村鎮(zhèn)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)范文

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篇1

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃；村鎮(zhèn)規(guī)劃；協(xié)調(diào)

近年來我國(guó)在各個(gè)方面都獲得了較大的發(fā)展，成績(jī)斐然，同時(shí)很多問題也在發(fā)展的過程中顯現(xiàn)出來。土地資源匱乏是社會(huì)發(fā)展中的重要問題，社會(huì)諸多行業(yè)的發(fā)展都離不開土里的利用。因此怎樣解決社會(huì)發(fā)展中的土地資源匱乏問題，提高土地利用的合理性和利用效率成為政府相關(guān)部門的工作中的重要課題。鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)涉水統(tǒng)籌發(fā)展的重要內(nèi)容，因此相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，為土里使用提供科學(xué)依據(jù)具有重要意義。

一、鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的差異性分析

第一，具有不同的規(guī)劃時(shí)間尺度和空間范圍。局域性規(guī)劃是村鎮(zhèn)規(guī)劃的空間范圍，全面性規(guī)劃是鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的范圍。二十年是村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)踐期限，而鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的時(shí)間期限多為十年到十五年。第二，兩者具有不同的內(nèi)容重點(diǎn)。建設(shè)用地的布局和分類的綜合統(tǒng)籌是村鎮(zhèn)規(guī)劃的重點(diǎn)，生產(chǎn)設(shè)施用地規(guī)劃、公共設(shè)施用地規(guī)劃、居住用地規(guī)劃是其主要內(nèi)容。用地布局的總體安排和控制以及土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整是鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的重點(diǎn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間管制、基本農(nóng)田的調(diào)整和布局等是其主要內(nèi)容。第三，具有不同的規(guī)劃用地分類。規(guī)劃用途是鄉(xiāng)級(jí)土地的分類標(biāo)準(zhǔn)，而村級(jí)的分類標(biāo)準(zhǔn)是土地使用性質(zhì)，各自的種類數(shù)也不同[1]。

二、鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的矛盾因素分析

（一）鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)模的確定存在沖突

鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的村鎮(zhèn)規(guī)模確定矛盾包括：對(duì)建設(shè)用地的數(shù)量進(jìn)行限制；對(duì)可占用更低的數(shù)量和位置進(jìn)行限制。我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定由縣級(jí)以上政府在鎮(zhèn)總體規(guī)劃中對(duì)鎮(zhèn)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展規(guī)模等進(jìn)行確定。但土地管理法卻規(guī)定逐級(jí)分解和用地指標(biāo)是土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)。進(jìn)而使得鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)無法達(dá)成一致[2]。

（二）鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃編制結(jié)構(gòu)協(xié)作力度不夠

目前，城鄉(xiāng)建設(shè)部門是村鎮(zhèn)規(guī)劃的責(zé)任主體，土地管理部門是鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的責(zé)任主體。兩個(gè)編制主體級(jí)別相同，但卻具有不同的監(jiān)督指導(dǎo)單位，并在各自的體系內(nèi)完成規(guī)劃編制工作。雖然兩個(gè)規(guī)劃編制主體實(shí)行了規(guī)劃成果互檢和資料共享，但兩者的溝通仍然不夠，常常出現(xiàn)一個(gè)編制主體根據(jù)另一個(gè)編制主體的規(guī)劃成果進(jìn)行套核的現(xiàn)象。

（三）鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃技術(shù)規(guī)程存在差異

由不同的規(guī)劃主體負(fù)責(zé)鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃，必然會(huì)導(dǎo)致制圖規(guī)范和編制規(guī)程上的不同。主要包括：第一，人口統(tǒng)計(jì)口徑不同。《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》是村鎮(zhèn)規(guī)劃人口預(yù)測(cè)的依據(jù)，流動(dòng)人口、通勤人口、常住人口是其人口組成的部分。而流動(dòng)人口在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃人口預(yù)測(cè)中被排除。鎮(zhèn)區(qū)用地面積應(yīng)人口規(guī)模內(nèi)涵不同而產(chǎn)生不同。同時(shí)控制性人均指標(biāo)也因?yàn)槿丝诮y(tǒng)計(jì)基數(shù)不一致而難以銜接。第二，用地分類和范圍統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一致。行政區(qū)劃為范圍是現(xiàn)行土地利用規(guī)劃統(tǒng)計(jì)用地?cái)?shù)據(jù)的依據(jù)，規(guī)劃區(qū)是村鎮(zhèn)規(guī)劃各類用地的統(tǒng)計(jì)范圍。兩項(xiàng)規(guī)劃具備不同的統(tǒng)計(jì)范圍，使得同種地類具備不同的數(shù)量。另外，不同的分類體系也是鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃中的重要問題，使得各種地類的認(rèn)定難以一致。第三，具有不同的規(guī)劃期限。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃期限為二十年，而鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃為十五年，不一致的規(guī)劃期限必然導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容的不協(xié)調(diào)和不可比。

三、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的途徑

（一）對(duì)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌

從整體利益出發(fā)、帶有控制性是鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的特點(diǎn)，因規(guī)劃結(jié)果和規(guī)劃特征帶有指令性，使得規(guī)劃內(nèi)容無法充分考慮局部利益，進(jìn)而為規(guī)劃的實(shí)施設(shè)置了障礙。而深入的分析地區(qū)的實(shí)際情況是進(jìn)行村鎮(zhèn)土規(guī)劃的基礎(chǔ)，相對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃更加貼切實(shí)際，有利于規(guī)劃的具體落實(shí)。鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的矛盾也由此產(chǎn)生，具備發(fā)展和保護(hù)兩個(gè)不同目的使得兩者在實(shí)施中被對(duì)方牽制。因鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃是從土地可持續(xù)利用和區(qū)域糧食安全的角度進(jìn)行的，因此村鎮(zhèn)規(guī)劃服從于鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的控制和指導(dǎo)是毋庸置疑的，土地利用規(guī)劃確定的范圍是村鎮(zhèn)規(guī)劃確定用地規(guī)劃的依據(jù)。

（二）加強(qiáng)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃編制主體的協(xié)作

現(xiàn)階段兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的同級(jí)部門對(duì)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行編制，兩項(xiàng)規(guī)劃無法協(xié)調(diào)的重要原因在于兩個(gè)編制主體缺乏有效溝通。對(duì)土地管理部門和城鄉(xiāng)建設(shè)部門進(jìn)行合并是解決這個(gè)問題的根本辦法。例如在我國(guó)深圳建立了規(guī)劃與土地資源管理局，對(duì)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一編制，并獲得了良好的成效。但不同規(guī)劃編制主體合并較為困難，現(xiàn)階段較為可行的辦法是加強(qiáng)不同編制主體間的溝通，強(qiáng)化兩個(gè)的協(xié)作。具體包括以下幾個(gè)方面：第一，兩方編制主體在修訂或者編制規(guī)劃前，要對(duì)規(guī)劃成果和規(guī)劃現(xiàn)狀的資料進(jìn)行溝通，資料應(yīng)體現(xiàn)為圖件和文字兩種形式。第二，在編制規(guī)劃過程中，兩方編制主體應(yīng)當(dāng)安排人員參與對(duì)方的具體編制工作，并解釋規(guī)劃思想和提供的資料。第三，對(duì)草案的審查應(yīng)由雙方的技術(shù)人員和領(lǐng)導(dǎo)共同進(jìn)行，逐個(gè)核對(duì)控制性和原則性的內(nèi)容，修正兩項(xiàng)規(guī)劃沖突的地方。

（三）對(duì)編制方法進(jìn)行完善

鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的不協(xié)調(diào)的根源在于具有不同的技術(shù)規(guī)范和編制規(guī)程，因此為降低兩項(xiàng)規(guī)劃的沖入必須尋找新方法。具體包括：第一，統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。第二，選擇預(yù)測(cè)模型預(yù)測(cè)人口時(shí)，應(yīng)當(dāng)在充分考慮地區(qū)情況的基礎(chǔ)上綜合分析多種預(yù)測(cè)模型，使預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性得到有效提高。第三，協(xié)調(diào)兩項(xiàng)規(guī)劃的難點(diǎn)在于用地的分類，用地標(biāo)準(zhǔn)、分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)范圍不一致是其主要體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)以兩項(xiàng)規(guī)劃使用的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，對(duì)兩者同時(shí)使用的新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定。而用地標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)依據(jù)村鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況具體確定[3]。

四、對(duì)《武漢市江夏區(qū)鄭店總體規(guī)劃2006-2020年》的研究

鄭店位于江夏區(qū)西部，總面積為12093.7公頃，占武漢市總體面積的1.67%。鄭店現(xiàn)轄23各行政村，1個(gè)社區(qū)，230個(gè)村民小組。2005年常住問口為4.8萬人，城鎮(zhèn)人口有0.9萬。鄭店2005年規(guī)劃數(shù)據(jù)如圖1所示。

為了實(shí)現(xiàn)兩規(guī)的統(tǒng)一管理，鄭店采用了土地規(guī)劃用地分類作為鄭店總體規(guī)劃的原則，兩規(guī)對(duì)接情況如圖2所示。通過鄭店對(duì)兩規(guī)的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地的 有效利用。

結(jié)語：

現(xiàn)實(shí)中，我們應(yīng)當(dāng)從保護(hù)和發(fā)展相互統(tǒng)一的原則出發(fā)，依據(jù)規(guī)劃要求，有效解決兩項(xiàng)規(guī)劃中的用地問題。使規(guī)劃目標(biāo)、各類用地邊界、數(shù)據(jù)口徑等在兩項(xiàng)規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄶艷麗，劉海燕. 我國(guó)村鎮(zhèn)規(guī)劃編制現(xiàn)狀、存在問題及完善措施探討[J]. 規(guī)劃師，2010，（09）：69-74.

篇2

關(guān)鍵詞：諸城市;城鄉(xiāng)土地資源;統(tǒng)籌利用;基本農(nóng)田;城鎮(zhèn)建設(shè)用地

Abstract: In view of the present situation of China 's extensive use of land, to the city as an example, through the analysis of present situation of the city land use, find out the city land use existing problems, analysis of land potential, land scale prediction of short and long term, the land resources comprehensive utilization countermeasures, in order to land in China the model provides a reference.

Key words: the city; urban and rural land resources; comprehensive utilization; basic farmland; urban construction land

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：文章編號(hào)：

1 概述

諸城市地處山東半島東南部，位于泰沂山脈和膠濰平原交界處，總面積2167.2平方公里；2007年末全市總?cè)丝?06.33萬人。全市下轄9個(gè)鎮(zhèn)，一個(gè)鄉(xiāng)，3個(gè)街道辦事處，1個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，448個(gè)行政村。地理位置優(yōu)越，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，交通十分便利。膠新鐵路、青萊高速、206國(guó)道以及正在籌建中的濰日高速公路為城市對(duì)外交通提供了便利條件。公路交通四通八達(dá)，煙汕、泰薛、平日、朱諸、央贛、膠王等六條干線公路穿越市境，與22條市鄉(xiāng)公路縱橫交錯(cuò)，組成密集的交通網(wǎng)絡(luò)，以城區(qū)為中心呈網(wǎng)狀向四周延伸，成為周圍地區(qū)的樞紐。

2 土地利用現(xiàn)狀

2.1土地利用現(xiàn)狀

諸城全市土地總面積為2182.7平方公里，占全省土地總面積的0.14％，其中耕地總面積1200平方公里（1799畝），占全市土地總面積的54.97％；建設(shè)用地總面積186.72平方公里，占全市總面積的11.69%。市域范圍內(nèi)，河 流水系較為豐富，水域面積約為185.32平方公里，占全市土地總面積的8.49%。市域范圍內(nèi)地勢(shì)南高北低，南部為起伏較大的低山丘陵地帶，中部向北濰、渠兩河沿岸，多為波狀平原和少部分洼地，中有殘丘分布。

2.1.1耕地利用現(xiàn)狀

根據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，自2001年以來，由于新開墾耕地的面積與被占用耕地的面積不相當(dāng)，全市耕地總體規(guī)模有所波動(dòng)。被占用耕地大多被用做國(guó)家基建、集體基建和農(nóng)民個(gè)人建房，也有部分耕地被改為果園、蔬菜大棚等。由于部分耕地功能被轉(zhuǎn)化，以及人口規(guī)模的逐年增加，人均耕地面積總體呈現(xiàn)減少的趨勢(shì)。

從各鎮(zhèn)耕地規(guī)模占市域面積比重（圖1）方面分析，其中，由于舜王街道、賈悅鎮(zhèn)、石橋子鎮(zhèn)、林家村鎮(zhèn)為典型的農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，其耕地面積占市域耕地總面積的10%以上。桃林鎮(zhèn)處于市域南部低山丘陵地帶，農(nóng)業(yè)土地利用條件較差；辛興鎮(zhèn)主要以工業(yè)用地為主；枳溝鎮(zhèn)鎮(zhèn)域面積相對(duì)較小，所以農(nóng)業(yè)用地只占市域總用地面積比重的4%。

從各鎮(zhèn)人均占有耕地（圖2）方面分析，由于各鎮(zhèn)用地條件、土地利用結(jié)構(gòu)、工業(yè)化水平等因素的差別，土地資源的分布相對(duì)不均衡。賈悅鎮(zhèn)、石橋子鎮(zhèn)、百尺河鎮(zhèn)、辛興鎮(zhèn)、林家村鎮(zhèn)，人均耕地面積大于1.7畝/人；另外密州街道、龍都街道、枳溝鎮(zhèn)、相州鎮(zhèn)、昌城鎮(zhèn)、桃林鄉(xiāng)、皇華鎮(zhèn)人均耕地較少，均不高于1.60畝/人。

2.1.2建設(shè)用地利用現(xiàn)狀

目前，諸城全市建設(shè)用地總面積為186.72平方公里，占市域用地總面積的11.69%，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積為95.09平方公里，約占市域建設(shè)用地總面積的50.93%；農(nóng)村建設(shè)用地總面積為91.63平方公里，約占市域建設(shè)用地總面積的49.07%。

（1）中心城區(qū)建設(shè)用地現(xiàn)狀

諸城中心城區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地面積為4492.58公頃，城市人口29.1萬人，人均城市用地154.38/人，中心城區(qū)現(xiàn)狀人均用地規(guī)模較大。另外，人均城鎮(zhèn)居住用地面積為56.60/人，那么，人均總體居住用地面積則為115.41/人；現(xiàn)狀城市人均工業(yè)用地面積為46.99/人；可見現(xiàn)狀城市土地利用較為粗放，土地利用率較低。

現(xiàn)狀人均居住用地占有量較大，約占城市建設(shè)用地的58%，遠(yuǎn)超過國(guó)家規(guī)定；現(xiàn)狀道路廣場(chǎng)占城市用地的比例為4.59%，綠地所占的比例為2.98%；這兩類建設(shè)用地與國(guó)家建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)還存在一定差距，可見現(xiàn)狀城市用地結(jié)構(gòu)欠合理，尚需進(jìn)一步調(diào)整。

（2）建制鎮(zhèn)建設(shè)用地現(xiàn)狀

據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，3個(gè)街道辦事處駐地、9個(gè)鎮(zhèn)駐地、1個(gè)鄉(xiāng)駐地建設(shè)總用地規(guī)模為42.74平方公里，城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地為204.72/人。根據(jù)《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-2007）要求，規(guī)劃鎮(zhèn)區(qū)人均建設(shè)用地面積最大不得超過140/人,建制鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模總體較大。由于大多城鎮(zhèn)居民仍沒有擺脫原有的生活方式和生產(chǎn)條件，土地利用集約度不高。

（3）農(nóng)村分社區(qū)建設(shè)用地現(xiàn)狀

諸城農(nóng)村現(xiàn)狀建設(shè)用地總面積為91.63平方公里。目前市域農(nóng)村人均建設(shè)用地面積為162.95/人，根據(jù)《山東省村莊建設(shè)規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》，規(guī)劃村建設(shè)人均用地面積最大不得超過100/人。現(xiàn)狀農(nóng)村人均建設(shè)用地均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模偏大。

現(xiàn)狀建設(shè)用地特點(diǎn)：

(1)建設(shè)用地規(guī)模過大，人均建設(shè)用地遠(yuǎn)大于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

(2)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不合理，亟待進(jìn)一步調(diào)整。

(3)城中村和鎮(zhèn)駐地村大多仍沿用傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和生活模式，土地開發(fā)強(qiáng)度低。

(4)城鎮(zhèn)企業(yè)用地粗放，不少企業(yè)存有大量的閑置地，土地利用率較低。

(5)農(nóng)村存在大量空閑宅基地，而且“一戶多宅”的現(xiàn)象也普遍存在，土地利用存在浪費(fèi)。

(6)農(nóng)村工業(yè)“遍地開花”，土地浪費(fèi)，污染面廣，且不利于發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)間的分工合作。

2.2土地利用存在的問題

（1）部分耕地被轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌玫兀司刂饾u減少

為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，部分耕地被轉(zhuǎn)化為國(guó)有建設(shè)用地、集體建設(shè)用地、農(nóng)村住宅用地、林地等；另外，新增耕地面積相對(duì)較少，隨著人口規(guī)模的不斷增加，人均耕地不斷減少。

（2）耕地分布不均衡，人均占有耕地不平衡

受到水文地質(zhì)條件的影響，市域南部的城鎮(zhèn)耕地占鎮(zhèn)域用地的比重較大，北部則較小；由于市域南部人口密度較大，人均占有耕地較少。

（3）耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小

大多耕地仍沿用分戶經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)模式，經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代化的推廣，不利于“農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收”。

（4）建設(shè)用地規(guī)模過大，人均建設(shè)用地超標(biāo)

目前市域人均建設(shè)用地258.90/人，城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積為246.16/人，農(nóng)村人均建設(shè)用地面積為267.53/人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國(guó)家規(guī)范和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

（5）建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不合理

城鄉(xiāng)公共設(shè)施、道路廣場(chǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共綠地等公共用地占有比例和人均占有量較低，而中心城區(qū)工業(yè)用地、水域和其它用地規(guī)模較大，農(nóng)村工業(yè)用地較大，城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不合理。

（6）建設(shè)用地利用率較低

城中村和駐地村大多仍沿用傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和生活模式，城鎮(zhèn)企業(yè)用地粗放，不少企業(yè)存有大量的閑置地，土地利用率較低；農(nóng)村企業(yè)和居民點(diǎn)大部分規(guī)模較小，不少農(nóng)村存在大量空閑宅基地，而且“一戶多宅”的現(xiàn)象也普遍存在，土地利用存在浪費(fèi)。

（7）村鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模較小，分布渙散

農(nóng)村工業(yè)規(guī)模較小，“遍地開花”，土地浪費(fèi)，污染面廣，且不利于發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)間的分工協(xié)作。

3 主要用地規(guī)模發(fā)展預(yù)測(cè)與土地潛力分析

3.1耕地規(guī)模發(fā)展預(yù)測(cè)

隨著諸城市城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)和城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域的不斷擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地將不可避免地被占用。為確保糧食生產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定，保證國(guó)家基本農(nóng)田制度的落實(shí)，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用地的管制，嚴(yán)格實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡政策，任何單位和個(gè)人不得隨意更改基本農(nóng)田的土地用途。于此同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村閑置土地資源的土地整理和部分農(nóng)村建設(shè)用地的復(fù)耕，至少保護(hù)基本農(nóng)田和耕地的現(xiàn)有的土地規(guī)模不變。結(jié)合諸城城鎮(zhèn)建設(shè)用地的發(fā)展和農(nóng)村用地的需求，至2030年末，甚至更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，諸城市耕地規(guī)模至少保持67.11萬畝不變。

3.2建設(shè)用地規(guī)模發(fā)展預(yù)測(cè)

3.2.1中心城建設(shè)用地

諸城中心城區(qū)2010年現(xiàn)狀建設(shè)用地為26.98平方公里，人均建設(shè)用地為198.98，考慮諸城市處于工業(yè)化初級(jí)階段，對(duì)城市用地面積需求量高，中心城區(qū)未來發(fā)展范圍內(nèi)河湖水域眾多，須盡量保留這種自然特色，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，因此本規(guī)劃選用的人均建設(shè)用地指標(biāo)近期為150/人，遠(yuǎn)期為120.0/人。

根據(jù)城市人口規(guī)模的預(yù)測(cè)，中心城區(qū)近期（2015）人口規(guī)模為21萬人，遠(yuǎn)期（2030年）人口規(guī)模為35萬人。因此，預(yù)測(cè)城市用地規(guī)模如下：規(guī)劃近期（2015年）建設(shè)用地規(guī)模為31.5平方公里；規(guī)劃遠(yuǎn)期（2030年）建設(shè)用地規(guī)模為42平方公里。

3.2.2鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)用地

諸城各個(gè)鎮(zhèn)區(qū)2010年現(xiàn)狀建設(shè)用地總面積為15.11平方公里，人均建設(shè)用地為234.58，根據(jù)《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-2007），規(guī)劃期內(nèi)，規(guī)劃指標(biāo)要求調(diào)整到140.0/人以內(nèi)。考慮各鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要和對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸納，對(duì)用地面積需求量高，因此本規(guī)劃選用的遠(yuǎn)期人均建設(shè)用地指標(biāo)為140.0/人。另外，考慮到近期大部分鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)仍處于較低水平，各類建設(shè)用地整改的難度較大，近期人均建設(shè)用地指標(biāo)取200.0/人。

根據(jù)人口規(guī)模的預(yù)測(cè)，各個(gè)鎮(zhèn)區(qū)近期（2015）人口總規(guī)模為8萬人，遠(yuǎn)期（2030年）人口總規(guī)模為14萬人。因此，預(yù)測(cè)鎮(zhèn)區(qū)用地總規(guī)模如下：規(guī)劃近期（2015年）建設(shè)用地規(guī)模為16平方公里；規(guī)劃遠(yuǎn)期（2030年）建設(shè)用地規(guī)模為19.6平方公里。

3.2.3農(nóng)村建設(shè)用地

諸城村莊2007年現(xiàn)狀建設(shè)用地總面積為85.02平方公里，人均建設(shè)用地為288.02/人，根據(jù)《山東省村莊建設(shè)規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》，規(guī)劃期內(nèi)，規(guī)劃指標(biāo)要求調(diào)整到100.0/人以內(nèi)。考慮農(nóng)村生產(chǎn)方式、生活方式和生產(chǎn)條件的需求，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中農(nóng)村各類設(shè)施建設(shè)的需要，農(nóng)村建設(shè)用地面積需求量較大，因此本規(guī)劃選用的遠(yuǎn)期人均建設(shè)用地指標(biāo)為150.0/人。另外，考慮到近期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件有限，農(nóng)村居民受傳統(tǒng)思想影響較深，村莊合并與新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)比較困難，近期人均建設(shè)用地指標(biāo)取240.0/人。

根據(jù)人口規(guī)模的預(yù)測(cè)，農(nóng)村近期（2015）人口規(guī)模為24萬人，遠(yuǎn)期（2030年）人口規(guī)模為16萬人。因此，預(yù)測(cè)農(nóng)村用地總規(guī)模如下：規(guī)劃近期（2015年）建設(shè)用地規(guī)模為57.6平方公里；規(guī)劃遠(yuǎn)期（2030年）建設(shè)用地規(guī)模為24平方公里。

3.3土地潛力分析

根據(jù)建設(shè)用地占補(bǔ)平衡計(jì)算，諸城中心城區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地為26.98 k，到2030年，中心城區(qū)建設(shè)用地將增加到42 k，凈增加15.02 k；建制鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設(shè)用地為15.11 k，到2030年，建制鎮(zhèn)建設(shè)用地為19.6 k，建設(shè)用地凈增加4.49 k；農(nóng)村現(xiàn)狀建設(shè)用地為85.02 k，到2030年，農(nóng)村建設(shè)用地為24 k，建設(shè)用地凈減少61.02 k。通過土地整理，到2030年，全市可節(jié)省建設(shè)用地41.51 k。（表1）

按照優(yōu)化配置土地資源、提高土地產(chǎn)出率的原則，節(jié)省的這類土地可以發(fā)展旅游、高效農(nóng)業(yè)（反季節(jié)蔬菜、花卉、瓜果等），部分用地也可以建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施或者轉(zhuǎn)化為耕地、林地等。

表1 建設(shè)用地占補(bǔ)平衡表

4土地資源統(tǒng)籌利用對(duì)策

（1）科學(xué)布局，優(yōu)化配置土地資源

按照近遠(yuǎn)期用地規(guī)模的預(yù)測(cè)結(jié)果，對(duì)土地資源進(jìn)行系統(tǒng)的統(tǒng)籌管理，科學(xué)布局，優(yōu)化配置土地資源。

（2）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，確保耕地占補(bǔ)平衡

依據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略和諸城土地利用現(xiàn)狀，調(diào)控土地供應(yīng)分配，防止建設(shè)用地供給空間配置的結(jié)構(gòu)失衡。控制農(nóng)村居民點(diǎn)的建設(shè)規(guī)模，保護(hù)耕地，通過土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等手段使市域耕地占補(bǔ)平衡。如果能夠有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源，將農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤，到規(guī)劃期末，諸城市理論上完全可以實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。

（3）統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)用地，保護(hù)基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量

按照國(guó)務(wù)院1994年頒發(fā)的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，結(jié)合諸城市的現(xiàn)狀條件，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)用地，保證基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量，盡量少占普通農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。

（4）統(tǒng)籌耕地與基本農(nóng)田利用，提高土地產(chǎn)出率

進(jìn)一步提倡農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)的機(jī)械和各種科技產(chǎn)品的利用率，改進(jìn)耕地的基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌耕地與基本農(nóng)田利用，提高土地產(chǎn)出率。

（5）統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)用地分配，保證城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

針對(duì)諸城市現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地明顯偏大和各類用地失衡的的問題，完善土地的監(jiān)管機(jī)制，合理分配建設(shè)用地的規(guī)模，提高土地開發(fā)強(qiáng)度，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)用地分配，保證城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（6）統(tǒng)籌各類建設(shè)用地，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用率

按照資源節(jié)約、環(huán)境友好的要求，緊緊抓住山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)機(jī)遇，實(shí)施工業(yè)強(qiáng)市戰(zhàn)略，積極調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加快先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌各類建設(shè)用地，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，把諸城建設(shè)成為山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)先行示范區(qū)。

（7）完善土地管理體制

按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求，實(shí)施城鄉(xiāng)綜合配套改革，改革政府管理體制，實(shí)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，強(qiáng)化以城帶鄉(xiāng)和以工促農(nóng)，加大公共資源向農(nóng)村配置的力度，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。以構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局為目標(biāo)，創(chuàng)新土地利用、社會(huì)保障、城鄉(xiāng)管理、公共投入的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面科學(xué)可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 同濟(jì)大學(xué). 《城市規(guī)劃原理(第4版)》[M].中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2010.

[2] 諸城市村鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2009-2020）

篇3

關(guān)鍵詞：科學(xué)規(guī)劃 新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

中圖分類號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

正文：

加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，做好城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃編制工作是我市近幾年的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，如何走出一條新型城鎮(zhèn)化道路是擺在我們面前的一個(gè)重要課題。總理指出，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，并特別強(qiáng)調(diào)要防止城市病，不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片。做好城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃編制工作是加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要保障。

一、西安市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃

西安市第四輪總體規(guī)劃確定了我市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體策略是：增強(qiáng)極化、擴(kuò)展規(guī)模、軸向密集、帶動(dòng)側(cè)翼。即強(qiáng)化以西安都市圈為核心的隴海線城鎮(zhèn)空間軸帶，以關(guān)中環(huán)線西安段為依托形成城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)線，帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。以秦嶺作為生態(tài)屏障，環(huán)山路以南以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)的發(fā)展。環(huán)山路以北作為城鄉(xiāng)布局和發(fā)展的主要地區(qū)，以主城區(qū)為核心，中心城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)，快速骨架交通體系為依托，形成“一城、一軸、一環(huán)、多中心”的市域城鎮(zhèn)空間布局。沿西安“米”字形綜合交通干道形成六條小城鎮(zhèn)發(fā)展軸，呈放射狀向外發(fā)展，輔以沿環(huán)山路形成的生態(tài)軸，逐步形成點(diǎn)軸狀城鎮(zhèn)布局框架。

村鎮(zhèn)發(fā)展空間布局采取“點(diǎn)軸擴(kuò)散、集中與分散相結(jié)合”的極核發(fā)展戰(zhàn)略，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基點(diǎn)，沿主要交通干線，形成發(fā)展軸線，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心村、基層村三級(jí)村鎮(zhèn)等級(jí)體系。規(guī)劃依托60個(gè)小城鎮(zhèn)，重點(diǎn)發(fā)展中心村，并在中心村設(shè)立農(nóng)村新型社區(qū)安置點(diǎn)，逐步完善和整合基層村。

重點(diǎn)規(guī)劃發(fā)展區(qū)域：按照“一城多心”發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化提升主城區(qū)，加快三個(gè)副中心城市（閻良、臨潼、戶縣）、五個(gè)城市組團(tuán)（高陵、藍(lán)田、周至、常寧、洪慶）及60個(gè)小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)。

二、縣城及重點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃

依據(jù)《西安國(guó)際化大都市城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》及《大西安發(fā)展規(guī)劃》，我市對(duì)四縣的縣城性質(zhì)進(jìn)行了重新定位，職能得到了提升、規(guī)模得到了拓展，具體為：

戶縣：西安國(guó)際化大都市的副中心。全國(guó)農(nóng)民畫創(chuàng)作交流中心，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)后備基地，富有山水人文魅力的新興健康型城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)建設(shè)用地從34.5平方公里調(diào)整為65平方公里。

藍(lán)田縣：西安國(guó)際化大都市的衛(wèi)星新城。西安休閑旅游目的地，新型商貿(mào)服務(wù)中心。城鎮(zhèn)建設(shè)用地從13平方公里調(diào)整為18平方公里。

高陵縣：西安國(guó)際化大都市的衛(wèi)星新城。西安裝備制造業(yè)基地，省級(jí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)。城鎮(zhèn)建設(shè)用地從10平方公里調(diào)整為15平方公里。

周至縣：西安國(guó)際化大都市的衛(wèi)星新城。西安市的生態(tài)屏障和優(yōu)質(zhì)水源地，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)基地和休閑后花園。城鎮(zhèn)建設(shè)用地從12平方公里調(diào)整為15平方公里。

打造一批重點(diǎn)鎮(zhèn)、強(qiáng)化典型帶動(dòng)作用。以全市13個(gè)省級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)及60個(gè)市級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)為契機(jī)，規(guī)劃建設(shè)多樣化的城鎮(zhèn)類型，突出各城鎮(zhèn)特色，加強(qiáng)典型帶動(dòng)作用：其中交通樞紐型城鎮(zhèn)，如臨潼新豐鎮(zhèn)和長(zhǎng)安引鎮(zhèn)；工業(yè)型城鎮(zhèn)，如高陵涇渭鎮(zhèn)；生態(tài)旅游型城鎮(zhèn)，如藍(lán)田湯峪鎮(zhèn)；文化型古鎮(zhèn)，如周至樓觀鎮(zhèn)；農(nóng)業(yè)高科技型城鎮(zhèn)，如戶縣龐光鎮(zhèn)；商貿(mào)型城鎮(zhèn)，如閻良關(guān)山鎮(zhèn)。加快重點(diǎn)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)，改善投資環(huán)境，加大招商引資力度，逐步形成一批規(guī)模產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)、新型產(chǎn)業(yè)，從而為周邊農(nóng)村提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

按照陜西省建設(shè)廳《陜西省重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《陜西省重點(diǎn)示范鎮(zhèn)規(guī)劃編制技術(shù)要求》，我市組織編制完成了6個(gè)省級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃提出了鎮(zhèn)區(qū)整體的空間形態(tài)以及鎮(zhèn)區(qū)各類建設(shè)用地的容積率、建筑密度、建筑高度等控制要求，提出了具有地方特色的建筑風(fēng)貌導(dǎo)引和適合鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展的環(huán)境意向設(shè)計(jì)。依據(jù)西安市第四輪總體規(guī)劃要求，我市將于2020年底建成工商貿(mào)型城鎮(zhèn)18個(gè)、農(nóng)工貿(mào)型城鎮(zhèn)24個(gè)、旅游度假型城鎮(zhèn)8個(gè)。

三、村鎮(zhèn)布局規(guī)劃及撤并村規(guī)劃

村鎮(zhèn)布局規(guī)劃是對(duì)村鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的合理安排，是村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提，我市村鎮(zhèn)布局總體規(guī)劃是在西安市城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、西安市土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，依據(jù)建設(shè)部《縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制辦法》規(guī)定，并結(jié)合西安市交通、教育、醫(yī)療、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等各專項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌下進(jìn)行的,著重加強(qiáng)了各層次、各專項(xiàng)規(guī)劃編制的銜接工作。村鎮(zhèn)發(fā)展空間布局以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基點(diǎn)，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)―中心村―基層村三級(jí)村鎮(zhèn)等級(jí)體系，形成了梯度有序、開放互通的村鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)體系，確定了村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模及空間分布。規(guī)劃確定全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)102個(gè)，中心村395個(gè)，其中長(zhǎng)安44個(gè)，臨潼58個(gè)，灞橋17個(gè)，閻良17個(gè)，周至72個(gè)，藍(lán)田97個(gè)，戶縣74個(gè)，高陵16個(gè)。規(guī)劃依托小城鎮(zhèn)，重點(diǎn)發(fā)展中心村，逐步調(diào)整和完善基層村，引導(dǎo)鼓勵(lì)從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)。

撤并整合村莊布局，達(dá)到節(jié)約集約利用土地的目的。規(guī)劃根據(jù)各地實(shí)際情況，撤并整合分散的自然村落。對(duì)人畜用水嚴(yán)重短缺地區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)、防洪區(qū)、行洪區(qū)等不宜人居的區(qū)域內(nèi)不得布局村莊；對(duì)文物、生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)范圍內(nèi)的村莊，以及150人以下或50戶以下的零散居民點(diǎn)要逐步撤并，選擇交通方便、自然環(huán)境適宜居住、有利于生產(chǎn)生活的地方合并規(guī)劃新村，引導(dǎo)農(nóng)民逐步集中居住。對(duì)布局規(guī)劃要撤并的村莊，今后不再新批宅基地。依據(jù)各區(qū)縣村鎮(zhèn)布局規(guī)劃，到規(guī)劃期末，全市合計(jì)撤并行政村116個(gè)，自然村293個(gè)，共節(jié)約建設(shè)用地48500畝。

四、縣城規(guī)劃工作中存在的主要問題

一是縣城發(fā)展建設(shè)速度過快，突破了規(guī)劃范圍。由于招商引資規(guī)模不斷擴(kuò)大，縣城建設(shè)速度加快，原有規(guī)劃的規(guī)模、范圍已經(jīng)不能滿足建設(shè)發(fā)展的實(shí)際需要。突破規(guī)劃區(qū)范圍的建設(shè)時(shí)有發(fā)生，這給縣城規(guī)劃管理工作提出了挑戰(zhàn)。

二是部分區(qū)域詳細(xì)規(guī)劃編制的缺失。由于我市四縣規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)不足，技術(shù)人員缺乏，致使四縣部分區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃無法編制，也導(dǎo)致這些區(qū)域的規(guī)劃審批依據(jù)不足、無章可循。雖然在具體的實(shí)踐過程中形成了一些固有的做法，但是最終還是沒有從立法的角度予以確認(rèn)，沒有法律依據(jù)。

三是建設(shè)用地控制協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺。一方面由于一些縣城（高陵、戶縣）發(fā)展速度迅速，招商引資項(xiàng)目很多，都希望能盡快落實(shí)建設(shè)用地，盡早建設(shè)；另一方面，土地的出讓和劃撥程序由國(guó)土資源局管理，他們?cè)诔鲎尯蛣潛芡恋剡^程中和規(guī)劃部門缺乏有效的銜接，經(jīng)常是根據(jù)項(xiàng)目的緊急程度予以批地，造成土地已經(jīng)出讓而規(guī)劃部門卻不知道的尷尬境地，嚴(yán)重?fù)p害了規(guī)劃審批的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

四是小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制滯后。上一輪小城鎮(zhèn)規(guī)劃年限均已到期，需要進(jìn)行規(guī)劃修編，新設(shè)鎮(zhèn)也急需編制規(guī)劃。但由于規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，沒有足夠的經(jīng)濟(jì)來源，制約著規(guī)劃的修編和編制工作。

五是規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)人員編制不到位，四縣規(guī)劃建設(shè)管理辦公室、縣村鎮(zhèn)建設(shè)管理站人員編制均較少，各鎮(zhèn)沒有專職的規(guī)劃管理人員，且管理人員調(diào)整頻繁，工作延續(xù)性差。

六是村鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施管理審批程序還不夠規(guī)范，各鎮(zhèn)基本沒有編制控制性詳細(xì)規(guī)劃（除省級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)），規(guī)劃審批公示制度不到位。

五、相關(guān)建議及對(duì)策

一是建議市政府在第四輪城市總體規(guī)劃修編時(shí)，能考慮到加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作的實(shí)際需求，適當(dāng)將建設(shè)用地指標(biāo)向各縣城及各重點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜，以保證我市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃更趨科學(xué)性、協(xié)調(diào)性。

二是在規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)上給予更大的支持力度。往年我市對(duì)各縣及重點(diǎn)鎮(zhèn)的規(guī)劃編制都給予了經(jīng)費(fèi)上的補(bǔ)助，今后我們要積極爭(zhēng)取上級(jí)有關(guān)部門的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，加大對(duì)各縣及各鎮(zhèn)的規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)支持力度。

三是進(jìn)一步加大對(duì)各縣城及各鎮(zhèn)的規(guī)劃編制及管理的指導(dǎo)及監(jiān)督力度，確保各縣嚴(yán)格規(guī)劃執(zhí)法，發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)和控制作用，保證各縣的建設(shè)目標(biāo)順利實(shí)施。

2014年12月7日

參考文獻(xiàn)：國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）

西安國(guó)際化大都市城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

西安市第四輪城市總體規(guī)劃

陜西省重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

陜西省重點(diǎn)示范鎮(zhèn)規(guī)劃編制技術(shù)要求

作者簡(jiǎn)介：

篇4

【關(guān)鍵詞】：新農(nóng)村規(guī)劃規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)地方性規(guī)劃編制

中圖分類號(hào)：G812.42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

2005年我國(guó)農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展正式納入到國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的體系中去，之后全國(guó)各地大量展開新農(nóng)村規(guī)劃。然而，在規(guī)劃過程中也面臨著技術(shù)規(guī)范不完整，標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)致，許多細(xì)節(jié)問題無法可依、無章可循的情況，同時(shí)由于我國(guó)幅員遼闊，各地域情況多有不同，因此為更好的指導(dǎo)與落實(shí)新農(nóng)村規(guī)劃的目標(biāo)與要求，地方規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)亟待完整細(xì)化。

一 新農(nóng)村規(guī)劃在編制過程中面臨的問題

1 國(guó)家與地方層面缺少明確的技術(shù)性規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)

⑴ 國(guó)家層面

關(guān)于新農(nóng)村規(guī)劃，國(guó)家層面的技術(shù)性規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)主要有GB50188-93村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，GB51088-2007鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，GB50445-2008村莊整治技術(shù)規(guī)范以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2010年出臺(tái)的184號(hào)文件。

其中的GB50188-93村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)于村鎮(zhèn)用地、人口和公用工程設(shè)施等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而在GB51088-2007鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后，93年版的村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)廢止，但新出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)只適用于建制鎮(zhèn)規(guī)劃，其他的鄉(xiāng)規(guī)劃及村莊規(guī)劃只得參照?qǐng)?zhí)行，這就給規(guī)劃編制帶來較大的不確定性。

GB50445-2008村莊整治技術(shù)規(guī)范是關(guān)于村莊安全、防災(zāi)、給排水設(shè)施、生活用能等村莊整治相關(guān)方面的技術(shù)性內(nèi)容，對(duì)村莊的公用工程設(shè)施方面的整治技術(shù)指導(dǎo)有一定的作用，但對(duì)村莊的建設(shè)規(guī)劃意義不大。

住建部的184號(hào)文件是關(guān)于鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域的規(guī)劃導(dǎo)則，同村莊建設(shè)規(guī)劃的關(guān)系也不大。

⑵ 地方層面（遼寧省）

遼寧省關(guān)于新農(nóng)村規(guī)劃相關(guān)的地方性規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)僅有2008年由省建設(shè)廳的《遼寧省村莊整治規(guī)劃導(dǎo)則》，本導(dǎo)則主要針對(duì)于村莊整治規(guī)劃的成果深度以及公益性設(shè)施的具體安排要求，同村莊的建設(shè)規(guī)劃關(guān)系也十分有限。

由此可見，村莊的建設(shè)規(guī)劃的參照標(biāo)準(zhǔn)就只有07版鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中的下限標(biāo)準(zhǔn)了，但畢竟村莊規(guī)劃的情況同鎮(zhèn)規(guī)劃相去甚遠(yuǎn)，一般鎮(zhèn)的相關(guān)指標(biāo)與比例同村莊也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不同的。

2 全國(guó)地方情況差異明顯，難以彼此參照

我國(guó)南北氣候差異明顯，地形地貌變化豐富。因而次在制定新農(nóng)村規(guī)劃的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)很難各地區(qū)都適應(yīng)，所以國(guó)家規(guī)范只適合在原則層面上制定指導(dǎo)性要求，而真正指導(dǎo)規(guī)劃編制細(xì)節(jié)的應(yīng)該是以省域?yàn)閱挝坏牡胤叫约夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

3 編制成果差距明顯，致使農(nóng)村地區(qū)發(fā)展水平進(jìn)一步拉大

由于規(guī)劃依據(jù)的缺失，中心城市的編制及評(píng)審水平由于經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富往往要好于大多的地方性城市與縣城，這樣就造成了編制成果中中心城市管轄的地區(qū)要比地方性市縣嚴(yán)謹(jǐn)?shù)枚啵@實(shí)際上會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展水平差距進(jìn)一步拉大，造成發(fā)展機(jī)會(huì)與資源的不公平。

二 地方性規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化的意義

1 規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化有利于提高編制水平

地方性規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的制定往往是集合了全省相關(guān)經(jīng)驗(yàn)豐富的技術(shù)與管理人員針對(duì)于本省實(shí)際情況共同研究制定的，具有一定程度上的權(quán)威性與可實(shí)踐性，會(huì)有效促進(jìn)相對(duì)落后地區(qū)編制水平的提高。

2 地方性規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)可以使規(guī)劃更有針對(duì)性與可操作性

由于地方性規(guī)范既承襲國(guó)家性規(guī)范的原則要求，又能夠針對(duì)于本地實(shí)際情況制定細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，因此在實(shí)施以此規(guī)范為依據(jù)的規(guī)劃時(shí)，就會(huì)有的放矢、游刃有余。

3 地方性規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化有利于編制效率與審批效率

明確的地方性標(biāo)準(zhǔn)不僅是新農(nóng)村規(guī)劃編制的依據(jù)，更是規(guī)劃評(píng)審與審批的依據(jù)，有了準(zhǔn)確的參照，編制的質(zhì)量與效率以及審批的效率都會(huì)大幅提高。

三 地方性規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化的幾個(gè)主要方面

1 關(guān)于建設(shè)用地控制

由于遼寧省絕大多數(shù)村莊其宅院面積都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其每戶實(shí)際的宅基地面積，多數(shù)農(nóng)戶在其宅基地前后都布置了自家用的菜地，那么如果所有宅院面積全部算入居住用地，則會(huì)使人均的建設(shè)用地面積過大，甚至超過鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的140㎡/人的上限，因此在省內(nèi)的新農(nóng)村規(guī)劃中默許的將這類用地暫定為居住種植混合用地（R/E），然后這類混合用地以一定比例算入居住用地，剩余的種植地不算入建設(shè)用地，進(jìn)而使人均指標(biāo)降到140㎡以下。

然而看似合理的解決辦法仍然存在著較大的問題，根據(jù)《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》，人均耕地2畝以上的村，4口人以下的戶，宅基地面積不得超過300平方米，因此在回遷的村民住宅用地中，每戶的面積均控制為300平方米。但是根據(jù)遼寧省第六次人口普查數(shù)據(jù)，遼寧省的戶均人口為2.78人，農(nóng)村戶均人口也不足2.9人，那么按照這個(gè)戶均住宅用地面積計(jì)算則人均的居住用地面積將達(dá)到105平方米以上，再按照建設(shè)用地的比例關(guān)系推算，總的人均用地標(biāo)準(zhǔn)將一定超過140㎡/人。

所以，根據(jù)以上的推導(dǎo)，遼寧省有關(guān)居住種植混合類用地急需出臺(tái)明確的用地分類與比例計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，以免因?yàn)閷?shí)現(xiàn)140㎡/人以下的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃時(shí)用各種其它方式去平衡用地指標(biāo)，以致規(guī)劃成果脫離實(shí)際，難以指導(dǎo)建設(shè)實(shí)施。

2 關(guān)于公共設(shè)施規(guī)劃

公共設(shè)施用地按照鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的分為六個(gè)類別。這些均是針對(duì)于建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)適用的分類標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于村莊許多分類是不適用的。

首先教育機(jī)構(gòu)用地在村莊僅可能有小學(xué)與幼兒園，而由于入學(xué)人數(shù)的下降，省內(nèi)大多村莊小學(xué)均已合并到鎮(zhèn)鄉(xiāng)的小學(xué)。而幼兒園在許多村莊是沒有的，最多是家庭式的小型幼兒園，一般在規(guī)劃中是要結(jié)合村委會(huì)、文化站布置的，但是幼兒園占地應(yīng)多大，多少人口一個(gè)比較合理，地方性規(guī)范應(yīng)明確指出。由于村莊的居住方式相比于城市要分散的多，所以城市幼兒園的服務(wù)半徑同農(nóng)村地區(qū)應(yīng)是不同的，規(guī)范中應(yīng)明確。

其次醫(yī)療保健用地與商業(yè)金融用地在村莊中一般都是家庭式的所謂診所與小食雜店，在規(guī)劃中是否需要用獨(dú)立完整的用地布置，或引導(dǎo)其帶型發(fā)展，其實(shí)由于村莊發(fā)展的實(shí)際情況，這些規(guī)劃在實(shí)施中是很難實(shí)現(xiàn)的。

3 關(guān)于道路系統(tǒng)規(guī)劃

道路系統(tǒng)在規(guī)劃實(shí)施中仍然面臨著規(guī)范指導(dǎo)不明確的問題。首先在現(xiàn)狀道路系統(tǒng)分析中，如果以兩側(cè)院墻為界進(jìn)行劃分，那么現(xiàn)狀道路將寬窄不一，少至3、4米，多至10米、15米，而這樣計(jì)算下來的道路面積甚至比規(guī)劃后的道路面積還多。

其次根據(jù)鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，鎮(zhèn)區(qū)道路分為四級(jí)，主干路、干路、支路、巷路，每一級(jí)都有對(duì)應(yīng)的道路紅線寬度。而村規(guī)劃中如何應(yīng)用也是需要明確的，在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃中道路用地僅反映主干路、干路和支路，但對(duì)于村莊，由于用地規(guī)模相對(duì)比鎮(zhèn)區(qū)要小，道路層級(jí)應(yīng)反映得更為細(xì)致，那么巷路級(jí)別在村莊規(guī)劃中是需要體現(xiàn)的，但這又同鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中的要求相悖，究竟應(yīng)如何解決，在地方的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)能夠查證。

總結(jié)

新農(nóng)村規(guī)劃在規(guī)劃的探索中，諸多的細(xì)節(jié)問題層出不窮，也給規(guī)劃工作者與管理者帶來不小少的困惑與難題。本文以規(guī)劃編制者的視角探討了新農(nóng)村規(guī)劃工作中所面臨的主要問題以及解決的方向，通過多個(gè)角度的論證，說明新農(nóng)村規(guī)劃地方性規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)出臺(tái)的必要性。相信在不久的將來，新農(nóng)村規(guī)劃將在明確而細(xì)致的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下，為廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展建設(shè)提供合理而有效的方法，為更多的廣大農(nóng)民帶來福音。

參考文獻(xiàn)

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[3] 李強(qiáng)，張?chǎng)L. 北京市新農(nóng)村規(guī)劃回顧與反思. 城市發(fā)展研究. 2010年第4期

篇5

一、工作目標(biāo)和基本原則

（一）工作目標(biāo)。從2009年開始，力爭(zhēng)用3年時(shí)間，實(shí)施農(nóng)村新居建設(shè)工程并完成4萬多戶農(nóng)村危房改造任務(wù)，直接拉動(dòng)住房建設(shè)投資30億元左右。2009年，確定1個(gè)試點(diǎn)縣、5個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)、40個(gè)試點(diǎn)村，完成新建農(nóng)房4萬戶、危房改造0.5萬戶；2010年完成危房改造1.5萬戶、新建農(nóng)房6萬戶；2011年完成剩余危房改造任務(wù)，新建農(nóng)房5萬戶,基本解決農(nóng)村群眾住房安全問題。統(tǒng)籌安排、配套建設(shè)村莊道路、供水、排水、污水和垃圾處理、沼氣和供氣、集中供熱及科教文衛(wèi)等設(shè)施，力爭(zhēng)5年內(nèi)全市農(nóng)村道路由“村村通”逐步向“網(wǎng)絡(luò)化”、“村內(nèi)通”延伸，基本實(shí)現(xiàn)村莊道路硬化、凈化、亮化、綠化、美化。

（二）基本原則。

政府統(tǒng)籌的原則。整合并捆綁使用各項(xiàng)惠農(nóng)資金和政策，統(tǒng)籌安排農(nóng)村住房、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施及環(huán)境建設(shè)，把節(jié)地、節(jié)能、環(huán)保、抗震、減災(zāi)、安全、適用貫穿于農(nóng)房建設(shè)與危房改造全過程，促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。

政策引導(dǎo)的原則。制定相關(guān)政策，引導(dǎo)群眾適當(dāng)集中建設(shè)住房，使農(nóng)村住房向鎮(zhèn)區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、中心村、大村集中，建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)，推動(dòng)農(nóng)民居住由分散向集中轉(zhuǎn)變、平房向樓房轉(zhuǎn)變、村莊向社區(qū)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、耕地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。引導(dǎo)和扶持農(nóng)村住房建設(shè)，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先干后補(bǔ)”、“銀行貸款、政府貼息”及政府集中招標(biāo)采購大宗建材進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)助等辦法，最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向和帶動(dòng)作用。

群眾自愿的原則。充分尊重民意，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾建設(shè)美好家園的積極性和主動(dòng)性。對(duì)具備條件的建房農(nóng)戶，政府主要給予政策支持和技術(shù)服務(wù)；對(duì)自己建房有一定困難的農(nóng)戶，可實(shí)行民建公助，鼓勵(lì)群眾互幫互助；對(duì)沒有能力進(jìn)行危房改造的特困群眾，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體采取利用空閑房、修繕現(xiàn)有房、提供周轉(zhuǎn)房等辦法予以安置，鼓勵(lì)社會(huì)捐助、單位幫扶。

市場(chǎng)運(yùn)作的原則。對(duì)城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地村莊及經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村，主要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制加以改造，提倡以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、園區(qū)為單位集中開發(fā)建設(shè)，提倡經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村利用集體收入進(jìn)行統(tǒng)一改造。綜合運(yùn)用土地、信貸、資金、費(fèi)用減免等優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)、工程設(shè)計(jì)、土建施工及其他企事業(yè)單位積極參與農(nóng)村住房建設(shè)。

二、實(shí)施步驟及工作要求

（一）深入調(diào)查，摸清底數(shù)。按照省建設(shè)廳制定的全省農(nóng)村危房鑒定標(biāo)準(zhǔn)，以縣（市、區(qū)）為單位，著手進(jìn)行農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造調(diào)查摸底，重點(diǎn)調(diào)查2009-2011年3年內(nèi)，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外需要改造的城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地、舊村改造、整村遷建、合村并點(diǎn)的村莊及農(nóng)戶數(shù)量，其他村莊擬建新房的農(nóng)戶數(shù)量和需要修繕加固、拆掉重建的危房數(shù)量等內(nèi)容。逐村逐戶建立農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造檔案，為編制規(guī)劃、制定政策、開展工作提供依據(jù)。

（二）科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排。2009年6月底前，以縣（市、區(qū)）為單位，著手編制或調(diào)整縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，科學(xué)編制農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造規(guī)劃及年度計(jì)劃，報(bào)市政府審批，報(bào)省建設(shè)廳備案。

（三）明確任務(wù)，落實(shí)責(zé)任。確定住房建設(shè)與危房改造的目標(biāo)和時(shí)限，逐級(jí)分解落實(shí)到縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），并定期督查調(diào)度，年終檢查考核。農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造工作，各縣(市、區(qū))政府是責(zé)任主體，負(fù)責(zé)制定計(jì)劃、組織實(shí)施并落實(shí)一定的資金；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）負(fù)責(zé)具體落實(shí)。

（四）因地制宜，分類實(shí)施。按照“因地制宜、積極穩(wěn)妥，先易后難、有序推進(jìn)”的原則，引導(dǎo)能夠集中成片改造或建設(shè)的地方先行啟動(dòng)，讓經(jīng)濟(jì)條件較好、建房積極性較高的農(nóng)戶率先啟動(dòng)，分期分批展開。一是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地村莊，按照小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，高起點(diǎn)編制詳細(xì)規(guī)劃，搞好建筑設(shè)計(jì)，逐步進(jìn)行鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）中村改造，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的凝聚力。二是對(duì)中心村、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村和大企業(yè)駐地及周邊村莊，按照農(nóng)村新型社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一組織建設(shè)集中居住區(qū)，同步配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，并可通過宅基地置換方式，將擬撤并村莊的農(nóng)戶吸引進(jìn)來。鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村兼并周邊弱村，通過集中建房改善農(nóng)民居住條件，拓展發(fā)展空間。三是對(duì)縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定保留的村莊，結(jié)合村莊整治開展農(nóng)房建設(shè)，對(duì)空心村實(shí)施舊村改造，同步配套建設(shè)可以滿足相應(yīng)需求的基礎(chǔ)設(shè)施，盤活閑置土地。四是對(duì)縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定搬遷合并的弱小村、偏遠(yuǎn)村，一律停批宅基地，通過提供優(yōu)惠條件引導(dǎo)農(nóng)戶到小城鎮(zhèn)、中心村購房、建房，原村址復(fù)墾。五是對(duì)煤礦（地質(zhì)）塌陷區(qū)、壓煤區(qū)、水庫庫區(qū)、黃河灘區(qū)等不宜居住的村莊，盡快實(shí)施整村搬遷，倡導(dǎo)集中連片建設(shè)，鼓勵(lì)向小城鎮(zhèn)和中心村集中。

（五）多措并舉，改造危房。農(nóng)村危房改造要區(qū)分輕重緩急，分期分批實(shí)施，從住房最困難、最急需的群眾入手，充分利用現(xiàn)有空閑房，優(yōu)先安置無房戶和整體危房戶，重點(diǎn)扶助農(nóng)村低收入危房戶特別是優(yōu)撫對(duì)象、殘疾人家庭和農(nóng)村低保戶。可采取空閑房安置、租賃安置、修繕加固、救助安置、配建安置、新建翻建的方式解決農(nóng)村危房戶的居住問題。

（六）建改并舉，突出重點(diǎn)。要以城中村、城邊村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地村、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村、大企業(yè)駐地及周邊村、煤礦（地質(zhì)）塌陷區(qū)、壓煤搬遷村及舊村改造為重點(diǎn)，倡導(dǎo)建設(shè)公寓式多層住宅為主，農(nóng)戶分散自建為輔的形式，使住房建設(shè)相對(duì)集中，防止重復(fù)建設(shè)，避免造成新的浪費(fèi)。對(duì)農(nóng)村危房有計(jì)劃地進(jìn)行改造，逐步消除農(nóng)村危房。農(nóng)村住房集中成片建設(shè)改造的，必須編制詳細(xì)規(guī)劃或總體設(shè)計(jì)方案，經(jīng)有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后實(shí)施。對(duì)集中連片建設(shè)騰空的土地，要優(yōu)先安排土地整理復(fù)墾項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)土地整理與農(nóng)房建設(shè)有機(jī)融合。

（七）加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范運(yùn)作。農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)要納入縣級(jí)建設(shè)行政主管部門監(jiān)管。對(duì)符合住房建設(shè)與危房改造的家庭，要按照個(gè)人申請(qǐng)、村民評(píng)議、村委會(huì)審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣（市、區(qū)）審批的程序確定幫撫對(duì)象。要建立完善公示制度、群眾意見征集、資金審核及資金撥付等制度，對(duì)相關(guān)資金實(shí)行專賬專戶、專款專用。對(duì)集中建設(shè)農(nóng)村住房和為農(nóng)戶自建房提供實(shí)物補(bǔ)助所需的建筑材料，要以縣（市、區(qū)）為單位，由政府組織統(tǒng)一進(jìn)行招標(biāo)采購，確保質(zhì)量。對(duì)政府組織集中連片建設(shè)或改造的農(nóng)村住房及配套設(shè)施，必須進(jìn)行建設(shè)工程招標(biāo)。對(duì)集中連片農(nóng)房建設(shè)要加強(qiáng)質(zhì)量安全監(jiān)管，對(duì)農(nóng)戶自建房要加強(qiáng)施工隊(duì)伍管理和村鎮(zhèn)建筑工匠培訓(xùn)，確保新建農(nóng)房質(zhì)量和安全。

（八）確權(quán)發(fā)證，維護(hù)權(quán)益。村莊整合改造建設(shè)農(nóng)民住房，涉及占用國(guó)有土地的，向產(chǎn)權(quán)人頒發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證；涉及占用集體土地的，向產(chǎn)權(quán)人頒發(fā)集體土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證（注明集體土地）。要按照《房屋登記辦法》（建設(shè)部第168號(hào)令）的規(guī)定，確定房屋權(quán)屬，建立房屋登記簿，依法進(jìn)行登記。對(duì)騰退、調(diào)整和改建前后的土地，在村民協(xié)商、處理好利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，依法確定土地權(quán)屬。集中改造建設(shè)完成的新型社區(qū)，有條件的要實(shí)行物業(yè)管理，暫不具備條件的要配備保潔、綠化、保安等人員。

三、加大政策支持，推動(dòng)工作開展

（一）資金扶持。

1、各級(jí)政府要設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造給予積極支持，既可對(duì)農(nóng)戶直接補(bǔ)助，也可對(duì)集中建設(shè)的農(nóng)房項(xiàng)目開發(fā)單位和自建房農(nóng)戶給予貸款貼息。

2、土地出讓收益統(tǒng)籌用于農(nóng)村住房建設(shè)和危房改造。

3、土地出讓金中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分和部分新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，統(tǒng)籌用于村莊“騰空地”開發(fā)整理和復(fù)墾。

4、對(duì)實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)形成的土地增值收益，除國(guó)家規(guī)定用途外，其余部分可全部用于農(nóng)村住房建設(shè)和危房改造。

5、城市維護(hù)建設(shè)稅新增部分，主要于村鎮(zhèn)規(guī)劃編制、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)。

6、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村、城邊村和建制鎮(zhèn)駐地村莊進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)改造，用于安置農(nóng)村居民的住房，按規(guī)定減免有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)；城市規(guī)劃區(qū)外舊村改造、整體遷建和農(nóng)民自建住房，不收任何費(fèi)用，嚴(yán)禁搭車收費(fèi)，更不允許自立項(xiàng)目亂收費(fèi)。嚴(yán)禁向城市居民出售集體土地性質(zhì)的住房。

7、引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)各界積極捐資捐物、投工投勞，免費(fèi)提供規(guī)劃、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等技術(shù)服務(wù)，支持農(nóng)村住房建設(shè)、危房改造及配套設(shè)施建設(shè)。

（二）用地支持。

按照珍惜土地、合理利用土地資源和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策，確保耕地和基本農(nóng)田數(shù)量不減少、用途不改變，合理確定建設(shè)用地。

1、抓住當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃修編的機(jī)遇，統(tǒng)籌安排好農(nóng)村居民點(diǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。在規(guī)劃修編中對(duì)城鎮(zhèn)、村莊周圍的基本農(nóng)田進(jìn)行合理調(diào)整，為農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造預(yù)留建設(shè)用地空間。農(nóng)村住房建設(shè)選址要盡量利用原有建設(shè)用地，確需新增建設(shè)用地的，要利用未利用地和劣等地，盡量不占基本農(nóng)田。

2、對(duì)農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造涉及新增的建設(shè)用地，在年度土地利用計(jì)劃安排上，拿出適當(dāng)比例用地指標(biāo)予以保障，并參照鎮(zhèn)村公益事業(yè)用地，依法辦理集體建設(shè)用地手續(xù)。

3、積極爭(zhēng)取利用好國(guó)家“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的政策，逐步擴(kuò)大掛鉤范圍和規(guī)模，最大限度地改造農(nóng)村居民點(diǎn)。對(duì)節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)，除統(tǒng)籌安排好農(nóng)村住房建設(shè)、危房改造及公益事業(yè)建設(shè)外，可置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并通過招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等方式實(shí)現(xiàn)土地收益最大化，所得土地級(jí)差收益可用于農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造。

4、村集體開展舊村改造節(jié)省出來的土地，復(fù)墾后由村集體組織管理使用。節(jié)約騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，可在市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)調(diào)劑使用。

5、在城市和建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)集中建設(shè)出售給本村村民的住宅樓，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、村莊地理區(qū)位、村民意愿等因素，確定建設(shè)用地供應(yīng)方式。由村民集資、政府或村集體統(tǒng)一組織建設(shè)的，可劃撥供應(yīng)，其住宅參照經(jīng)濟(jì)適用住房辦法管理；采取商業(yè)運(yùn)作、連片開發(fā)的，可實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌方式供應(yīng)，其住宅按商品房管理。

6、對(duì)符合規(guī)劃和宅基地審批條件而沒有宅基地的農(nóng)戶，由縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決宅基地。

7、對(duì)農(nóng)戶拆除舊住房、不再要新房的，交還宅基地的可給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)超占宅基地的農(nóng)戶要落實(shí)一戶一宅，超出部分要實(shí)行有償使用，適當(dāng)提高有償使用標(biāo)準(zhǔn)，具體標(biāo)準(zhǔn)由各縣（市、區(qū)）政府制定。

（三）信貸支持。

1、對(duì)參與農(nóng)村住房建設(shè)、資信優(yōu)良的房地產(chǎn)開發(fā)和建筑施工企業(yè)，簡(jiǎn)化審批流程，優(yōu)先提供貸款。

2、開辦農(nóng)村居民住宅樓按揭貸款，對(duì)符合條件、土地證和房產(chǎn)證齊全、申請(qǐng)按揭貸款的，適當(dāng)給予一定的利率優(yōu)惠。

3、對(duì)符合條件的自建房農(nóng)戶，可提供小額貸款。

4、具備條件的縣（市、區(qū)）政府，可利用現(xiàn)有投融資機(jī)構(gòu)，也可組建國(guó)有獨(dú)資或股份制開發(fā)建設(shè)公司，作為農(nóng)村住房集中建設(shè)改造項(xiàng)目的投融資主體，以項(xiàng)目資產(chǎn)及其收益為擔(dān)保和質(zhì)押，向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，進(jìn)行拆遷安置、土地整理和項(xiàng)目建設(shè)。

（四）技術(shù)支持。

對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、達(dá)到施工條件的農(nóng)村住房建設(shè)項(xiàng)目，各級(jí)、各有關(guān)部門要開辟行政審批綠色通道，簡(jiǎn)化程序，提高效率。要根據(jù)農(nóng)民實(shí)際需求，結(jié)合當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、建筑風(fēng)格，組織搞好新型農(nóng)房規(guī)劃設(shè)計(jì)，為自建房農(nóng)戶免費(fèi)提供設(shè)計(jì)圖樣，免費(fèi)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，使農(nóng)房建設(shè)布局合理、功能齊全、實(shí)用大方、造型美觀、抗震減災(zāi)、經(jīng)久耐用。

四、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓好責(zé)任落實(shí)

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立機(jī)制。市政府成立市農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，建設(shè)、規(guī)劃、發(fā)展改革、財(cái)政、國(guó)土資源等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市建設(shè)局，具體負(fù)責(zé)全市農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造工作的組織協(xié)調(diào)。各縣（市、區(qū)）也要建立相應(yīng)的工作機(jī)制，推動(dòng)工作順利開展。

篇6

關(guān)鍵詞 新農(nóng)村 建設(shè) 土地管理

中圖分類號(hào)：D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1前言

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)不僅是戰(zhàn)略任務(wù)更是實(shí)現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要基礎(chǔ)。黨的十六屆五中全會(huì)作出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的決定，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策，是深得人心，順乎民意的一項(xiàng)德政工程。這次會(huì)議從建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的全局出發(fā)，明確把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略任務(wù)，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)農(nóng)村和諧社會(huì)，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的目標(biāo)。作為國(guó)土資源管理部門，很多工作與之緊密相連，息息相關(guān)。這就要求國(guó)土資源部門努力提高管理水平，維護(hù)農(nóng)民切身利益，從搞好農(nóng)村用地規(guī)劃管理，保護(hù)耕地，積極推進(jìn)土地管理、征地足額補(bǔ)償?shù)确矫妫袑?shí)將工作做到實(shí)處，從而促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

2建設(shè)新農(nóng)村的思路

建設(shè)新農(nóng)村，必須認(rèn)真貫徹黨在農(nóng)村的一系列方針政策，堅(jiān)持多予、少取、放活和城市支持農(nóng)村的方針。以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入為核心，開展先進(jìn)生產(chǎn)進(jìn)農(nóng)家，幸福生活進(jìn)農(nóng)家，文明新風(fēng)進(jìn)農(nóng)家，美化整潔進(jìn)農(nóng)家，和諧民主進(jìn)農(nóng)家的“五進(jìn)農(nóng)家”實(shí)踐活動(dòng)，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定上求突破，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。而土地管理就是要根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)既定的發(fā)展目標(biāo)，著實(shí)解決農(nóng)民生產(chǎn)、生活中最迫切的耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地問題，切實(shí)保障國(guó)家和糧食安全，按照土地利用總體規(guī)劃依法提供用地，把好土地審批關(guān)，指導(dǎo)土地整理工作，使新農(nóng)村建設(shè)帶給農(nóng)民實(shí)惠，受到農(nóng)民擁護(hù)，扎實(shí)穩(wěn)步的推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

3新農(nóng)村建設(shè)的土地管理措施

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，并非一朝一夕的事，是我國(guó)發(fā)展進(jìn)程中的一項(xiàng)戰(zhàn)略安排，是一項(xiàng)重大而又艱巨的歷史任務(wù)。在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的過程中我們要大膽實(shí)踐、勇于創(chuàng)新。國(guó)土資源管理部門作為新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)重要職能部門，要加強(qiáng)國(guó)土資源管理，在用地保障、土地規(guī)劃、資金配套等方面積極出謀劃策，努力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，堅(jiān)持依法管理、貫徹節(jié)約資源的基本國(guó)策和嚴(yán)格保護(hù)、合理利用資源的方針，落實(shí)嚴(yán)格的管理制度，整頓土地市場(chǎng)秩序，大力支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

3.1科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，用規(guī)劃指導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)用地

新農(nóng)村建設(shè)要以村鎮(zhèn)建設(shè)整體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，以現(xiàn)代鄉(xiāng)村理念科學(xué)規(guī)劃、合理布局，科學(xué)合理地確定土地利用戰(zhàn)略目標(biāo)，做好新一輪土地利用總體規(guī)劃是我縣可持續(xù)發(fā)展，健康協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證。通過新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，進(jìn)一步擴(kuò)大建設(shè)用地比例，擴(kuò)大中心鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，實(shí)事求是地確定耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積等，使規(guī)劃適應(yīng)發(fā)展的需要。特別是要處理好社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的用地需要，認(rèn)真做好規(guī)劃，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村留足用地空間，從而使新農(nóng)村居住和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地得到保障，并引導(dǎo)農(nóng)村和農(nóng)民節(jié)約集約用地，達(dá)到改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民生活居住條件的目的。

3.2積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地復(fù)墾，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)

建設(shè)新農(nóng)村，主體是農(nóng)民，戰(zhàn)場(chǎng)在農(nóng)村，要千方百計(jì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。農(nóng)村宅基地復(fù)墾是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)契機(jī)，一是宅基地復(fù)墾新增的耕地指標(biāo)首先用于新農(nóng)村建設(shè)，用地指標(biāo)得到有效保證；二是拆遷戶的集中搬遷有利于新農(nóng)村的集聚；三是“政府補(bǔ)一點(diǎn)、集體貼一點(diǎn)”的模式減輕了廣大農(nóng)民向新農(nóng)村點(diǎn)集聚的經(jīng)濟(jì)壓力，也更為廣大群眾所接受。

3.3建立和完善農(nóng)村發(fā)展的土地收益分配體系

在我國(guó)現(xiàn)行土地稅、費(fèi)體系下，政府土地收益在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地供應(yīng)環(huán)節(jié)取得的多、在土地保有環(huán)節(jié)取得的少。在使用上，投向城市地區(qū)的多、投向農(nóng)村地區(qū)的少，投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的多、投向社會(huì)事業(yè)的少。這種格局加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展差距和征地引起的矛盾沖突，同時(shí)也使地方政府盲目擴(kuò)張建設(shè)用地。新農(nóng)村建設(shè)，要對(duì)這種格局進(jìn)行必要的調(diào)整。比如，提高耕地占用稅的征收標(biāo)準(zhǔn)，加大力度支持農(nóng)村綜合開發(fā)；制定和完善全國(guó)性的耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)以及使用、轉(zhuǎn)移和監(jiān)督管理辦法，保障對(duì)占用耕地的有效補(bǔ)償；嚴(yán)格新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的征收管理，建立土地收益基金專項(xiàng)管理制度，嚴(yán)格規(guī)范土地出讓收益用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障、農(nóng)村建設(shè)用地整理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具體標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，改善農(nóng)村生活環(huán)境

近年來，隨著農(nóng)村人口不斷外流和遷移，一些農(nóng)村的住房和宅基地隨之廢棄或閑置，出現(xiàn)了空心村等現(xiàn)象，而與此同時(shí)，大多數(shù)生活在農(nóng)村的居民要求改善生活居住環(huán)境的愿望越來越強(qiáng)。在新農(nóng)村建設(shè)中，要在村鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)一指導(dǎo)下，尊重并引導(dǎo)農(nóng)民積極參與，因地制宜的開展土地規(guī)整以及廢棄閑置地的開發(fā)利用等多種形式的農(nóng)村建設(shè)用地整理。減少農(nóng)村居民用地的無序發(fā)展，確保農(nóng)村居民點(diǎn)用地，不侵占城鎮(zhèn)用地規(guī)劃指標(biāo)，使農(nóng)村用地向中心鎮(zhèn)集中，用地指標(biāo)向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展。

4結(jié)語

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村就是要堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以求實(shí)創(chuàng)新的態(tài)度，全面推進(jìn)農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)村向現(xiàn)代農(nóng)村的轉(zhuǎn)變。而其中涉及到的土地管理問題需要進(jìn)一步深思和探索，要切實(shí)履行保護(hù)資源、保障發(fā)展、維護(hù)權(quán)益、服務(wù)社會(huì)的職責(zé)。嚴(yán)格保護(hù)耕地，合理利用土地資源，落實(shí)嚴(yán)格的管理制度，及時(shí)研究解決新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的新問題，積極主動(dòng)的支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

篇7

關(guān)鍵詞：宅基地?fù)Q房；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；流轉(zhuǎn)

一、農(nóng)村“宅基地?fù)Q房”現(xiàn)象的出現(xiàn)

最近幾年，隨著城市化的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，多個(gè)省市出現(xiàn)了“宅基地?fù)Q房”現(xiàn)象。所謂的“宅基地?fù)Q房”，通常是指農(nóng)民自愿以其宅基地，按照一定的置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)的房屋并遷入小城鎮(zhèn)居住。騰出的宅基地進(jìn)行復(fù)耕，節(jié)約下來的集體建設(shè)用地，經(jīng)過土地儲(chǔ)備以后再以招拍掛的形式出讓，以土地使用權(quán)出讓的收益來安置農(nóng)民和彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金缺口。

基于《土地管理法》中關(guān)于集體建設(shè)用地和宅基地使用的限制性規(guī)定和“宅基地?fù)Q房”中涉及到城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)的問題，中央和地方相繼出臺(tái)了一些規(guī)定，對(duì)其中涉及的城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了規(guī)范。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)的法律與政策規(guī)定

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作于2005年開始，并在全國(guó)部分地區(qū)試點(diǎn)。

國(guó)務(wù)院于2004年10月頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）；國(guó)土資源部于2005年10月頒布了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》（國(guó)土資發(fā)[2005]207號(hào)），并于2009年3月分別頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)[2008]138號(hào)）。

1、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》對(duì)農(nóng)村城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)作出了原則性規(guī)定：要加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理。要按照控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護(hù)耕地的原則，編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，明確小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和規(guī)模。鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。農(nóng)村集體建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，并納入土地利用年度計(jì)劃，凡占用農(nóng)用地的必須依法辦理審批手續(xù)。禁止擅自通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。引導(dǎo)新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中。在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。

2、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的含義作出了明確規(guī)定，所謂“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

3、《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》中對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地用地掛鉤流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的基本要求、管理和操作流程均作出了規(guī)定。

第一，關(guān)于掛鉤流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的基本要求。要嚴(yán)格依據(jù)土地利用的總體規(guī)劃，嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田、促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用，要通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理。對(duì)掛鉤試點(diǎn)的規(guī)模進(jìn)行控制和管理，通過下達(dá)一定數(shù)量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的周轉(zhuǎn)指標(biāo)來進(jìn)行。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)專項(xiàng)用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊的面積規(guī)模控制，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數(shù)不得少于下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

第二，關(guān)于掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)和項(xiàng)目區(qū)的管理。掛鉤試點(diǎn)的規(guī)模按國(guó)家和省（區(qū)、市）下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)控制，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則進(jìn)行管理。對(duì)于掛鉤周轉(zhuǎn)的指標(biāo)由省級(jí)國(guó)土資源管理部門根據(jù)試點(diǎn)市、縣及項(xiàng)目區(qū)情況提出申請(qǐng)，報(bào)國(guó)土資源部核定。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)下達(dá)試點(diǎn)省（區(qū)、市）后，由省級(jí)國(guó)土資源管理部門按項(xiàng)目區(qū)分解下達(dá)到各試點(diǎn)市、縣。

第三，關(guān)于掛鉤試點(diǎn)的條件和操作程序。掛鉤試點(diǎn)工作必須經(jīng)國(guó)土資源部批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得自行開展試點(diǎn)工作。省級(jí)國(guó)土資源部門制定試點(diǎn)工作總體方案，向國(guó)土資源部提出開展掛鉤試點(diǎn)工作申請(qǐng)。國(guó)土資源部對(duì)省級(jí)國(guó)土資源部門上報(bào)的試點(diǎn)工作總體方案進(jìn)行審查，并批準(zhǔn)掛鉤試點(diǎn)省份。經(jīng)批準(zhǔn)的試點(diǎn)省級(jí)國(guó)土資源部門，依據(jù)試點(diǎn)工作總體方案，組織市、縣國(guó)土資源部門編制項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃，并進(jìn)行審查，建立項(xiàng)目區(qū)備選庫；根據(jù)項(xiàng)目區(qū)入庫情況，向國(guó)土資源部提出周轉(zhuǎn)指標(biāo)申請(qǐng)。國(guó)土資源部在對(duì)項(xiàng)目區(qū)備選庫進(jìn)行核查的基礎(chǔ)上，按照總量控制的原則，批準(zhǔn)下達(dá)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模。市、縣國(guó)土資源部門對(duì)掛鉤試點(diǎn)工作要實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，每半年將試點(diǎn)進(jìn)展情況向上級(jí)國(guó)土資源部門報(bào)告；省級(jí)國(guó)土資源部門應(yīng)定期對(duì)本行政轄區(qū)試點(diǎn)工作進(jìn)行檢查指導(dǎo)，并于每年年底組織開展年度考核，考核情況報(bào)國(guó)土資源部備案。項(xiàng)目區(qū)實(shí)施完成后，由試點(diǎn)縣級(jí)國(guó)土資源部門進(jìn)行初驗(yàn)。初驗(yàn)合格后，向上一級(jí)國(guó)土資源部門申請(qǐng)，由省級(jí)國(guó)土資源部門組織正式驗(yàn)收，并將驗(yàn)收結(jié)果報(bào)部備案。

（二）部分因“宅基地?fù)Q房”事件受到廣泛關(guān)注的地區(qū)，如天津、四川、浙江等地也制定了當(dāng)?shù)氐年P(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)的操作細(xì)則。

1、天津市制定了《天津市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（津國(guó)土房規(guī)[2009]2號(hào)），其中強(qiáng)調(diào)了：要加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地總量和布局的控制和引導(dǎo)。要以掛鉤試點(diǎn)周轉(zhuǎn)指標(biāo)安排建新拆舊規(guī)模，調(diào)控實(shí)施進(jìn)度，考核計(jì)劃目標(biāo)，確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低。掛鉤試點(diǎn)工作應(yīng)充分尊重群眾意愿，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民個(gè)人、集體經(jīng)濟(jì)組織和相關(guān)權(quán)益人的合法權(quán)益。

2、四川省制定了《四川省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（川國(guó)土資發(fā)[2008]68號(hào)），其中強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃必須符合土地利用總體規(guī)劃并與城市建設(shè)規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃相銜接。掛鉤項(xiàng)目與土地整理項(xiàng)目原則上實(shí)行分類管理，按照各自管理辦法的要求分別申報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收，組卷歸檔。掛鉤試點(diǎn)工作管理實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)制。省國(guó)土資源廳負(fù)責(zé)對(duì)全省掛鉤試點(diǎn)工作的總體部署和組織管理。負(fù)責(zé)制定管理辦法，審批項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃和方案，實(shí)施監(jiān)督檢查，組織項(xiàng)目區(qū)驗(yàn)收。試點(diǎn)市（州）國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)掛鉤試點(diǎn)工作的具體組織實(shí)施。負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的管理與監(jiān)督，審查項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃和方案，組織項(xiàng)目區(qū)初驗(yàn)等工作。試點(diǎn)縣（市、區(qū)）國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目區(qū)。實(shí)施規(guī)劃，制定工作計(jì)劃并具體組織實(shí)施，組織開展項(xiàng)目區(qū)竣工自查。

3、浙江省制定了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于切實(shí)做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2009〕121號(hào)）和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施方案審查報(bào)批辦法（試行）》（浙土資發(fā)〔2009〕37號(hào)），其中強(qiáng)調(diào)了組織實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，按照“先復(fù)墾、后置換”的原則，將農(nóng)村存量建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，該復(fù)墾耕地面積與土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地和未利用地進(jìn)行等面積掛鉤置換。其中，置換占用耕地面積小于復(fù)墾項(xiàng)目新增耕地面積的，新增耕地結(jié)余部分可用于其他建設(shè)項(xiàng)目的耕地占補(bǔ)平衡。省國(guó)土資源廳根據(jù)國(guó)土資源部下達(dá)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)、各市、縣（市、區(qū)）年度建設(shè)用地復(fù)墾新增耕地任務(wù)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)賬冊(cè)余額和申報(bào)使用數(shù)量，編制各市、縣（市、區(qū)）年度城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)計(jì)劃，報(bào)省政府同意后實(shí)施。實(shí)施方案中擬安排的建設(shè)地塊需征收農(nóng)村集體所有土地的，應(yīng)同時(shí)擬訂土地征收方案，一并上報(bào)審批。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施方案和土地征收方案經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，由市、縣（市、區(qū)）政府負(fù)責(zé)實(shí)施土地征收，并依照有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施土地供應(yīng)。

（三）2010年底，針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)進(jìn)行了規(guī)范。

國(guó)務(wù)院于2010年12月了《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國(guó)發(fā)[2010]47號(hào)）、國(guó)土資源部于2011年2月了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治清理檢查工作方案》其中對(duì)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)中亟需規(guī)范的問題作出了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)不能片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)；在推進(jìn)農(nóng)村新居建設(shè)和危房改造及小康示范村建設(shè)等工作中，凡涉及城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用的，必須納入增減掛鉤試點(diǎn)；不能突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)；不能盲目大拆大建和強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓和侵害農(nóng)民權(quán)益。

三、總結(jié)

筆者認(rèn)為，隨著城市化水平的不斷提高和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，農(nóng)民的宅基地會(huì)越來越多的體現(xiàn)商品化的屬性，上述法律、法規(guī)和政策的出臺(tái)，對(duì)集體建設(shè)用地的高效利用起到了推動(dòng)和促進(jìn)作用。而將農(nóng)民的宅基地納入整個(gè)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)也是未來建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展的趨勢(shì)，雖然目前不宜在全國(guó)完全放開，但如果能通過試點(diǎn)來發(fā)現(xiàn)并處理好其中的土地規(guī)劃利用和農(nóng)民安置補(bǔ)償問題，在使作為生產(chǎn)要素的土地資源得到經(jīng)濟(jì)高效的利用同時(shí)又提升農(nóng)民居住生活條件和改善基本福利保障，那最終將實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方的多贏。（作者單位：北京市天銀律師事務(wù)所）

參考文獻(xiàn)

[1]何纓：《“宅基地?fù)Q房”模式的法律思考》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。

[2]楊魏欣：《“宅基地?fù)Q房”問題與對(duì)策分析》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2010年第4期。

篇8

一、“兩規(guī)”協(xié)調(diào)主要問題辨析

1.1 研究對(duì)象

本次研究廣義的對(duì)象為土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（本文統(tǒng)稱為“兩規(guī)”）。

本次研究具體的對(duì)象為《峽口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃》和《峽口鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃》，研究的重點(diǎn)為峽口鎮(zhèn)“兩規(guī)”之間的銜接與協(xié)調(diào)。

1.2 “兩規(guī)”異同點(diǎn)

1.2.1 “兩規(guī)”的差異

“兩規(guī)”分屬土地行政管理部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)組織其編制和實(shí)施管理。這兩個(gè)行政部門基于其行使職能的需求，形成了各自獨(dú)立的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、編制技術(shù)和實(shí)施途徑。“兩規(guī)”主要在功能界定、具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)體系和行政權(quán)力這四方面存在差異。

1.2.2 “兩規(guī)”的共同特征

“兩規(guī)”出了在以上四點(diǎn)存在明顯差異外，在“兩規(guī)”的剛性與彈性、基礎(chǔ)性與地域性、階段性與長(zhǎng)期性等三方面存在明顯的共同特征。

1.3 “兩規(guī)”矛盾與負(fù)面效應(yīng)

由于“兩規(guī)”各自存在的差異較大，使得“兩規(guī)”在實(shí)際操作實(shí)施中彼此存在矛盾，也造成了土地資源的粗放與浪費(fèi)、耕地質(zhì)量和數(shù)量得不到保障、城鎮(zhèn)建設(shè)空間發(fā)展無序、政策嚴(yán)肅性得不到保障以及生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞等一系列負(fù)面的影響。

1.4 “兩規(guī)”的求同趨勢(shì)

近年來，“兩規(guī)”在編制部門合作、用地分類標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整和技術(shù)體系銜接方面存在一些求同的趨勢(shì)。也為日后“兩規(guī)”充分的銜接奠定了基礎(chǔ)。

二、“兩規(guī)”協(xié)調(diào)實(shí)施評(píng)價(jià)和協(xié)調(diào)機(jī)制

2.1 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)的要素

2.1.1 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)的邊界

“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的重點(diǎn)在于確定好規(guī)劃的邊界范圍。村鎮(zhèn)居住空間與城市地區(qū)的差異之處在于：以生態(tài)空間為基底，建成區(qū)作為斑塊分散分布其中，鎮(zhèn)建設(shè)用地與外部生態(tài)環(huán)境互為依托。鎮(zhèn)總體規(guī)劃指導(dǎo)鎮(zhèn)建設(shè)用地空間內(nèi)部結(jié)構(gòu)和布局，鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)鎮(zhèn)建設(shè)用地空間與生態(tài)空間的有機(jī)協(xié)調(diào)。

2.1.2 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)

“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)貫穿于“兩規(guī)”編制和實(shí)施的整個(gè)過程。首先，進(jìn)行“兩規(guī)”發(fā)展規(guī)模、用地布局和建設(shè)時(shí)序等核心內(nèi)容的專題研究報(bào)告；其次，依據(jù)研究報(bào)告成果指導(dǎo)編制“兩規(guī)”；最后，通過研究報(bào)告建議的協(xié)調(diào)機(jī)制來指導(dǎo)具體城鎮(zhèn)建設(shè)中涉及“兩規(guī)”交叉的實(shí)施操作。

2.1.3 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)的時(shí)空關(guān)系

“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的核心內(nèi)容隨著時(shí)間、空間的變化而改變。鎮(zhèn)總體規(guī)劃的約束效力主要集中在鎮(zhèn)區(qū)建成區(qū)并向逐漸減弱，鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的約束效力則主要集中在農(nóng)村地區(qū)并向鎮(zhèn)區(qū)方向逐漸減弱。隨著時(shí)空的推移，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴(kuò)大，鎮(zhèn)總體規(guī)劃的約束效力范圍逐漸擴(kuò)大，鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃約束效力范圍則逐漸減小。

2.2“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的層面

2.2.1 行政層面協(xié)調(diào)

由于“兩規(guī)”有共同的規(guī)劃對(duì)象，所以在具體城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)中土地行政主管部門和規(guī)劃行政主管部門有交叉和共同作用的職權(quán)，應(yīng)從“兩規(guī)”的規(guī)劃編制開始做好銜接工作，以便在規(guī)劃實(shí)施中能更好的配合。

2.2.2 法律法規(guī)層面協(xié)調(diào)

“兩規(guī)”雖然分屬兩個(gè)不同部門，但兩者各自的法律法規(guī)均屬于國(guó)家主干法法律體系。在各自規(guī)劃編制中應(yīng)共同遵守《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，對(duì)其他各自的法規(guī)規(guī)章也應(yīng)該積極銜接。

2.2.3 技術(shù)層面協(xié)調(diào)

“兩規(guī)”技術(shù)層面協(xié)調(diào)包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一、規(guī)劃技術(shù)平臺(tái)的對(duì)接。如今，“兩規(guī)”技術(shù)軟件之間已經(jīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)接，主要是ArcGIS和AutoCAD間的文件轉(zhuǎn)換。通過“轉(zhuǎn)出”功能，或者“通用轉(zhuǎn)換器”工具，將用地邊界圖、空間管制邊界、規(guī)劃建設(shè)用地分類圖等土地利用規(guī)劃圖的GIS文件轉(zhuǎn)換為CAD文件，也可以通過“導(dǎo)入”功能，將城鎮(zhèn)總體規(guī)劃圖導(dǎo)入到GIS，進(jìn)行比對(duì)分析。

三、峽口鎮(zhèn)“兩規(guī)”協(xié)調(diào)規(guī)劃方案

3.1 城鎮(zhèn)規(guī)模預(yù)測(cè)

相對(duì)于峽口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，峽口鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃人口規(guī)模預(yù)測(cè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更完善、方法更妥當(dāng)，人口規(guī)模預(yù)測(cè)較為準(zhǔn)確，且有省級(jí)中心城鎮(zhèn)人口適宜規(guī)模這項(xiàng)硬性指標(biāo)的校核，所以本研究將沿用峽口鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃預(yù)測(cè)的人口規(guī)模，即近期鎮(zhèn)區(qū)和鎮(zhèn)域人口規(guī)模分別為3萬、5萬，遠(yuǎn)期鎮(zhèn)區(qū)和鎮(zhèn)域人口規(guī)模分別為6萬、7萬人。

3.2 城鎮(zhèn)建設(shè)用地發(fā)展方向和用地選擇

上一輪城鎮(zhèn)總體規(guī)劃根據(jù)自然條件、人工環(huán)境、規(guī)劃及政策性因素等多個(gè)方面進(jìn)行考慮，對(duì)用地條件、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況、現(xiàn)狀城鎮(zhèn)發(fā)展條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)等進(jìn)行綜合分析，明確了峽口鎮(zhèn)今后的發(fā)展方向。確定為峽口鎮(zhèn)區(qū)近期宜向南、西發(fā)展，遠(yuǎn)期宜跨江向北發(fā)展。

本研究堅(jiān)持了原總體規(guī)劃大致的發(fā)展方向并作出微調(diào)，確定峽口鎮(zhèn)今后發(fā)展方向?yàn)榻⑦h(yuǎn)期宜向西、向南發(fā)展，遠(yuǎn)景可以考慮跨江向北發(fā)展。

3.3 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)規(guī)劃思路

堅(jiān)持和優(yōu)化城鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方向、空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)布局和重大基礎(chǔ)設(shè)施安排，并以此為指導(dǎo)，堅(jiān)決執(zhí)行上級(jí)政府下達(dá)的土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)，并以此為載體，同步實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地和基本農(nóng)田任務(wù)的落實(shí)。

在此基礎(chǔ)上，分兩個(gè)層面展開規(guī)劃編制和實(shí)施操作工作，通過“結(jié)構(gòu)化”處理，形成導(dǎo)向化方案，指導(dǎo)“兩規(guī)”協(xié)調(diào)；通過“精細(xì)化”處理，形成操作化方案，指導(dǎo)近期操作部署工作。同時(shí)，對(duì)原有峽口鎮(zhèn)“兩規(guī)”提出優(yōu)化提升建議，并依托土地利用總體規(guī)劃動(dòng)態(tài)管理和評(píng)估機(jī)制，優(yōu)化規(guī)劃體系框架，建立“兩規(guī)”階段性協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”的階段性動(dòng)態(tài)平衡。

3.4 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)規(guī)劃方案

3.4.1 導(dǎo)向化方案

（一）土地利用空間的“結(jié)構(gòu)”控制

如前文所述，“兩規(guī)”在工作內(nèi)容上各有側(cè)重，本研究將“兩規(guī)”分別側(cè)重的要素進(jìn)行提煉，對(duì)土地利用進(jìn)行“結(jié)構(gòu)化”處理，形成城鄉(xiāng)建設(shè)用地、耕地、園地、林地、水域等用地，在圖紙上以面狀結(jié)構(gòu)表達(dá)，確保城鄉(xiāng)土地利用空間規(guī)模適宜、結(jié)構(gòu)合理，并且對(duì)“兩規(guī)”的后續(xù)修編有指導(dǎo)作用。

（二）土地利用空間的分類管制

本研究在導(dǎo)向化方案階段引入空間管制概念，以加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)用地的分類管制，實(shí)現(xiàn)空間與資源、環(huán)境協(xié)調(diào)，在原來劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界、城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界和禁止建設(shè)用地邊界的基礎(chǔ)上，增加劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地彈性邊界，對(duì)應(yīng)“一類有條件建設(shè)區(qū)”和“二類有條件建設(shè)區(qū)”。將用地空間劃分為 “允許建設(shè)區(qū)”、“一類有條件建設(shè)區(qū)”、“二類有條件建設(shè)區(qū)”、“限制建設(shè)區(qū)”和“禁止建設(shè)區(qū)”五類。

3.4.2 操作化方案

（一）“三線一點(diǎn)”的操作化方案

“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的指導(dǎo)操作性方案體現(xiàn)為“三線一點(diǎn)”的控制和落實(shí)，是提高“兩規(guī)”協(xié)調(diào)操作性、保證各自實(shí)施有效性的關(guān)鍵內(nèi)容之一。

“三線”的控制包括規(guī)劃建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線和基本農(nóng)田保護(hù)控制線。其中，產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線和基本農(nóng)田保護(hù)線是城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃分別重點(diǎn)關(guān)注而需要進(jìn)行確定的控制線。

（二）“三點(diǎn)一線”的控制要求

“三線”控制方案注重操作性，偏重于近期。近期根據(jù)各控制線實(shí)際運(yùn)行要求，分別實(shí)行剛性管制，遠(yuǎn)期由于發(fā)展條件可能發(fā)生變化，只提出彈性控制的要求。“一點(diǎn)”的落實(shí)是指近期重點(diǎn)項(xiàng)目選址的建議。

3.5 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)實(shí)施保障和工作方法

為了使“兩規(guī)”在修編階段到具體實(shí)施階段能充分協(xié)調(diào)，減少兩者矛盾帶來的負(fù)面影響，應(yīng)在工作方法上進(jìn)一步明確“兩規(guī)”空間職權(quán)范圍，建立“兩規(guī)”動(dòng)態(tài)修改機(jī)制，完善“兩規(guī)”利益補(bǔ)償機(jī)制，以便“兩規(guī)”在全階段的實(shí)現(xiàn)充分對(duì)接，推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)有序發(fā)展。

四、相關(guān)用地指標(biāo)研究

城鄉(xiāng)建設(shè)用地作為約束性指標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)包括城鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦和農(nóng)村建設(shè)用地在內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的控制。其規(guī)模在江山市土地利用總體規(guī)劃和峽口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中進(jìn)行了明確的控制。我們?cè)跐M足城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制的前提下，對(duì)能夠調(diào)整用地指標(biāo)和新增用地指標(biāo)的相關(guān)政策進(jìn)行梳理研究。

（1）對(duì)返回地指標(biāo)的產(chǎn)生與使用，衢州市的政策與江山市的相關(guān)政策。返回地指標(biāo)作為國(guó)家征用農(nóng)村集體土地而返還農(nóng)村用于二三產(chǎn)建設(shè)的用地指標(biāo)，該指標(biāo)由征地項(xiàng)目產(chǎn)生，指標(biāo)落實(shí)到村里，指標(biāo)的具體定量可以有江山市政府制定方案，具有較高的機(jī)動(dòng)性。

（2）對(duì)于用地指標(biāo)整理，主要研究批而未供用地，在建設(shè)用地面積不增加，農(nóng)用地面積不減少，耕地實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的前提下，將某一經(jīng)合法批準(zhǔn)的地塊的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)調(diào)整區(qū)位到另一地塊使用的行為。這個(gè)方面主要是調(diào)整用地空間分布，異地盤活用地指標(biāo)，使得土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃在空間布局上更加協(xié)調(diào)，在建設(shè)時(shí)序上更加統(tǒng)一。

（3）土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)主要是由于農(nóng)村土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等相關(guān)政策產(chǎn)生，是在城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模總量不變的條件下，通過農(nóng)村土地綜合整治而產(chǎn)生的新增指標(biāo)。

篇9

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；分類；建議

中圖分類號(hào)：D911 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）35-0158-03

我國(guó)特有的土地制度，嚴(yán)格限制了土地的私有以及流轉(zhuǎn)，這就造成了小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)不明的尷尬地位。2011年11月9日，國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》明確指出小產(chǎn)權(quán)房不得登記發(fā)證。2012年2月16日，國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)李建勤在“全國(guó)推進(jìn)構(gòu)建國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制座談會(huì)”上表示，2012年全國(guó)將開始選擇試點(diǎn)城市，妥善處理好現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的問題，已經(jīng)成立了小產(chǎn)權(quán)房清理小組。2012年9月，面對(duì)中央部委的整頓，北京、山東、廣東等地小產(chǎn)權(quán)房改頭換面為“農(nóng)業(yè)生態(tài)房”、“養(yǎng)老公寓”、“旅游地產(chǎn)”等，通過“以租代售”、“使用權(quán)代替產(chǎn)權(quán)”、“榮譽(yù)村”等方式逃避整頓。如何抑制小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展，合法保護(hù)各方合法權(quán)益，明確法律規(guī)定，為小產(chǎn)權(quán)房合法化尋找出路已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、小產(chǎn)權(quán)房的概念界定

當(dāng)前學(xué)界對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的解釋歸納起來主要有以下三種。

第一種是相對(duì)于開發(fā)商的產(chǎn)權(quán)而言，認(rèn)為開發(fā)商的產(chǎn)權(quán)叫大產(chǎn)權(quán)，購房人的產(chǎn)權(quán)叫小產(chǎn)權(quán)，因?yàn)橘彿咳说漠a(chǎn)權(quán)是由開發(fā)商一個(gè)大產(chǎn)權(quán)分割而得來的小產(chǎn)權(quán)。

第二種是以房屋再流轉(zhuǎn)時(shí)是否需要繳納土地出讓金來區(qū)分，無需再繳納土地出讓金的叫做大產(chǎn)權(quán)，需要補(bǔ)繳土地出讓金的叫小產(chǎn)權(quán)。因此我們就稱普通商品房為大產(chǎn)權(quán)房，經(jīng)濟(jì)適用房為小產(chǎn)權(quán)房。

第三種是以產(chǎn)權(quán)證的發(fā)證機(jī)關(guān)來區(qū)分的。大產(chǎn)權(quán)房是指依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，由國(guó)家專門機(jī)關(guān)，按照法定程序簽發(fā)產(chǎn)權(quán)證書的房屋。反之，沒有法律依據(jù)，不由國(guó)家專門機(jī)關(guān)簽發(fā)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會(huì)簽發(fā)產(chǎn)權(quán)證書的房屋就稱之為小產(chǎn)權(quán)房，又被稱為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。

第一種和第二種小產(chǎn)權(quán)房是符合我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定的，只要購房者交足購房款，或轉(zhuǎn)讓時(shí)補(bǔ)繳土地出讓金就可以獲得完全產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行自由買賣。而第三種小產(chǎn)權(quán)房因其法律存在模糊、矛盾之處，存在較大爭(zhēng)議，而且其得不到真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)證書，也是目前面臨整治的小產(chǎn)權(quán)房。

筆者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房是指在集體所有土地上建設(shè)的，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，面向本集體組織以外的成員出售的，其產(chǎn)權(quán)證書不是由國(guó)家房管部門頒發(fā)而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會(huì)頒發(fā)的房屋。

二、小產(chǎn)權(quán)房的劃分

按不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可有多種分類，目前學(xué)界針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的劃分主要分為如下幾類。

（一）以占地屬性

此類劃分標(biāo)準(zhǔn)為目前最主要的劃分標(biāo)準(zhǔn)。按照我國(guó)《土地管理法》第4條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。”故小產(chǎn)權(quán)房可以分為三種：第一種是在農(nóng)用地上所建的小產(chǎn)權(quán)房；第二種建設(shè)用地上所建的小產(chǎn)權(quán)房；第三種是在未利用地上所建的小產(chǎn)權(quán)房。

建在農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房：按照我國(guó)《土地管理法》第4條規(guī)定：“農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。”但是由于各種土地的特性以及位置，在耕地上更適合于建造小產(chǎn)權(quán)房。因此目前有相當(dāng)一部分小產(chǎn)權(quán)房是建立在耕地上的，甚至是在耕地中的基本農(nóng)田上。

建設(shè)用地上所建的小產(chǎn)權(quán)房具體包含兩種，第一種是在農(nóng)村建設(shè)用地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，第二種是可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地上所建的小產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于第一種的建設(shè)用地，我國(guó)《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”建設(shè)所需的農(nóng)村集體土地包括用于農(nóng)民的宅基地、農(nóng)村公共建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)用地、農(nóng)村興辦的村企業(yè)或者聯(lián)營(yíng)企業(yè)用地。對(duì)于第二種可轉(zhuǎn)化的建設(shè)用地，根據(jù)《擔(dān)保法》的規(guī)定，雖然耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)均不可抵押，但建設(shè)所需農(nóng)村集體土地完全可能通過實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)這種轉(zhuǎn)化而取得。即《擔(dān)保法》第34條第五項(xiàng)規(guī)定：“抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)可以抵押”，第36條第3款規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押”。目前來看，我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房大部分是在農(nóng)村建設(shè)用地和可轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的農(nóng)村集體土地上建設(shè)的。

除了在農(nóng)用地以及農(nóng)村建設(shè)用地上建造小產(chǎn)權(quán)房，還有一部分小產(chǎn)權(quán)房是在未利用地上建造。但是由于小產(chǎn)權(quán)房主要是在大城市以及沿海城市的周邊建造的，一般這些地方基本上已經(jīng)沒有未利用地，因此這部分小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)額也相對(duì)比較少。

總體來說，第一種和第二種情況占大多數(shù)，而第三種情況就比較少，但是第一種和第二種卻呈現(xiàn)無限擴(kuò)大的趨勢(shì)。由于我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)用地的規(guī)定不同，尤其對(duì)耕地、基本農(nóng)田以及宅基地均有特殊規(guī)定，不同種類的土地在保護(hù)程度存在相當(dāng)大的差異，所以，我們?cè)谔幚聿煌愋托‘a(chǎn)權(quán)房時(shí)也應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。

（二）以購買小產(chǎn)權(quán)房的用途

我們按公民購買小產(chǎn)權(quán)房的用途將其劃分為三類：普通住房型、別墅型以及投資型。

1.普通住房型

十年房?jī)r(jià)的高漲造就了相當(dāng)多的中低收入者無法購買完全產(chǎn)權(quán)的房屋供其生活居住，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生，其既在大部分中低收入者的購買力范圍內(nèi)，又滿足了他們的基本住房需求。該類小產(chǎn)權(quán)房實(shí)現(xiàn)了普通商品房的替代作用。

2.別墅型

小產(chǎn)權(quán)房大多建立在城郊、農(nóng)區(qū)，其環(huán)境優(yōu)美、遠(yuǎn)離城市的喧囂，建造豪華。此類小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)位一般昂貴，其購買者也多為高收入人群，其購買并非為了基本生活居住，而是為了享受田園風(fēng)光。

3.投資型

此類購房者既非出于基本住房需求，也非出于對(duì)自然生活的向往，而是出于對(duì)城市以后發(fā)展規(guī)劃等方面的考慮來大量購買部分地段和區(qū)位的小產(chǎn)權(quán)房。其購房目的是對(duì)于城市規(guī)劃的土地的增值，希望通過購房進(jìn)行投資，以實(shí)現(xiàn)其資本的增加。

此種分類是以小產(chǎn)權(quán)房購買者的購買用途為視角，可以清晰看透不同人群購買小產(chǎn)權(quán)房的目的，以及小產(chǎn)權(quán)房對(duì)于不同種人群的重要程度，充分考慮我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及現(xiàn)實(shí)的住房供給矛盾，這種分類為我們處理小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的法律糾紛奠定了一定的基礎(chǔ)。

（三）以小產(chǎn)權(quán)房的建銷進(jìn)程

我們按小產(chǎn)權(quán)房建銷進(jìn)程將其劃分為四類：籌建、在建、待售和已售。籌建是指尚未進(jìn)入施工階段，而只是處在可行性研究階段。在建是指已進(jìn)入施工階段，但房屋建設(shè)尚未完成。待售是指已經(jīng)建設(shè)完畢，并正向外銷售的房屋，尚未入住的房屋。已售是指已經(jīng)由銷售者流轉(zhuǎn)到買受人那里的房屋并已經(jīng)被購房人占有使用。

處在不同階段的小產(chǎn)權(quán)房的影響力也是不同的，因此對(duì)該類小產(chǎn)權(quán)房的處理要考慮到其購買時(shí)間，小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)模，小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)的次數(shù)，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)進(jìn)度等情況。

三、小產(chǎn)權(quán)房合法化的路徑選擇

（一）合理限制建設(shè)用地、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)用地

從1999年的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》到2011年的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》均對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)以及小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展進(jìn)行規(guī)制。從根源上講，小產(chǎn)權(quán)房的抑制就要從建設(shè)用地、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入手，具體意見如下。

第一，農(nóng)用地是人類獲取糧食的重要來源，維護(hù)農(nóng)用地?cái)?shù)量與質(zhì)量，對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。我國(guó)以占世界7%的土地養(yǎng)活著占世界22%的人口，人均農(nóng)用地面積遠(yuǎn)低于世界平均水平，而且農(nóng)用地面積日益減少。不論是從經(jīng)濟(jì)建設(shè)的角度出發(fā)，還是從國(guó)家長(zhǎng)治久安的角度考慮，農(nóng)用地的保持至關(guān)重要。因此對(duì)于占有農(nóng)用地開發(fā)、建設(shè)的小產(chǎn)房應(yīng)該嚴(yán)格制止，。

第二，對(duì)于建設(shè)用地、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，應(yīng)嚴(yán)格限制條件，限制小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)，嚴(yán)厲打擊為逃避整頓而重裝入市的小產(chǎn)權(quán)房，具體措施有幾點(diǎn)：一是建設(shè)用地、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的客體應(yīng)當(dāng)限定為集體建設(shè)用地而非指耕地。二是符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃。土地利用規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的依據(jù)，是落實(shí)“保護(hù)農(nóng)用地”基本國(guó)策的重要措施。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，從區(qū)域上看，必須在土地利用總體規(guī)劃確定范圍內(nèi)，嚴(yán)禁各行其是，隨意流轉(zhuǎn)。三是依法辦理土地登記，領(lǐng)取土地權(quán)屬證書。根據(jù)《土地管理法》第11條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。”因此建設(shè)用地、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地必須依照法律，具備合法用地手續(xù)，依法辦理土地登記，領(lǐng)取土地權(quán)屬證書。四是符合用途管制的要求。土地使用權(quán)確定后，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變土地用途。

（二）完善我國(guó)住房保障體系，保證“居者有其屋”

對(duì)于已購買小產(chǎn)權(quán)房的人群，我們不能一刀切，出于對(duì)購房者用途的考慮，從社會(huì)保障方面，有如下建議。

1.對(duì)普通住房型小產(chǎn)權(quán)房處置

購買普通住房型小產(chǎn)權(quán)房的人群，大部分屬于“夾心層”人群（夾心層人群是指那些中等收入階層，他們既不符合廉租房租賃條件、又不符合經(jīng)濟(jì)適用房申購條件，同時(shí)還買不起經(jīng)濟(jì)適用房的城市低收入住房困難人群）。其購買的根本原因還是我國(guó)商品房高額的房?jī)r(jià)，大大超出了“夾心層”人群的承受范圍，其購買的目的僅是為了滿足基本住房需求。對(duì)于該類購房者，其擁有一定經(jīng)濟(jì)收入，我們可以將其占有的小產(chǎn)權(quán)房納入到我國(guó)保障性住房體系中，即將其住房轉(zhuǎn)變?yōu)榱夥俊⒔?jīng)濟(jì)適用房，由政府和購買者簽訂租賃合同，繳納相應(yīng)租金，租金要比傳統(tǒng)上的廉租房租金稍高，同時(shí)還要低于市場(chǎng)上的租金，并停止建設(shè)，將買房者進(jìn)行妥善安置后予以分期拆除。在國(guó)家宏觀調(diào)控方面，首先我們應(yīng)控制房?jī)r(jià)，規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)，使房?jī)r(jià)處于國(guó)民承受范圍內(nèi)。其次我們完善我國(guó)住宅保障體系，擴(kuò)大住宅保障的覆蓋面，以求在最大范圍內(nèi)滿足國(guó)民的基本住宅需求。

2.對(duì)別墅型和投資型小產(chǎn)權(quán)房處置

對(duì)于別墅型和投資型小產(chǎn)權(quán)房，其購買者大多屬于中層階級(jí)以上，以戶型大小、數(shù)量進(jìn)行區(qū)分：一是針對(duì)別墅型小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)統(tǒng)一收回占有，若該地區(qū)別墅數(shù)量較少，可分批拆除，購買者與建設(shè)者之間糾紛可按各自過錯(cuò)程度進(jìn)行分擔(dān)；若該地區(qū)數(shù)量較多，統(tǒng)一拆除難免浪費(fèi)資源，可予以開發(fā)利用，轉(zhuǎn)換為旅游等產(chǎn)業(yè)，對(duì)于購買者損失，按各自過錯(cuò)進(jìn)行補(bǔ)償。二是針對(duì)投資性小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)統(tǒng)一收回占有，若該小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模集中，房屋質(zhì)量達(dá)到國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)，可納入住宅保障體系，若房屋質(zhì)量達(dá)不到國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)予以拆除。

（三）均衡各方利益，實(shí)現(xiàn)資源合理配置

對(duì)處于不同建銷進(jìn)程的小產(chǎn)權(quán)房，從立法角度為出發(fā)點(diǎn)，以均衡各方利益為原則，針對(duì)不同情況采取處理措施。

1.對(duì)籌建小產(chǎn)權(quán)房的處置

對(duì)籌建的小產(chǎn)權(quán)房，因其土地處于可行性研究階段尚未進(jìn)入施工階段，尚未發(fā)生大量的成本消耗，可直接依照《行政處罰法》確認(rèn)行為違法，要求恢復(fù)原狀，對(duì)于情節(jié)輕微，可予以警告、罰款；對(duì)于相關(guān)責(zé)任人可予以拘留。

2.對(duì)在建小產(chǎn)權(quán)房的處置

對(duì)于在建小產(chǎn)權(quán)房，因其尚未建成，未造成較大損失，應(yīng)予以拆除，對(duì)于阻礙拆除的相關(guān)人員可按照《行政處罰法》予以處罰，情節(jié)嚴(yán)重的可按照《刑法》追究其相應(yīng)刑事責(zé)任。

3.對(duì)待售小產(chǎn)權(quán)房的處置

對(duì)于待售的小產(chǎn)權(quán)房，因其已經(jīng)完工，可按房屋質(zhì)量的不同予以區(qū)別對(duì)待：一是如果房屋存在嚴(yán)重質(zhì)量隱患，未達(dá)到房屋質(zhì)量安全要求的，應(yīng)確認(rèn)為違法，直接拆除，防患于未然。二是符合國(guó)家規(guī)定的房屋質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的，可由國(guó)家對(duì)相應(yīng)土地進(jìn)行征收，并由國(guó)家專門機(jī)關(guān)依照相關(guān)法律頒發(fā)相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證書，小產(chǎn)權(quán)房由此轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房，納入住房保障體系，用以滿足中低收入階層的基本住房需求。

4.對(duì)已售小產(chǎn)權(quán)房的處置

對(duì)于已售的小產(chǎn)權(quán)房，盡管我國(guó)法律和政策明令禁止小產(chǎn)權(quán)房的建造及買賣，但我們不能將其簡(jiǎn)單地確認(rèn)為違法并予以拆除。這些建成的小產(chǎn)權(quán)房，已成為部分公民的私產(chǎn)，而且大部分已由購買者居住生活，強(qiáng)行拆除勢(shì)必會(huì)激發(fā)更大的社會(huì)矛盾，影響社會(huì)的穩(wěn)定。從構(gòu)建和諧社會(huì)為出發(fā)點(diǎn)，筆者認(rèn)為應(yīng)認(rèn)可這些小產(chǎn)權(quán)房占有的合法性，但是需要嚴(yán)格相關(guān)的轉(zhuǎn)換手續(xù)。該類小產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)換應(yīng)由法律規(guī)定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，明確繳納的土地轉(zhuǎn)讓金或者房產(chǎn)稅的標(biāo)準(zhǔn)、繳納主體以及方式等，并由當(dāng)?shù)卣蛘邎?zhí)法部門予以執(zhí)行。

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篇10

關(guān)鍵詞：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；城鄉(xiāng)規(guī)劃；資源配置

引言

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制主要指的是，在進(jìn)行社會(huì)資源配置時(shí)選擇將市場(chǎng)機(jī)制作為基本手段，隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃的進(jìn)一步發(fā)展，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的城鄉(xiāng)規(guī)劃資源配置已經(jīng)成為了政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)著重考慮的問題。現(xiàn)階段，是我國(guó)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，要想進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，必須要理清政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，以社會(huì)治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)要素進(jìn)行規(guī)劃，政府與市場(chǎng)的關(guān)系如果重構(gòu)，就會(huì)影響到城鄉(xiāng)的規(guī)劃。因此，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的城鄉(xiāng)規(guī)劃資源配置優(yōu)化必須要從土地資源配置以及公共物品配置上對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃資源配置進(jìn)行優(yōu)化。

1市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃資源配置存在的問題

1.1土地資源配置存在的問題

與產(chǎn)品的市場(chǎng)化程度相比，資本的市場(chǎng)化程度、土地的市場(chǎng)化程度、能源的市場(chǎng)化程度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及的，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃資源配置而言，由于長(zhǎng)期受政府干預(yù)，再加上管制不當(dāng)，土地流動(dòng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制都受到較大的阻礙，沒有形成有效的機(jī)制，使得土地資源配置十分混亂。土地流動(dòng)問題導(dǎo)致城市建設(shè)用地十分缺失，但是大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地（如圖1所示）都一直處于閑置、低效使用的狀態(tài)[1]。盡管在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃手段和管理水平都有了相應(yīng)的提升，但是，政府在管制土地利用的工作上仍然較為缺失，還淺析著剛性規(guī)劃思想，導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃與市場(chǎng)的要求之間發(fā)生了很大的分歧。城鄉(xiāng)規(guī)劃在土地管制問題上的處理不當(dāng)，影響了土地資源配置中市場(chǎng)的有效作用，土地浪費(fèi)情況嚴(yán)重，無法面對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)不斷變化的需求。

1.2公共物品配置存在的問題

公共物品的配置是政府的基本職責(zé)，在市場(chǎng)失靈的范疇之內(nèi)，隨著政府企業(yè)化的不斷變革以及新公共管理理論的引進(jìn)，公共物品開始被劃分為公私兩個(gè)部分，其市場(chǎng)化的現(xiàn)象導(dǎo)致我國(guó)有一段時(shí)間嚴(yán)重缺失公共性，公共物品成為一種私人工具供私人資本獲取私利。在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中政府需要供給公共物品，但是目前城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、實(shí)施都存在很多問題，政府職責(zé)錯(cuò)位，主要表現(xiàn)在城市公共空間私有化上[2]。城市的公共空間是城市居民生活、交往的主要場(chǎng)所，同時(shí)，也是展現(xiàn)城市風(fēng)采的對(duì)外窗口，在很大程度上起著提升城市吸引力的重要作用，但是實(shí)際上，我國(guó)很多濱江、濱水地區(qū)的公共空間都在被私人項(xiàng)目占用，影響資源配置的效率。

2基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的城鄉(xiāng)規(guī)劃資源配置優(yōu)化措施

2.1改進(jìn)土地資源配置效率

市場(chǎng)在城鄉(xiāng)規(guī)劃資源配置中的作用是不言而喻的，在深化市場(chǎng)改革的背景下，資本市場(chǎng)化、土地市場(chǎng)化、能源市場(chǎng)化都是改革的主要目標(biāo)，要想深化土地市場(chǎng)改革，必須要打破現(xiàn)有的土地資源配置秩序，建立全新的規(guī)則，促進(jìn)土地集約化發(fā)展。為了改進(jìn)土地資源配置效率，應(yīng)當(dāng)在多地開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的活動(dòng)，包括很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地集體化，通過宅基地對(duì)鄉(xiāng)村企業(yè)用地進(jìn)行置換，一方面提升土地資源配置效率，一方面促進(jìn)鄉(xiāng)村工業(yè)的集中發(fā)展。從農(nóng)民的角度來看，這種土地資源配置方法使他們獲得了宅基地的使用權(quán)，并提高了居住條件和居住環(huán)境；從村集體的角度來看，這種土地資源配置方法使得劣質(zhì)區(qū)位的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)直接實(shí)現(xiàn)了向優(yōu)質(zhì)區(qū)位的轉(zhuǎn)換，村集體的發(fā)展權(quán)得到保留的同時(shí)，集體資產(chǎn)得到了有效的增值；從基層政府的角度來看，一方面使鄉(xiāng)村建設(shè)用地集約的利用率有所提升，另一方面得到了大量城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

2.2優(yōu)化城鄉(xiāng)用地分類

在城鄉(xiāng)規(guī)劃資源配置的過程中，城鄉(xiāng)用地分類是十分重要的，作為一種重要的技術(shù)工具，城鄉(xiāng)用地分類不僅可以引導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃，還能對(duì)土地開發(fā)起到重要的管控作用，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程中，通過土地分類，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地開發(fā)市場(chǎng)的有效管制，同時(shí)還可以確保城鄉(xiāng)公共政策的有效實(shí)施。雖然現(xiàn)行的城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)有所改進(jìn)，但是仍然沿用傳統(tǒng)的樹枝狀分類結(jié)構(gòu)，將土地功能作為唯一的標(biāo)準(zhǔn)，這在本質(zhì)上是沒有太多區(qū)別的。要想在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下將土地使用的功能變得更加靈活和多樣，必須要進(jìn)行多重規(guī)劃，建立多維度城鄉(xiāng)用地分類體系，從而發(fā)揮出引導(dǎo)公共政策、控制土地開發(fā)等職能[3]。具體措施上，應(yīng)當(dāng)引進(jìn)政策性分類標(biāo)準(zhǔn)，并且綜合功能分類，充分移入負(fù)面清單管理理念，降低對(duì)地塊功能的限制，對(duì)于一些經(jīng)營(yíng)性用地，要簡(jiǎn)化土地用途分類，適當(dāng)放寬土地用途管制，從而提升土地利用在市場(chǎng)層面的自由度，提升土地資源配置效率。

2.3建立多維度規(guī)劃管理方式

在城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程中，需要對(duì)一些信息進(jìn)行預(yù)測(cè)，例如人口信息、經(jīng)濟(jì)發(fā)展信息等，從而規(guī)劃未來的土地利用，但是，由于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并不固定，人口的流動(dòng)也十分不穩(wěn)定，導(dǎo)致預(yù)測(cè)結(jié)果常常與實(shí)際不符。在城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程中，要確保與外部不斷變化的環(huán)境相適應(yīng)，確保規(guī)劃的可操作性，才能確保規(guī)劃具備生命力，在實(shí)踐當(dāng)中，必須要加強(qiáng)規(guī)劃在市場(chǎng)方面的應(yīng)對(duì)能力，增加對(duì)技術(shù)方法的研究，并建立多維度規(guī)劃管理方式，優(yōu)化規(guī)劃管理方法，從而對(duì)剛性規(guī)劃與市場(chǎng)建設(shè)之間的矛盾，起到重要的緩解作用。在建立多維度規(guī)劃管理方式時(shí)，要注意在法律法規(guī)的范圍之內(nèi)進(jìn)行管理，并且按照一定的秩序依法行政，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃土地資源配置結(jié)果的實(shí)用性。

3結(jié)語

綜上所述，本文對(duì)基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的城鄉(xiāng)規(guī)劃資源配置優(yōu)化進(jìn)行了深入的分析，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃資源配置存在的問題主要包括兩個(gè)層面，一是土地資源配置存在的問題，一是公共物品配置存在的問題，這兩種城鄉(xiāng)規(guī)劃資源配置問題在很大程度上影響著城鄉(xiāng)規(guī)劃資源配置的效率。因此，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃資源配置時(shí)，必須要充分考慮這些問題，通過改進(jìn)土地資源配置效率、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地分類、建立多維度規(guī)劃管理方式，采取有效的措施來提升城鄉(xiāng)規(guī)劃資源配置的效率，從而推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)的步伐，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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