求的下降，農民收入、農民消費需求對我國國民經濟的發展舉足輕重。據統計，目前，我國居民消費占GDP比重較國際水平低14個百分點，而其中大約有9個百分點可以用城鄉收入不合理差距來解釋，是農民收入過低和消費水平過低的結果。

（二）加入WTO對地方財政支出的影響

1.逐步規范地方財政支出

入世對財政支出的影響不僅在于數額的多少，更重要的是在于支出內容的規范與支出結構的調整。因為，入世就意味著政府的經濟行為必須符合WTO的若干規定。WTO協議框架中的《補貼和反補貼措施協議》對政府補貼支出作了明確的規定。該協議規定的補貼，是指財政提供資金使得有關企業或個人因此獲得了正常市場經濟條件下不能獲得的利益的政府行為。同時該協議也允許政府采取一些非專向型補貼，如對公司、企業研究活動的補貼、貧困地區補貼、為適應環保要求對現有設施改造工程費用補貼等。但這些補貼范圍和金額有嚴格的限制和明確的規定。這樣，政府的經濟行為，尤其是地方政府的經濟行為，將不得不改變，否則就會受到WTO其他成員國的。一些不規范行為，如企業為爭指標、尋機會而“跑部攻官”的現象會得以遏制。由此也會在一定程度上緩解地方財政支出困難。這主要是由于不合乎WTO協議的財政補貼將被取消。目前地方財政支出中包括諸多不利于市場平等競爭的財政補貼，如企業虧損補貼、農產品價格補貼、產品出口補貼等，加入WTO后都將逐步減少或取消，這對地方財政困難有一定的緩解作用。

2.不斷增加地方財政支出

加入WTO，政府觀念和行為必須向世貿組織的基本原則靠攏，公共財政格局建立的步伐要求加快，相應地公共開支必然會增加。據研究，世界經合組織國家公共支出占國民生產總值的比重由20世紀初的10%提高到了現在的40%以上，有的甚至達到50%。目前我國地方公共支出占國民生產總值的比重不到10%。從發展趨勢上看：第一，各地區為吸引外國資本投資，將格外重視公共基礎設施、社會人文環境等投資環境的建設，投資環境的優化必然是以提高公共開支來保障的。第二，加入WTO后，隨著企業競爭的加劇和產業的升級，工業要不斷的提高資本的有機構成，不斷的減員增效，就業者就會出現結構性失業，再加上行政事業單位的分流，較低的就業水平必然要求財政增加社會保障支出。第三，為了提高農業綜合素質，地方政府必須加大對農業基礎設施建設的投入。同時，隨著鄉鎮企業的結構調整和產業升級，資本的有機構成和生產率的提高，將使農村剩余勞動力大大增加，部分農民收入水平下降，會給社會增加不穩定的因素，因而，增加對農民的保障支出又是一個不可忽視的問題。

二、加強地方財政建設的對策分析

（一）盡快構建地方公共財政格局

1.轉變財政職能，調整支出范圍

加入WTO就是要盡快調整政府與市場關系，使政府行為適應國內國際市場發展，遵循市場規則，從一般競爭性生產領域退出，致力于為經濟發展創造良好的外部環境，保證市場的公平與公正，這不僅符合WTO“國民待遇”原則，而且有利于緩解過去地方財政“越位”、“缺位”并存，“不該管的管，該管的沒管好”的現象，使財政有能力把投資重點轉移到市場失靈領域，為入世后的激烈市場競爭創造良好的外部條件。按照公共財政的要求，調整支出結構。要加大對國家政權建設的支持力度，保證科技、教育、社保、農業、生態建設等重點領域和項目的支出增長的需要，逐步規范財政資金供給范圍，對營利性、經營性的事業單位要推向市場，停止財政供給和財政投入。財政支持企業發展主要體現在：制定科學、合理的財政稅收政策，為企業創造公平競爭的條件；加強基礎設施建設，為企業發展創造良好的投資環境。

2.完善分稅制財政體制，規范轉移支付制度

分稅制是市場經濟國家通行的財政管理體制，亦是公共財政的重要內容。1994年國家以極大的魄力和決心在全國推行了分稅制的財政管理體制改革，1998年朱róng＠①基總理對財稅體制改革曾作過這樣的評價：“1994年進行了財稅體制改革是及時的，成功的，對當前經濟的好形勢發揮了重要作用。”然而，漸進式的改革方案，隨著WTO的進入，必將進一步完善。況且，在當時大部分地方財政都采取了新舊體制自然轉換的方式，按照發展社會主義市場經濟的要求，在堅持現行分配制規則和基本內容的基礎上，進一步合理確定政府事權，并在各級政府間進行清晰劃分，與之相應地劃分稅種，確保各級政府的財權與事權相一致，已勢在必行。

（二）加速地方財源建設

1.穩定壯大農業基礎財源

一是要引導農民調整農業產業結構，在繼續保證國計民生農產品產量的同時，把發展的重點放在因地制宜扶持地方性特色農業、扶持能適應現代生活結構與質量變化要求的農業，扶持高技術含量和高附加值的農業。這樣，一方面為居民消費結構升級和農民脫貧致富提供有力支撐，另一方面可大幅度增加歸屬地方的農業特產稅收入，有效的改善地方財政狀況。二是推進農業增長方式的轉變，引導農民提高科技意識和科技水平，從而降低成本，提高效益。將“質量第一”的觀念引入農業，增強農產品的競爭力。三是延伸和完善農業鏈條，加速農業產業化進程，緊緊圍繞農業產業化這個核心，轉變單一的農業經營形式，大力發展農產品多渠道、多環節的商品化經營和深加工，并注重培植龍頭企業，逐步形成種養加、產供銷、農工貿一體化的生產經營體系，實現“農產品增值—農民增收—財政增稅”的良性循環。

2鞏固提高地方主體財源

鑒于地方經濟中大企業較少、中小企業較多且分散的狀況，要加大財政對地方中小企業的支持，一方面要以產權為紐帶，培育和組建跨地區、跨所有制、跨行業乃至跨國經營的大型企業集團，以迎接國外大型企業集團的挑戰；另一方面要加快企業技術改造，抓好管理，提高產品質量，增強產品的競爭力。當前的重點是要重視新產品的開發，通過以新取勝的競爭戰略，搶占市場營銷的先機，要抓緊研究和了解市場，完善信息網絡建設，逐步擁有把握信息源頭的調研隊伍和現代化反饋手段，科學論證，快速反應，正確決策，充分發揮中小企業的比較優勢。目前的關鍵是要打好“時間差”，充分利用入世后的過渡期，調整政策，促進國有企業脫困，促進國有經濟上一個新臺階，占領支柱產業的制高點。同時，還應大力發展非國有經濟，使之成為地方財政增收的重要支點。

（三）完善地方財政收支體系的建設

1.強化財政收入規則意識

一是完善地方稅體系建設，確立、鞏固地方稅主體稅種，這既符合依法治稅、依法治國的要求，也符合加入WTO的基本要求。二是調整涉外稅收優惠政策，統一內外資企業所得稅，實施稅收等同國民待遇原則，發揮市場公平競爭功能，全面提高經濟運行質量。三是稅收優惠不再局限于涉外稅收優惠體系，而是擴展到整個稅收體系之中，實行產業優惠為主、地方優惠為輔的政策。四是清理地方預算外、制度外收入，使其納入統一預算管理，尤其是要制止各地方亂收費、隨意添加企業和百姓負擔的行為，清費立稅，既有利于增強地方政府對經濟的調控能力，也有利于緩解入世對地方財政的沖擊。新晨

2.改革財政支出管理體制

一是強化預算約束，逐步推行零基預算，強化一些難點支出，如人員經費、車輛購置使用費、會議費等的管理。二是建立健全政府采購制度，樹立成本—效益觀念，注重對財政資金使用效益的評估。盡管為保證公平競爭，WTO對政府采購作了一些規定，但從目前看，政府采購仍然是保護本國工業的重要手段之一。我國至今還未建立起規范的政府采購制度體系，目前應全面總結試點經驗，抓緊完善政府采購有關機構，加快政府采購的法規及相應制度建設。三是穩步推進國庫集中支付制度的建設。國庫集中支付制度是WTO成員國關于財政支出管理方面的通行做法，有利于減少撥款環節、提高資金使用率、增加資金透明度。實行國庫集中支付對地方財政而言，具有特別重要的意義。

【參考文獻】

[1]寇鐵軍.健全財政職能強化財政作用[J].財政監察，2001,(5).