儲備土地管理辦法范文

導語：如何才能寫好一篇儲備土地管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第二條縣縣城規劃區內的土地儲備供應管理工作，適用本辦法。

第三條本辦法所稱土地儲備，是指土地儲備機構為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。

第四條縣縣城規劃區土地收儲工作領導小組負責統籌、協調、督辦、決策土地收儲和供應中的重大事項。

土地收儲供應工作在縣城規劃區土地收儲工作領導小組領導下，由縣國土資源管理部門牽頭，縣土地儲備中心負責土地收儲工作的具體組織實施，有關單位配合。涉及黨政機關、國有企事業單位國有土地收回、收購的，由國有資產管理部門配合；涉及其他國有土地收回、收購的，由土地使用權人的主管單位配合；難以確定主管單位的，由縣城規劃區土地收儲工作領導小組研究確定。涉及農村集體土地征收的，前期工作由所在鄉鎮政府負責，有關單位配合。

收購儲備土地及前期開發的資金籌集，由縣財政部門負責，縣土地儲備中心配合。

第五條縣國土資源管理、財政及人行等部門應根據經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，經縣城規劃區土地收儲工作領導小組審核后，報縣政府批準后實施。

第六條下列土地應當通過收回或收購的方式予以儲備：

（一）土地使用期限已滿被依法收回的土地；

（二）依法收回的閑置土地；

（三）因單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業結構調整或者其他原因調整出的原劃撥土地；

（四）企事業單位以出讓方式取得土地使用權后改變用途的土地；

（五）以出讓方式取得土地使用權后無力繼續開發和不具備轉讓條件的土地；

（六）需盤活改造的工商企業的倉儲或其他用地；

（七）縣政府為公共利益或實施城市規劃進行舊城區改建和土地整治指定收回、收購、置換的土地；

（八）土地使用權轉讓價格比標定地價低20%以上由政府優先收購的土地；

（九）縣城規劃區內按規劃要求需改造的村莊用地；

（十）已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地；

（十一）司法機關依法提請協助執行的土地使用權清償債務的土地；

（十二）轉讓地方后改變為經營性用地的原軍用土地；

（十三）土地使用權人申請收購的土地；

（十四）其他依法取得需要儲備的土地。

第七條對擬收回、收購的國有土地，由縣土地儲備中心負責，縣國有資產管理部門配合，根據地塊面積和地上建筑物、附著物情況，測算收回、收購費用，并與原土地使用權人充分協商達成意向，提出具體收回、收購方案，報縣城規劃區土地收儲工作領導小組審批。

收回、收購方案批準后，由縣財政部門將收購補償資金撥入縣土地儲備中心賬戶，由縣土地儲備中心與原土地使用權人簽訂收回、收購協議，并向土地使用權人支付收購補償費用。

支付收購補償費用后，按規定辦理土地、房產權屬變更或注銷手續，原土地使用者向縣土地儲備中心交付土地和地上建（構）筑物。

無償收回劃撥土地使用權時，對其地上建（構）筑物、其他附著物，應根據實際情況，經縣城規劃區土地收儲工作領導小組批準，給予適當補償。

第八條對需要收購儲備的農村集體土地，應當依法辦理土地征收手續，手續辦結后，由縣土地儲備中心收儲。

第九條儲備土地前，縣規劃部門應出具地塊詳細規劃和控制指標以及道路坐標、控制紅線圖等，作為土地收儲的依據。

第十條對納入儲備的土地，經縣國土資源管理部門批準，縣土地儲備中心有權對儲備土地進行前期開發、保護、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發進行融資等活動。

第十一條縣土地儲備中心應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件。

第十二條前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單位。

第十三條在儲備土地未供應前，縣土地儲備中心可將儲備土地或連同地上建（構）筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權的儲備土地臨時利用，應征得抵押權人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不得影響土地供應。

第十四條供應用于商業、旅游、娛樂、房地產開發等各類經營性項目的土地和工業用地，應當依法采取招標、拍賣、掛牌方式進行。

第十五條經批準以劃撥方式供應儲備土地的，用地單位須與縣土地儲備中心簽訂儲備土地開發補償協議，支付劃撥儲備土地的成本費用，憑繳費憑證向縣國土資源管理部門申領建設用地劃撥決定書，并辦理土地登記等手續。

第十六條土地儲備資金來源主要有以下幾種方式：

（一）從土地出讓收益中提取20%充實周轉金；

（二）銀行抵押貸款；

（三）其他借款。

第十七條加強土地儲備資金管理，土地儲備資金應做到專款專用，任何單位和個人不得挪作他用。

第十八條禁止任何單位或個人囤積、炒賣、倒賣和非法出租、轉讓土地。

除縣土地儲備中心外，其他任何單位及個人均不得開展土地收購儲備工作。

第十九條凡本辦法規定應當儲備的土地，土地使用權人應當申請縣土地儲備中心收購，不得擅自轉讓或開發。應當儲備的土地，土地使用權人未申請儲備非法轉讓、出租、買賣或改變用途的，由縣國土資源管理、規劃部門依法實施處罰；情節嚴重的，移交司法機關依法處理。

第二十條收回、收購協議簽訂后，原土地使用權人未按協議規定交付土地及地上建（構）筑物的，或者在交付土地的同時，擅自處理其地上建（構）筑物的，縣土地儲備中心有權責成原土地使用權人限期改正，可按協議約定要求原土地使用權人承擔違約責任；原土地使用權人逾期不履行的，有關部門不得為其辦理土地、房產等審批登記手續。

篇2

現將國務院僑務辦公室、建設部《關于歸僑僑眷職工因私出境租住公房和參加房改買房問題的規定》（僑內會發〔1998〕002號）轉發給你們，請遵照執行。

國務院僑務辦公室、建設部《關于歸僑僑眷職工因私出境租住公房和參加房改買房問題的規定》

各省、自治區、直轄市和僑務辦公室、建委（建設廳）：

為了進一步推進和完善我國城鎮住房制度的改革，保護歸僑、僑眷的合法權益，現對歸僑、僑眷職工因私出境租住公房和參加房改買房的問題作如下規定：

一、獲準因私短期出境仍保留公職的歸僑、僑眷職工，可繼續租住原公有住房，并按當地標準繳納房租。

二、出境定居的歸僑、僑眷職工，在出境前已經按國家及地方的房改政策規定參加房改買房的，出境定居后，其房產權屬不變。

三、出境定居的離休、退休、退職職工的原同住親屬（指其配偶、父母、子女及其配偶、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女以及與其有長期撫養關系的其他親屬），凡同住一年以上者，可繼續租住原公房，并按當地標準繳納房租；原居住地施行房改售房時，經產權單位同意，可以按當地房改政策購買原公有住房。

篇3

為了加強政府對土地市場的調控，有序實施城市規劃，深化土地使用制度改革，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》和《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》等規定，結合本市實際情況，制訂本辦法。

第二條（適用范圍）

本市行政區域內的土地儲備，適用本辦法。

第三條（定義）

本辦法所稱的土地儲備，是指市、區（縣）政府委托土地儲備機構，依據土地利用總體規劃、城市規劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎性建設等予以存儲，再按照土地供應計劃交付供地的行為。

第四條（管理部門）

市土地管理工作領導小組負責審核批準本市土地儲備計劃，協調解決土地儲備中的重大問題。

市房屋土地資源管理局（以下簡稱市房地資源局）負責本市土地儲備計劃的組織編制和執行情況的監督管理；區（縣）土地管理部門負責本行政區域內土地儲備計劃執行情況的日常監督管理。

市和區（縣）投資、規劃、土地、建設等管理部門按照本辦法的規定，履行土地儲備項目的相關審批職責。

第五條（儲備機構）

市土地儲備中心是市政府設立的土地儲備機構，在本市區域范圍內實施土地儲備，負責儲備地塊的前期開發，承辦儲備地塊按計劃供應的前期準備工作。

各區（縣）政府設立一個土地儲備機構，在本區（縣）區域范圍內實施土地儲備。

經市政府批準，其他的專門機構可以在特定區域范圍內實施土地儲備。

第六條（儲備范圍）

下列土地應當納入土地儲備范圍：

（一）灘涂圍墾成陸并經驗收合格的土地；

（二）擬轉為經營性建設用地的原國有農用地；

（三）擬調整為經營性建設用地的原劃撥國有土地；

（四）擬依法征用后實行出讓的原農村集體所有土地；

（五）土地管理部門依法收回的閑置國有土地；

（六）市政府為實施城市規劃需要儲備的其他國有土地。

第七條（儲備分工）

本辦法第六條第（一）、（二）、（六）項所列的土地，由市土地儲備中心負責儲備；其他各項所列的土地，由市土地儲備中心和所在地的區（縣）土地儲備機構聯合儲備。

經市政府批準的專門機構，在相關批準文件規定的區域范圍內實施土地儲備。

第八條（儲備計劃）

本市的土地儲備計劃應當與國民經濟和社會發展計劃相協調，與土地利用年度計劃以及明后年的土地供應計劃相銜接。

市房地資源局應當會同市發展改革委員會等有關部門，在每年第四季度組織編制下年度的土地儲備計劃，經市土地管理工作領導小組審核批準后分解下達。

第九條（儲備地塊的立項、規劃和用地手續）

土地儲備機構應當在土地儲備計劃范圍內確定地塊實施儲備，并可以向投資主管部門辦理儲備地塊的前期開發立項手續。

儲備地塊的前期開發立項批準后，土地儲備機構可以向規劃、土地管理部門申領建設用地規劃許可證和建設用地批準文件。其中，儲備地塊涉及農用地轉用或者征用農村集體所有土地的，由土地管理部門按法定程序辦理農用地轉用和征地手續后，發給建設用地批準文件。

建設用地規劃許可證和建設用地批準文件應當載明儲備地塊的坐落、四至范圍、面積等事項。

第十條（儲備地塊的補償安置）

土地儲備涉及房屋拆遷、征用農村集體所有土地的，應當按照國家和本市的有關規定，辦理房屋拆遷許可、征地補償安置方案審批等相關手續，并按照規定的標準、方式和程序實施補償安置。

土地儲備機構對原劃撥給企事業單位使用的國有土地實施收購儲備的，應當按照本市的基準地價并結合土地市場行情，與該單位進行協商，確定補償價格，簽訂收購儲備協議。

第十一條（儲備地塊的基礎性建設）

儲備地塊有經批準的控制性編制單元規劃或者控制性詳細規劃的，土地儲備機構可以在完成該地塊上建筑物、構筑物和其他附著物的拆除，并經投資、規劃、建設管理部門批準后，按照規劃要求實施基礎性建設。

儲備地塊的前期開發立項批準前，已有經批準的控制性編制單元規劃或者控制性詳細規劃的，投資、規劃管理部門應當在批準前期開發立項和建設用地規劃許可證時，一并審批儲備地塊的基礎性建設。

第十二條（儲備地塊的權屬證明）

土地儲備機構圍墾灘涂成陸并經驗收合格后，或者與有關企事業單位簽訂國有土地使用權收購儲備協議后，或者取得儲備地塊的建設用地批準文件并拆除該地塊上的建筑物、構筑物和其他附著物后，可以向市房地資源局申請土地登記，領取土地儲備的房地產權證。

儲備地塊交付供應時，土地儲備的房地產權證應當由市房地資源局收回。

第十三條（儲備地塊的臨時利用）

經規劃管理部門批準，土地儲備機構可以在土地儲備期間，臨時利用儲備地塊。

儲備地塊的臨時利用不得影響市容環境，不得修建永久性建筑物、構筑物和其他附著物。

市和區（縣）土地儲備機構不得兼營除臨時利用儲備土地以外的其他經營性業務。

第十四條（儲備信息統計）

市房地資源局應當建立土地儲備信息統計制度。

土地儲備機構應當每季度將儲備土地的面積、數量、坐落、收購補償價格、基礎性建設情況、臨時利用情況等相關信息，報送市房地資源局。

第十五條（儲備地塊的供應）

土地儲備機構應當按照土地供應計劃的要求，做好儲備地塊交付供地的前期準備工作。

儲備地塊的出讓工作，由市或者區（縣）土地管理部門會同投資、規劃等管理部門和土地儲備機構，按照本市土地使用權出讓招標拍賣的有關規定和土地利用年度計劃組織實施。

第十六條（資金管理）

儲備地塊出讓所得的價款中，屬于土地使用權出讓金的部分，由受讓人支付給土地管理部門；屬于土地前期開發費用的部分，由受讓人支付給土地儲備機構，并在扣除土地儲備的成本開支和管理費后，納入土地儲備專項資金。

土地儲備專項資金的設立、使用和管理辦法，由市財政局會同市房地資源局另行規定。

第十七條（監督檢查）

市和區（縣）土地管理部門應當定期檢查本市土地儲備計劃的執行情況。

財政、審計部門應當對土地儲備的成本開支和土地儲備機構的財務狀況定期進行核查、審計，審計結果應當報送市土地管理工作領導小組。

第十八條（違法行為的處理）

土地儲備機構的工作人員貪污、賄賂、挪用公款或者利用職權為自己和他人謀取私利，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚未構成犯罪的，依法給予行政處分。

第十九條（具體應用解釋）

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(一)加快國土資源配套制度建設。重點促成《**省集體建設用地使用權流轉條例》、《**省礦山地質環境保護條例》和《**省土地置換暫行辦法》出臺。建立立法儲備制度，開展《**省測繪管理條例(修訂)》和《**省農村宅基地管理辦法》和《**省土地登記辦法》的立法論證工作。研究制定《**省新增建設用地土地有償使用費使用管理辦法》、《**省礦產資源儲量評審管理辦法》、《**省協議出讓國有土地使用權最低價標準》和《**省征地統一年產值標準和區片綜合地價》等相關政策。

(二)深入開展國土資源法制宣傳教育。建立領導干部學法和領導干部任職前法律知識考試制度，將學習法律知識作為黨組(委)中心組學習內容。在全省各級領導干部和國土資源管理部門開展國土資源法制培訓和講座，強化法律基本知識培訓。研究制定《**省國土資源管理系統法制宣傳教育第五個五年規劃》。繼續開展“6·25”、“12·4”等法制宣傳日活動，表彰國土資源系統“四五”普法先進單位和個人。

(三)貫徹落實部依法行政規劃，著力推進國土資源法治建設。一是認真貫徹實施國務院辦公廳《關于推行行政執法責任制的若干意見》，根據梳理的行政執法依據，分解執法職權，確定執法責任，建立健全行政執法評議考核機制；二是貫徹落實國土資源部《國土資源管理系統全面推進依法行政規劃(20**年—**年)》，研究制定20**年**省國土資源系統依法行政年度計劃，完成《規劃》確定的20**年依法行政目標任務；三是實行陽光行政，進一步完善會審辦法，擴大會審單位和會審項目范圍，完善政務公開的程序，落實責任單位，切實推進行政審批結果公開等；四是建立和完善首問負責制、AB崗位制等效能制度。

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關鍵詞：土地儲備資金 土地儲備制度 收益分配 成本核算

土地儲備，是指各級人民政府依照法定程序在批準權限范圍內，對通過收回、收購、征用或其他方式取得土地使用權的土地，進行儲存或開發整理，并向社會提供各類建設用地的行為。國家近年來雖已出臺了《土地儲備資金財務管理暫行辦法》（下面簡稱《管理辦法》）和《土地儲備資金會計核算辦法》（下面簡稱《核算辦法》）等一系列的規范文件，但實際工作中仍然存在一些操作上的困惑和矛盾，有待進一步的制度完善；而各地操作模式和體制上的不同也導致了各地土地儲備信息的不對稱等問題。我們應制定相應的相關的管理對策，以期促進土地儲備管理制度的健康、穩步發展。

一、土地儲備核算中存在的問題

(1)目前我國土地儲備機構體制沒有完全統一，土地儲備資金的管理主體也不盡相同。據了解，北京市土地儲備中心是實行企業化管理但由政府全額撥款的事業單位，福州市土地資產發展中心是與市國土資源局平級的事業單位，而長沙、南京土地儲備中心雖都隸屬于市國土局，但一個是自收自支的事業單位一個是全額撥款的事業單位。這些機構的職能基本相同，但在土地儲備資金管理中，行使的管理權限卻大不相同，性質也有很大的差異，不論這些土地儲備機構以何種形式出現，它都不是嚴格意義上的市場主體。體制不統一導致各地運作模式五花八門，無法嚴格按照《管理辦法》和《核算辦法》來進行土地儲備資金的管理。

(2)對于土地儲備資金的收益分配，沒有統一的文件進行規范。目前各地都出臺了從儲備土地凈收益中劃出一定的比例用于土地儲備的規定性文件，有的地方將儲備土地的中標價款扣除一部分，由政府財政部門管理和使用，直接進入了土地儲備中心的資金專戶；有的地方土地出讓所得的出讓金歸政府所有，儲備土地則用銀行貸款來周轉，有的地方把儲備土地中標價款全部在儲備中心集中，并由政府監督，有的地方把儲備土地的出讓金用來彌補財政資金的缺口，而不是按規定用途使用。因此，土地儲備資金在使用上有了很大的隨意性，財政部門對土地儲備資金的管理沒有統一有效的管理措施和管理手段，給土地儲備資金的管理帶來了極大的困難。

另外，土地儲備機構的經費來源各個文件中都定義為財政撥款，但土地儲備機構雖是使用政府職能，但儲備收益與財政收入和宏觀調控都息息相關，如果缺乏相關的激勵機制，做多做少一個樣，做好做壞一個樣將不利于調動員工的積極性。而且，儲備機構屬于業務部門，業務開支相對其他行政事業部門較大，完全使用財政撥款經費遠遠不能滿足其需要。

(3)成本核算存在不科學的地方。為了充分反映每一宗地的成本、收入和收益等，要考慮土地開發因素，組織以宗地為核算單位的單位成本核算，才能真實地反映土地收儲資金的占用狀況。然而，在土地儲備機構日常經費與儲備資金分帳核算的模式下，儲備宗地的人員費用沒有納入土地成本，甚至在財政模式下，大量的為儲備土地而支付的交通、招待、會議等運行成本都沒有進行成本的分攤核算。而利息成本的分攤模式也沒有明確的規定，使得成本的計算有了可調整的空間。

(4)土地儲備核算辦法中規定的收入和支出的核算原則中權責發生制和收付實現制概念發生了混淆。《管理辦法》和《核算辦法》中都將儲備資金定義為財政性資金，土地儲備收入收歸到財政專戶，支出由財政核撥，這是典型的收付實現制的核算方式，而土地成本核算的應收預付項目的支出則是采用的權責發生制原則。收入和支出不配比，導致了財務信息的失真。

(5)土地儲備機構的財務報表無法真實反映其財務信息。首先收支表的收入為財政根據當年儲備土地實際支出而核撥的經費，而并非土地出讓收入；而支出卻為已交付出讓項目的實際支出，收入和支出完全不配比。從報表中完全不能反映儲備機構當年實際的出讓收支以及凈收益。儲備機構的真實收支需要登記備查賬才能掌握，而土地出讓收入由財政直接收取，出讓方和收款方相分離,并且沒有相應的激勵機制使得機構缺乏催收款的積極性，容易造成應收款項的滯收或壞帳。另外，報表中無法體現儲備收益，開辦資金和和凈資產都遠遠達不到貸款要求，使得目前仍大量依靠銀行貸款運作的儲備機構在銀行對其進行的的信貸考核中陷入了被動的境地，為續貸資金帶來了困難。

二、土地儲備核算方式的探討

(一)進一步健全和完善土地儲備中心管理體制

土地儲備中心是政府對土地一級市場實現宏觀調控的重要手段，也是政府完成土地儲備任務的重要機構。就職能上來說儲備機構確實應該是全額撥款單位，但目前財政資金不能完全滿足儲備土地需要的情況下，儲備機構仍需大量依靠貸款來進行運作。綜合其市場化的運作模式和貸款需求來看，土地儲備中心的管理體制最好暫時實行自收自支，并將其定性為全民事業單位。另外，土地儲備中心雖執行事業單位會計制度，但土地儲備過程中存在的土地收購、開發利用和土地征用的成本核算要參照企業會計制度。

(二)完善收益分配體制

建議儲備機構的出讓收入改為先收后交的模式，即出讓收入由儲備中心自行收取，年終凈收益按一定的比例分別上繳財政、提取儲備專用基金和滾存結余。比例建議為凈收益的50%應用于土地儲備資金，10%用于農業的土地開發資金，20%用于土地儲備機構的日常經費來源，剩余的則用于土地的投資主體和土地所有者身上，做到政府部門的收益有20%-30%。這樣在儲備機構的報表上可以清晰的反映儲備土地的真實收益狀況，也保證了政府的利益。財務報表能夠清楚體現資金的去向，既便于銀行進行貸后管理，也保證了出讓收入的即時回籠。并且建立適當的激勵機制，各地根據當地的收入水平從凈收益中提取適當比例的獎利基金，用以調動儲備機構人員的積極性。恰當的收益分配體制充分調動了機構的積極性，為盤活存量土地，培育良好的土地市場起到了積極作用，土地儲備資金也會不斷保值和增值。

(三)規范土地儲備資金的運行管理機制

首先要保證儲備中心有一定數量的開辦資金，用以滿足銀行貸款對自有資金的要求；在政府財政資金困難無法進行現金增資的時候，可以采用政府投資的方式，即無償地劃撥一定比例的經營性用地給儲備中心，或者政府從土地有償收入中撥給土地儲備中心一定比例的儲備資金，用于土地儲備中心增加開辦資金，可以擴大貸款規模，以達到擴大土地儲備量的目的。土地儲備過程也是土地儲備資金的周轉過程，土地儲備資金能夠正常周轉，就相當于減少儲備土地資金的積壓。

(四)加強監管力度，把好資金的流動和安全關

土地儲備資金存在內部風險和外部風險，如土地儲備本身屬于內部風險，政府干預的失敗則是外部風險，土地儲備資金的金額一般都是很巨大，保證資金的安全就顯得非常重要，要求抓好土地儲備中心內部管理，嚴格各項內部制約措施，并及時清理土地儲備過程中的債權、債務問題，杜絕“三角債”，杜絕政府部門隨意拆借儲備資金的現象，使土地儲備資金在良好的財務監督管理下運作。

(五)規范宗地的成本核算

為了準確核算儲備土地的成本，建議將業務人員的人工費用、專為項目發生的招待、會議、交通等業務費用采取統一的標準分攤歸集到宗地成本中去。并統一利息成本的分攤歸集口徑，使得不同地區的儲備機構報表具有橫向可比性。

三、結語

土地儲備核算是非常重要的一項內容，建立健全的土地管理制度，結合國情、認真調研與分析，同時加強對土地儲備資金的監管力度，對于土地儲備核算有重要的意義，使土地資源得到優化、土地市場的宏觀調控力度增強，對于保護土地和合理利用土地起到了積極的作用。

參考文獻：

[1]國土資源部、財政部、中國人民銀行.《土地儲備管理辦法》2007年11月

[2]丁蕊.《土地儲備管理辦法》加強地根調控――國家增加凈地供應狙擊囤地. 北京商報2007 年12 月

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關鍵詞：土地儲備資金　土地資產證券化　融資　多元化

1.我國土地儲備資金的現狀

1.1先天不足——土地儲備啟動資金短缺

雖然在土地儲備機構成立之初，各地政府為了支持土地儲備制度運作，實現政府有效調控城市土地市場的目的，大多都會撥付專款作為啟動資金。然而由于財政撥款的局限性，導致了土地儲備啟動資金從一開始就處于短缺的狀態。財政撥款的局限性主要體現在：

第一，土地儲備資金對于資金的需求量大，并且對于資金的占用周期較長。政府所能提供的財政撥款的金額和周期較短，遠遠不能滿足土地儲備資金運作的需求。而且這部分資金常常受到政府收入總額的限制和其他用途的競爭，使得財政撥款缺乏連續性和穩定性。

第二，政府的財政撥款屬于計劃行為，一般情況下是前一年度的年底做出計劃，然后第二年進行撥款。但是土地收購和儲備卻處于隨著市場的波動而不斷變化的狀態。這兩者之間存在著嚴重的時間差，不利于土地征購和儲備目標的實現。

1.2后天不濟——銀行貸款的高利率及土地出讓收益的周期過長

土地儲備資金不但面臨著“先天不足”的局面，而且由于種種原因使得其又陷入了“后天不濟”的窘境。

首先，由于財政撥款無法滿足土地儲備資金的使用，銀行貸款也就變成了土地儲備過程中最主要的資金來源。

然而銀行貸款畢竟屬于市場行為，銀行所能借出的貸款金額也畢竟有限，而且還需要繳納借款利息。如果過多的向銀行進行借款，將會增加土地的儲備成本，使土地的經營效益受到影響。

其次，土地出讓收益也是土地儲備資金的主要來源之一。然而土地出讓收益的期限過長，完全無法滿足土地儲備資金當前的需求。

2.我國土地儲備資金在管理方面的問題

2.1產權界定模糊，無法從整體上調控土地儲備資金

由于我國經濟結構復雜，城鄉差距較大。所以從現階段來看，我國的土地儲備的地段主要集中在城市土地。然而，我國的城市土地在土地的所有權、管理權和使用權方面還存在著責任不清，義務不明、越級形式權力的現象。

2.2法律法規不健全，導致融資困難

我國對于土地儲備資金的管理還沒有統一的法律法規，只是有些城市就自身出現的情況頒布了一些土地儲備資金管理的條例。對于政府應如何建立土地儲備機制，形成土地統一的收購權也沒有明確的規定。這些都制約著新型土地儲備資金管理體系的建立。

2.3國家法律規定同實際情況存在差異

由于各個地方的實際情況不同，使得國家所指定的相關條例同實際情況之間往往存在較大的差異。這些差異主要表現在以下幾個方面。

第一，土地儲存項目成本核算不準確。按《土地儲備管理辦法》規定,土地儲備的工作由市、縣人民政府國土資源管理部門負責。土地儲備機關負責之后的收儲土地的取得、開發整理等工作。儲備土地完成前期開發整理后,由土地儲備機構交付主管國土資源管理部門,納入土地供應計劃,由國土資源管理部門統一組織供地。這就加大了信息在傳遞過程中出錯的概率，兩個部門之間扯皮的現象時有發生；而且由于兩個部門對于數據的記錄方式各有不同，這就使得土地儲存項目的成本核算經常出現許多版本，難以準確反映實際情況。

第二，記賬方式過于死板。例如《土地儲備資金會計核算辦法》中規定,應適時監督的應收收儲項目受讓人出讓款不能通過“應收賬款”或其他類似債權賬戶反映,另一方面,由于財政部門與國土資源管理部門的監管十分依賴這些重要會計信息,這又迫使土地儲備機構只能通過備查簿進行輔助登記,滿足主管部門履行監管責任的需要。

第三，某些定義相互矛盾。例如《土地儲備資金會計核算辦法》中規定,土地儲備資金是指土地儲備機構按照國家有關規定征收、收購、優先購買、收回土地以及對其進行前期開發等所使用的資金,這意味著土地出讓涉及的資金不屬于土地儲備資金。這同實際的土地儲備機構的做法背道而馳。

3.建立新型的土地儲備資金管理體系

3.1完善土地儲備的立法體系

依照我國現行法律的規定，我國的城市土地屬于國家所有，國家所有城市的土地所有權由國務院代表國家行使，地方政府享有土地的開發管理權。由于我國當前的土地管理制度在法律上的對于兩者的產權界定不清晰，致使地方政府經常利用對所轄地區的管理上的便利越權行使中央政府的職能。而且使得地方政府在土地收益分配中往往將局部利益和眼前利益放在首位。

造成這種現象的原因就是因為我國土地儲備的立法的不完善。因此建立新型土地儲備資金管理體系的第一步就是要完善土地儲備的立法體系，構建城市土地儲備的“三權分離”體系，即明確城市土地的所有權、管理權和使用權的歸屬，使三者相互分離，相互制約又互為整體。這樣中央政府可以從宏觀上對土地儲備資金進行統籌管理，各個地方政府也可以明確自己的權力和職責，避免越權現象的發生。同時還可以抑制地方政府以地生財的投資沖動，為構建和諧健康的新型土地儲備資金管理體系創造條件。

3.2土地儲備資金財務管理辦法的創新

第一，嚴格核算土地出讓收入和土地出讓成本，規范土地儲備機構的運營結構。

第二，對土地供應款項的回收周期和土地經營損益進行嚴格監控，并一次建立符合土地儲備資金的會計體系。

第三，建立兩套會計核算體制，分別以權責發生制和收付實現制為基礎。從而可以更加詳細的記錄土地儲備資金的動向，為土地儲備資金的管理提供更加詳細的數據和信息。

3.3土地儲備資金會計核算辦法的進一步規范

第一，加強對儲備土地的商品管理。

第二，對需開發整理的土地設立“開發成本”科目。

第三，加強對收入的管理。

第四，加強對開辦費用的管理。

第五，加強對債權、債務和財產物資的管理

結　論

建立新型的土地儲備資金管理體系是順利實施城市土地收購儲備制度的必要保障。只有從法律和資金管理方面不斷完善土地儲備制度，土地收購儲備的工作才能順利的開展，從而最終發揮土地儲備制度的宏觀調控功能。

參考文獻：

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[3]劉新芝,齊偉,王曉紅,李新建.城市土地儲備制度績效評估案例研究[J].山東經濟,2007,(01).

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關鍵詞：城市建設 土地資源 管理措施

1.引言

我國的城市化水平越來越高，各地區的農村都在城鎮化。但是一方面土地的數量有限，城市不能夠合理地使用土地資源；另一方面城市人工眾多，人均土地面積更是少的可憐。在這兩者的矛盾日益明顯的今天，城市地區土地的有效合理分配和管理成為了必要措施。政府單位和城市各管理部門應當充分重視土地資源的管理，提高土地的使用率。所以在此，我們要對城市土地資源利用進行闡述和討論，總結出有意義和有效果的資源管理辦法。

2.城市土地資源管理

2.1城市土地有效利用的概念

有相關的政治經濟理論提到，人類要實現文明用地，就應該有效的用地，提高使用率。如對于農業土地的集約利用， 就是當土地的面積一定時，運用先進的科技，種植更多的農作物，提高產出和投入比例。但是和農業用地相比較，城市土地集約的方式更加多樣化，國內外沒有統一的看法。但是總結起來有以下幾個措施可以提高城市土地的集約利用：一是提高的土地投入產出比；二是合理規劃和布置城市土地結構；三是提高土地的使用率；四是最大限度地開發土地資源的潛力， 有效利用土地資源。

城市土地集約利用的常規定義：對未來進行預測和規劃，合理分配城市土地資源，調制城市結構布局，改善土地資源的管理措施，提高土地的使用率和投入產出比，使城市的經濟和環境協調發展。

2.2建立土地管理學科，引進人才

要對土地有效管理需要較多專業知識，它也包含了眾多學科，牽涉到了經濟學、法學等各類學科，是綜合性的學科。只有具備廣泛的知識面和綜合管理能力，并借助網絡和通信技術，對土地資源進行有效的管理。1950年以后，很多高校開始設立管理學專業，學習土地資源的管理知識，有效的規劃土地。到七八十年代，從專業到本科，都逐漸開設了資源管理專業，各高校這種辦學政策的轉變，體現出了土地管理在社會發展過程中的重要作用。現在全國范圍內都在開始土地資源管理額本科點和碩士點，有些好的高校甚至建立博士點。高校為社會培養綜合性的管理人才，為國土資源提供專業人才，這對管理專業的畢業生起到了積極的促進作用。學生在學習期間，應該認真學習，專心聽講，吸收土地資源管理相關的專業知識，提升自己的理論知識和專業技能，以便適應未來社會的需要。

2.3土地資源有效管理

農業資源是土地資源的基礎，目的是追求高的使用率，所以其關鍵是科學地分配土地資源，合理利用土地，解決土地資源稀缺問題，確保良好的生態環境，使土地得到持續利用。所以要制定有關的土地政策，轉變管理方式，研究新的土地管理計劃，來有效地管理土地資源。有文獻中提到水資源的管理方法，也適合于對土地資源的高效管理。具體來說，可以把土地資源的管理劃分為土地的供給、資源效率、優化布局結構、土地的社會化等4個不同的管理階段。

這寫階段并沒有一定的順序，在實際管理土地時應當綜合運用這些手段。但是越高級的手段也反應了管理水平的提高，在擴大市場范圍時，使得稀缺的土地資源得到最合理的應用，這也體現出來土地的社會化管理。而在社會上，由土地資源的管理問題，也進一步引起了國內外對其它社會資源管理問題的重視。

3.國家對土地市場的有效調控

3.1提供市場信息，增強市場功能

在對土地資源進行管理時，國家要發揮其強大的宏觀調控作用。要發揮市場的功能，提供豐富的信息，使得管理土地時有據可依。如果缺乏及時或者有效的信息，就會誤導土地市場的走向，使得土地市場出現很多問題。在土地市場的交易中，主要注重的是其價格信息，要及時了解價格的波動及走向。因為價格信息也反應了市場的供需情況和大致的價值。對于中國的城市，其土地未全部市場化，部分進入了市場，部分未進入，所以市場的價格信息不能全面地土地資源的合理分配。在此，政府要對土地宏觀調控，合理制定集約利用土地資源的規章制度，有效反應市場信息，包括土地的總面積和分布情況。同時這也可以更好的引導投資者進行投資，最大限度地提高土地的使用率，帶來更多的經濟效益。

3.2依靠政府政策，降低調控成本

在調控土地市場時，兩種有效的措施就是土地儲備與投放政策，根據土地供給情況滿足市場需要，保持供求平衡。若供不應求，則可適當提高土地價格；若供大于求，可以降低土地價格或者將土地儲備起來減少供應。對這種調控手段，可以通過以下兩個方面來對城市土地的高效利用給與恰當的評價。

第一，土地儲備與投放穩定市場，抑制波動現象。但是也要制定合理的價格，找準時機，對土地資源進行儲備和投放。政府不能為了眼前利益或者私人利益，投機倒把，不顧市場的運行而作出不合理的決策。如果土地的利用率很低，應適當儲備土地，促進其它土地的高效使用；如果利用率較高，也可以投放更多土地，緩解土地緊缺的壓力。

第二，政府儲備與投放也需要一定成本，何時何地儲備土地涉及到很大的利益關系。所以要對城市土地進行集約利用，了解土地總體數量和分布情況，最優地選擇最具市場潛力的土地，適當地進行投放和儲備。由于城市土地都具有很大市場潛力，所以在實際規劃時，可以減少儲備量，進而吸引更多的投資者進行投資，帶來更多的經濟效益，釋放土地的需求壓力。

4.結語

綜上所述，在我國城市土地資源短缺的情況下，提出土地集約利用這一手段，分析了土地市場的供需變化。在城市化建設中，應注重可持續發展，所以既要有效的管理土地資源，有應該發揮政府的調控作用控制其價格，使城市的發展具有更大的生機。

參考文獻：

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截至2013年底，中新廣州知識城范圍內征地共涉及18個村、1個社區，面積達到4090公頃（62350畝）。其中，征地面積處在第一檔次（600～699公頃）的是何棠下村和楓下村，征地面積分別達到696.68公頃和661.53公頃；征地面積處在第二檔次（300～399公頃）的是燕塘村、黃田村和佛村，征地面積分別是399.91公頃、360.66公頃和300.64公頃；征地面積處于第三檔次（200～299公頃）的有四個，分別是鳳尾村、湯村、長庚村和重崗村，征地面積分別達到273.58公頃、253.24公頃、248.58公頃和230.91公頃。

中新知識城征地空間分布主要以2020年為時間分界點，2020年以前規劃征地面積為2024公頃（30360畝），而2020年以后規劃征地為2066公頃（30990畝）。中新知識城2020年以前征地占整個征地規劃的49.5%，而2020年以后征地占整個征地規劃的50.5%。

1、中新知識城留用地規模劃分

中新知識城留用地規模規劃分為近期留用地布局、中期留用地布局和遠期留用地布局。

近期留用地布局。蘿崗區在征地的過程中，考慮到重點項目引進、產業結構升級、產業集聚等多重因素，規定各批次的征地過程中都可以使用留用地，前提條件是符合土地利用總規劃、城鄉規劃。

中期留用地布局，又稱2020年留用地布局。中新知識城規劃2020年留用地共322.3公頃，其中符合2020年土地規劃建設用地的留用地為189.2公頃；在已征地的4090公頃范圍內的有153公頃。

2、中新廣州知識城留用使用情況

留用使用主要包括留用地性質和留用地開發。中新廣州知識城留用地性質主要分為工業用地、商業用地、商務用地和教育科研用地四種。一般而言，工業用地和商業用地規模較大。2020年留用地中工業用地和商務用地分別達到105.73公頃和122.75公頃，占留用地面積的比例分別為33%和38%；而遠期留用地規劃中工業用地和商務用地分別達到212.82公頃和162.30公頃，占留用地面積的比例分別為37%和28%。這充分表明，留用地的主要用途在于工業和商業。

二、蘿崗區農村集體經濟留用地利用存在的問題

1、留用地產權不明確

我國現行的《土地管理法》等文件中，對農村集體土地收益、增值等方面的法律法規存在缺陷，導致農村集體經濟組織享有的集體土地行使權是不充分的。同時，地方性的文件規定，集體經濟留用地不能以集體經濟組織中的個人名義進行登記管理，而要以被征地的農村集體經濟組織的名義進行登記管理，且不允許政府和集體經濟組織把土地分配到集體組織中的個人。

農村集體經濟留用地的產權分割政策不明確。在《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法》和《關于貫徹實施〈廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法（試行）〉的通知》文件中，都沒有明確農村集體經濟用地的產權問題。只是規定留用地原則上保持集體土地性質，而在城鎮規劃范圍內的留用地可以征收為國有土地。留用地使用權轉讓、出租或通過其他形式用于經營性項目和工業用地，可以參照國有土地使用權公開假意的程序和辦法，通過招拍掛土地市場方式進行。

在政府實際操作層面，由于留用地產權不明確，致使村集體經濟組織及村民個人在地方政府實際征地的過程中對留用地的地塊選址、留用地價值等方面只有簡單的知情權，沒有實質性參與土地估價、議價和定價的過程，農民合法利益在一定程度上很難得到保障。

2、留用地規劃不詳細

廣州開發區留用地規模只是根據征用地的10%進行保留，但是，沒有對其用途、地塊的選址等進行合理的規劃。沒有對留用地的規模進行詳細的規劃。從《廣州市蘿崗區土地利用總體規劃（2010―2020）》中可以清楚看出，在土地規劃中，嚴格控制城鎮建設用地擴張規模，保障重點建設項目用地需求，大力推行城鎮建設用地集中布局和產業集聚，總體上形成中新知識城與七個城區共同發展的土地利用空間格局。到2020年，建設用地總規模控制在1443公頃，城鄉建設用地總規模控制在10373公頃，城鎮工礦用地總規模為8900公頃；而全區耕地保有量為5150公頃，基本農田保護面積為4500公頃。而對經濟留用地沒有進行總體的規劃和控制。

3、留用地政策不夠細化

首先，國家層面的關于土地方面的法律和政策主要有《中華人民共和國土地法（第二次修訂）》（簡稱《土地法》）、《國務院關于深化改革嚴格土地土地管理的決定》、《國務院關于促進節約集約用地的通知》。其中《土地法》第二條明確規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，及全民所有制和勞動群眾集體所有制”，但是沒有進一步將集體土地在征收的過程中進一步細分為留用地和非留用地，留用地的土地性質、土地用途、開發性質等都沒有相關的解釋，從而會引起留用地在項目開發實際操作過程中較多的問題。《國務院關于促進節約集約用地的通知》第十六條“要高度重視農村集體建設用地的規劃管理”中規定“利用農民集體所有土地進行非農建設，必須符合規劃，納入年度計劃，并依法審批。嚴格禁止擅自將農用地轉為建設用地，嚴格禁止‘以租代征’將農用地轉為非農用地”。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第十三條“妥善安置被征地農民”中規定“對有穩定收益的項目，農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股”。以上的文件均沒有明確農村集體經濟組織在土地征用過程中的留用地問題，留用地如何儲備、如何評估、如何入股、留用地開發、留用地項目處置、留用地項目的增值分配、留用地融資抵押等一系列問題均未涉及。

其次，廣東省關于集體經濟組織留用地方面的政策法規主要有《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法》、《關于貫徹實施〈廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法施行〉的通知》、《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》。以上的文件雖然對廣東省農村集體經濟組織留用地的留用規模、選址、補償方案、開發模式等進行了較為詳細的規范，但是對于留用的性質仍然沒有完全界定清楚。《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》第六條規定，“留用地應當依法轉為建設用地。留用地原則上保留集體土地性質；在城鎮規劃范圍內的留用地可征收為國有土地”。這雖然在一定的程度上規定了留用的性質問題，但是還比較含糊，在實際操開發過程中，地方政府和開發商都不敢輕易開發留用地。

三、農村集體經濟留用地有效利用開發的政策建議

為進一步優化城市空間布局，同時滿足重點項目的用地需求，使蘿崗區成為“知識經濟先行區、自主創新示范區、智慧城市樣板區、宜業宜居生態區”，要切實做好社會經濟發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃，極大限度地利用開發好農村經濟留用地，使之既能有效統籌城鄉空間資源配置，優化城市空間功能布局，保護好耕地資源集約節約可利用，保證經濟留用地合理開發，又能確保國家、省乃至市縣等重點項目的順利實施，促使環境、經濟、社會協調發展。

1、進一步明確留用地產權

首先，要進一步明確留用地在國家征用的過程中產權轉變問題，即由集體土地轉變為土地的過程中，應該享有國有土地在市場上同等的待遇，不應該進一步區分為集體留用地和非集體留用地，應統一視為國有土地，按照市場價格統一在市場上流轉。其次，明確留用地項目產權問題，主要指留用地開發的房地產項目的產權分割問題，產權分割問題又進一步涉及到房地產前期購買問題和后期轉讓問題。

2、加強農村集體經濟組織留用地的規劃管理

對經濟留用地要嚴格按照可建設征地（符合“兩規”）的10%返還留用地，同時結合中新知識城開發建設實際情況，采取“貨幣補償、物業置換、實地返還”等多種方式，確保被征地農民合法利益得到保障。應按照中新廣州知識城當前征地和未來經濟社會發展、產業升級的需要，對農村經濟留用地進行總量控制，并結合蘿崗區總體規劃、土地利用規劃，在發展壯大村級集體經濟的同時，也能保障國家建設用地需求。結合知識城發展的階段和規劃，按照“服從規劃、同一部劇、合理安排、節約集約使用”的原則，對農村集體經濟留用地的選址進行科學合理的統一安排。由蘿崗區政府、廣州經濟開發區和中新廣州知識城會同國土規劃局等單位進行規劃，鼓勵各個村之間實現跨村選址、集中連片區留地。

3、加強農村經濟集體組織留用地的開發管理

首先，要按照城市發展規劃、土地節約集約利用規劃、重點項目發展規劃等要求，對留用地進行有序開發，鼓勵公益性項目，限制環境污染項目。其次，在對農村留用地的開發管理過程中，應該根據城市總體規劃、城市功能、產業發展規劃、重點項目引進計劃等，將中新知識城合理劃分為核心區、一般區和邊緣區，分類對留用地進行開發建設。對核心區應該遵循城區標準進行規劃、建設，從而提高城市規劃和建設檔次和品味。再次，對留用地要采取規劃、開發和監管并重措施，有效盤活留用地，加快中心城區發展，同時有效壯大集體經濟，在征地的過程中，要全面考慮留用地政策的適應范圍、留用地指標核發、留用地指標管理、留用地指標使用等，從而能夠合理對留用地的位置、規模等進行科學布局。最后，進一步完善留用地項目開發方式。農村集體經濟組織留用地出讓開發應該由村集體經濟組織根據經濟發展的實際情況自行選擇。集體經濟組織可以選擇自主開發、留用地貨幣化、合作開發等模式。農村集體經濟組織可在充分考慮當地經濟發展、產業升級、城鎮規劃的基礎上，對集體經濟留用地進行自主開發。同時，農村集體經濟組織留用地項目可以根據新建項目用地實際需求出發，參照國有土地出讓方式，以招拍掛方式在土地市場上進行公開出讓。為進一步規范集體經濟組織留用地出讓，可以先通過土地儲備中心備案，通過土地評估機構對留用地進行客觀評估，交易過程公正公平合理，使集體經濟組織和個人的利益最大化。農村集體經濟組織可以根據自身實力和合作方的需要，共同開發農村集體經濟留用地。

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關鍵詞：土地儲備；土地管理；土地融資；風險防范；防范措施 文獻標識碼：A

中圖分類號：D922 文章編號：1009-2374（2016）13-0188-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2016.13.091

土地儲備制度不僅是國家在土地利用方面重要的制度創新，更是近年來社會上重要的熱點問題之一。在社會主義市場經濟不斷完善發展的大背景下，各大土地儲備機構綜合使用計劃與市場兩種手段實現了對土地的有效管理，在這一過程中，城市土地的效益也不斷上升。客觀來看，在市場經濟大杠桿的推動下，土地儲備制度不僅實現了對土地資源的優化配置，也在一定程度上提高了土地的利用率與經濟價值。但是任何事物都不可避免地存在著兩面性，城市土地儲備中還存在著很多的問題迫切需要得到解決。

1 土地儲備制度概述

城市土地儲備制度簡單來說，就是以市場經濟為基礎，以土地儲備機構為主導，綜合利用征用、置換、專制、收回等方式將原本分散的土地集中起來。土地儲備機構再根據相應的城市規劃或其他方案要求，有計劃有組織地在市場中投入土地。當然，在這一過程中，土地儲備機構將會負責居民安置、房屋拆遷、土地平整等一系列問題。但是近年來，在土地儲備制度的貫徹落實過程中，因為受到資金因素的限制，實際的土地儲備業務也受到了較大的阻礙。為了進一步實現土地儲備制度在提升土地價值，提高土地利用率，實現土地合理配置的重要作用，就需要認真審視資金短缺問題，拓寬融資渠道，防范融資風險。

2 城市土地儲備融資中存在的問題

2.1 融資能力較差

一般來說，土地儲備機構手中所持有的很大一部分比例土地都將用于城市基礎建設，作為國家重要的公益性項目，項目所產生的社會效益將會遠遠大過其經濟效益，獲得收益較少。因此，土地儲備融資一般在政府融資平臺上進行。雖然很多銀行與政府簽訂了相關的協定，銀行貸款作為土地儲備融資的主要渠道。但是一般來說，很多的項目其建設周期較長、投放資金較多，加上為了保護土地融資機構的資金來源和政府融資的信譽度而按時還款，土地儲備資金的周轉與利用水平往往不盡如人意，這極大地限制了其融資能力，而現在融資能力較差也成為現階段土地儲備融資中的突出問題。

2.2 融資主體單一

融資主體單一造成的直接后果便是土地儲備機構的資金來源較少，融資壓力巨大。城市土地儲備一方面要承擔大量的基礎設施建設，城市改造與擴建項目資金籌集工作；另一方面也受著相關制度的約束，在現行的《土地儲備管理辦法》中明確指出土地儲備機構沒有貸款擔保的權限，財政資金也不得用于土地儲備融資擔保。在城市建設速度不斷加快的今天，僅僅依靠政府融資平臺來獲取資金，融資主體極為單一，這大大加重了土地儲備融資的壓力。

2.3 融資渠道單一

銀行貸款與財政撥款是現階段城市土地儲備中最為主要的資金來源，其中財政撥款只占土地儲備融資結構中的極小部分，主要用于土地儲備機構項目的啟動。但是因為財政撥款受當地經濟發展情況，政府收支情況等因素影響，財政撥款很難滿足土地儲備機構的正常運行資金所需。另外，銀行貸款作為土地收購儲備資金的重要支撐，是當前土地儲備機構主要的融資渠道。在實際操作時，因為土地為政府所有，商業銀行借出的大量資金一般不會出現壞賬或呆賬的情況。很多銀行看準這一“商機”，紛紛違反規定向土地儲備機構低息發放貸款，雖然這在一定程度上緩解了土地儲備機構資金短缺的問題，但從長遠來看，銀行方面向土地儲備機構大量投放貸款會使得土地儲備機構無節制地進行貸款。加上在單一融資渠道的大前提下，因為缺少有效的資產組合，融資的風險也被大大加大。銀行方面，因為受到國家經濟政策的影響巨大，一旦國家對經濟政策做出大的調整，那么貸款銀行便置身于極大的風險之中。因此，融資渠道單一帶來的負面影響不僅限于城市土地儲備機構方面，它對整個銀行金融安全也會帶來一定的影響，而風險的雙重性也阻礙了城市土地儲備業務的進一步

發展。

3 融資風險的表現

3.1 土地儲備機構的融資規模較大

很多地方政府為了推動城市的建設，獲得更多的土地財政資金，不得不向銀行抵押大量的土地并以較高的利息向銀行借款。但是地方政府的財政能力受到當地經濟發展情況、當年財政收支情況等多方面因素所影響，如果盲目貸款，而不考慮地方政府的實際財政能力、償還能力，那么財政就極有可能出現赤字，資金風險大大增加。

3.2 抵押手續不規范或不符合相關法律要求

因為土地融資的借貸關系建立在土地為政府所有的基礎上并以地方財政為擔保，出現呆賬、壞賬的幾率極低。這就使得很多商業銀行置《擔保法》于不顧，抵押手續極不規范，或者直接以與政府和土地儲備機構協商簽訂的協議作為貸款依據。客觀來看，這種不符合我國《擔保法》的擔保文書并不具有法律效力，一旦遭遇融資風險，帶來的影響也將極為惡劣。

3.3 投資與收益并不成比例，財政虧損嚴重

《土地儲備管理辦法》中對儲備貸款的使用雖然進行了明確的限定，只能用于土地的征收、收購和收回或土地開發前期費用的支出，但是仍然有一些地方政府將這一部分資金挪用于城市公益設施配套建設，投入與支出完全不成正比，政府和土地儲備機構也因此陷入投資大收入小的困境，債務包袱十分沉重。

4 防范城市土地融資風險的具體措施

如今，我國土地儲備事業已經進入利潤瓶頸階段，為了推動我國土地儲備事業的科學可持續發展，就需要積極解決現階段我國城市土地融資中出現的融資渠道較少、主體較為單一、融資能力較弱等一系列問題，下面將從三個方面對防范我國城市土地風險進行探究：

4.1 拓寬融資渠道

銀行貸款是我國城市土地融資中的主要渠道，但是銀行貸款不可避免地存在著貸款利率較高且還款期限較短等弊端，這就使得土地儲備資金的利用與周轉受到較大的影響。加上融資渠道的單一性也使得融資風險很難得到分解，因此需要進一步完善土地儲備融資體系，拓寬融資渠道。

首先，可以實行土地債券，以債券的形式籌集大量的閑散資金。因為土地債券屬于地方公債的范疇，能夠實現資源有效整合的同時，促進當地經濟的發展。因此可以以發放公債的形式來緩解地方政府所面臨的財政壓力，同時這也是對只有中央政府才能發放國債進行基礎設施建設的有力補充。在發行土地債券時，地方政府要以國債為標準，參照國債的利率、年限或貸款協議，提高土地債券運行的穩定性，吸收社會閑置資金。

其次，爭取國家開發銀行的貸款。國家開發銀行的貸款具有借出時間長、借款利率低等突出優勢。土地儲備本身就屬于社會公益性的行為，具備向國家開發銀行貸款的資格。土地儲備機構需要創造條件，完善相關手續，獲取國家開發銀行的貸款。

再次，實施保險基金投資。近年來，我國的保險行業已經形成了較為完善的體系，具有保障投資效益的能力。土地儲備投資金額巨大，由政府擔保，可靠性較強且具有一定的投資收益，因此，土地儲備機構可以購買一定的保險基金投資，并從中獲取一定的收益。

最后，加強土地儲備機構的自身財力積累。城市儲備機構的主要收入來源在于土地儲備項目所產生的一定增值收益，而為了加強土地儲備機構的財力積累，就需要土地儲備機構不斷優化土地儲備項目，提高經濟收益，壯大機構自身經濟實力。除此以外，也可以向外國學習先進經驗，發行股票，與土地使用者共同開發土地拓寬融資渠道。

4.2 有效抵押減少貸款風險

當前土地融資風險問題的產生很大一部分原因在于銀行無節制地提供貸款，在土地儲備項目發展的重要時期，需要對這一問題進行解決。作為借款的主體，銀行方面需要嚴格遵循相關法律規定，規范借款程序，認真審核每一筆貸款下的抵押儲備土地。抵押儲備地的評估應該做到公平公正，堅持略低于同地段地價的原則，評估結果及時向社會進行公開，接受輿論的監督。

4.3 合理使用貸款

土地儲備機構要對貸款進行專款專用，將資金用于土地收購、儲備、整理與出讓的前期開發。貸款與日常經費分開管理，任何人、任何項目都沒有理由挪用儲備項目資金。嚴格規范儲備資金流入與流出管理程序，定期審查，并對貸款的收支情況進行跟蹤調查。

5 結語

隨著城市化進程的不斷加快，土地儲備問題也受到了越來越多人的關注。而我國的土地儲備制度在推動我國的城市規劃與發展，優化土地資源配置，提高土地效益與利用率方面起著極為重要的作用。在新的時期，需要積極探究我國土地儲備中存在的問題，并提出相應的解決措施，拓寬融資渠道，防范融資風險，實現我國國土資源的有效管理。

參考文獻

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篇10

資金投向：買賣雙方如何角力

土地收購儲備制度的運行，要以適量的土地收購為前提。只有儲備庫中有地，才能談得上土地供應，才能談得上調控土地市場。土地收購，可以理解為土地收購儲備機構的資金投向行為。收購何種土地、以何種價格標準收購，是土地收購儲備機構首先要回答的問題。

從全國的實踐看，土地收購儲備機構目前大多從事兩類土地的收儲：一種是增量集體用地，一種是存量國有土地。前者涉及土地征收，國家和各地已有成文的法律法規來規范；而關于存量土地的收購，還沒有統一的做法。

從幾年土地收購儲備的實踐看，土地收購過程中主要涉及到的補償項目有以下六個方面：土地原始取得的成本、地上建筑物的補償、企業職工安置的費用、企業異地建設費、企業的債務、影子價格（即最佳規劃條件下的土地市場價格）。從土地原使用人（被收購方）的角度出發，“要價”一般有兩種方案，一是影子價格，一是前述幾種補償項目的全部或其中幾項。從土地儲備機構（收購方）的角度出發，“還價”一般也有兩種方案，一種是參照拆遷安置，土地按原用途歷史取得成本加上地上物等補償，另一種則是采用土地再開發預期收入的一定比例。基于不同角度提出的方案，在雙方一開始接觸時很難達成一致。其癥結在于，雙方都是從自己的實際需要來考慮補償標準的問題，而不是結合土地的實際價值來談，其焦點集中在由于規劃用途的調整而產生的升值該不該拿出來分配以及如何合理分配，實踐中具體表現在收購資金投向需要不需要為土地本身之外的各種費用“埋單”的問題。

在土地收購補償問題上，土地原使用人必然會想方設法提高補償標準，辦法有兩種，一是將無償取得的、本屬于政府的“劃撥土地使用權”又偷偷“賣”給政府，二是將土地以外的各項費用和債務強行“賣”給政府。從理論上看，這樣的做法顯然是不太合適的，因為這些費用與土地收購并沒有必然的聯系，土地收購應考慮更多的是土地本身的產權狀況、土地利用狀況和區位等因素。但是，土地儲備機構在收儲過程如果不考慮市場的因素，如果不對職工安置費用、企業債務予以妥善解決的話，企業的土地也確實難以移交。因此，在實際工作中，應注意在企業提出的各種補償要求與客觀價值中進行合理權衡，把與土地本身的確定標準沒有必然關系的補償費予以分離，從福利性、政策性補貼角度去考慮。

廈門市在土地收購資金投向的實踐中，既采取了以實際投入作為補償依據的做法，也采取了適當分享增值的做法；既有政府發文統一補償標準的做法，也有協商談判、個案確定的做法。在土地自身補償之外的異地建設、職工安置、企業債務等方面，該市已經實踐從財政其他的渠道列支，統籌給予專項相關補償的模式。表面上看，土地收購資金投向似乎比較凌亂，但這些年的實踐表明，這種多樣化的模式可以解決實際工作中具體問題，而且可以不斷總結提高，向既符合政策要求又能在實踐中行之有效的方向努力。

資金來源：土地資產證券化是否可行

目前各地土地收購儲備中心的資金來源主要有三種：一種是政府財政撥款，一般是土地收購儲備制度啟動時政府一次性撥付的啟動資金；另外一種是商業銀行或政策信貸機構的貸款，它是目前很多地方的土地收購儲備機構的主要資金來源；第三種是土地收購儲備收益的返撥，例如有的省規定土地收購儲備收益的20％可以返還儲備機構。由于各地（市）地方財政的狀況不一、各地商業銀行對土地儲備機構融資的條件不盡相同，因此，這里想探討的是，是否存在一些相對穩定而且程序、條件相同（主要指不受政策、地方條件的影響）的辦法，可以解決土地收儲的資金來源問題？“土地資產證券化”的概念提了很久了，是否可行？

資產證券化，就是把資產未來能夠產生的現金流折現到即期的一種金融手段。土地資產證券化，就是以土地未來收益或土地作為貸款擔保，發行證券的一個過程。其方式主要有以下幾種形式：

――土地債券。儲備機構收購土地，以所儲備土地作為保證，委托證券發行機構公開發行債券，承諾按一定利率付本還息。

――土地投資基金。儲備機構作為基金管理人對投資者設立的土地基金進行管理和運作，將土地出讓、出租或作價入股的收益根據土地受益憑證進行分配。

――土地信托。主要有兩種，一種是儲備機構作為委托人，將儲備土地委托給信托公司，成立信托關系。信托公司作為受托人，發行信托受益憑證，負責融資并開發。另外一種是儲備機構作為貸款人，以儲備土地作為從信托公司獲取貸款的擔保，由信托公司與投資者成立信托關系，將所募集的資金貸款給儲備機構。目前各地儲備機構采取的做法，主要是第二種。

――土地股票。即以土地為基礎資產發行股票。這在我國目前暫時沒有可操作性。

上述金融產品除土地信托外均受到不同程度的限制。例如，1995年開始施行的《預算法》規定：地方各級預算按照量入為出的原則編制，不列赤字。此外，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。因此土地債券的發行受到了限制。至于土地投資基金，由于產業投資基金尚未立法，因此暫不允許設立，更不能上市交易。此外，資產證券化的發展離不開信用擔保機構、評級機構、投資銀行以及律師事務所、會計師事務所等中介機構的支持，這些機構的市場體系和市場環境目前尚不能滿足需要。

因此，在資金的來源方面，為了有效擴大渠道，可以考慮如下四種方式：一是積極開展土地信托融資；二是以土地收購儲備機構的名義發行債券；三是從體制上確保收購儲備土地的增值收益能按一定比例返還，充作土地收購儲備資金；四是考慮試行聯合開發的一級開發模式，即以土地開發收益作為合作條件，與其他經濟實體合作開發。廈門市土地收購儲備機構在尋求資金來源時，首先在土地基金的盤子內統籌；如果現金流調度出現困難，則考慮選擇最優惠的商業銀行信貸資金；而在一些重大項目上，取得國家開發銀行的貸款支持。

資金管理：著力控制使用風險

在解決了資金來源的問題后，如何加強土地收購儲備資金的核算與管理，以控制巨額資金的使用風險，就成了必須重點面對的問題。而在土地收購儲備資金的管理上，各地做法雖然有一些差別，但也有很多共性的地方。

2001年，廈門市人民政府頒布《廈門市土地管理基金暫行管理辦法》，將與土地出讓有關的收入集中并設立專項基金，實行財政集中、政府統籌使用的管理辦法。財政部門是土地基金的主管機關，負責土地基金使用的管理和監督工作；“土地基金專戶”設在市財政局，專門用于土地基金的收支核算和管理。土地基金推行“收支兩條線”的原則：收入方面，土地出讓時由土地受讓方直接繳入財政部門在各國有商業銀行開設的代收專戶，再由各銀行按財政部門規定的時間將代收專戶中的土地基金收入劃繳市財政局的“土地基金專戶”；支出方面，主要用于土地開發費用，包括補償性支出(如征地拆遷費用)、開發性支出(如公建配套)，國有企業增資減債或結構調整以及職工安置等九個方面。

在土地收購審核程序方面，目前廈門市的具體做法是，在確定擬收儲地塊后，土地儲備機構首先與原權屬人進行初步協商，實地調查了解所有的細節情況，在雙方原則性取得了一致意見的基礎上，簽訂《土地處置意向書》；之后，由儲備機構征詢市規劃部門的用地意見，進行詳細的費用與預期收入測算，再向市財政局和市國土局提交《有償收回土地使用權方案》，提出收購的標的、補償標準、支付條件和期限等建議；財政局和國土局審核并做出肯定的批復之后，土地儲備機構與原權屬人簽訂正式的土地使用權處置協議，并具體履行合同的各項義務。

由此可見，儲備機構本身并不處理土地出讓金的收付問題，土地開發等各項支出亦有其他部門嚴格的審核結論作為依據，在土地基金的支出范圍方面，管理辦法也作了明確規定，只能用于儲備土地的開發和與之配套相關工作的支出，從而避免了可能發生的被挪用或透支的情形，消除了資金使用的風險。我們認為，嚴格的、明晰的、制度化的業務操作和財務開支程序，可以有效地構成一道道“防火墻”，而這樣的資金管理制度，也就將構成土地收購儲備制度的重要保障。

土地基金：要成為真正的經營性基金