零基預算過程設計發展思考

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摘要：根據零基預算在我國中部某財力緊張省份的實施情況，該文發現，2000年以來在地方政府開始推行的零基預算并沒有發展成為一種基本的預算框架，基本的預算框架是一種控制預算。在控制預算的框架內，零基預算主要被運用于專項經費的決策。即使在該領域，由于財力緊張、政治體制的制約等因素，零基預算并沒有改變預算過程和結果。

關鍵詞：零基預算；預算過程；預算結果

傳統預算模式是一種基數預算，每一年的預算決策都是在上一年預算撥款的基礎之上增加一定的數額，預算基數的形成和增量的決定都主要是依賴于政治上的討價還價。所以，預算決策的理性程度就比較低，政府支出的持續增長也就不可避免。同時，由于基數的存在，使得公共預算很難進行資源的再分配，從而降低了資源的配置效率。所以，從20世紀30年代開始，以美國為首的西方國家進行了一次又一次的理性預算改革。20世紀70年代出現的零基預算（Zero-BasedBudgeting，ZBB）就是這樣一種改革。從理論上講，零基預算要求政府支出機構每年都為它的全部預算進行辯護，預算基數不再理所當然地成為下一個預算年度進行預算決策的基礎。因此，這種預算模式被稱為零基預算〔1〕。雖然零基預算在美國的實施并不成功〔1〕，但是，在過去的幾十年中，它對許多國家的預算改革都產生了不同程度的影響。從1993年開始，中國的一些地方政府開始試驗零基預算，如海南、湖北、安徽等〔2〕。進入20世紀90年代后期，中國開始進行預算改革，主要包括部門預算、國庫集中收付和政府采購改革。在部門預算改革中，零基預算被視為一種最佳的預算編制模式。目前，無論是國內理論界還是實踐部門，主流的觀點都將零基預算視為一種最佳的預算模式。本文的研究問題是：中國的地方政府為什么采用零基預算？他們的零基預算是不是真正的零基預算？零基預算是否改變了地方政府的預算過程和預算結果？現有的文獻主要探討零基預算的理想形式、實施零基預算有什么好處等問題，而很少關注零基預算在真實世界中的實施情況。最近，黃佩華等人調查了中國地方政府的財政問題，發現零基預算的影響范圍很小〔3〕。但是，零基預算并非這一研究的重點。馬駿和葉娟麗調查了我國某省實施零基預算的情況，發現零基預算的實施并不理想。不過，由于篇幅限制，他們沒有全面地總結調查發現〔1〕。總之，在現有的文獻中，沒有一項研究全面和系統地調查和分析我國地方政府實施零基預算的情況。目前，零基預算在我國地方政府已經推行多年，非常有必要對這一預算模式的實施情況進行調查與分析。為此，2003年8月本文的研究者在我國中部某省（以下簡稱A省）調查了該省的省政府實施零基預算的情況。

一、研究設計

由于A省在1993年就開始引入零基預算，因此，它無疑是一個調查零基預算的最佳選擇。本文的研究者在A省訪談了12個部門，包括19個預算官員，主要是財政部門、各個支出部門和省人大常委會預算工作委員會的預算官員（參見訪談附錄）。雖然A省在1993年就已經開始將零基預算引入預算過程，本文主要研究A省采取部門預算改革以來實施零基預算的情況。這主要是因為在2001年部門預算改革以前，零基預算并沒有系統和全面地實施。首先，在部門預算改革以前，預算編制主要是采取財政部門“代編預算”的做法，各個部門并沒有真正參與預算編制。即使零基預算已經被引入，其運用范圍也主要局限在財政部門，而對部門的支出決策沒有影響。其次，在部門預算改革前，財權非常分散，在財政部門之外，除了計劃委員會和科技部門等擁有資金分配權之外，由于預算外財政的膨脹，各個部門都對自己掌握的預算外資金擁有非常大的權力。這意味著，財政部門以及它所強調的零基預算并不能影響和控制這一部分資金的分配。2000年以來在地方一級開展的部門預算改革為零基預算的全面實施創造了條件。因為，部門預算改革要求政府預算以部門為基礎進行編制，而且強調將預算外資金納入各個部門的預算。該省財政部門這幾年下達的部門預算改革文件都明確要求各個部門運用零基預算編制部門預算。

本文的研究綜合運用了定性和定量研究方法。對于預算過程的調查主要運用定性研究方法。由于中國的政府預算是不對外開放的，因此，政府部門的預算官員一般都不愿意接受比較深入的訪談，尤其是那些旨在評估他們的改革成效的調查。所以，在中國進行預算調查，為了獲得有價值的信息，首先必須能夠“進入”，并建立信任關系，其次必須選擇恰當的訪談策略。為了能夠進入政府部門調查并建立信任關系，本文的研究者主要利用各種熟人關系進行調查，并承諾不透露調查省份的名稱和被訪談者的姓名。在訪談中，為了獲得關于零基預算在該省實施的真實信息，本文的研究者對被訪談者隱瞞了本文研究的真實目的，即沒有告訴他們這是一項關于零基預算的研究。本文的研究者只是告訴被訪談者這是一項關于部門預算改革的一般性研究，目的是了解部門預算改革的一般情況。所以，在訪談中，本文的研究者要求被訪談者回答一些關于部門預算的“開放性問題”，例如，請談談所在部門的部門預算改革情況，他們是如何決定人員經費、公用經費和專項經費的，等等。事實也證明，這是一種有效的訪談策略。在大多數情況下，被訪談者都會自動地介紹零基預算在他們的部門是如何運作的（事實信息）以及他們對于零基預算的看法和意見（觀點信息）。只有當被訪談者沒有自動地談及零基預算的時候，本文的研究者才直接就零基預算提問。此外，在訪談中，本文的研究者沒有使用錄音設備。本文的研究者采取的辦法是，在訪談中，記下關鍵的用語、數據和觀點；每次訪談完成后，馬上進行筆錄。這種辦法雖然不能保證訪談記錄的完全性，但是，它有助于消除被訪談者的疑慮，鼓勵他們透露更深入的信息。

為了分析零基預算對預算結果的影響，本文運用了定量分析方法。由于部門預算數據是“秘密”級的政府文件，所以，本文主要運用公開的數據，即A省財政廳廳長每年向省人大會議報告支出時公布的數據（支出方向及其預算數）。由于A省的部門預算是從2001年開始的，所以，本文主要采用了從2001年到2003年的數據。在對每年的數據進行排序后，本文運用相關分析對這些數據進行分析。由于這一數據所包含的支出分類仍然比較粗略，因此，由此得出的結論仍然不是最后的。不過，在部門預算不公開的情況下，這是惟一可獲得的數據。

二、為什么采取零基預算？

A省早在1993年就開始試驗零基預算。部門預算改革以來，A省的財政部門更是借此機會推廣零基預算。根據調查，A省積極推行零基預算的主要動機有3個：1.運用零基預算來解決在財力緊張的情況下進行資金分配所面臨的各種沖突和問題；2.重新審查長期實行的“基數加增長”模式所形成的不合理“基數”；3.加強財政部門對各個部門的預算控制。

（一）財力緊張。這些年來，由于經濟發展相對滯后，加上省內過分財政分權，例如A省省會城市的財力就遠遠大于省級財政，因此，省政府的財政一直比較緊張。在訪談中，幾乎所有的被訪談者都強調他們的財政是一種“吃飯財政”。圖1也表明省政府的財力的確非常緊張（數據來自A省統計年鑒）。首先，省政府財政收入在全省財政收入中所占的比重比較低。更為嚴重的是，省政府的財政自給系數非常低。財政自給系數是用一級政府的自有收入除以它被要求承擔的支出，它用來測量各級政府的收入能在多大程度上承擔它的支出責任。在這樣的財力的情況下做預算就非常困難。有限的財政資金在解決了基本支出（人員和公用經費）之后，能夠用于供給公共產品、支持事業發展和經濟發展的專項經費就非常少，在專項經費上的競爭就會非常激烈。在這種情況，該省領導和財政部門就希望運用零基預算來解決預算分配中的沖突，并將有限的財力運用到最需要的支出項目上去。正如該省財政部門的一位預算官員所說：“一方面，我們一直面臨財力緊張，另一方面，各個項目都來要錢。所以，我們希望運用零基預算，使得每個項目都從零開始，根據輕重緩急來安排資金。”（I1b）

（二）審查基數。正如我國的其他省份一樣，A省的預算分配長期以來一直使用基數加增長的做法。雖然對于某些程序性支出來說基數有一定的合理性，由于以下原因，基數的形成是非常不合理的。首先，地方預算一直缺乏自主權，它必須執行中央的政策，即使中央并沒有為這些政策提供相應的資金或者只提供一部分資金也是如此。這就是說存在“強制性支出”。對于像A省這樣財力比較緊張的省份來說，強制性支出或者中央政策對于省級預算自主權的影響是相當顯著的。因為，在財政自給系數非常低的情況下，獲得中央的轉移支付就是非常有吸引力的。然而，獲得轉移支付的代價就是在一定程度上放棄預算自主權，在執行中央的政策上采取比較合作的態度。中央的政策文件因而就構成省政府各個部門預算基數的基礎。同時，省政府的政策也是各個部門預算基數的基礎。正如許多被訪談者都指出的，各個部門在提出預算要求時都會運用這些中央和省政府的政策和文件來證明他們的經費要求的合理性。這些政策文件對于各個部門來說都像“尚方寶劍”一樣，可以用來向財政部門要錢。最后，許多預算官員都指出，由于預算編制方式落后，財政的預算審查職能弱化，許多過時的政策文件每年都被用來要錢。在某些情況下，部門甚至會用省政府辦公會議的會議記錄去向財政要錢，盡管這些會議記錄并不是正式的政策文件（I4，I6）。

其次，由于中國的省級政治體制是一種“零碎化的威權體制”〔4〕，在省一級，政策制定權被分散到各個“政策領地”，即所謂的副省長“分管”體制。此外，省委常委會的常委在各自的政策領域也有發言權。因此，政策制定權就被分割到近20個政治官員的“政策領地”，圍繞著各個政策領地的就是形形色色的官僚部門。與這種分割的政策領地相伴隨的必然是支出權的分散，即各個政策領地的領導都要求在資金分配中有發言權。由于財力非常緊張，A省并沒有像某些財政富裕的省份那樣非正式地將資金的分配權“切塊”到各個政策領地，由分管領導自行分配。從內部的非正式制度上來看，A省實行了一種相對集中的財政資金分配體制，由省長和分管財政的常務副省長壟斷資金的分配權。但是，實際上，其他的政策領地的分管領導能夠在一定程度上影響資金的分配。在訪談中，許多預算官員都認為領導人“批條子”是預算分配中最嚴重的問題之一（I4，I7）。A省財政部門制定的編制2004年部門預算說明書中仍然像前兩年的文件那樣強調要根據零基預算取消由領導人“批條子”形成的支出項目。這同樣說明，領導人批條子仍然影響著財政資金的分配。這意味著，長期累積的結果，各個領導的支出意愿也構成了各個部門的預算基數。

不難理解，這樣形成的預算基數是非常不合理的。在這種基數形成模式下運用基數加增長的方法不僅無法控制支出，而且會在各個部門之間形成一種苦樂不均的現象。各個部門的基數規模取決于它有多少中央和省政府的政策文件支持（無論這些政策文件是否合理或者是否已經過時），取決于它和各個分管領導的關系。后者意味著一種以私人關系為基礎的非正式預算活動將影響著資金的分配和基數的形成。最后，由于基數預算本身就不利于進行資源的再分配，建立在不合理基數之上的基數預算就更是如此。所以，A省的改革者就希望通過零基預算來審查過去在基數加增長的模式下形成的不合理的預算基數，使得預算資金的分配更加科學，增進資金配置的效率。在訪談中，許多預算官員都強調零基預算的這一用處（I4，I5，I6，I7）。而且，A省財政部門這幾年來的部門預算編制文件也都強調運用零基預算來砍掉那些一次性支出項目、不屬于省級管轄范圍的支出項目、領導人批條子形成的支出等。

（三）預算控制。如前所述，在部門預算改革前，財政部門無法真正控制各個部門的預算決策。部門預算改革為財政部門將資金分配權集中在自己手中創造了機會，而零基預算則進一步為財政部門提供了對各個部門的預算決策進行控制的工具。所以，財政部門對于推進零基預算改革比較積極而各個部門則有一些意見。在訪談中，雖然財政部門的預算官員承認零基預算目前的實施情況不理想，但是，他們都傾向于認為這是一種很好的預算模式，其中的一位預算官員還對零基預算在國外并沒有成功這一事實表示懷疑（I1a，I1b，I11）。

然而，各個支出部門的預算官員則將目前的部門預算和零基預算改革理解為一種強化財政部門控制的改革。一些預算官員指出，這種以零基預算為核心的部門預算改革已經使得“副省長負責制”轉變成一種“財政廳領導下的副省長負責人制”。某些預算官員抱怨說，財政部門喜歡的項目就可以得到錢，財政部門不喜歡的項目就是零基數。因此，他們提出了這樣一個問題：在許多專業性很強的領域（例如支援農業支出等），究竟是財政部門還是各個職能部門有能力更好地配置資源？許多預算官員甚至說，現在財政部門的權力越來越大，因此，有必要解決誰來監督財政的問題（I6，I7，I8，I9，I10a）。這意味著，A省的零基預算已經主要成為財政部門控制支出部門的一個手段。A省財政部門積極推進零基預算的一個主要動機就是通過零基預算來加強對支出部門的財政控制。勞斯教授在調查美國佐治亞州的零基預算時也發現了相同的現象〔5〕。

三、零基預算還是控制預算？

由于A省早在1993年就開始嘗試引入零基預算，所以，在2000年年底首次進行部門預算改革時，A省就決定在部門預算改革中運用零基預算來編制2001年的部門預算，要求各個部門運用零基預算來編制部門預算。顯然，A省當時希望將零基預算建立成基本的預算決策框架。從農業、社會保障等各個部門介紹的情況來看，當時納入部門預算試點的各個部門都努力按照零基預算的邏輯與步驟來編制部門預算。他們的預算編制從部門內的各個處室開始，各個處室都根據工作目標形成預算要求，砍掉不必要的過時的支出，然后排序，再上報到部門的財務處，財務處審核后將認可的支出項目按照輕重緩急排序。在部門黨組同意后，部門的預算就報給財政部門。這表明，至少在以下幾方面，部門的預算編制過程和零基預算的邏輯與步驟是基本相同的：自下而上的預算流程、一定程度的決策單位分析、按照機構目標排序。但是，由于當時沒有規定控制數（零基預算也不要求控制數），所以，各個部門最后形成的預算都非常大，遠遠超出了財政的承受能力。例如，社會保障部門當時形成的預算要求高達15億元。最后，財政部門沒有辦法只好給各個部門下了一個預算控制數，要求各個部門在各自的控制數內重新編制部門預算。例如，社會保障部門的控制數是8700萬元，該部門曾希望得到1億元的控制數，但是沒有成功，最后只得在8700萬元的控制數內編制部門預算。此后，通過下控制數的辦法來控制部門的預算編制就被制度化。在每年的兩上兩下的預算流程中，財政部門在收到各個部門的預算（一上）并審查之后，就給各個部門下達一個預算控制數（一下）（I7，I9）。

這種通過控制數的方式來控制各個部門預算的方式表明，由于財力的限制，零基預算在A省并沒有發展成一個基本的預算框架，A省的零基預算似乎已經變成了一種“目標基礎的預算”（Target-BasedBudgeting，TBB）。零基預算在美國地方政府實施的過程中也逐漸演變成一種目標基礎的預算。在目標基礎的預算中，為了解決預算機構和各個部門之間的敵視和各個部門的策略性預算行為，在預算過程開始時，預算機構就給各個部門設置一個嚴格的控制數（上限），要求各個部門在該控制數內編制預算。如果一個部門的預算超過控制數，該部門的預算就會被退回直到它按照該控制數編制預算〔6〕（P2206）。很顯然，目標基礎的預算是一種控制預算。在訪談中，A省的預算官員沒有使用“目標基礎的預算”這一概念，他們顯然也并不知道這樣一種預算模式，但是，他們使用了控制預算這一術語。根據一位訪談者的介紹，在編制完2001年的部門預算后，財政部門組織了一次經驗總結會。在會議上，各個部門的財務處長都說這不是部門預算而是控制預算（I7）。

不過，這種中國式的控制預算與美國的目標基礎預算并不完全相同。其中最主要的區別是，雖然中國的零基預算沒有發展成為一種基本的預算框架，但是，它也沒有被完全拋棄。在中國式的控制預算框架內，零基預算主要用于專項經費決策。中國目前的部門支出主要分為3類：人員經費、公用經費和專項經費。我們的調查發現，在A省，零基預算主要適用于專項經費。在訪談中，A省的預算官員一般都這樣描述他們的預算過程：“人員經費按實際，公用經費按標準，專項經費按排序。”這表明，零基預算所強調的排序主要是被運用到專項經費領域。在A省財政部門所頒布的編制2003年部門預算的指示中，只有在專項經費部分才出現了零基預算一詞。

人員經費和公用經費是按照人均標準定義的，比如人均20000元的人員經費標準。對于納入部門預算改革的部門，公用經費標準相對高一些（人均20000元），未納入部門預算改革的部門，公用經費標準相對較低（人均15000元或者6000元）。在此基礎上，將部門的人員編制數（如果實際雇員人數等于編制數）乘以人均人員經費標準或者將實際雇員數（如果實際雇員數小于編制數）乘以人均人員經費標準，就得出部門的人員經費預算。同樣，也可以得出部門的公用經費預算（I1b）。因此，人員和公用經費預算是一種公式預算。

不過，在決定人員經費人均標準和公用經費人均標準時，以前的基數是非常重要的。人員經費人均標準是由人事部門和財政部門共同決定的，人事部門先根據國家人事部和國務院頒布的工資標準、福利標準核算總的人員經費支出，再定出人均人員經費標準。該標準再由財政部門根據財力和本地的工資水平、生活水平進行審查。正如人事和財政部門的官員都指出的，在核算和審查這一標準時，都要參考以前的標準（I1b，I2）。公用經費人均標準是由財政部門決定的。在決定納入部門預算改革的部門的人均公用經費標準時，財政部門逐項決定人均公用經費標準，然后再計算總的人均公用標準。在計算某一項公用經費的標準時，例如打印費的標準（該省2003年的標準是人均60元），財政部門選擇一些代表性的部門，根據這些部門在過去3年的實際打印費計算出平均的打印費，并以此決定打印費的人均標準。在計算出總的人均公用經費標準之后，財政部門再根據各個部門的業務性質及重要程度，對各個部門的人均公用經費指標進行適當的調整。可見，在決定公用經費的人均指標時，以前的支出仍然是非常重要的。至于未納入部門預算的部門，則完全是根據以前的公用經費基數決定公用經費的人均標準（I1a，I4）。這些都表明，人員和公用經費的預算決策從根本上看是漸進的，它們是公式預算和漸進預算的混合。這也表明零基預算對于人員和公用經費的決策沒有產生影響。黃佩華等人最近的研究也發現，在他們所調查的幾個地方政府，占政府預算70%以上的工資沒有被包括進零基預算的框架內〔3〕。

如前所述，零基預算主要適用于專項經費。不過，由于A省的零基預算是在控制預算的框架下進行的，它因此就具備了一些獨特之處。從理論上講，零基預算是一個由下到上對支出進行逐級排序并層層合并排序的過程。A省的部門預算是由部門先編制，再層層上報審查的，因此，在專項經費領域，部門擁有一定的靈活性來決定將哪些項目放進部門的專項經費預算，哪些項目排除在外，也有一定的自主權來決定每個項目的重要程度（即排序的位置）。這意味著A省的零基預算包含自下而上的成分。但是，由于A省的零基預算是在控制預算的框架內做的，它因此也是一個自上而下的過程。首先，由于人員和公用經費相對固定，因此，控制數的影響主要就落到了實行零基預算的專項經費上（I12）。其次，財政部門在部門預算編制之前規定了哪些支出項目必須砍掉，哪些支出項目要砍掉一部分支出，哪些支出項目必須保障支出。這就意味著，A省的財政部門實際上介入了各個部門的“決策單位”分析。在零基預算中，決策單位的分析是預算決策的第一步（I6）。其三，A省強調項目庫的建設和約束力。在建立項目庫時，財政部門先讓各個部門建立他們自己的項目庫，要求各個部門對明年的項目進行預測，并根據輕重緩急將項目進行排序；在部門項目庫的基礎上，財政部門將建立整體的項目庫。一旦財政的項目庫建立之后，它就會對部門的專項經費決策產生影響。各個部門在形成自己的專項經費預算時，必須考慮它準備開展的項目是否已經被包括進財政的項目庫中，排在什么位置（I6）。這就是說，通過項目庫的運作，財政部門不僅可以影響各個部門的決策單位分析，還可以影響部門對于項目的排序。

圖2顯示了A省的基本預算框架以及3類預算支出的決策模式。缺口表示有一部分專項支出是在財政部門的控制之外的，例如計劃委員會控制的基建支出、科技廳控制的科技三項支出。A省的零基預算主要運用于專項經費，人員經費和公用經費事實上是在零基預算的過程之外決定的。由于A省的財政是“吃飯財政”，每年的財政收入（預算內和預算外）在保證了人員經費和公用經費之后，能夠用于專項經費的數量就非常小。這就意味著，在像A省這樣的地方政府，即使零基預算得到嚴格實施，它所能夠影響的范圍也非常小；也就是說，只有非常小的一部分地方政府的支出決策是根據零基預算決定的。

四、零基預算：改變了預算過程和結果？

現在的問題是，在專項經費領域，零基預算是否改變了A省的預算過程和結果？A省的經驗表明，零基預算在我國地方政府的實施也面臨著一些制約因素。首先，對于納入專項經費中的那一部分預算支出來說，雖然零基預算已經被確定為主要的預算決策方式，但是，由于地方政府的財力非常緊張，零基預算對于實際預算過程的影響是非常有限的。A省采用零基預算的初衷是希望零基預算能夠幫助財政部門在財力緊張的情況下配置資源，但是，我們的調查發現，財力緊張反過來又嚴重地制約了零基預算的實施。因為，在財力非常緊張的情況下，如果嚴格實施零基預算的話，絕大部分的專項都可能無法得到資助。一旦這種情況出現，要繼續推進零基預算就會面臨非常大的阻力。所以，財政部門最后只好放棄零基預算，轉而采用傳統的方式，即大多數的項目都能得到一點預算撥款，但是每一個項目都不能得到很多，即使該項目在零基預算的優先順序中排在很高的位置也是如此（I2）。

此外，從支出部門的角度來看，在財政資源非常緊張的條件下，即使它們嚴格地按照零基預算編制了部門的預算，財政也不可能滿足部門的大部分預算要求（一上）。最后的結果是，支出部門必須在財政部門規定的控制數之內編制預算。這實際上就使得支出部門最初根據零基預算形成的預算要求失去了意義。正如一位被訪談者指出的，如果部門按照零基預算形成的預算沒有用處，那么部門就沒有積極性繼續做零基預算，部門最后主要是關心去年財政下達的預算控制數，關心能不能獲得某些領導人的支持（I7）。預算控制數實際上就變成了一種新型的基數。1974年，著名公共預算專家凱頓和瓦爾達沃夫斯基在研究發展中國家的預算后發現，由于這些國家的財政非常貧窮而且預算環境充滿了不確定性，所以，這些國家實際上是無法做真正意義的預算的，存在的只是“重復預算”，即在預算年度中只得不斷地重新做出預算決策，年初形成的預算承諾根本是無法兌現的〔7〕。在訪談中，財政部門的一位預算官員表達了類似的觀點。他指出，在財力緊張的情況下，連做一般的預算都比較困難，更何況零基預算這種非常復雜的預算模式（I1b）。

其次，由于受財力制約，A省各個部門的預算內公用經費長期處于不足的狀況，公用經費的不足同樣嚴重地制約了零基預算的實施。因為，在公用經費不足的情況下，支出部門為了確保部門的正常運轉，通常會采取這樣一些策略：從專項經費中挪用經費來彌補公用經費的缺口（稱為“吃專項”）、運用預算外收入來彌補公用經費的缺口等。根據某些預算官員的估計，在最近對專項經費進行壓縮之前，近一半的專項經費都包括有最后用于公用經費的開支（I2，I3，I4，I5）。“吃專項”的存在極大地限制了零基預算的效果。因為，在“吃專項”普遍存在的情況下，支出部門根據零基預算形成的預算要求中就有相當大的“水分”，即有相當大的一部分預算要求是為了彌補公用經費而塞進專項經費中去的。這樣，零基預算實際上就不能真正地做到對支出項目進行排序，進而就不能達到預期的效果。該省在最近幾年的部門預算改革中，已經在實施部門預算的支出部門中逐步地提高了公用經費的人均標準。但是，由于該省的省級財政狀況很難在短期內得到根本性的改變，因此，提高公用經費標準就只能以壓縮專項經費作為代價。實際上，該省最近也正準備采取這種手段。但是，這樣一來，能夠用于專項經費的支出可能就會更加小，從而就會進一步縮小了零基預算的影響范圍。

第三，零基預算在中國的實施還面臨著一些政治和行政體制上的制約。其一，目前我國的某些地方政府在政府職能的轉變上不是很成功，許多政府部門的職能非常復雜而且目標眾多。正如A省的一位預算官員指出的，在職能和目標不明確的情況下，就很難對預算進行真正意義的排序（I8）。其二，雖然經過了幾年的部門預算改革，但是，預算分配權上的分散狀況并沒有得到徹底的改變，某些專項經費的分配權仍然掌握在財政部門之外的一些部門手里，仍然沒有納入部門預算改革的框架。這就意味著，某些專項經費實際上是不受零基預算過程影響的（I8，I9，I12）。其三，我國地方政府預算中領導人批條子、打招呼影響預算決策的現象仍然繼續存在，各種非正式預算制度盛行（I4，I7）。這種現象的存在意味著，政治權力的非正式安排將會干擾零基預算的排序過程和排序結果，從而使得零基預算無法真正進行科學的排序。其四，體制上的制約還體現在公費醫療體制的改革沒有與部門預算改革相配套。正如幾個預算官員都指出的，在公費醫療改革沒有完全納入部門預算而且財政供給的公費醫療標準不足的情況下，各個部門還必須自己去解決部門員工的一部分公費醫療。對于某些人員年齡結構偏大的部門來說，公費醫療支出已是一個相當大的負擔，在經費不足的情況下，“吃專項”就是不可避免的（I10b，I12）。總之，這些體制上的因素都極大地制約著零基預算的實施。

第四，一個與政治和行政體制有關的問題是，在現有的體制下，中國的地方政府沒有足夠的預算自主權。正如黃佩華等人指出的，地方政府的預算自主權要求地方政府的預算編制能夠獨立于中央政府及其他上級政府預算，地方政府擁有收入和支出的充分穩定性和可預測性，以及地方政府有權根據自身的優先次序來安排資金，并且能夠以它認為最佳的生產方式和投入組合來供給公共服務。地方政府預算自主權的缺乏同樣也極大地制約著零基預算的實施。目前，中央政府的轉移支付一般都需要下級政府提供一定數量的配套資金，但是，這些轉移支付通常都是不確定的。在專項資金和配套條件不明確的情況下，為了爭取轉移支付，在年初編制預算時，地方政府通常只好先預留一部分的資金不分配〔3〕。這一部分預留下來與中央政府的補助金配套的地方財政收入實際上是在年初的零基預算程序之外進行安排的（I5）。我們在調查中還發現，地方政府預算自主權的缺乏還體現在中央政府經常運用強制性支出，即中央政府制定了某項政策后強制性地要求地方政府執行但是并不提供任何資金或者只提供一部分資金（I5）。這些強制性支出經常會干擾地方政府預算，進而妨礙了零基預算的實施。因為，即使地方政府在年初已經按照零基預算編制了當年的預算，強制性支出的存在意味著一旦中央政府要求地方政府執行某項政策而又不供給（或不完全供給）相應的資金，那么，地方政府就不得不調整預算、尋找新的資金來執行中央政府的政策，從而就會出現一筆沒有按照零基預算程序與其他的支出相比較的新的支出。

當然，零基預算也并不是對于地方政府的預算過程沒有產生任何積極的影響。我們的調查發現，至少在以下兩個方面，零基預算對于傳統的預算過程產生了一些積極的影響。首先，根據零基預算的邏輯，該省開始砍掉一些構成原來預算基數的支出項目，例如，失去了政策依據的專項經費、領導人批條子形成的專項經費、一次性的專項經費、不屬于本級政府事權范圍內的支出。其次，正如某些支出部門的預算官員指出的，在專項經費領域建立項目庫有助于零基預算的有效實施，而且對于各個支出部門預算要求的形成構成了某種制約，使得支出部門不能再像以前那樣隨意申報專項經費、甚至“編造”項目來套取經費（I6，I8）。但是，和上述的那些制約零基預算實施的因素相比，這些改進所能起到的作用都是非常有限的。為了檢驗這一假設，本文對2001年到2003年3年的主要支出的排序進行了一個相關分析（Spearman）。這些支出的數據來源是A省財政廳廳長每年向省人大會議報告的主要支出。對于每一年的預算支出數，本文先計算各項支出在該年度的總支出中的比重，然后，根據該比重對它們進行排序：支出比重最高的支出項目排在第一位，編碼為1，支出比重第二的支出項目排在第二位，編碼為2，依此類推。相關分析的結果如表1所示。各年的排序之間是正相關的，而且相關系數非常高。這意味著，某一項支出前一年在總支出中占有非常高的比重，那么后一年仍然占有非常高的比重。這就是說，預算基數繼續決定預算結果。當然，由于部門預算未公開，這一檢驗并不足以得出最后的結論。例如，由于沒有數據，本文不能將某些人員和公用經費分離出去，從而不能分析在專項經費領域零基預算是否影響了預算結果。而這對于評價中國的零基預算改革來說是至關重要的，因為，中國的零基預算主要運用于專項經費的決策。不過，這一分析至少表明，零基預算整體上并沒有改變預算結果。

五、結論

A省的經驗表明，零基預算并沒有在省級預算的層面上發展成為一種基本的預算框架，基本的預算框架是一種控制預算。在控制預算的框架內，零基預算主要被運用于專項經費的決策。這意味著，零基預算只能影響預算支出中一部分支出的決策。在財力緊張的情況下，零基預算的影響范圍則更小。即使在該領域，由于財力緊張、政治與行政體制的制約等因素，零基預算并沒有改變預算過程。最后，雖然現有的數據仍然不足以得出最后的結論，但是，零基預算是否改變了預算結果也是值得懷疑的。總之，在A省，零基預算主要變成了財政部門控制支出部門的工具，而不是一種改進資源配置效率的方式。

由于以下原因，那些影響和制約著A省零基預算改革的政治、行政和經濟因素同樣也制約著其他地方政府的零基預算改革。首先，A省實行零基預算時采取的許多做法在許多其他省也存在，例如，控制數、零基預算主要適用于專項經費等〔8〕。其次，中國是一個單一制國家，各地的政治結構和行政體制基本相同。第三，中西部的省份也都面臨著財力緊張的困難。這意味著，除非中國政府進行相應的政治和行政體制改革，零基預算作為一種預算編制模式很難從根本上改變中國地方政府的預算過程和預算行為。此外，中央政府似乎應該允許地方政府根據地方的情況選擇預算模式。A省的經驗表明，財力緊張嚴重地制約了零基預算的實施。在財力緊張的情況下，很難進行預算，更不用說零基預算。因此，像A省這一類型的省份或許應該允許他們自行選擇預算模式。A省固然是自己選擇了零基預算，但是，其他的省份則是被要求采用零基預算。

這些發現都表明，目前的預算改革應該思考一個問題：零基預算到底是不是最適合于中國的預算模式？其他可行的預算模式是什么？當然，作為一項早期的關于零基預算在中國實施情況的研究，本研究仍有一些局限。例如，本文的經驗研究主要來自于一個財力比較緊張的省政府實施零基預算的情況，這意味著，或許在另一個財力比較富裕的省政府，零基預算成功的可能性就會比較大。而且，本文的研究結論顯然也不能適用于中央政府實施零基預算的情況。